Zaak T‑405/21
(gedeeltelijke publicatie)
Dexia Crédit Local
tegen
Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad
Arrest van het Gerecht (Achtste kamer - uitgebreid) van 24 januari 2024
„Economische en monetaire Unie – Bankenunie – Gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme voor kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen (GAM) – Gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF) – Besluit van de GAR over de berekening van de voor 2021 vooraf te betalen bijdragen – Motiveringsplicht – Gelijke behandeling – Evenredigheidsbeginsel – Beoordelingsmarge van de GAR – Exceptie van onwettigheid – Rechtsgrondslag van verordening (EU) nr. 806/2014 – Beoordelingsmarge van de Commissie”
1. Harmonisatie van de wetgevingen – Maatregelen om de werking van de interne markt op financieel gebied te verbeteren – Regelgeving inzake de onderlinge aanpassing van de bepalingen van de lidstaten betreffende de afwikkeling van instellingen in de bankenunie – Artikelen 5, 69 en 70 van verordening nr. 806/2014 – Bevoegdheid van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) om de vooraf te betalen bijdragen vast te stellen en de financiële middelen van het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF) te beheren – Rechtsgrondslag – Artikel 114 VWEU
(Verordening nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad, art. 5, 69 en 70)
(zie punten 35, 37, 46, 48‑50, 54, 56, 58, 59)
2. Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme voor kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen – Vooraf aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF) te betalen bijdragen – Aard – Geen fiscale aard – Een op de verzekeringsgedachte gebaseerde logica om de stabiliteit van de financiële sector als geheel te waarborgen – Financiering door de financiële sector als geheel – Bijdragen die rechtstreeks en uitsluitend worden aangewend voor de financiering van uitgaven in deze sector en die noodzakelijk zijn voor het functioneren ervan – Rechtsgrondslag – Artikel 114, lid 2, VWEU
(Art. 114, lid 2, VWEU; verordening nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad, art. 67, leden 2 en 4, art. 69 en 70)
(zie punten 64‑69, 71, 76‑79)
3. Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Verstrekking door de auteur van inlichtingen over de motivering van de handeling in de loop van de procedure bij de Unierechter – Voorwaarden – Geen tegenstrijdigheden en verplichting om de toelichtingen met die motivering in overeenstemming te brengen
(Art. 296, tweede alinea, VWEU)
(zie punten 229, 230)
Samenvatting
In een bij het Gerecht ingesteld beroep tot nietigverklaring, dat wordt toegewezen, spreekt het Gerecht zich voor het eerst uit over de verenigbaarheid van verordening nr. 806/2014(1) met artikel 114, leden 1 en 2, en artikel 352 VWEU. Het verduidelijkt hierbij met name het begrip „fiscale bepalingen” in het licht van de kenmerken van de vooraf te betalen bijdragen. Daarnaast bevestigt het Gerecht zijn eerdere oordeel over de omvang van de motiveringsplicht van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) wat betreft de vaststelling van het jaarlijkse streefbedrag.
Dexia Crédit Local (hierna: „verzoekster”) is een kredietinstelling gevestigd in Frankrijk.
Op 14 april 2021 heeft de GAR een besluit aangenomen waarin hij de voor 2021 vooraf aan het Gemeenschappelijk Afwikkelingsfonds (hierna: „GAF”) te betalen bijdragen van kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen, waaronder verzoekster, heeft vastgesteld(2) (hierna: „bestreden besluit”)(3).
Beoordeling door het Gerecht
Met haar middelen betreffende de excepties van onwettigheid van bepalingen van verordening nr. 806/2014 in het licht van de bepalingen van de Verdragen, die door het Gerecht worden verworpen, betwistte verzoekster in de eerste plaats met name de rechtsgrondslag, namelijk artikel 114 VWEU, op basis waarvan de bestreden bepalingen van die verordening(4) zijn vastgesteld, en in de tweede plaats de keuze om lid 1 van dat artikel toe te passen, terwijl de vooraf te betalen bijdragen van fiscale aard waren en dus onder het begrip „fiscale bepalingen” in de zin van lid 2 van dat artikel vielen.
Wat ten eerste de betwisting van de gekozen rechtsgrondslag betreft, herinnert het Gerecht eraan dat de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling van de Unie moet berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn, waaronder het doel en de inhoud van de handeling. Wetgevingshandelingen die op grond van artikel 114, lid 1, VWEU worden vastgesteld, moeten maatregelen omvatten inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die de instelling en de werking van de interne markt betreffen. In casu oordeelt het Gerecht dat de bestreden bepalingen van verordening nr. 806/2014 aan deze laatste twee voorwaarden voldoen.
In de eerste plaats preciseert het Gerecht dat artikel 114 VWEU slechts als rechtsgrondslag kan worden gebruikt wanneer objectief en daadwerkelijk uit de rechtshandeling blijkt dat die tot doel heeft, de voorwaarden voor de instelling en de werking van de interne markt te verbeteren. Uit de overwegingen van verordening nr. 806/2014 blijkt dat deze verordening tot doel heeft de koppeling tussen enerzijds de gepercipieerde begrotingssituatie van de afzonderlijke lidstaten en anderzijds de financieringskosten van banken en ondernemingen die in deze lidstaten actief zijn, te beperken en de verantwoordelijkheid voor de financiering van de stabilisatie van het financiële stelsel bij de financiële sector als geheel te leggen. Zo worden in verordening nr. 806/2014 onder meer eenvormige regels en een eenvormige procedure voor de afwikkeling van entiteiten vastgesteld, die door de GAR moeten worden toegepast, teneinde de ontstane bedreigingen het hoofd te bieden. Een essentieel onderdeel van deze regels en procedure is het GAF, dat het mogelijk maakt om de efficiënte uitoefening van afwikkelingsbevoegdheden te waarborgen en bij te dragen aan de financiering van afwikkelingsinstrumenten door de effectieve toepassing ervan te garanderen. Om voldoende financiële middelen voor het GAF te waarborgen, wordt dit met name gefinancierd uit de vooraf door de instellingen betaalde bijdragen, waarvan de hoogte afhangt van het eindstreefbedrag en van de belangrijkste berekeningsmethoden die in de artikelen 69 en 70 van verordening nr. 806/2014 zijn vastgelegd. Bijgevolg waarborgt de betaling van deze bijdragen de efficiënte toepassing van de eenvormige regels en van de eenvormige procedure voor de afwikkeling van instellingen.
Voorts heeft de Uniewetgever benadrukt dat de eenvormige toepassing van de afwikkelingsregeling in de deelnemende lidstaten wordt versterkt door de taken die zijn toevertrouwd aan de GAR – die specifiek is opgezet om een snel en doeltreffend besluitvormingsproces bij afwikkeling te waarborgen – en er tevens voor moet zorgen dat naar behoren rekening wordt gehouden met de financiële stabiliteit van de lidstaten, de financiële stabiliteit van de Unie en de interne markt. In dit verband bepaalt deze verordening dat de GAR als een nationale afwikkelingsautoriteit (hierna: „NAA”) moet worden beschouwd wanneer hij taken of bevoegdheden uitoefent die toekomen aan een NAA. Deze bepaling stelt de GAR dus in staat om ten volle op te treden als besluitvormingsorgaan op het gebied van afwikkeling binnen de bankenunie en is derhalve bedoeld om de werking van de interne markt te verbeteren.
Het Gerecht concludeert dat verordening nr. 806/2014 tot doel heeft de voorwaarden voor de instelling en de werking van de interne markt te verbeteren.
In de tweede plaats brengt het Gerecht in herinnering dat de auteurs van het VWEU met de uitdrukking „maatregelen inzake de onderlinge aanpassing” in artikel 114 VWEU de Uniewetgever naargelang van de algemene context en de specifieke omstandigheden van de te harmoniseren materie, een beoordelingsmarge hebben willen toekennen ten aanzien van de meest geschikte harmonisatietechniek om het gewenste resultaat te bereiken. Bijgevolg kan de Uniewetgever ter uitvoering van de beoogde harmonisatie bevoegdheden delegeren aan een orgaan of een instantie van de Unie. In die omstandigheden concludeert het Gerecht dat de Uniewetgever kon bepalen dat de GAR als een NAA moest worden beschouwd wanneer de GAR taken of bevoegdheden uitoefende die aan een dergelijke NAA waren toegewezen, en dat hij de GAR de bevoegdheid kon verlenen om het bedrag van de vooraf te betalen bijdragen vast te stellen en de financiële middelen van het GAF te beheren. Bovendien vormen de artikelen 69 en 70 van verordening nr. 806/2014 een essentieel onderdeel van de regels en de procedure voor de afwikkeling van instellingen, dat helpt voorkomen dat als gevolg van uiteenlopende nationale praktijken, belemmeringen voor de uitoefening van fundamentele vrijheden ontstaan of de mededinging op de interne markt wordt verstoord. Evenzo omvat artikel 5 van verordening nr. 806/2014 een maatregel betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen op het gebied van afwikkeling, die de eenvormige toepassing van de regels en de procedure voor de afwikkeling van instellingen versterkt. In deze omstandigheden kunnen deze drie bepalingen worden beschouwd als bepalingen inzake de onderlinge aanpassing van de bepalingen van de lidstaten betreffende de afwikkeling van instellingen in de bankenunie. Het Gerecht verduidelijkt dat de aan de GAR toevertrouwde taken nauw verband houden met het voorwerp van verordening nr. 806/2014.
Verder overweegt het Gerecht dat, wat betreft de keuze voor toepassing van artikel 114, lid 1, VWEU terwijl de vooraf te betalen bijdragen van fiscale aard zouden zijn en dus onder de bepalingen van artikel 114, lid 2, VWEU zouden vallen, de artikelen 69 en 70 van verordening nr. 806/2014, die de instellingen verplichten om vooraf bijdragen te betalen en de berekeningswijze daarvan specificeren, geen „fiscale bepalingen” in de zin van artikel 114, lid 2, VWEU vormen.
Het Gerecht herinnert eraan dat een heffing die door marktdeelnemers in een bepaalde sector wordt betaald, niet fiscaal van aard is wanneer zij met name rechtstreeks en uitsluitend wordt aangewend voor de financiering van uitgaven in deze sector en wanneer deze uitgaven noodzakelijk zijn voor de werking van de sector, met name om deze te stabiliseren. Deze redenering gaat ook op voor vooraf te betalen bijdragen, die een op de verzekeringsgedachte gebaseerde logica volgen en door de marktdeelnemers in een bepaalde sector worden betaald om uitsluitend de uitgaven van die sector te financieren.
Verordening nr. 806/2014 legt geen automatisch verband tussen de betaling van de vooraf te betalen bijdrage en de afwikkeling van de betrokken instelling. Om die reden kunnen de vooraf te betalen bijdragen niet worden beschouwd als verzekeringspremies die maandelijks kunnen worden betaald en kunnen worden terugbetaald. Dat neemt niet weg dat de instellingen op twee manieren profiteren van het GAF, dat juist door hun vooraf te betalen bijdragen wordt gefinancierd. Ten eerste kan de financiële situatie van een instelling die faalt of waarschijnlijk zal falen, worden geregulariseerd in het kader van een afwikkelingsprocedure die ten gunste van deze instelling kan worden ingeleid. Ten tweede profiteren alle instellingen van hun vooraf betaalde bijdragen door de stabiliteit van het financiële stelsel, die door het GAF wordt gewaarborgd.
Hieruit volgt dat het GAF niet vanuit een belastingperspectief maar vanuit een verzekeringsperspectief de stabiliteit van de financiële sector als geheel probeert te waarborgen, met als doel bescherming te bieden tegen zijn eigen crises ten gunste van alle instellingen. Deze verzekeringsdoelstelling komt ook tot uiting bij de berekening van de vooraf te betalen bijdragen, aangezien deze bijdragen niet het resultaat zijn van de toepassing van een bepaald tarief op een belastinggrondslag maar wel van de vaststelling van een eindstreefbedrag en dan van een jaarlijks streefbedrag, dat vervolgens wordt omgeslagen over de instellingen.
Met betrekking tot het middel ontleend aan schending van de motiveringsplicht wat betreft de vaststelling van het jaarlijkse streefbedrag, hetgeen een middel van openbare orde vormt en door het Gerecht wordt toegewezen, herinnert het Gerecht er om te beginnen aan dat overeenkomstig de toepasselijke regeling de in het GAF beschikbare financiële middelen aan het eind van de initiële periode van acht jaar vanaf 1 januari 2016 (hierna: „initiële periode”) het eindstreefbedrag moeten bereiken, dat overeenkomt met minstens 1 % van het bedrag aan gedekte deposito’s van alle instellingen waaraan op het grondgebied van de deelnemende lidstaten vergunning is verleend. Vervolgens worden de vooraf te betalen bijdragen tijdens de initiële periode zo evenwichtig mogelijk in de tijd gespreid totdat het eindstreefbedrag wordt bereikt. Overigens mogen de bijdragen die alle instellingen waaraan op het grondgebied van alle deelnemende lidstaten vergunning is verleend, verschuldigd zijn, elk jaar niet meer bedragen dan 12,5 % van het eindstreefbedrag. Wat betreft de berekening van de vooraf te betalen bijdragen: de GAR bepaalt de hoogte van de bijdragen op basis van het jaarlijkse streefbedrag, rekening houdend met het eindstreefbedrag, en op basis van het op kwartaalbasis berekende gemiddelde bedrag aan deposito’s die een jaar eerder waren gedekt voor alle instellingen waaraan op het grondgebied van alle deelnemende lidstaten vergunning is verleend. Ten slotte berekent de GAR de vooraf te betalen bijdrage van iedere instelling op basis van het jaarlijkse streefbedrag, dat moet worden vastgesteld met inaanmerkingneming van het eindstreefbedrag en volgens de in gedelegeerde verordening 2015/63 uiteengezette methode.(5)
In casu heeft de GAR, zoals blijkt uit het bestreden besluit, het jaarlijkse streefbedrag voor bijdrageperiode 2021 vastgesteld op 11 287 677 212,56 EUR. In dat besluit heeft de GAR in wezen uiteengezet dat het jaarlijkse streefbedrag moest worden vastgesteld op basis van een analyse van de ontwikkeling van de gedekte deposito’s in de voorgaande jaren, alle relevante ontwikkelingen in de economische situatie en een analyse van de indicatoren voor de conjunctuurcyclus alsmede van de gevolgen die procyclische bijdragen zouden hebben voor de financiële situatie van de instellingen. De GAR heeft het passend geacht om een coëfficiënt vast te stellen die was gebaseerd op deze analyse en op de binnen het GAF beschikbare financiële middelen (hierna: „coëfficiënt”) en heeft, om het jaarlijkse streefbedrag te bereiken, deze coëfficiënt toegepast op een achtste van het gemiddelde bedrag aan in 2020 gedekte deposito’s. Vervolgens heeft de GAR uiteengezet hoe hij de coëfficiënt heeft vastgesteld. Op basis van deze overwegingen heeft de GAR de waarde van de coëfficiënt vastgesteld op 1,35 %. Vervolgens heeft hij het jaarlijkse streefbedrag berekend door het gemiddelde bedrag aan in 2020 gedekte deposito’s te vermenigvuldigen met die coëfficiënt en het resulterende bedrag te delen door acht.
In dit verband moet de GAR de instellingen weliswaar in het bestreden besluit uitleg geven over de methode voor de vaststelling van het jaarlijkse streefbedrag, maar deze uitleg moet in overeenstemming zijn met de toelichtingen die de GAR tijdens de gerechtelijke procedure heeft verstrekt met betrekking tot de daadwerkelijk toegepaste methode. Dit is in casu evenwel niet het geval.
De toelichting die de GAR tijdens de terechtzitting heeft gegeven kwam er namelijk op neer dat hij het jaarlijkse streefbedrag voor bijdrageperiode 2021 had berekend door vier stappen te volgen, waarvan de laatste twee erin bestonden de binnen het GAF beschikbare financiële middelen af te trekken van het eindstreefbedrag teneinde het bedrag te berekenen dat tot het einde van de initiële periode nog moest worden ontvangen en dit laatste bedrag vervolgens door drie te delen.
Het Gerecht merkt echter op dat de laatste twee stappen van deze berekening niet tot uitdrukking komen in de wiskundige formule die in het bestreden besluit is opgenomen als basis voor de vaststelling van het jaarlijkse streefbedrag.
Aan deze vaststelling kan overigens niet worden afgedaan door de bewering van de GAR dat hij in mei 2021 de factsheet – met daarin een marge die de mogelijke bedragen van het eindstreefbedrag aangaf – en, op zijn website, het bedrag van de aan het GAF beschikbaar gestelde financiële middelen heeft gepubliceerd. Los van de vraag of verzoekster deze bedragen daadwerkelijk kende, kon zij uit enkel deze bedragen namelijk niet opmaken dat de GAR de twee stappen van de berekening daadwerkelijk had verricht, waarbij bovendien moet worden gepreciseerd dat die stappen niet eens in de wiskundige formule werden genoemd.
Ook de manier waarop de coëfficiënt van 1,35 % is vastgesteld vertoont dergelijke inconsistenties, terwijl deze toch een cruciale rol speelt binnen de genoemde wiskundige formule. Zoals de GAR ter terechtzitting heeft toegelicht, is deze coëfficiënt aldus vastgesteld dat daarmee het resultaat van de berekening van het jaarlijkse streefbedrag kon worden gerechtvaardigd, dat wil zeggen nadat de GAR dit bedrag had berekend aan de hand van de vier stappen van de daadwerkelijk toegepaste methode. Deze stap is echter in het geheel niet terug te vinden in het bestreden besluit.
Bovendien blijkt de marge waarbinnen het geraamde eindstreefbedrag volgens de factsheet lag, incoherent te zijn met de in het bestreden besluit vermelde marge voor het groeipercentage van de gedekte deposito’s van 4 tot 7 %. De GAR heeft ter terechtzitting namelijk aangegeven bij de vaststelling van het jaarlijkse streefbedrag rekening te hebben gehouden met een groeipercentage van de gedekte deposito’s van 4 % – het laagste percentage binnen die tweede marge – en dat hij aldus uitkwam op het geraamde eindstreefbedrag van 75 miljard EUR – het hoogste bedrag binnen die eerste marge. Er is dus sprake van een discrepantie tussen deze twee marges. In deze omstandigheden was verzoekster niet in staat om te bepalen op welke wijze de GAR de marge voor het ontwikkelingspercentage van die deposito’s heeft gebruikt om het geraamde eindstreefbedrag te berekenen.
Het Gerecht oordeelt dat, wat de vaststelling van het jaarlijkse streefbedrag betreft, de methode die de GAR daadwerkelijk heeft toegepast voor het bepalen van het jaarlijkse streefbedrag, zoals toegelicht ter terechtzitting, niet strookt met de in het bestreden besluit omschreven methode, zodat noch de instellingen, noch het Gerecht op basis van het bestreden besluit de werkelijke redenen voor de vaststelling van dit streefbedrag konden achterhalen. Het bestreden besluit vertoont dus motiveringsgebreken wat de vaststelling van het jaarlijkse streefbedrag betreft.
Gelet op de onrechtmatigheden die aan het bestreden besluit kleven, verklaart het Gerecht het bestreden besluit nietig voor zover het verzoekster betreft.
In de omstandigheden van de onderhavige zaak besluit het Gerecht evenwel om de gevolgen van dit besluit, voor zover het betrekking heeft op verzoekster, te handhaven totdat, binnen een redelijke termijn van ten hoogste zes maanden vanaf de datum van uitspraak van dit arrest, een nieuw besluit van de GAR van kracht wordt waarbij de door verzoekster vooraf aan het GAF te betalen bijdrage voor de bijdrageperiode 2021 wordt vastgesteld.