URTEIL DES GERICHTSHOFS (Achte Kammer)
4. Juli 2024(*)
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik – Finanzierung, Verwaltung und Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik – In öffentlichem Eigentum stehendes Dauergrünland – Voraussetzungen für den Zugang zur an die Betriebsinhaber geleisteten Direktzahlung – Tiere, die zum eigenen landwirtschaftlichen Betrieb der Inhaber gehören müssen“
In der Rechtssache C‑708/22
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Tribunal Supremo (Oberster Gerichtshof, Spanien) mit Entscheidung vom 21. Oktober 2022, beim Gerichtshof eingegangen am 16. November 2022, in dem Verfahren
Asociación Española de Productores de Vacuno de Carne – Asoprovac
gegen
Administración General del Estado
erlässt
DER GERICHTSHOF (Achte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten N. Piçarra sowie der Richter N. Jääskinen und M. Gavalec (Berichterstatter),
Generalanwältin: J. Kokott,
Kanzler: A. Calot Escobar,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
– der Asociación Española de Productores de Vacuno de Carne Asoprovac, vertreten durch J. Marcén Castán, J. C. Martín Aranda, Abogados, und J. M. Rico Maesso, Procurador,
– der spanischen Regierung, vertreten durch L. Aguilera Ruiz als Bevollmächtigten,
– der Europäischen Kommission, vertreten durch A. C. Becker, C. Calvo Langdon und E. Sanfrutos Cano als Bevollmächtigte,
aufgrund des nach Anhörung der Generalanwältin ergangenen Beschlusses, ohne Schlussanträge über die Rechtssache zu entscheiden,
folgendes
Urteil
1 Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 4 und Art. 32 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 637/2008 des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates (ABl. 2013, L 347, S. 608) sowie von Art. 60 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 352/78, (EG) Nr. 165/94, (EG) Nr. 2799/98, (EG) Nr. 814/2000, (EG) Nr. 1290/2005 und (EG) Nr. 485/2008 des Rates (ABl. 2013, L 347, S. 549).
2 Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Asociación Española de Productores de Vacuno de Carne – Asoprovac, einer spanischen Vereinigung von Rindfleischerzeugern, und der Administración General del Estado (Allgemeine staatliche Verwaltung, Spanien). Der Rechtsstreit betrifft die Rechtmäßigkeit eines Real Decreto (Königliches Dekret), nach dem gemeinschaftlich genutztes und in öffentlichem Eigentum stehendes Dauergrünland nur durch Tiere beweidet werden darf, die zum eigenen landwirtschaftlichen Betrieb des Inhabers gehören, der eine finanzielle Unterstützung nach der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung beantragt.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Verordnung Nr. 1306/2013
3 Art. 58 („Schutz der finanziellen Interessen der Union“) Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 – die durch die Verordnung (EU) 2021/2116 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 2. Dezember 2021 über die Finanzierung, Verwaltung und Überwachung der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 (ABl. 2021, L 435, S. 187) aufgehoben worden, auf den Ausgangsrechtsstreit aber zeitlich anwendbar ist – lautete:
„Die Mitgliedstaaten erlassen im Rahmen der [Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP)] alle Rechts- und Verwaltungsvorschriften sowie alle sonstigen Maßnahmen, um einen wirksamen Schutz der finanziellen Interessen der Union zu gewährleisten, insbesondere um
a) sich zu vergewissern, dass die durch die Fonds finanzierten Maßnahmen rechtmäßig und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind;
b) einen wirksamen Schutz vor Betrug insbesondere in Bereichen mit einem höheren Betrugsrisiko sicherzustellen, der für eine abschreckende Wirkung sorgt und bei dem den Kosten und dem Nutzen sowie der Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen Rechnung getragen wird;
c) Unregelmäßigkeiten und Betrug vorzubeugen, aufzudecken und entsprechende Korrekturmaßnahmen zu treffen;
d) gemäß dem Unionsrecht oder in Ermangelung solcher Vorschriften gemäß dem nationalen Recht wirksame, abschreckende und verhältnismäßige Sanktionen zu verhängen und gegebenenfalls rechtliche Schritte einzuleiten;
e) zu Unrecht gezahlte Beträge zuzüglich Zinsen wiedereinzuziehen und[,] wenn notwendig[,] entsprechende rechtliche Schritte einzuleiten.“
4 Art. 60 („Umgehungsklausel“) der Verordnung Nr. 1306/2013 bestimmte:
„Unbeschadet besonderer Bestimmungen wird natürlichen oder juristischen Personen im Rahmen der sektorbezogenen Agrarvorschriften kein Vorteil gewährt, wenn festgestellt wurde, dass sie die Voraussetzungen für den Erhalt solcher Vorteile künstlich, den Zielen dieser Verordnung zuwiderlaufend[,] geschaffen haben.“
Verordnung Nr. 1307/2013
5 Art. 4 („Begriffsbestimmungen und damit zusammenhängende Bestimmungen“) der Verordnung Nr. 1307/2013 – die durch die Verordnung (EU) 2021/2115 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 2. Dezember 2021 mit Vorschriften für die Unterstützung der von den Mitgliedstaaten im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik zu erstellenden und durch den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) zu finanzierenden Strategiepläne (GAP-Strategiepläne) und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 sowie der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 (ABl. 2021, L 435, S. 1) aufgehoben worden, aber zeitlich auf den Rechtsstreit des Ausgangsverfahrens anwendbar ist – sah vor:
„(1) Im Sinne dieser Verordnung bezeichnet der Begriff
…
b) ‚Betrieb‘ die Gesamtheit der für landwirtschaftliche Tätigkeiten genutzten und vom Betriebsinhaber verwalteten Einheiten, die sich im Gebiet desselben Mitgliedstaats befinden;
c) ‚landwirtschaftliche Tätigkeit‘
i) die Erzeugung, die Zucht oder den Anbau landwirtschaftlicher Erzeugnisse, einschließlich Ernten, Melken, Zucht von Tieren sowie Haltung von Tieren für landwirtschaftliche Zwecke,
ii) die Erhaltung einer landwirtschaftlichen Fläche in einem Zustand, der sie ohne über die in der Landwirtschaft üblichen Methoden und Maschinen hinausgehende Vorbereitungsmaßnahmen für die Beweidung oder den Anbau geeignet macht, auf der Grundlage von Kriterien, die von den Mitgliedstaaten anhand eines von der [Europäischen] Kommission vorgegebenen Rahmens festgelegt werden, oder
iii) die Ausübung einer von den Mitgliedstaaten festgelegten Mindesttätigkeit auf landwirtschaftlichen Flächen, die auf natürliche Weise in einem für die Beweidung oder den Anbau geeigneten Zustand erhalten werden;
…
e) ‚landwirtschaftliche Fläche‘ jede Fläche, die als Ackerland, Dauergrünland und Dauerweideland oder mit Dauerkulturen genutzt wird;
…
(2) Die Mitgliedstaaten haben folgende Aufgaben:
a) die Kriterien festzulegen, die von den Betriebsinhabern einzuhalten sind, damit sie die Verpflichtung zur Erhaltung einer landwirtschaftliche[n] Fläche in einem für die Beweidung oder den Anbau geeigneten Zustand im Sinne von Absatz 1 Buchstabe c Ziffer ii erfüllen;
b) gegebenenfalls in einem Mitgliedstaat, die Mindesttätigkeit festzulegen, die auf landwirtschaftlichen Flächen ausgeübt werden soll, die auf natürliche Weise in einem für die Beweidung oder den Anbau geeigneten Zustand im Sinne von Absatz 1 Buchstabe c Ziffer iii erhalten werden;
…
(3) Um Rechtssicherheit zu gewährleisten, wird die Kommission ermächtigt, … delegierte Rechtsakte zu erlassen, um Folgendes festzulegen:
a) den Rahmen, innerhalb dessen die Mitgliedstaaten die Kriterien festlegen müssen, die von den Betriebsinhabern einzuhalten sind, damit sie die Verpflichtung zur Erhaltung einer landwirtschaftlichen Fläche in einem für die Beweidung oder den Anbau geeigneten Zustand im Sinne von Absatz 1 Buchstabe c Ziffer ii erfüllen;
…“
6 Art. 32 („Aktivierung von Zahlungsansprüchen“) Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 1307/2013 sah vor:
„(1) Eine Stützung im Rahmen der Basisprämienregelung wird den Betriebsinhabern bei Aktivierung eines Zahlungsanspruchs je beihilfefähige Hektarfläche mittels Anmeldung gemäß Artikel 33 Absatz 1 in dem Mitgliedstaat, in dem der Zahlungsanspruch zugewiesen wurde, gewährt. …
(2) Im Sinne dieses Titels bezeichnet der Begriff ‚beihilfefähige Hektarfläche‘
a) jede landwirtschaftliche Fläche des Betriebs, einschließlich Flächen, die in Mitgliedstaaten, die der Union am 1. Mai 2004 beigetreten sind und sich beim Beitritt für die Anwendung der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung entschieden haben, am 30. Juni 2003 nicht in gutem landwirtschaftlichen Zustand waren, die für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird oder, wenn die Fläche auch für nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt wird, hauptsächlich für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird; …
…“
Delegierte Verordnung (EU) Nr. 639/2014
7 Der vierte Erwägungsgrund der durch die Delegierte Verordnung (EU) 2022/2529 der Kommission vom 17. Oktober 2022 (ABl. 2022, L 328, S. 74) aufgehobenen, aber auf den Ausgangsrechtsstreit zeitlich anwendbaren Delegierten Verordnung (EU) Nr. 639/2014 der Kommission vom 11. März 2014 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Änderung des Anhangs X der genannten Verordnung (ABl. 2014, L 181, S. 1) lautete:
„Im Einklang mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union … sollte klargestellt werden, dass die Mitgliedstaaten beim Erlass von Maßnahmen zur Umsetzung des EU-Rechts ihr Ermessen unter Beachtung bestimmter Grundsätze, insbesondere des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung, auszuüben haben.“
8 Art. 4 („Rahmenvorgaben für Kriterien für die Erhaltung einer landwirtschaftlichen Fläche in einem für die Beweidung oder den Anbau geeigneten Zustand“) dieser Delegierten Verordnung bestimmte:
„(1) Für die Zwecke von Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe c Ziffer ii der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 legen die Mitgliedstaaten nach einer der beiden oder den beiden nachstehenden Methoden die Kriterien fest, die von den Betriebsinhabern einzuhalten sind, damit sie die Verpflichtung zur Erhaltung einer landwirtschaftlichen Fläche in einem Zustand, der sie ohne über die in der Landwirtschaft üblichen Methoden und Maschinen hinausgehende Vorbereitungsmaßnahmen für die Beweidung oder den Anbau geeignet macht, erfüllen:
a) Die Mitgliedstaaten verpflichten den Betriebsinhaber, auf den betreffenden Flächen mindestens eine Tätigkeit pro Jahr auszuführen. Sofern es aus Umweltgründen gerechtfertigt ist, können die Mitgliedstaaten beschließen, auch Tätigkeiten anzuerkennen, die nur jedes zweite Jahr ausgeführt werden.
b) Die Mitgliedstaaten legen die Merkmale fest, die eine landwirtschaftliche Fläche aufweisen muss, um als Fläche angesehen zu werden, die sich in einem für die Beweidung oder den Anbau geeigneten Zustand befindet.
(2) Bei der Aufstellung von Kriterien gemäß Absatz 1 können die Mitgliedstaaten zwischen verschiedenen Arten von landwirtschaftlichen Flächen unterscheiden.“
Spanisches Recht
9 Art. 11 Abs. 2 und 3 des Real Decreto 1075/2014 sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural (Königliches Dekret 1075/2014 über die Verwendung der Direktzahlungen für die Land- und Viehwirtschaft sowie anderer Stützungsregelungen ab dem Jahr 2015 und über die Verwaltung und Kontrolle von Direktzahlungen und Zahlungen für die Entwicklung des ländlichen Raums) (BOE Nr. 307 vom 20. Dezember 2014, S. 103644) in der durch das Real Decreto 41/2021, por el que se establecen las disposiciones específicas para la aplicación en los años 2021 y 2022 de los Reales Decretos 1075/2014, 1076/2014, 1077/2014 y 1078/2014, todos ellos de 19 de diciembre, dictados para la aplicación en España de la Política Agrícola Común (Königliches Dekret 41/2021 zur Festlegung spezifischer Vorschriften für die Anwendung der Königlichen Dekrete 1075/2014, 1076/2014, 1077/2014 und 1078/2014 [jeweils vom 19. Dezember 2014], die zur Umsetzung der Gemeinsamen Agrarpolitik [GAP] in Spanien erlassen wurden) vom 26. Januar 2021 (BOE Nr. 23 vom 27. Januar 2021, S. 7955) geänderten Fassung sah vor:
„(2) Der Antragsteller meldet in seinem Beihilfeantrag für jede Parzelle oder jeden Haltungsbereich den Anbau oder die Nutzung an, zu der diese bestimmt sind, oder erklärt gegebenenfalls, ob der Haltungsbereich Gegenstand von Erhaltungsmaßnahmen ist. Im Antrag wird ausdrücklich präzisiert, ob die Grünlandhaltungsbereiche zu einer Erzeugung bestimmt sind, die auf Beweidung oder, im Fall von Weiden, auf Beweidung oder auf Mähen beruht, oder aber ausschließlich zu einer auf den in Anhang IV genannten Tätigkeiten beruhenden Erhaltung.
Bei gemeinschaftlich genutztem und in öffentlichem Eigentum stehenden Dauergrünland ist allein die auf Beweidung durch Tiere aus dem eigenen Betrieb des Antragstellers beruhende Erzeugung zulässig; hiervon ausgeschlossen sind die Tiere der Verwaltungseinheiten, in deren Eigentum dieses Grünland steht, die Tiere der mit der Vermittler auf dem Markt beauftragten Verwalter und die Tiere derjenigen Züchter, die nicht bestätigen, dass sie das Grünland entweder gemäß den Voraussetzungen genutzt haben, zu denen den Begünstigten dieses Grünlands die kommunale Nutzung desselben gewährt wurde, oder gemäß den im entsprechenden Titel ordnungsgemäß bestätigten Voraussetzungen, von denen die Nutzung dieses im privaten oder öffentlichen Eigentum stehenden Grünlands abhängig gemacht wurde. Unter bestimmten Umständen dürfen die zuständigen Behörden der autonomen Gemeinschaften auch die auf dem Mähen des gemeinschaftlich genutzten und in öffentlichem Eigentum stehenden Weidelands beruhende Erzeugung zulassen, sofern nachgewiesen ist, dass dieses Mähen zur Nutzung durch den Eigentümer des die Beihilfe beantragenden Betriebs zur von diesem Eigentümer tatsächlich ausgeübten landwirtschaftlichen Tätigkeit gehört. Die in Anhang IV aufgezählten Tätigkeiten zur Erhaltung sind auf keinen Fall zulässig.
(3) Der Antragsteller gibt in seinem Antrag ausdrücklich und zutreffend an, dass der ausgewiesene Anbau sowie die angemeldeten Nutzungen und Tätigkeiten zur Erhaltung genau und zuverlässig den tatsächlichen Verhältnissen seiner landwirtschaftlichen Tätigkeit entsprechen. Stellt sich infolge einer von der zuständigen Behörde vor Ort oder als Überwachungsmaßnahme durchgeführten Verwaltungskontrolle heraus, dass der Anbau nicht erfolgt war oder die in der Nutzung oder Unterhaltung der Flächen bestehenden Tätigkeiten nicht ausgeübt wurden, die Erklärungen falsch, unzutreffend oder fahrlässig abgegeben wurden und sich diese fehlende Übereinstimmung überdies auf die Einhaltung der Anforderungen an die landwirtschaftliche Tätigkeit auf den betreffenden Flächen ausgewirkt hat, so kann die zuständige Behörde feststellen, dass es sich um einen Fall der künstlichen Schaffung von Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfe handelt, und auf diese werden die Sanktionen des Art. 102 angewandt.“
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
10 Asoprovac hat vor dem Tribunal Supremo (Oberster Gerichtshof, Spanien) Klage auf Nichtigerklärung von Abs. 5 der ersten Schlussbestimmung des Königlichen Dekrets 41/2021 erhoben, mit der Art. 11 Abs. 2 und 3 des Königlichen Dekrets 1075/2014 geändert wird.
11 Sie stützt ihre Klage u. a. darauf, dass die Anforderung, wonach die Tiere, die auf gemeinschaftlich genutztem und in öffentlichem Eigentum stehenden Dauergrünland weideten, aus dem Betrieb des Beihilfeantragstellers stammen müssten, neu sei und gegen die Verordnung Nr. 1307/2013 sowie gegen die Verordnung Nr. 1306/2013 verstoße.
12 Erstens verletze Art. 11 Abs. 2 und 3 des Königlichen Dekrets 1075/2014 in der durch das Königliche Dekret 41/2021 geänderten Fassung die Art. 4 und 32 der Verordnung Nr. 1307/2013 sowie Art. 4 der Delegierten Verordnung Nr. 639/2014, da der spanische Staat für die Förderfähigkeit durch flächenbezogene Direktzahlungen zusätzliche Voraussetzungen zu denen der unionsrechtlichen Regelungen vorsehe.
13 Zweitens verletze diese nationale Regelung Art. 60 der Verordnung Nr. 1306/2013 und sei mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs zur künstlichen Schaffung von Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfen unvereinbar, da sie eine unwiderlegbare Betrugsvermutung einführe und diejenigen Züchter von diesen Beihilfen ausschließe, die Intensivhaltung von Rindern betrieben.
14 Drittens führe diese nationale Regelung in zweierlei Hinsicht zu einer Diskriminierung bei den Intensivhaltung von Rindern betreibenden Züchtern. Zum einen zeige sich eine erste Diskriminierung zwischen den spanischen Züchtern und jenen, die Staatsangehörige eines anderen Mitgliedstaats der Union seien. Zum anderen gebe es eine zweite innerhalb der spanischen Züchter als solchen, je nachdem, ob sie ihre Rinder auf gemeinschaftlich genutztem und in öffentlichem Eigentum stehenden Dauergrünland oder auf privatem Grünland weiden ließen.
15 Unter diesen Umständen hat das Tribunal Supremo (Oberster Gerichtshof) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1. Sind Art. 4 und Art. 32 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1307/2013 sowie Art. 60 der Verordnung Nr. 1306/2013 dahin auszulegen, dass sie einer nationalen Regelung wie dem Königlichen Dekret 41/2021 entgegenstehen, die, um die künstliche Schaffung von Voraussetzungen bei der Überlassung von gemeinschaftlich genutztem im öffentlichen Eigentum stehendem Dauergrünland an Begünstigte, die es nicht nutzen, zu vermeiden, festlegt, dass die Tätigkeit der Beweidung nur dann zulässig ist, wenn sie mit Tieren des eigenen Betriebs erfolgt?
2. Ist Art. 60 der Verordnung Nr. 1306/2013 betreffend die künstliche Schaffung der Voraussetzungen für die Gewährung von Beihilfen dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung wie dem Königlichen Dekret 41/2021 entgegensteht, die eine Vermutung hinsichtlich der künstlichen Schaffung der Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfe aufstellt, wenn die landwirtschaftliche Tätigkeit der Beweidung auf gemeinschaftlich genutztem und in öffentlichem Eigentum stehenden Dauergrünland mit Tieren erfolgt, die nicht zum Betrieb des Beihilfeantragstellers gehören?
3. Ist Art. 4 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 1307/2013 dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung wie dem Königlichen Dekret 1075/2014 entgegensteht, nach der die Beweidung landwirtschaftlicher Flächen nicht als Tätigkeit zur Erhaltung dieser Flächen in einem Zustand, der sie für die Beweidung geeignet macht, angesehen werden kann?
4. Ist Art. 4 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 1307/2013 dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung wie dem Königlichen Dekret 1075/2014 entgegensteht, wonach Personen, denen nur ein nicht ausschließliches Weiderecht an fremden landwirtschaftlichen Grundstücken zusteht und die dieses Recht an einen Dritten abtreten, damit dieser das Grünland zur Ernährung seines Viehs nutzt, keine landwirtschaftliche Tätigkeit im Sinne von Ziff. i dieses Art. 4 Abs. 1 Buchst. c durchführen?
5. Ist Art. 4 Abs. 1 Buchst. b und c der Verordnung Nr. 1307/2013 dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung wie dem Königlichen Dekret 1075/2014 entgegensteht, wonach Personen, denen nur ein nicht ausschließliches Weiderecht an gemeinschaftlich genutzten fremden landwirtschaftlichen Grundstücken zusteht, für die Zwecke der Durchführung von Tätigkeiten zur Erhaltung dieser landwirtschaftlichen Flächen in einem Zustand, der sie für die Beweidung geeignet macht, nicht als Verwalter des Grünlands angesehen werden können, an denen dieses Weiderecht besteht?
Zu den Vorlagefragen
Zur ersten Frage
16 Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 4 und Art. 32 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1307/2013 dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, nach der die Beweidung auf gemeinschaftlich genutztem und in öffentlichem Eigentum stehenden Dauergrünland mit Tieren zu erfolgen hat, die zum Betrieb des Beihilfe beantragenden Betriebsinhabers gehören, um zu vermeiden, dass bei der Überlassung solchen Grünlands an Betriebsinhaber, die es nicht nutzen, künstlich die Voraussetzungen für die Gewährung einer Beihilfe geschaffen werden.
17 Gemäß Art. 32 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1307/2013 wird eine Stützung im Rahmen der Basisprämienregelung den Betriebsinhabern bei Aktivierung eines Zahlungsanspruchs je „beihilfefähige Hektarfläche“ mittels Anmeldung gemäß Art. 33 Abs. 1 dieser Verordnung in dem Mitgliedstaat gewährt, in dem der Zahlungsanspruch zugewiesen wurde.
18 Der in Art. 32 Abs. 2 der Verordnung definierte Begriff „beihilfefähige Hektarfläche“ umfasst jede landwirtschaftliche Fläche des Betriebs, die für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird. Folglich muss ein Hektar, damit er für einen Antrag auf finanzielle Unterstützung im Rahmen der unionsrechtlichen Regelung für Direktzahlungen herangezogen werden kann, drei Voraussetzungen erfüllen: Er muss eine landwirtschaftliche Fläche sein, auf der eine landwirtschaftliche Tätigkeit ausgeübt wird, die mit einem Betrieb verbunden ist.
19 Insoweit ist zunächst darauf hinzuweisen, dass der Begriff „landwirtschaftliche Fläche“ in Art. 4 Abs. 1 Buchst. e der Verordnung Nr. 1307/2013 definiert wird als jede Fläche, die als Ackerland, Dauergrünland und Dauerweideland oder mit Dauerkulturen genutzt wird.
20 Sodann definiert Art. 4 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 1307/2013 den Begriff „landwirtschaftliche Tätigkeit“ als im Wesentlichen drei Arten von Tätigkeiten umfassend, nämlich erstens die Erzeugung, die Zucht oder den Anbau landwirtschaftlicher Erzeugnisse, einschließlich des Erntens, des Melkens, der Zucht von Tieren sowie der Haltung von Tieren für landwirtschaftliche Zwecke, zweitens die Erhaltung einer landwirtschaftlichen Fläche in einem Zustand, der sie ohne über die in der Landwirtschaft üblichen Methoden und Maschinen hinausgehende Vorbereitungsmaßnahmen für die Beweidung oder den Anbau geeignet macht, auf der Grundlage von Kriterien, die von den Mitgliedstaaten festgelegt werden, und drittens die Ausübung einer Mindesttätigkeit auf landwirtschaftlichen Flächen, die auf natürliche Weise in einem Zustand erhalten werden, der sie für die Beweidung geeignet macht.
21 Übt der Betriebsinhaber also auf der angemeldeten landwirtschaftlichen Fläche keine der drei in Art. 4 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 1307/2013 genannten Tätigkeiten aus oder übt er darauf nur eine unwesentliche Tätigkeit aus, so kann für ihn nicht davon ausgegangen werden, dass er eine landwirtschaftliche Tätigkeit ausübt.
22 Allerdings ist dieser Bestimmung nichts zu der Frage zu entnehmen, ob diese landwirtschaftliche Tätigkeit von dem Beihilfe beantragenden Betriebsinhaber selbst ausgeübt werden muss oder ob diese Tätigkeit im Rahmen einer Abtretung eines nicht ausschließlichen Weiderechts auf gemeinschaftlich genutztem und in öffentlichem Eigentum stehenden Dauergrünland von einem Dritten ausgeübt werden kann.
23 Schließlich definiert Art. 4 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 1307/2013 den Begriff „Betrieb“ als die Gesamtheit der für landwirtschaftliche Tätigkeiten genutzten und vom Betriebsinhaber verwalteten Einheiten, die sich im Gebiet desselben Mitgliedstaats befinden.
24 Daher hat der Gerichtshof entschieden, dass die von einem Betriebsinhaber verwalteten Produktionseinheiten nicht nur die landwirtschaftlichen Flächen umfassen, sondern auch die für die Beweidung verwendeten Tiere, sofern dieser Betriebsinhaber eine für die Ausübung seiner landwirtschaftlichen Tätigkeit hinreichende Verfügungsgewalt über die Tiere hat; es ist Sache des zuständigen nationalen Gerichts, dies anhand aller Umstände des Einzelfalls zu prüfen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 7. April 2022, Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, Rn. 36).
25 Der Begriff „Verwaltung“ bedeutet nicht, dass der Betriebsinhaber in Bezug auf die betroffene Fläche oder die betroffenen Tiere im Rahmen ihrer Nutzung zu landwirtschaftlichen Zwecken über eine unbegrenzte Verfügungsgewalt verfügen muss, doch er setzt voraus, dass dieser Betriebsinhaber bei der Ausübung seiner landwirtschaftlichen Tätigkeit über eine hinreichende Selbständigkeit verfügt (vgl. Urteile vom 14. Oktober 2010, Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09, EU:C:2010:606, Rn. 61 und 62, sowie vom 7. April 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, Rn. 49).
26 Somit muss der Betriebsinhaber in der Lage sein, im Rahmen der Nutzung der betreffenden Fläche eine gewisse Entscheidungsbefugnis auszuüben, damit er auf dieser Fläche seine landwirtschaftliche Tätigkeit ausüben kann (Urteil vom 7. April 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, Rn. 50 und die dort angeführte Rechtsprechung).
27 Demzufolge muss der Betriebsinhaber, um nach der in Art. 32 der Verordnung Nr. 1307/2013 vorgesehenen Regelung für Direktzahlungen anspruchsberechtigt zu sein, auf der zur Begründung seines Antrags angemeldeten landwirtschaftlichen Fläche eine gewisse Entscheidungsbefugnis in Bezug auf die Nutzung der betreffenden Fläche für die Ausübung seiner landwirtschaftlichen Tätigkeit haben. In diesem Zusammenhang kann die schlichte Abtretung des nicht ausschließlichen Weiderechts auf gemeinschaftlich genutztem und in öffentlichem Eigentum stehenden Dauergrünland an einen dritten Züchter, ohne dass dem Beihilfe beantragenden Betriebsinhaber eine Entscheidungsbefugnis über die auf diesem Grünland mit den Tieren eines dritten Züchters ausgeübte Tätigkeit verbleibt, als solche nicht als eine „landwirtschaftliche Tätigkeit“ im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. c dieser Verordnung angesehen werden.
28 Im vorliegenden Fall ergibt sich aus Art. 11 Abs. 2 Unterabs. 1 des Königlichen Dekrets 1075/2014 in der durch das Königliche Dekret 41/2021 geänderten Fassung, dass der Antragsteller in seinem Beihilfeantrag für jeden angemeldeten Haltungsbereich oder jede angemeldete Parzelle die Nutzung angibt, zu der diese bestimmt ist, nämlich insbesondere im Fall von Grünland, ob dieses zur Beweidung genutzt wird. Der zweite Unterabsatz dieser Bestimmung sieht im Wesentlichen vor, dass im Fall von gemeinschaftlich genutztem und in öffentlichem Eigentum stehenden Dauergrünland grundsätzlich nur die auf der Beweidung durch Tiere aus dem eigenen Betrieb des Antragstellers beruhende Erzeugung zulässig ist.
29 Es ist nicht ersichtlich, dass die spanischen Behörden mit der Anforderung, dass die Tätigkeit der Beweidung mit Tieren ausgeübt werden muss, die zum Betrieb des Antragstellers gehören, zusätzliche Voraussetzungen für die Beihilfefähigkeit eingeführt hätten, die über die in Rn. 18 des vorliegenden Urteils dargestellten Voraussetzungen von Art. 32 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1307/2013 hinausgingen. Vielmehr fügt sich diese Anforderung augenscheinlich in den Rahmen der Definition des Betriebs ein, da diese nationale Regelung sich auf den Hinweis beschränkt, dass der Antragsteller für die Ausübung seiner landwirtschaftlichen Tätigkeit eine hinreichende Verfügungsbefugnis über diese Tiere haben muss, jedoch nicht vorschreibt, dass der Antragsteller an diesen Tieren ein Eigentumsrecht haben muss.
30 Allerdings ist festzustellen, dass die Mitgliedstaaten, wie sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergibt, unter Berücksichtigung ihres Beurteilungsspielraums bei Stützungsregelungen im Rahmen der GAP, wenn sie von diesem Beurteilungsspielraum Gebrauch machen, das mit der betreffenden Unionsregelung angestrebte Ziel und die allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts, insbesondere den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, beachten müssen, der verlangt, dass die aufgrund einer Bestimmung angewandten Mittel geeignet sind, das angestrebte Ziel zu verwirklichen, und nicht über das zu dessen Erreichung Erforderliche hinausgehen dürfen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 7. April 2022, Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, Rn. 40 und 42).
31 Insoweit obliegt zwar die Prüfung, ob dieser Grundsatz im Rahmen der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Regelung beachtet wurde, dem vorlegenden Gericht, doch ist darauf hinzuweisen, dass diese Anforderung, wie sowohl den Angaben des vorlegenden Gerichts als auch den Erklärungen der spanischen Regierung und der Kommission zu entnehmen ist, eingeführt wurde, um zum einen missbräuchliche Praktiken und Betrug zu bekämpfen und zum anderen den in der Landwirtschaft tätigen Personen eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten. Denn schon in Anbetracht des Wesens des in Rede stehenden Grünlands – bei dem es sich häufig um bergiges Gebiet handelt, auf dem die Tiere verschiedener Betriebe weiden und sich frei bewegen können – wäre es besonders schwierig, sich nicht nur zu vergewissern, ob tatsächlich eine landwirtschaftliche Tätigkeit der Beweidung stattfindet, sondern insbesondere auch zu prüfen, welche Betriebsinhaber tatsächlich auf diesem gemeinschaftlich genutzten und in öffentlichem Eigentum stehenden Dauergrünland dieser Tätigkeit nachgehen.
32 Im vorliegenden Fall entsprechen diese beiden Ziele den mit der Unionsregelung verfolgten Zielen. Zum einen bestimmt Art. 39 Abs. 1 Buchst. b AEUV, dass die Stützungsregelungen der GAP eine direkte Einkommensbeihilfe vorsehen, die zum Ziel hat, der landwirtschaftlichen Bevölkerung insbesondere durch Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens der in der Landwirtschaft tätigen Personen eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten.
33 Zum anderen wurde, worauf die spanische Regierung und die Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen hingewiesen haben, diese nationale Regelung zur Umsetzung von Art. 58 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 erlassen, der den Mitgliedstaaten erlaubt, alle Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen, um einen wirksamen Schutz der finanziellen Interessen der Union zu gewährleisten, und zwar insbesondere, um sich zu vergewissern, dass die durch die Fonds der Union finanzierten Maßnahmen rechtmäßig und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind, sowie um einen wirksamen Schutz vor Betrug namentlich in Bereichen mit einem höheren Betrugsrisiko sicherzustellen.
34 Zur Eignung der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Regelung zur Erreichung dieser Ziele genügt vorbehaltlich der vom vorlegenden Gericht vorzunehmenden Prüfungen die Feststellung, dass diese zur Erreichung dieser Ziele geeignet erscheint, da die Regelung, wie aus Rn. 31 des vorliegenden Urteils hervorgeht, dazu dient, sich zu vergewissern, dass tatsächlich einer landwirtschaftlichen Tätigkeit der Beweidung auf diesem gemeinschaftlich genutzten und in öffentlichem Eigentum stehenden Dauergrünland nachgegangen wird.
35 Die in Rn. 29 des vorliegenden Urteils angesprochene Anforderung scheint auch nicht über das hinauszugehen, was zur Erreichung dieser Ziele erforderlich ist, was zu prüfen Sache des vorlegenden Gerichts ist, da diese Anforderung lediglich verlangt, dass der landwirtschaftlichen Tätigkeit der Beweidung auf diesem gemeinschaftlich genutzten und in öffentlichem Eigentum stehenden Dauergrünland mit Tieren nachgegangen wird, die zum Betrieb des Antragstellers gehören, ohne indessen vorzuschreiben, dass er ein Eigentumsrecht an diesen Tieren haben muss.
36 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist auf die erste Frage zu antworten, dass Art. 4 und Art. 32 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1307/2013 dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung nicht entgegenstehen, nach der die Beweidung auf gemeinschaftlich genutztem und in öffentlichem Eigentum stehenden Dauergrünland mit Tieren zu erfolgen hat, die zum Betrieb des Beihilfe beantragenden Betriebsinhabers gehören, um zu vermeiden, dass bei der Überlassung solchen Grünlands an Betriebsinhaber, die es nicht nutzen, künstlich die Voraussetzungen für die Gewährung einer Beihilfe geschaffen werden.
Zur zweiten Frage
37 Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 60 der Verordnung Nr. 1306/2013 dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, nach der die Beweidung auf gemeinschaftlich genutztem und in öffentlichem Eigentum stehenden Dauergrünland mit Tieren zu erfolgen hat, die zum Betrieb des Beihilfe beantragenden Betriebsinhabers gehören, um zu vermeiden, dass bei der Überlassung solchen Grünlands an Betriebsinhaber, die es nicht nutzen, künstlich die Voraussetzungen für die Gewährung einer Beihilfe geschaffen werden.
38 Nach Art. 60 dieser Verordnung wird unbeschadet besonderer Bestimmungen natürlichen oder juristischen Personen im Rahmen der sektorbezogenen Agrarvorschriften kein Vorteil gewährt, wenn festgestellt wurde, dass sie die Voraussetzungen für den Erhalt solcher Vorteile künstlich, den Zielen dieser Verordnung zuwiderlaufend, geschaffen haben.
39 Art. 60 dieser Verordnung stellt seinem Wortlaut nach im Wesentlichen eine Wiederholung älterer Bestimmungen dar, mit denen eine bestehende Rechtsprechung kodifiziert wird, nach der eine betrügerische oder missbräuchliche Berufung auf das Unionsrecht nicht erlaubt ist (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 7. April 2022, Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, Rn. 68, und vom 9. Februar 2023, Druvnieks, C‑668/21, EU:C:2023:82, Rn. 31).
40 Nach ständiger Rechtsprechung kann nämlich der Anwendungsbereich von Unionsverordnungen nicht so weit reichen, dass er missbräuchliche Praktiken von Wirtschaftsteilnehmern deckt (Urteil vom 7. April 2022, Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, Rn. 69 und die dort angeführte Rechtsprechung).
41 Der Gerichtshof hat jedoch entschieden, dass der Nachweis eines Missbrauchs durch einen potenziellen Begünstigten einer solchen Beihilfe zum einen voraussetzt, dass eine Gesamtwürdigung objektiver Umstände ergibt, dass trotz formaler Einhaltung der einschlägigen rechtlichen Bedingungen das Ziel der Regelung nicht erreicht wurde. Zum anderen bedarf es eines subjektiven Elements, nämlich der Absicht, sich einen unionsrechtlich vorgesehenen Vorteil dadurch zu verschaffen, dass die entsprechenden Voraussetzungen künstlich geschaffen werden (Urteil vom 7. April 2022, Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, Rn. 70 und die dort angeführte Rechtsprechung).
42 Im Übrigen hat der Gerichtshof klargestellt, dass es Sache des nationalen Gerichts ist, das Vorliegen dieser beiden Elemente festzustellen, für das der Beweis nach nationalem Recht zu erbringen ist, soweit dies die Wirksamkeit des Unionsrechts nicht beeinträchtigt (Urteil vom 7. April 2022, Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, Rn. 71 und die dort angeführte Rechtsprechung).
43 Daraus folgt, dass eine nationale Regelung, die für den Fall, dass der landwirtschaftlichen Tätigkeit der Beweidung auf gemeinschaftlich genutztem und in öffentlichem Eigentum stehenden Dauergrünland mit Tieren nachgegangen wird, die nicht zum eigenen Betrieb des Beihilfe Beantragenden gehören, allgemein und ohne jede Beurteilung der konkreten Umstände eine Vermutung der künstlichen Schaffung von Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfen aufstellt, nicht mit Art. 60 der Verordnung Nr. 1306/2013 vereinbar wäre.
44 Im vorliegenden Fall stellt aber – vorbehaltlich der Überprüfung durch das vorlegende Gericht – die im Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Regelung keine Vermutung der künstlichen Schaffung von Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfen im Sinne dieses Art. 60 auf.
45 Wie sich aus der Vorlageentscheidung ergibt, sieht nämlich Art. 11 Abs. 2 Unterabs. 1 des Königlichen Dekrets 1075/2014 in der durch das Königliche Dekret 41/2021 geänderten Fassung im Wesentlichen vor, dass der Antragsteller in seinem Beihilfeantrag für jeden angegebenen Haltungsbereich oder jede angegebene Parzelle erklärt, zu welcher Nutzung er sie bestimmt, also insbesondere, im Fall von Grünland, ob er dieses zur Beweidung nutzt. Art. 11 Abs. 2 Unterabs. 2 dieses Königlichen Dekrets sieht im Wesentlichen vor, dass im Fall von gemeinschaftlich genutztem und in öffentlichem Eigentum stehenden Dauergrünland grundsätzlich nur die auf der Beweidung durch Tiere aus dem eigenen Betrieb des Antragstellers beruhende Erzeugung zulässig ist. Art. 11 Abs. 3 dieses Königlichen Dekrets überlässt es der zuständigen Verwaltungsbehörde, unter konkreten Umständen zu beurteilen, ob eine Erklärung falsch, unzutreffend oder fahrlässig abgegeben wurde und ob diese fehlende Übereinstimmung sich derart auf die Einhaltung der Anforderungen an die landwirtschaftliche Tätigkeit auf den betreffenden Flächen ausgewirkt hat, dass von einem Fall der künstlichen Schaffung von Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfe ausgegangen werden kann.
46 Wie in Rn. 33 des vorliegenden Urteils ausgeführt, wurde diese Regelung zur Umsetzung von Art. 58 Abs. 1 dieser Verordnung erlassen, der es den Mitgliedstaaten erlaubt, im Rahmen der GAP alle Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen, um einen wirksamen Schutz der finanziellen Interessen der Union zu gewährleisten, und zwar insbesondere, um sich zu vergewissern, dass die durch die Fonds finanzierten Maßnahmen rechtmäßig und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind, sowie um einen wirksamen Schutz vor Betrug insbesondere in Bereichen mit einem höheren Betrugsrisiko sicherzustellen.
47 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist auf die zweite Frage zu antworten, dass Art. 60 der Verordnung Nr. 1306/2013 dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung nicht entgegensteht, nach der die Beweidung auf gemeinschaftlich genutztem und in öffentlichem Eigentum stehenden Dauergrünland mit Tieren zu erfolgen hat, die zum Betrieb des Beihilfe beantragenden Betriebsinhabers gehören, um zu vermeiden, dass bei der Überlassung solchen Grünlands an Betriebsinhaber, die es nicht nutzen, künstlich die Voraussetzungen für die Gewährung einer Beihilfe geschaffen werden.
Zur dritten Frage
48 Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 4 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 1307/2013 dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, nach der ausgeschlossen ist, dass die Tätigkeit der Beweidung auf gemeinschaftlich genutztem und in öffentlichem Eigentum stehenden Dauergrünland als Tätigkeit zur Erhaltung dieser Flächen in einem Zustand, der sie für die Beweidung geeignet macht, eingestuft werden kann.
49 Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass das vorlegende Gericht Fragen im Hinblick auf Ziff. ii dieser Vorschrift hat, die im Wesentlichen vorsieht, dass der Begriff „landwirtschaftliche Tätigkeit“ die Erhaltung einer landwirtschaftlichen Fläche in einem Zustand umfasst, der sie ohne über die in der Landwirtschaft üblichen Methoden und Maschinen hinausgehende Vorbereitungsmaßnahmen für die Beweidung geeignet macht, auf der Grundlage von Kriterien, die von den Mitgliedstaaten anhand eines von der Kommission vorgegebenen Rahmens festgelegt werden.
50 Art. 4 Abs. 1 Buchst. c Ziff. ii der Verordnung Nr. 1307/2013 ist in Verbindung mit deren Art. 4 Abs. 2 Buchst. a zu lesen, nach dem die Mitgliedstaaten Kriterien festlegen, die von den Betriebsinhabern einzuhalten sind, damit sie die Verpflichtung zur Erhaltung einer landwirtschaftlichen Fläche in einem Zustand erfüllen, der sie für die Beweidung oder den Anbau geeignet macht.
51 Da diese Tätigkeit zur Erhaltung weder in diesen Vorschriften noch in einer anderen Bestimmung dieser Verordnung definiert wird, verfügen die Mitgliedstaaten über einen Beurteilungsspielraum bei der Festlegung der Kriterien, die sich auf die Erhaltung einer landwirtschaftlichen Fläche in einem Zustand beziehen, der sie für die Beweidung geeignet macht.
52 Was die Frage betrifft, ob dieser Beurteilungsspielraum einem Mitgliedstaat auch die Möglichkeit einräumt, in seiner nationalen Regelung die Tätigkeit der Beweidung auf landwirtschaftlichen Flächen als Tätigkeit zur Erhaltung dieser Flächen in einem Zustand auszuschließen, der sie für die Beweidung geeignet macht, ist ferner noch darauf hinzuweisen, dass Art. 4 Abs. 3 Buchst. a der Verordnung Nr. 1307/2013 vorsieht, dass die Kommission, um Rechtssicherheit zu gewährleisten, ermächtigt wird, delegierte Rechtsakte zu erlassen, um den Rahmen festzulegen, innerhalb dessen die Mitgliedstaaten die Kriterien festlegen müssen, die von den Betriebsinhabern einzuhalten sind, damit sie die Verpflichtung zur Erhaltung einer landwirtschaftlichen Fläche in einem Zustand erfüllen, der sie für die Beweidung geeignet macht.
53 In der hierfür erlassenen Delegierten Verordnung Nr. 639/2014 heißt es zwar im vierten Erwägungsgrund, dass die Mitgliedstaaten beim Erlass von Maßnahmen zur Umsetzung des Unionsrechts ihr Ermessen unter Beachtung insbesondere des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung auszuüben haben, doch sie beschränkt sich darauf, in ihrem Art. 4 Abs. 1 vorzusehen, dass die Mitgliedstaaten nach einer der beiden oder den beiden nachstehenden Methoden die Kriterien festlegen, die von den Betriebsinhabern einzuhalten sind, damit sie die Verpflichtung erfüllen, eine landwirtschaftliche Fläche ohne über die in der Landwirtschaft üblichen Methoden und Maschinen hinausgehende Vorbereitungsmaßnahmen in einem für die Beweidung oder den Anbau geeigneten Zustand zu erhalten, nämlich im Wesentlichen, indem die Mitgliedstaaten vom Betriebsinhaber verlangen, auf den betreffenden Flächen mindestens eine Tätigkeit pro Jahr auszuüben und/oder, indem sie die Merkmale festlegen, die eine landwirtschaftliche Fläche aufweisen muss, um als Fläche angesehen zu werden, die sich in einem für die Beweidung oder den Anbau geeigneten Zustand befindet. Art. 4 Abs. 2 sieht vor, dass die Mitgliedstaaten bei der Festlegung dieser Kriterien zwischen den verschiedenen Arten der landwirtschaftlichen Flächen unterscheiden dürfen.
54 Folglich muss die Tätigkeit der Erhaltung zwar grundsätzlich vom Betriebsinhaber auf einer bestimmten Fläche mindestens einmal jährlich ausgeübt werden, doch Art. 4 der Delegierten Verordnung Nr. 639/2014 verbietet es einem Mitgliedstaat nicht, die Einstufung der Tätigkeit der Beweidung auf gemeinschaftlich genutztem und in öffentlichem Eigentum stehenden Dauergrünland als Tätigkeit der Erhaltung dieser Flächen in einem Zustand auszuschließen, der sie für die Beweidung geeignet macht.
55 Diese Auslegung ist mit dem in Rn. 33 des vorliegenden Urteils genannten Ziel vereinbar, die finanziellen Interessen der Union zu schützen, indem Unregelmäßigkeiten und Betrug vorgebeugt wird. In Anbetracht der in Rn. 31 des vorliegenden Urteils beschriebenen Natur des in Rede stehenden Grünlands – bei dem es sich häufig um bergiges Gebiet handelt, auf dem die Tiere verschiedener Betriebe weiden und sich frei bewegen können – wäre es besonders schwierig, wenn nicht gar unmöglich, zu überprüfen, welche Betriebsinhaber auf gemeinschaftlich genutztem und in öffentlichem Eigentum stehenden Dauergrünland tatsächlich eine Tätigkeit der Beweidung zur Erzeugung ausüben und welche einer Tätigkeit zur Erhaltung dieser Flächen in einem Zustand nachgehen, der sie für die Beweidung geeignet macht, da diese beiden Tätigkeiten im Wesentlichen identisch wären.
56 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist Art. 4 Abs. 1 Buchst. c Ziff. ii der Verordnung Nr. 1307/2013 dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung nicht entgegensteht, nach der ausgeschlossen ist, dass die Tätigkeit der Beweidung auf gemeinschaftlich genutztem und in öffentlichem Eigentum stehenden Dauergrünland als Tätigkeit zur Erhaltung dieser Flächen in einem Zustand, der sie für die Beweidung geeignet macht, eingestuft werden kann.
Zur vierten und zur fünften Frage
57 Mit seiner vierten und seiner fünften Frage, die zusammen zu behandeln sind, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 4 Abs. 1 Buchst. b und c der Verordnung Nr. 1307/2013 dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, nach der eine Person, der nur ein nicht ausschließliches Weiderecht auf gemeinschaftlich genutztem und in öffentlichem Eigentum stehenden Dauergrünland zusteht und die dieses Recht an einen dritten Züchter abtritt, damit dieser die Beweidung mit seinen eigenen Tieren vornimmt, keine landwirtschaftliche Tätigkeit im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. c Ziff. i dieser Verordnung ausübt und für die Zwecke der Durchführung einer Tätigkeit zur Erhaltung dieser Flächen in einem Zustand, der sie für die Beweidung im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. c Ziff. ii der Verordnung geeignet macht, nicht als Verwalter des Weidelands angesehen werden kann.
58 Erstens umfasst gemäß dem Wortlaut von Art. 4 Abs. 1 Buchst. c Ziff. i der Verordnung Nr. 1307/2013 der Begriff „landwirtschaftliche Tätigkeit“ die Erzeugung, die Zucht oder den Anbau landwirtschaftlicher Erzeugnisse, einschließlich des Melkens, der Zucht und der Haltung von Tieren für landwirtschaftliche Zwecke.
59 Folglich schließt diese Bestimmung die Abtretung des nicht ausschließlichen Weiderechts auf gemeinschaftlich genutztem und in öffentlichem Eigentum stehenden Dauergrünland an einen dritten Züchter, damit dieser die Beweidung mit seinen eigenen Tieren vornimmt, nicht ausdrücklich vom Begriff „landwirtschaftliche Tätigkeit“ aus.
60 Indessen muss der Betriebsinhaber, wie in Rn. 27 des vorliegenden Urteils ausgeführt, um nach der in Art. 32 der Verordnung Nr. 1307/2013 vorgesehenen Regelung für Direktzahlungen anspruchsberechtigt zu sein, auf der zur Begründung seines Antrags angemeldeten landwirtschaftlichen Fläche eine gewisse Entscheidungsbefugnis in Bezug auf die Nutzung der betreffenden Fläche für die Ausübung seiner landwirtschaftlichen Tätigkeit haben, was bedeutet, dass er hinreichende Verfügungsgewalt und Autonomie haben muss, was die Ausübung seiner landwirtschaftlichen Tätigkeit anbelangt.
61 Somit kann die Abtretung des nicht ausschließlichen Weiderechts auf gemeinschaftlich genutztem und in öffentlichem Eigentum stehenden Dauergrünland an einen dritten Züchter, wenn dem Beihilfe beantragenden Betriebsinhaber keine Entscheidungsbefugnis über die auf diesem Weideland mit den Tieren eines dritten Züchters ausgeübte Tätigkeit verbleibt, nicht als eine „landwirtschaftliche Tätigkeit“ im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. c dieser Verordnung angesehen werden.
62 Zweitens umfasst nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. c Ziff. ii der Verordnung Nr. 1307/2013 der Begriff „landwirtschaftliche Tätigkeit“ die Tätigkeit der Erhaltung einer landwirtschaftlichen Fläche in einem Zustand, der sie für die Beweidung geeignet macht, auf der Grundlage von Kriterien, die von den Mitgliedstaaten anhand eines von der Kommission vorgegebenen Rahmens festgelegt werden.
63 Diese Bestimmung schließt jedoch die Abtretung des nicht ausschließlichen Weiderechts auf gemeinschaftlich genutztem und in öffentlichem Eigentum stehenden Dauergrünland an einen dritten Züchter, damit dieser die Beweidung mit seinen eigenen Tieren vornimmt, nicht ausdrücklich vom Begriff „landwirtschaftliche Tätigkeit“ aus.
64 Allerdings muss diese Tätigkeit, wie in Rn. 18 des vorliegenden Urteils ausgeführt, im Rahmen eines Betriebs ausgeübt werden, was bedeutet, dass der abtretende Betriebsinhaber über die Tiere eine zur Ausübung seiner landwirtschaftlichen Tätigkeit hinreichende Verfügungsgewalt hat.
65 Den Angaben des vorlegenden Gerichts ist indes nicht zu entnehmen, dass die Abtretung eines nicht ausschließlichen Weiderechts auf diesem Grünland mit Bestimmungen einhergeht, die dem abtretenden Betriebsinhaber eine hinreichende Verfügungsgewalt über die Tätigkeit der Beweidung und über die Tiere des dritten Züchters belassen, anhand deren beurteilt werden kann, ob dieser Betriebsinhaber eine Tätigkeit ausübt, die der Erhaltung einer landwirtschaftlichen Fläche in einem Zustand erlaubt, der sie für die Beweidung geeignet macht.
66 Aufgrund der vorstehenden Ausführungen ist auf die vierte und die fünfte Frage zu antworten, dass Art. 4 Abs. 1 Buchst. b und c der Verordnung Nr. 1307/2013 dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung nicht entgegensteht, nach der eine Person, der nur ein nicht ausschließliches Weiderecht auf gemeinschaftlich genutztem und in öffentlichem Eigentum stehenden Dauergrünland zusteht und die dieses Recht an einen dritten Züchter abtritt, damit dieser die Beweidung mit seinen eigenen Tieren vornimmt, keine landwirtschaftliche Tätigkeit im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. c Ziff. i dieser Verordnung ausübt und für die Zwecke der Durchführung einer Tätigkeit zur Erhaltung dieser Flächen in einem Zustand, der sie für die Beweidung im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. c Ziff. ii der Verordnung geeignet macht, nicht als Verwalter des Weidelands angesehen werden kann.
Kosten
67 Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des beim vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Achte Kammer) für Recht erkannt:
1. Art. 4 und Art. 32 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 637/2008 des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates
sind dahin auszulegen, dass
sie einer nationalen Regelung nicht entgegenstehen, nach der die Beweidung auf gemeinschaftlich genutztem und in öffentlichem Eigentum stehenden Dauergrünland mit Tieren zu erfolgen hat, die zum Betrieb des Beihilfe beantragenden Betriebsinhabers gehören, um zu vermeiden, dass bei der Überlassung solchen Grünlands an Betriebsinhaber, die es nicht nutzen, künstlich die Voraussetzungen für die Gewährung einer Beihilfe geschaffen werden.
2. Art. 60 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 352/78, (EG) Nr. 165/94, (EG) Nr. 2799/98, (EG) Nr. 814/2000, (EG) Nr. 1290/2005 und (EG) Nr. 485/2008 des Rates
ist dahin auszulegen, dass
er einer nationalen Regelung nicht entgegensteht, nach der die Beweidung auf gemeinschaftlich genutztem und in öffentlichem Eigentum stehenden Dauergrünland mit Tieren zu erfolgen hat, die zum Betrieb des Beihilfe beantragenden Betriebsinhabers gehören, um zu vermeiden, dass bei der Überlassung solchen Grünlands an Betriebsinhaber, die es nicht nutzen, künstlich die Voraussetzungen für die Gewährung einer Beihilfe geschaffen werden.
3. Art. 4 Abs. 1 Buchst. c Ziff. ii der Verordnung Nr. 1307/2013
ist dahin auszulegen, dass
er einer nationalen Regelung nicht entgegensteht, nach der ausgeschlossen ist, dass die Tätigkeit der Beweidung auf gemeinschaftlich genutztem und in öffentlichem Eigentum stehenden Dauergrünland als Tätigkeit zur Erhaltung dieser Flächen in einem Zustand, der sie für die Beweidung geeignet macht, eingestuft werden kann.
4. Art. 4 Abs. 1 Buchst. b und c der Verordnung Nr. 1307/2013
ist dahin auszulegen, dass
er einer nationalen Regelung nicht entgegensteht, nach der eine Person, der nur ein nicht ausschließliches Weiderecht auf gemeinschaftlich genutztem und in öffentlichem Eigentum stehenden Dauergrünland zusteht und die dieses Recht an einen dritten Züchter abtritt, damit dieser die Beweidung mit seinen eigenen Tieren vornimmt, keine landwirtschaftliche Tätigkeit im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. c Ziff. i dieser Verordnung ausübt und für die Zwecke der Durchführung einer Tätigkeit zur Erhaltung dieser Flächen in einem Zustand, der sie für die Beweidung im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. c Ziff. ii der Verordnung geeignet macht, nicht als Verwalter des Weidelands angesehen werden kann.
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