Sag T-90/11

Ordre national des pharmaciens (ONP) m.fl.

mod

Europa-Kommissionen

»Konkurrence – karteller – det franske marked for biomedicinske analyser – afgørelse, der fastslår en overtrædelse af artikel 101 TEUF – sammenslutning af virksomheder – faglig sammenslutning – genstanden for kontrollen og undersøgelsen – betingelserne for anvendelse af artikel 101 TEUF – overtrædelses formål – minimumspris og hindringer for udviklingen af laboratoriegrupper – sammenhængende og vedvarende overtrædelse – bevis – urigtige skøn og retlige fejl – bødens størrelse – punkt 37 i retningslinjerne for beregning af bøder af 2006 – fuld prøvelse«

Sammendrag – Rettens dom (Niende Afdeling) af 10. december 2014

1.      Konkurrence – EU-bestemmelser – virksomhed – begreb – udøvelse af erhvervsmæssig virksomhed – aktiviteter knyttet til udøvelsen af offentlige myndigheders prærogativer – ikke omfattet – grænser – magtfordrejning

(Art. 101, stk. 1, TEUF)

2.      Karteller – vedtagelser inden for sammenslutninger af virksomheder – begrebet sammenslutning af virksomheder – faglig sammenslutning – bedømmelseskriterier – national farmaceutsammenslutning – omfattet – konkurrencebegrænsning – berettigelse af almene hensyn – fravær i tilfælde af den faglige sammenslutnings overskridelse af de rammer, der er fastsat af lovgiver – anvendelse af konkurrencereglerne

(Art. 101, stk. 1, TEUF)

3.      Konkurrence – EU-bestemmelser – medlemsstaternes beføjelser til at indføre begrænsninger af etableringsfriheden af hensyn til beskyttelsen af folkesundheden – ingen indvirkning på private operatørers manglende mulighed for at påberåbe sig traktatens konkurrenceretlige bestemmelser

(Art. 49 TEUF og art. 101, stk. 1, TEUF)

4.      Konkurrence – administrativ procedure – kommissionsbeslutning, der fastslår en overtrædelse – bevis for overtrædelse påhviler Kommissionen – omfanget af bevisbyrden – bedømmelse af beviserne som et hele – domstolsprøvelse – rækkevidde

(Art. 101, stk. 1, TEUF; Rådets forordning nr. 1/2003, art. 2 og 31)

5.      Karteller – vedtagelser inden for sammenslutninger af virksomheder – national farmaceutsammenslutning – pligt til at agere inden for de rammer, der er fastsat ved en national lovgivning i overensstemmelse med EU-retten

(Art. 101, stk. 1, TEUF)

6.      Karteller – vedtagelser inden for sammenslutninger af virksomheder – national farmaceutsammenslutning – beslutninger, der træffes under overskridelse af de lovbestemte beføjelser – retsstridighed

(Art. 101, stk. 1, TEUF)

7.      Konkurrence – administrativ procedure – Kommissionens kontrolbeføjelse – beslutning om iværksættelse af en kontrolundersøgelse – begrundelsespligt – rækkevidde – pligt til at angive kontrolundersøgelsens genstand og formål uden at foretage en retlig kvalifikation af de omhandlede overtrædelser

(Art. 101, stk. 1, TEUF og art. 296 TEUF; Rådets forordning nr. 1/2003, art. 20, stk. 4)

8.      Annullationssøgsmål – antagelse til realitetsbehandling – fysiske eller juridiske personer – virksomhed, der er adressat for en klagepunktsmeddelelse, og som ikke har anfægtet de faktiske eller retlige forhold under den administrative procedure – begrænsning af adgangen til at anlægge sag – foreligger ikke

(Art. 101 TEUF, 102 TEUF og art. 263, stk. 4, TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47 og art. 52, stk. 1)

9.      Konkurrence – administrativ procedure – Kommissionens beføjelser til kontrolundersøgelser – anvendelse af oplysninger indsamlet under kontrolundersøgelser – grænser – iværksættelse af en undersøgelse af adfærd, der er i strid med konkurrencereglerne i en anden sektor, som ved en tilfældighed bliver afsløret i forbindelse med en kontrolundersøgelse – lovlig

(Rådets forordning nr. 1/2003, art. 20, stk. 4)

10.    Karteller – samordnet praksis – begreb – konkurrencebegrænsende formål eller virkning – bedømmelseskriterier – anvendelse af samme kriterier på en aftale, beslutning eller samordnet praksis

(Art. 101, stk. 1, TEUF)

11.    Karteller – konkurrencebegrænsning – bedømmelseskriterier – konkurrencebegrænsende formål – tilstrækkelig konstatering – sondring mellem overtrædelser med konkurrencebegrænsende formål og overtrædelser med konkurrencebegrænsende virkning

(Art. 101, stk. 1, TEUF)

12.    Karteller – konkurrencebegrænsning – aftale med konkurrencebegrænsende formål – samtidig forfølgning af lovlige formål – irrelevans – faglig sammenslutnings overskridelse af grænserne for sin lovbestemte opgave – tilsidesættelse af konkurrencereglerne

(Art. 101, stk. 1, TEUF)

13.    Retslig procedure – fremsættelse af nye anbringender under sagens behandling – betingelser – uddybning af et allerede fremført anbringende – uddybning foreligger ikke – afvisning

[Rettens procesreglement, art. 44, stk. 1, litra c), og art. 48, stk. 2]

14.    Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – Kommissionens skøn – domstolsprøvelse – fuld prøvelsesret for EU’s retsinstanser – rækkevidde

(Art. 101 TEUF og 261 TEUF; Rådets forordning nr. 1/2003, art. 23, stk. 2, og art. 31)

15.    Konkurrence – bøder – beslutning om pålæggelse af bøder – begrundelsespligt – rækkevidde – angivelse af oplysninger om de hensyn, Kommissionen har taget i betragtning, og som har givet den grundlag for at bedømme overtrædelsens grovhed og varighed – tilstrækkelig angivelse

(Art. 101 TEUF, 261 TEUF og 296 TEUF; Rådets forordning nr. 1/2003, art. 23, stk. 2, og art. 31)

16.    Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – kriterier – Kommissionens skøn – pligt for Kommissionen til at holde sig til sin tidligere beslutningspraksis – foreligger ikke

(Art. 101 TEUF og 261 TEUF; Rådets forordning nr. 1/2003, art. 23, stk. 2)

17.    Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – kriterier – bødens afskrækkende karakter – afskrækkende virkning i forhold til såvel den virksomhed, der har begået overtrædelsen, som tredjemand

(Art. 101, stk. 1, TEUF; Rådets forordning nr. 1/2003, art. 23, stk. 2)

18.    Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – kriterier – overtrædelsens grovhed – bedømmelseskriterier

(Art. 101, stk. 1, TEUF; Rådets forordning nr. 1/2003, art. 23, stk. 2)

19.    Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – kriterier – overtrædelsens grovhed – forpligtelse til at tage hensyn til den konkrete indvirkning på markedet – foreligger ikke – kriteriet om overtrædelsens art afgørende

(Art. 101, stk. 1, TEUF; Rådets forordning nr. 1/2003, art. 23, stk. 2)

20.    Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – kriterier – formildende omstændigheder – adfærd fra de offentlige myndigheder, der har indvirkning på den anfægtede adfærd

(Art. 101, stk. 1, TEUF; Rådets forordning nr. 1/2003, art. 23, stk. 2)

21.    Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – kriterier – forpligtelse til at tage hensyn til den berørte virksomheds økonomiske situation – foreligger ikke – virksomhedens reelle betalingsevne i en given social kontekst – hensyn taget hertil

(Art. 101, stk. 1, TEUF; Rådets forordning nr. 1/2003, art. 23, stk. 2)

1.      På konkurrenceretsområdet falder en aktivitet, der som følge af sin art, sit formål og de regler, den er undergivet, ikke er af økonomisk karakter eller er knyttet til udøvelsen af beføjelser, der henregnes til offentlig myndighed, uden for anvendelsesområdet for traktatens konkurrenceregler. For så vidt angår en faglig sammenslutnings disciplinære beføjelser medfører eksistensen af sådanne beføjelser imidlertid ikke en fuldstændig beskyttelse mod enhver påstand om en konkurrencebegrænsende adfærd, da en åbenlys forkert udøvelse af sådanne beføjelser under alle omstændigheder må betragtes som en fordrejning af disse beføjelser.

(jf. præmis 36, 197 og 207)

2.      Ikke alle vedtagelser inden for sammenslutninger af virksomheder, som begrænser parternes eller én af parternes handlefrihed, er nødvendigvis omfattet af det forbud, der er fastsat i artikel 101, stk. 1, TEUF. Med henblik på anvendelsen af denne bestemmelse på en konkret sag skal der nemlig først ses på den overordnede sammenhæng, hvori en vedtagelse inden for den pågældende sammenslutning af virksomheder er blevet truffet eller har virkning, og nærmere bestemt på dens formål. Det skal efterfølgende undersøges, om de konkurrencebegrænsende virkninger, som følger deraf, er uadskilleligt forbundet med varetagelse af disse formål. Beskyttelse af almene hensyn, navnlig hensynet til en god udøvelse af et erhverv, kan nemlig berettige, at artikel 101, stk. 1, TEUF ikke finder anvendelse på visse konkurrencebegrænsende foranstaltninger, når de er nødvendige. I denne forbindelse skal handlingerne fra en faglig sammenslutning bestående af farmaceuter, hvoraf i det mindste en del udøver en økonomisk aktivitet og følgelig kan betegnes som virksomheder, indgå i den lovramme, som lovgiveren og de administrative myndigheder har fastlagt, idet sammenslutningen selv ikke har nogen regeludstedende beføjelser.

Når denne sammenslutning handler på grundlag af en fortolkning, der er i strid med teksternes bogstav, eller endog anlægger en mere snæver fortolkning inden for rammerne af en bestemt strategi, kan dens adfærd ikke falde uden for artikel 101, stk. 1, TEUF med den begrundelse, at den er afgørende for forfølgelsen af et lovligt mål. Det tilkommer nemlig ikke et organ, som repræsenterer private personer, at udvide lovens beskyttelsesområde for at beskytte en gruppes interesser, når lovgiver har afgrænset den beskyttelse, der tilbydes, og åbnet mulighed for en vis konkurrence.

(jf. præmis 37, 38, 40, 41 og 347)

3.      Anerkendelsen af medlemsstaternes beføjelser til at indføre begrænsninger af etableringsfriheden af hensyn til beskyttelsen af folkesundheden giver ikke private aktører eller de organer, der repræsenterer dem, ret til at påberåbe sig traktatens konkurrenceretlige bestemmelser ved at indføre konkurrencebegrænsende foranstaltninger, som medlemsstaten selv ikke har indført.

(jf. præmis 49)

4.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 53-57 og 61)

5.      For så vidt angår anvendelsen af konkurrencereglerne skal en farmaceutsammenslutning, såfremt en national lovgiver finder, at en professions uafhængighed kan garanteres i tilstrækkelig grad gennem den samtidige anvendelse af to elementer nemlig dels en begrænsning af kapitalandelen i selskaber i liberalt erhverv for personer uden for erhvervet til højst 25%, og dels et krav om, at personer, som udøver deres erhverv i selskabet i liberalt erhverv, skal besidde flertallet af stemmerettighederne, handle inden for rammerne af disse grænser, idet princippet om faglig uafhængighed ikke kan være et påskud for at begrænse adgangen til kapitalen i selskaber i liberalt erhverv i strukturer, der er i overensstemmelse med loven. Det følger heraf, at en sådan sammenslutnings interventioner, der systematisk har valgt den fortolkning, der var mest ugunstig for en åbning af markedet for laboratoriegrupper, har en uforholdsmæssig karakter.

For så vidt angår anvendelsen af teknikken med opdeling, der består i at opdele ejendomsretten til andele i selskaber i liberalt erhverv mellem brugsret, der giver stemmeret i forbindelse med anvendelsen af overskud og ret til at modtage udbytte, og egentlig ejendomsret, indtager en sådan sammenslutning en principiel holdning, der ikke er i overensstemmelse med den gældende lovramme, og som har medført, at sammenslutningen har anfægtet lovlige konstruktioner og kræver, at der i vedtægterne overhovedet ikke henvises til opdeling, uanset hvilken andel af kapitalen der besiddes.

(jf. præmis 89, 91, 100, 110, 125 og 126)

6.      For så vidt angår anvendelsen af konkurrencereglerne overholder en farmaceutsammenslutning inden for en lovramme, som det ikke bestrides kan give anledning til fortolkning, ikke grænserne for sine lovbestemte beføjelser ved at tilegne sig visse regeludstedende beføjelser og ved at udvide de forpligtelser, der påhviler selskaber i liberalt erhverv, som ønsker at benytte sig af de lovlige muligheder for at udvide deres kapital, navnlig ikke når den gentagne gange og på grundlag af dens egen fortolkning af loven kræver, at den underrettes om salg og køb af aktieandele i tilknytning til kapitalen i selskaber i liberalt erhverv, og, såfremt disse nægter dette, klager og systematisk indleder disciplinærsager mod de pågældende selskaber, og at der af beviserne fremgår en strategi bestående i at forsøge at hindre laboratoriegruppers gennembrud på markedet.

(jf. præmis 170, 180, 186 og 192)

7.      For så vidt angår gennemførelsen af konkurrencereglerne følger en pligt til begrundelse af en beslutning fra Kommissionen om kontrolundersøgelse af artikel 20, stk. 4, i forordning nr. 1/2003, i henhold til hvilken en sådan beslutning skal angive kontrolundersøgelsens genstand og formål med henblik på beskyttelse af de pågældende virksomheders ret til forsvar på dette tidspunkt af undersøgelsen. Selv om Kommissionen i denne forbindelse så præcist som muligt skal angive de formodninger, dens påtænkte undersøgelse angår, har den ikke pligt til at foretage en nøjagtig retlig kvalifikation af de overtrædelser, der er tale om. Det kræves blot, at den beskriver de væsentligste træk ved den formodede overtrædelse, for den har endnu ikke tilstrækkeligt præcise oplysninger til at afgive en specifik retlig vurdering, og den må først efterprøve rigtigheden af sin indledende mistanke samt forholdenes omfang.

(jf. præmis 219-221 og 231)

8.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 223)

9.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 235)

10.    Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 305)

11.    Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 307-310)

12.    I en økonomisk og retlig sammenhæng, der er karakteriseret ved et marked for biomedicinske analyser, der er reguleret og beskyttet, og som kun giver mulighed for en begrænset priskonkurrence via rabatter på analyser udført på det arbejdsmedicinske område, mellem laboratorier og hospitaler eller sociale sikringsorganer, har de beslutninger og den praksis fra en farmaceutsammenslutning, som har til formål at fastsætte markedspriserne, et konkurrencebegrænsende formål, der er i strid med artikel 101, stk. 1, TEUF, uden at det er fornødent at påvise deres konkrete virkninger på markedet. På denne baggrund kan det ikke gøres gældende, at sammenslutningens mål på rabatområdet er at beskytte folkesundheden ved at sikre princippet om biofarmaceutens faglige uafhængighed, eftersom sammenslutningens adfærd i forbindelse med rabatter er baseret på en bred fortolkning af lovrammen. Den omstændighed, at sammenslutningen har kunnet forfølge et lovligt mål, udelukker under alle omstændigheder ikke, at dens adfærd i forbindelse med rabatter kan anses for at have et konkurrencebegrænsende formål.

(jf. præmis 322, 327, 346 og 347)

13.    Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 334-342)

14.    Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 351-353)

15.    Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 356)

16.    Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 359 og 360)

17.    Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 362)

18.    Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 359, 361, 365 og 369)

19.    Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 370 og 371)

20.    Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 375-382)

21.    Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 384-388)