Language of document : ECLI:EU:C:2016:105

MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE

Juliane Kokott

od 18. veljače 2016.(1)

Predmet C504/14

Europska komisija

protiv

Grčke Republike

„Zaštita prirode – Direktiva 92/43/EEZ – Zaštita prirodnih staništa i vrsta koje žive u prirodi – Prisutnost glavate želve Caretta caretta u Kiparisijskom zaljevu – Područje od značaja za Zajednicu ‚Kiparisijske dine‘ – Zaštita vrsta”





I –    Uvod

1.        Dok je prilikom donošenja svoje presude o hrčku u francuskom Alzasu Sud bio suočen s gotovo katastrofalnim stanjem očuvanosti populacije,(2) u ovom postupku situacija je bolja. Plaže u Kiparisijskom zaljevu na zapadnoj obali Peloponeza postale su posljednjih godina najvažnije gnjezdište glavate želve Caretta caretta u Uniji, a broj njihovih gnijezda i dalje se povećava.(3) Moguće je da je taj razvoj pridonio i tomu da je Međunarodna unija za očuvanje prirode i prirodnih dobara (International Union for Conservation of Nature and Natural Resources, IUCN) ocijenila populaciju kornjače u Sredozemlju u 2015. kao „least concern”, to jest uvrstivši je u kategoriju najmanje ugroženih vrsta u svojem sustavu procjene.(4)

2.        Grčkoj i nevladinim organizacijama (NVO) koje se već više od 20 godina brinu o zaštiti kornjače možemo na ovim uspjesima samo čestitati.

3.        Međutim, Komisija, s obzirom na Direktivu o staništima,(5) kao i Stalni odbor Konvencije o zaštiti europskih divljih vrsta i prirodnih staništa(6) zahtijevaju dodatne zaštitne mjere.(7) Komisijina kritika u području zaštite vrsta odnosi se, s jedne strane, na nužne konkretne odredbe o zaštiti i, s druge strane, na potrebne djelotvorne zaštitne mjere. Budući da su dotične plaže istodobno dio područja očuvanja prema Direktivi o staništima, Komisija smatra da su prekršene i odredbe o zaštiti područja, i to kako u pogledu određenih planova i projekata tako i u vezi s općom zabranom pogoršanja.

4.        Unatoč pozitivnoj ukupnoj slici smatram da je Komisijina kritika djelomično opravdana. Naime, nadležna grčka tijela dopuštaju u ovom području brojne aktivnosti koje su štetne i za razmnožavanje kornjače i za stanišni tip dina. Riječ je osobito o određenim vrstama turističkog korištenja plaža te određenih cesta i puteva, ali i o ribolovu i izgradnji kuća.

II – Pravni okvir

5.        Direktiva o staništima propisuje utvrđivanje područja očuvanja, takozvanih područja od interesa za Zajednicu, koja služe zaštiti određenih stanišnih tipova (Prilog I. Direktivi) i pojedinih životinjskih i biljnih vrsta (Prilog II.).

6.        U Prilogu I. navodi se, među ostalim, različite stanišne tipove dina, a u Prilogu II. navodi se glavata želva Caretta caretta. Potonja se čak određuje kao prioritetna, dakle kao ona vrsta koja zaslužuje posebnu zaštitu.

7.        Članak 4. stavak 5. Direktive o staništima uređuje vremensku primjenu odredbi o zaštiti područja:

„Čim se područje uvrsti na popis naveden u trećoj točki stavka 2. podlož[no] je odredbama članka 6. stavaka 2., 3. i 4.”

8.        Komisija je na prijedlog Grčke uvrstila 2006. područje „Kiparisijske dine” („Θίνες Κυπαρισσίας”) pod brojem GR2550005 u popis područja od značaja za Zajednicu, predviđen u članku 4. Direktive o staništima.(8) Grčka je Zakonom br. 3937/2011 to područje proglasila posebnim područjem očuvanja.

9.        Zaštita područja uređena je u članku 6. stavcima 2. do 4. kako slijedi:

„2.      Države članice poduzimaju odgovarajuće korake kako bi se u posebnim područjima očuvanja izbjeglo pogoršanje prirodnih staništa i staništa vrsta, kao i uznemiravanje vrsta za koje su ta područja određena, u mjeri u kojoj bi takvo uznemiravanje moglo utjecati na ciljeve ove Direktive.

3.      Svaki plan ili projekt koji nije izravno povezan s upravljanjem područjem ili potreban za njegovo upravljanje, ali bi na njega mogao imati značajan utjecaj, bilo pojedinačno bilo u kombinaciji s ostalim planovima ili projektima, predmet je ocjene prihvatljivosti utjecaja koje bi mogao imati na t[o] područje, s obzirom na ciljeve očuvanja područja. U svjetlu zaključaka procjene utjecaja na područje i sukladno odredbama stavka 4., nadležna tijela državne vlasti odobravaju plan ili projekt tek nakon što se uvjere da on neće negativno utjecati na cjelovitost dotičnog područja te, ako je to potrebno, nakon dobivanja mišljenja od šire javnosti.

4.      Ako se, unatoč negativnoj procjeni utjecaja na područje i u nedostatku drugih pogodnih mogućnosti, plan ili projekt ipak moraju provesti zbog imperativnih razloga prevladavajućeg javnog interesa, uključujući interese socijalne ili gospodarske prirode, država članica poduzima sve kompenzacijske mjere kako bi osigurala zaštitu koherentnosti mreže Natura 2000. Ona Komisiju izvješćuje o usvojenim kompenzacijskim mjerama.

[…]”

10.      Pored zaštite područja Direktiva o staništima za određene životinjske i bilje vrste koje su navedene u Prilogu IV., među njima glavatu želvu Caretta caretta, sadržava posebne zabrane radi zaštite vrsta, određene u članku 12.:

„1.      Države članice poduzimaju sve potrebne mjere za uspostavu sustava stroge zaštite životinjskih vrsta navedenih u Prilogu IV., točki (a) u njihovom prirodnom arealu, zabranjujući:

[…];

(b)      namjerno uznemiravanje tih vrsta, posebno u vrijeme razmnožavanja, podizanja mladih, hibernacije i migracije;

[…];

(d)      oštećivanje ili uništavanje lokaliteta za razmnožavanje ili odmor.

[…]”

III – Činjenice, predsudski postupak i zahtjevi stranaka

11.      U Kiparisijskom zaljevu nalazi se pješčana plaža duga otprilike 80 km, koja se proteže više ili manje ravno u smjeru sjever‑jug. Otprilike 20 km te plaže dio je područja očuvanja „Kiparisijske dine”.

12.      Područje očuvanja obuhvaća pojas od mora prema kopnu koji je širok oko 300 do 600 metara. Tamo se nalazi prije svega pješčana plaža koja u svojem stražnjem dijelu prelazi u stanišni tip 2110, embrionske obalne sipine. U određenim dijelovima na nju se nastavlja stanišni tip 2260, tvrdolisne šikare Cisto‑Lavenduletalia na sipinama. Južno od Vounakija, iza plaže i embrionskih obalnih sipina, na čak dva mjesta prisutni su prioritetni stanišni tipovi dina, naime 2270*, sipine prekrivene šumama Pinus pinea i/ili Pinus pinaster i 2250*, obalne sipine s vegetacijom Juniperusspp. Naposljetku su iza plaže prisutni i stanišni tip 9540, mediteranske borove šume s vegetacijom endemskog mezogenog bora koje prema svojem površinskom opsegu dosežu ukupni opseg stanišnoga tipa dina, i, u malo manjem opsegu kod Vounakija, stanišni tip 5210, drvenasta makija s vegetacijom Juniperus spp.(9)

13.      Ovdje je riječ prije svega o dijelu koji je dug otprilike 10 km, između mjesta Elaia i Kalo Nero. Prema standardiziranom obrascu podataka za ovo područje,(10) tamo se nalazi jedna od najvažnijih sredozemnih plaža za razmnožavanje glavate želve Caretta caretta. Stranke su suglasne u tome da je čak riječ o danas najvažnijoj plaži za razmnožavanje.

14.      NVO‑i koji se brinu o zaštiti kornjača bune se protiv različitih aktivnosti na plažama te su stoga Komisiji podnijeli žalbu protiv Grčke.

15.      Nakon neformalnih kontakata s grčkim tijelima Komisija je 28. listopada 2011. pozvala Grčku da se očituje o prigovoru povrede članaka 6. i 12. Direktive o staništima. Unatoč dodatnim informacijama koje je Grčka dostavila Komisija je i dalje polazila od povrede tih odredbi te je 1. listopada 2012. Grčkoj uputila obrazloženo mišljenje. U njemu je postavila zadnji rok za otklanjanje povreda koji je istekao 1. prosinca 2012.

16.      Budući da ni dodatni odgovori Grčke nisu uvjerili Komisiju, ona je 12. studenoga 2014. podnijela ovu tužbu.

17.      Komisija od Suda zahtijeva da:

(a)      utvrdi da Helenska Republika nije ispunila obveze koje je dužna

ispuniti

–        na temelju članka 6. stavaka 2. i 3. Direktive o staništima

(aa)      ne poduzevši odgovarajuće mjere kako bi se izbjeglo pogoršanje prirodnih staništa i staništa vrsta, kao i uznemiravanje vrsta za koje su ta područja određena, i

(bb)      dopustivši (a da nije provela odgovarajuću ocjenu prihvatljivosti utjecaja, kako je to propisano člankom 6. stavkom 3.) intervencije koje bi, bilo pojedinačno bilo u kombinaciji s ostalim projektima, mogle imati značajan utjecaj na predmetno područje, smanjivši ili oštetivši područje gniježđenja prioritetne vrste Caretta caretta, koja je prisutna na tom području, uzrokujući uznemiravanje vrste o kojoj je riječ i naposljetku, smanjivši i oštetivši staništa dina 2110, 2220 i prioritetni stanišni tip 2250, te

–        članka 12. stavka 1. točaka (b) i (d) iste direktive, ne poduzevši potrebne mjere za uspostavu i primjenu učinkovitog sustava stroge zaštite glavate želve Caretta caretta (prioritetna vrsta) u Kiparisijskom zaljevu kako bi se u vrijeme razmnožavanja izbjeglo svako uznemiravanje te vrste i svaka aktivnost koja bi mogla uzrokovati oštećivanje ili uništavanje lokaliteta za razmnožavanje;

(b)      naloži Helenskoj Republici snošenje troškova.

18.      Helenska Republika od Suda zahtijeva da:

(a)      odbije tužbu;

(b)      naloži Komisiji snošenje troškova.

19.      Komisija i Grčka su se prije svega očitovale u dva podneska. Nakon zatvaranja pisanog dijela postupka 29. travnja 2015. Komisija je 16. lipnja 2015. zatražila dopuštanje novog dokaza, i to mišljenja 32/2015 grčkog Državnog vijeća o nacrtu predsjedničkog dekreta o označivanju regionalnog parka u Kiparisijskom zaljevu.

20.      Stranke su naposljetku sudjelovale na raspravi održanoj 13. siječnja 2016.

IV – Pravna ocjena

21.      Komisija Grčkoj prigovara da u slučaju područja „Kiparisijske dine” nije ispunila svoje obveze iz Direktive o staništima u vezi sa zaštitom područja i zaštitom vrsta. Za razliku od Komisijine argumentacije, najprije ću obraditi zaštitu područja jer se u tom okviru mogu sveobuhvatno sagledati štete koje je navela Komisija, dok se zaštita vrsta odnosi jedino na glavatu želvu Caretta caretta.

22.      Za oba tužbena razloga vrijedi da se postojanje povrede ugovora procjenjuje na temelju situacije u kojoj se država članica nalazila u trenutku isteka roka koji je postavljen u obrazloženom mišljenju, dakle 1. prosinca 2012. Sud načelno ne može razmotriti promjene koje su nastupile kasnije.(11)

23.      Prije svega treba međutim razmotriti dopuštenost dokaza koji je Komisija naknadno podnijela.

A –    Dopuštenost naknadno podnesenog mišljenja

24.      U skladu s člankom 128. stavkom 2. prvom i drugom rečenicom Poslovnika, stranke mogu iznimno podnositi dokaze i stavljati dokazne prijedloge i po zatvaranju pisanog dijela postupka. Stranke moraju obrazložiti kašnjenje u podnošenju takvih dokaza odnosno stavljanju dokaznih prijedloga.

25.      Grčko Državno vijeće izradilo je mišljenje koje je Komisija 16. lipnja 2015. naknadno dostavila uz predsjednički dekret za zaštitu nekoliko područja u Kiparisijskom zaljevu. U njemu se, među ostalim, upozorava na opasnosti za područje „Kiparisijske dine”.

26.      Mišljenje sadržava podatak da je izrađeno 8. travnja 2015. Iz kopije koju je Komisija dostavila Sudu vidljiva je rukom pisana zabilješka o odobrenju od 15. travnja 2015. Naposljetku, Grčka je mišljenje spomenula u svojem odgovoru na repliku koju je Sud zaprimio 29. travnja 2015.

27.      Komisija neosporeno ističe da je za to mišljenje saznala tek po zatvaranju pisanog dijela postupka. Taj navod je, s obzirom na gore navedene podatke, uvjerljiv. Treba smatrati da je Komisija za postojanje mišljenja saznala najkasnije s odgovorom na repliku. Potom je trebala pribaviti taj dokument i ocijeniti njegov značaj za ovaj postupak. Stoga je Komisijino pojašnjenje dostatno za obrazloženje zašto je mišljenje dostavila tek 16. lipnja 2015. Osim toga, uzimanje u obzir toga dokaza u ovom slučaju ne dovodi do odugovlačenja postupka.

28.      Grčka prigovara da mišljenje ne sadržava nikakve nove elemente i smatra da je njegovo uzimanje u obzir isključeno jer je proizašlo iz postupka za donošenje predsjedničkog dekreta koji je još u tijeku.

29.      Nijedan od ta dva argumenta nije uvjerljiv.

30.      Koje elemente mišljenje sadržava i jesu li oni novi, pitanje je njegove ocjene. Međutim, to nije važno za dopuštenost ovoga dokaza. Osim toga, mišljenje potvrđuje određene Komisijine prigovore, osobito u pogledu pojačanog pritiska na područje očuvanja.

31.      Ni dokazna snaga mišljenja ne dolazi u pitanje time što je izdano u postupku koji još nije okončan. To bi se moglo drukčije cijeniti ako bi bila riječ o nacrtu mišljenja koje bi trebalo biti još i konačno odobreno. Međutim, to ovdje nije slučaj. U skladu s tim Sud se i u prošlosti već oslanjao na takvo mišljenje.(12)

32.      Dodatno treba napomenuti da ni značaj predsudske faze postupka zbog povrede obveze ni relevantni rok za ocjenu povrede, 1. prosinca 2012., ne isključuje uzimanje mišljenja u obzir. Naime, ono doduše ne može ni vremenski ni sadržajno proširiti predmet postupka, ali je načelno primjereno da dokaže Komisijine prigovore koji su predmet postupka.

33.      Stoga Sudu predlažem da dopusti mišljenje kao dokaz.

B –    Zaštita područja

34.      Zaštita područja u skladu s člankom 6. stavcima 2. do 4. Direktive o staništima primjenjuje se prema članku 4. stavku 5. čim je država članica područje o kojem je riječ predložila, a Komisija ga uvrstila na popis područja očuvanja. Dakle, za područje o kojem je ovdje riječ, „Kiparisijske dine”, odredbe o očuvanju primjenjuju se od 19. srpnja 2006., datuma obavijesti o odgovarajućoj Komisijinoj odluci.(13)

35.      Komisija prigovara povredi opće zabrane pogoršanja u skladu s člankom 6. stavkom 2. Direktive o staništima (o tome ad1.) i obveze u skladu s člankom 6. stavkom 3. o provedbi ocjene prihvatljivosti utjecaja za određene planove i projekte (o tome ad2.).

1.      1. Članak 6. stavak 2. Direktive o staništima

36.      Komisija Grčkoj prigovara da su različite aktivnosti na plaži između Elaije i Kalo Nera u Kiparisijskom zaljevu nespojive sa zabranom pogoršanja u skladu s člankom 6. stavkom 2. Direktive o staništima. S obzirom na to da Komisija prigovara većem broju različitih aktivnosti, najprije ću općenito prikazati zahtjeve zabrane pogoršanja, potom osobitu ugroženost glavate želve Caretta caretta na njezinim plažama za razmnožavanje i naposljetku obraditi različite Komisijine kritike.

(a)    Kriterij članka 6. stavka 2. Direktive o staništima

37.      Aktivnost je sukladna članku 6. stavku 2. Direktive o staništima samo ako se osigura da ona ne dovodi ni do kakvog uznemiravanja koje bi u značajnoj mjeri moglo ugroziti ciljeve spomenute direktive, osobito one koji se odnose na očuvanje.(14) Stoga je u postupku zbog povrede obveze prigovor povrede članka 6. stavka 2. opravdan jedino ako Komisija u dovoljnoj mjeri dokaže da država članica nije poduzela odgovarajuće mjere da spriječi da izvođenje projekata – ako je uslijedilo nakon uvrštenja dotičnog područja očuvanja – prouzroči pogoršanja staništa vrsta o kojima je riječ i uznemiravanja tih vrsta koje bi mogle imati značajne posljedice u pogledu cilja te direktive, osiguranju očuvanja navedene vrste.(15)

38.      Međutim, da bi dokazala povredu članka 6. stavka 2. Direktive o staništima Komisija ne mora dokazivati postojanje uzročne veze između rada postrojenja koja su rezultat projekta i značajnog uznemiravanja dotičnih vrsta. Naime, dovoljno je da dokaže postojanje vjerojatnosti ili opasnosti da taj rad uzrokuje spomenuta uznemiravanja.(16)

39.      Sud doduše jest primjenjivao kriterij vjerojatnosti ili opasnosti samo kako bi ispitao značajna uznemiravanja vrsta, ali nije razvidan razlog zašto on ne bio uzet u obzir i prilikom ispitivanja druge vrste negativnog utjecaja u smislu članka 6. stavka 2. Direktive o staništima, naime pogoršanja zaštićenih staništa.

40.      Ovaj se kriterij, naime, pojašnjava činjenicom da, u slučaju kada postoji takav rizik, treba provesti i ex‑ante ispitivanje projekta u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima.(17) U ovom slučaju je odobrenje moguće samo kada ili ispitivanje pokaže da se na područje kao takvo ne utječe negativno ili kada je projekt opravdan u skladu s člankom 6. stavkom 4. Pritom su važne kako zaštićene vrste tako i zaštićena staništa. Budući da članak 6. stavci 2. i 3. trebaju osigurati istu razinu zaštite,(18) isti kriterij mora se primijeniti i za dokaz povrede članka 6. stavka 2.

41.      Međutim, dokaz na temelju ovog kriterija ne dokazuje nužno da je neka mjera – primjerice izvođenje projekata – nedopuštena. Štoviše, on se može osporiti odgovarajućim ispitivanjem posljedica na područje ili se mjera može opravdati u skladu s člankom 6. stavkom 4. Direktive o staništima.(19)

(b)    Ugrožavanje glavate želve Caretta caretta na njezinim plažama za razmnožavanje

42.      Stranke su suglasne oko ponašanja glavate želve Caretta caretta prilikom razmnožavanja. Nakon navršavanja spolne zrelosti u dobi od oko 20 godina ona se svake dvije do tri godine vraća na onu plažu na kojoj se sama izlegla radi polaganja jaja. Vrijeme nesenja jaja u Grčkoj počinje krajem svibnja i završava istekom kolovoza. Kornjača noću izlazi iz vode i traži najsuši dio plaže, u kojem zatim kopa rupu veličine 40 do 60 centimetara i polaže u prosjeku 120 jaja. Dva mjeseca kasnije izliježu se male kornjače, koje se izvlače iz pijeska i pužu prema moru.

43.      Pritom su osobito polaganje jaja i izlijeganje malih kornjača osjetljivi na uznemiravanje – uzrokovano primjerice bukom ili svjetlom. Potonje su jako ranjive i velik broj njih umire prije nego što se stignu razmnožiti. Osobito ih noću, kada se izliježu, osvjetljenje s kopna može privući tako da skrenu s puta prema moru. Osim toga, moraju se spriječiti mjere koje negativno utječu na prikladnost plaže kao mjesta za razmnožavanje, primjerice građevinski radovi.(20)

44.      Budući da je broj gnijezda glavate želve Caretta caretta na spornim plažama posljednjih godina porastao, Grčka smatra da je ta vrsta dostatno zaštićena.

45.      No, Komisija ispravno iznosi protuargument da danas promatrano polaganje jaja odgovara stupnju razmnožavanja od prije oko 20 godina i da stoga počiva na mjerama zaštite koje su bile primijenjene u to vrijeme. Uostalom, i IUCN sličnom rezervom ublažava svoju pozitivnu procjenu sredozemne populacije kornjače.(21)

46.      Dodatno treba primijetiti da uspjeh kod razmnožavanja koji se danas može utvrditi prema izvješćima NVO‑a Achelon navodno jako ovisi o aktivnim zaštitnim mjerama, primjerice o markiranju gnijezda ili izgradnji zaklona. Međutim, takve mjere su samo privremeno rješenje. Obveze zaštite iz Direktive o staništima prema zaštićenim vrstama više smjeraju ponajprije na sprečavanje uznemiravanja i negativnog utjecaja, tako da se one mogu razmnožavati u svojem prirodnom okruženju bez pomoći ljudi.

47.      Usto, povećavanje broja gnijezda ne potvrđuje ništa o negativnom utjecaju na druga dobra područja koja treba zaštititi, primjerice stanišne tipove dina.

48.      U skladu s tim Sud redovito kao nerelevantan odbija argument nepostojanja dokaza štete ako se mogu utvrditi povrede obveze zaštite.(22)

49.      Stoga treba ispitati pojedinačne aktivnosti kojima se prigovara.

(c)    Aktivnosti kojima se prigovara

50.      Prikaz ovog tužbenog razloga trpi značajno zbog toga što Komisija upozorava na iste probleme na različitim mjestima u tužbi, a kao dokaz se često poziva vrlo paušalno na opsežne priloge i tamo na djelomično izrazito loše reproducirane fotografije. Međutim, Grčkoj su prigovori očito poznati, tako da to ne utječe negativno na njezinu obranu. Osim toga, ovaj navod odnosi se na zaštitu zajedničkog prirodnog naslijeđa Unije(23) od nepopravljive štete. I nakon ulaganja razumnih napora u čitanje spisa pokazuje se da pojedini prigovori doista dovode u pitanje djelotvornu zaštitu područja. Stoga bi se Sud i unatoč nedostacima tužbe trebao pozabaviti ovom argumentacijom.

i)      Izgradnja kuća unutar područja

Odobreni projekti kod Agiannakija i Vounakija

51.      Komisija prigovara tomu da su unutar tog područja u 2006. i 2010. kod Agiannakija sagrađene kuće i da je kod Vounakija u 2012. odobrena gradnja triju dodatnih kuća za odmor,(24) koje se grade od 2013.

52.      Grčka taj navod ne osporava, nego čak i priznaje da se građevinske dozvole koje su već izdane smiju prema grčkom pravu i dalje izvršavati.

53.      Takvi građevinski radovi izravno nepovoljno utječu na stanišne tipove dina područja očuvanja u kojem se provode. Štoviše, radovi i korištenje zgrada čine ozbiljnu opasnost od uznemiravanja glavate želve Caretta caretta prilikom razmnožavanja, primjerice bukom ili svjetlom. Okolnost koju Grčka navodi – da se u području očuvanja dosad relativno malo gradilo – ne isključuje taj negativni utjecaj.

54.      Posljedično bi Grčka načelno, u skladu s člankom 6. stavkom 2. Direktive o staništima, trebala poduzeti mjere za sprečavanje tih zahvata u područje očuvanja.

55.      U vezi s građevinama sagrađenima 2006., treba podsjetiti da se zaštita područja počela primjenjivati tek od 19. srpnja 2006. Budući da Komisija ne kaže točno od kada potječe gradnja, u vezi s tim može se utvrditi samo povreda članka 6. stavka 2. Direktiva o staništima odobrenjem korištenja.

56.      Što se tiče građevinskih aktivnosti iz 2013., one nisu predmet ovoga postupka jer su uslijedile tek nakon isteka roka obrazloženog mišljenja.

57.      Ne može se jednostavno isključiti da se pravna sigurnost nije – barem djelomično – protivila grčkim mjerama za sprečavanje preostalih negativnih utjecaja. Doduše, to načelo ne može opravdati građevinsku dozvolu koja je izdana uz nepoštovanje zaštite područja. Ali kako Komisija nije dala nikakve podatke o trenutku izdavanja dozvola, može se smatrati, i u pogledu građevina iz 2006., da su one bile izdane prije nego što se počela primjenjivati zaštita područja, dakle prije 19. srpnja 2006.(25)

58.      Međutim, kao što je Sud nedavno ponovno potvrdio, i u ovom slučaju se na mjere za izvršavanje tih dozvola, u dijelu u kojem su poduzete nakon 19. srpnja 2006., primjenjuje članak 6. stavak 2. Direktive o staništima.(26) Pravna sigurnost bi mogla, dakako, opravdati izvršavanje zakonite dozvole odgovarajućom primjenom članka 6. stavka 4. Direktive o staništima.(27) Ali takvo bi opravdanje pretpostavljalo ispitivanje prihvatljivosti pojedinog građevinskog projekta s ciljevima očuvanja područja zaštite, kako bi se provelo potrebno odvagivanje interesa.(28)

59.      Budući da Grčka nije ni zabranila navedene građevinske projekte kao ni njihovo korištenje, niti ih je opravdala, ta država članica je, slijedom toga, povrijedila članak 6. stavak 2. Direktive o staništima.

Projekt izgradnje pedeset luksuznih rezidencija između Agiannakija i Elaije i četiriju rezidencija kod Elaije

60.      Komisija nadalje prigovara projektu izgradnje pedeset luksuznih rezidencija na plaži između Agiannakija i Elaije.

61.      Točno je da se može smatrati da bi takav projekt negativno utjecao i na staništa dina i prouzročio značajno uznemiravanje kornjača pa bi stoga bio nespojiv s člankom 6. stavkom 2. Direktive o staništima. I u tome bi mogla postojati povreda zabrane pogoršanja, ako bi ga grčka tijela odobrila ili tolerirala.

62.      Međutim, Komisija nije dokazala takvu povredu.

63.      U vezi s tim projektom istaknula je samo jednu jedinu povredu, naime da su prve građevinske mjere već provedene. Međutim, prema neosporenoj argumentaciji Grčke, građevinske aktivnosti su zabranjene prije izdavanja građevinske dozvole. Slijedom toga Komisija je trebala dokazati da Grčka nije dostatno provela tu zabranu. Međutim, ona to nije učinila. Stoga tužbu u ovoj točki treba odbiti.

64.      Isto vrijedi i u dijelu u kojem Komisija ističe da izgradnja četiriju rezidencija kod Elaije „navodno treba biti dopuštena”. Navodna namjera, kojoj sada proturječi grčka potvrda prekida svih postupaka izdavanja dozvola, još ne može prekršiti zabranu pogoršanja.

Privremeni zaključak

65.      Slijedom toga je Grčka, time što je u području očuvanja dopustila izgradnju kuća kod Agiannakija 2010. i korištenje drugih kuća iz 2006., kao i održavanjem na snazi dozvola za tri kuće kod Vounakija, povrijedila članak 6. stavak 2. Direktive o staništima.

ii)    Širenje prilaza i cesta

66.      Komisija nadalje prigovara nekim cestama, naime otvorenju pet novih prilaza plaži, novoj cesti koja usporedno uz plažu duž postojeće željezničke pruge povezuje Kalo Nero s Elaijom i cesti iza plaže Kalo Nera koja se koristi kao parking i prostor za kampiranje te asfaltiranju postojećih prilaza i cesta.

Izgradnja pet prilaza plaži

67.      Komisija doduše priznaje da su grčka tijela nove prilaze proglasila nezakonitima i naložila i njihovo zatvaranje i ponovno vraćanje u prethodno stanje, ali to ne smatra dostatnim.

68.      Grčka se brani time da prilazi plaži postoje još od početka sedamdesetih godina i da je to tada bilo i pravomoćno utvrđeno. Međutim, iz zajedničkog izvješća različitih grčkih tijela proizlazi da nije dokazano postojanje nijednog od tih pet prilaza prije 2009., da barem tri od tih prilaza ne odgovaraju izvornim utvrđenjima i da tada nije bilo utvrđeno pet, nego samo četiri prilaza.(29)

69.      Međutim, isto izvješće potvrđuje da je te prilaze sagradio privatni poduzetnik i da su mu zbog toga izrečene novčane kazne.(30) Grčke argumente razumijem na način da se o tim kaznama još vode sporovi pred sudovima.

70.      Budući da grčka tijela prilaze nisu sagradila, odobrila ni tolerirala, Grčkoj se ne može prigovoriti za njihovu izgradnju. I u dijelu u kojem je još potrebno sudsko rasvjetljavanje njihove zakonitosti, ne može se (još) i zahtijevati da se Grčka brine o njihovu uklanjanju.

71.      Međutim, Komisija opravdano prigovara tomu da Grčka ne sprečava korištenje tih prilaza.

72.      Naime, Grčka zanemaruje činjenicu da se zabrana pogoršanja ne iscrpljuje zabranjivanjem novih štetnih aktivnosti. Štoviše, ona zahtijeva da država članica poduzme odgovarajuće mjere kako bi spriječila da aktivnosti ne prouzroče pogoršanje staništa vrsta o kojima je riječ i uznemiravanje tih vrsta, a što bi moglo imati značajne posljedice u pogledu cilja te direktive, osiguranja očuvanja navedenih vrsta.(31)

73.      Slijedom toga je Grčka trebala osigurati da korištenje puteva ne može prouzročiti značajno uznemiravanje kornjača ili negativan utjecaj na dine. Tu obvezu država članica, međutim, nije ispunila.

74.      Budući da te ceste i putevi olakšavaju pristup motornim vozilima plaži, oni predstavljaju značajnu opasnost za uznemiravanje kornjača, osobito bukom i svjetlom, tijekom razdoblja polaganja jaja i izlijeganja njihovih mladih. Usto povećavaju rizik od toga da vozila voze po samoj plaži. To u određenim slučajevima može izravno dovesti do smrti kornjača. U svakom slučaju, pijesak se zbija, što otežava ukopavanje gnijezda ili ga čak sprečava. Čak i tragovi kotača u pijesku mogu stvoriti prepreke koje upravo izlegle mladunce sprečavaju u tome da neozlijeđeni stignu do mora.

75.      Ti prilazi koji svojim krajnjim dijelovima prelaze preko staništa dina uzrokuju neposredan gubitak površina koje su zaštićene pravom Unije. Čak i kada već postoje prilikom uvrštavanja područja, treba smatrati da se neuređenim parkiranjem automobila posjetitelja plaže na krajevima prilaza kao i na njihovu rubu uzrokuju daljnje štete krajoliku dina.(32) Vožnja po plaži također može negativno utjecati na staništa dina.(33) Osim toga, takvi prilazi olakšavaju nezakonito kampiranje među dinama, što može prouzročiti daljnje štete.(34)

76.      Grčka te prigovore ne može pobiti općenitim pozivanjem na sudske postupke koji su u tijeku. Naime, unatoč takvim postupcima načelno mora biti moguće donijeti privremene mjere za zaštitu područja, primjerice ograničenjem korištenja prilaza.

77.      Međutim, ne postoji nikakav dokaz za to da se Grčka potrudila oko takvih mjera zaštite ili da su one nemoguće iz činjeničnih razloga ili razloga u vezi s pravom Unije.

78.      Slijedom toga je tužba osnovana u ovoj točki.

Veza između Kalo Nera i Elaije

79.      Grčka nadalje izlaže da se veza između Kalo Nera i Elaije duž postojeće željezničke pruge nalazi daleko od plaže i da nema nikakve veze s prilazima. Ovu argumentaciju razumijem na način da Grčka preuzima odgovornost za ovu dionicu, ali da je smatra spojivom sa zabranom pogoršanja.

80.      Međutim, nesporno je da se ta veza nalazi unutar područja očuvanja. Prema karti koju je dostavila Grčka,(35) ona doduše zaista ne dotiče plažu, ali dotiče različite zaštićene stanišne tipove. Osim toga, prilazi plaži se od nje račvaju tako da je ta dionica također dio sustava prilaza. Zbog toga ona predstavlja barem vjerojatnost ili opasnost od negativnog utjecaja na područje očuvanja.

81.      Kako bi izbjegla osuđivanje u ovoj točki, Grčka je trebala pobiti te Komisijine prigovore. U tu svrhu je ta država članica mogla primjerice dostaviti odgovarajuću ocjenu prihvatljivosti utjecaja koja dokazuje da ta veza ne utječe negativno na područje. Međutim, to se nije dogodilo.

82.      Stoga je tužba osnovana i u ovoj točki.

Asfaltiranje pojedinih cesta i puteva

83.      Grčka usto ističe da asfaltiranje pojedinih cesta i puteva ni na koji način ne olakšava pristup plaži, nego prije smanjuje prašinu i buku. Međutim, ta argumentacija nije uvjerljiva. Čak i kada ti pješčani putevi ne pripadaju nikakvom zaštićenom stanišnom tipu i ne ulaze izravno u moguće lokalitete za gniježđenje kornjače, asfaltiranje pješčanih puteva olakšava njihovo korištenje, a time i pristup plaži. Zbog toga ovo utvrđivanje puteva povećava opasnost od uznemiravanja kornjača i negativnog utjecaja na dine.

Privremeni zaključak

84.      Zaključno, Grčka je povrijedila članak 6. stavak 2. Direktive o staništima time što

–        korištenje puteva u području očuvanja nije ograničila na način da se spriječe negativan utjecaj na područje i značajno uznemiravanje glavate želve Caretta caretta prilikom njezina razmnožavanja,

–        je u području očuvanja izgradila ili u svakom slučaju dopustila vezu između Kalo Nera i Elaije usporedno uz željezničku prugu, i

–        dopustila asfaltiranje puteva u području očuvanja.

iii) Divlje kampiranje

85.      Komisija nadalje prigovara tomu da se u borovoj šumi među dinama kod Elaijine plaže redovito „divlje kampira”, često s kamping kućicama. Ova praksa predstavlja problem ponajprije za očuvanje staništa dina i šuma, ali istovremeno i povećava opasnost od toga da kamperi uznemiravaju kornjače noću na plaži.

86.      Grčka doduše naglašava da je „divlje kampiranje” strogo zabranjeno, ali ipak priznaje da se ono prakticira već dulje vrijeme. Međutim, od 2013. se površine o kojima je riječ nadziru pa se zbog toga situacija značajno poboljšala.

87.      Time Grčka prešutno priznaje da do relevantnog trenutka, 1. prosinca 2012., zabrana „divljeg kampiranja” kod Elaije nije bila dostatno provođena.

88.      Slijedom toga, Grčka je povrijedila članak 6. stavak 2. Direktive o staništima time što nije dostatno provela zabranu „divljeg kampiranja” unutar područja očuvanja.

iv)    Poslovanje barova na plaži

89.      Komisija nadalje prigovara tomu da između Elaije i Kalo Nera na plaži posluju barem tri bara, osobito noću. Tvrdi da oni svojim svjetlom i bukom uznemirivaju kornjače prilikom polaganja jaja i ugrožavaju novoizlegle mladunce.

90.      Grčka samo ističe da je poslovanje barova bilo zabranjeno 2013. i 2014., dakle tek nakon isteka relevantnog roka, i da nakon toga barovi na plaži više nisu poslovali. Time ta država članica prešutno priznaje da prije toga, to jest prije isteka roka, uznemiravanje kornjača zbog poslovanja barova na plaži nije bilo dostatno spriječeno.

91.      Slijedom toga, Grčka je povrijedila članak 6. stavak 2. Direktive o staništima time što nije dostatno ograničila poslovanje barova na plaži na plažama za razmnožavanje glavate želve Caretta caretta u području očuvanja.

v)      Korištenje plaže

92.      Daljnja Komisijina kritika odnosi se na postojanje opreme za plažu, osobito suncobrane i ležaljke koje iznajmljivači ostavljaju preko noći na plaži, i na staze od drvenih dasaka na plaži. One smanjuju prostor za gnijezda i ometaju kornjačama put.

93.      Grčka prešutno prihvaća ovu kritiku time što se ograničava na isticanje toga da se od 2013., dakle nakon isteka relevantnog roka, suncobrani i ležaljke iznajmljuju samo na plaži Kalo Nera, dakle podalje od plaža za razmnožavanje kornjača.

94.      Slijedom toga, Grčka je povrijedila članak 6. stavak 2. Direktive o staništima time što nije dostatno ograničila iznajmljivanje opreme za plažu i postavljanje drvenih staza na plažama za razmnožavanje glavate želve Caretta caretta u području očuvanja.

vi)    Čišćenje plaže teretnim vozilima

95.      Komisija se protivi i tome da se plaže dijelom čiste teretnim vozilima. Time se pijesak zbija, a gnijezda mogu biti uništena.

96.      Grčka doduše navodi da pravila o korištenju plaže koja su na snazi od sredine 2013. zabranjuju čišćenje plaže vozilima tijekom razdoblja razmnožavanja kornjače, ali se pijesak može zbiti i korištenjem takvih vozila izvan razdoblja razmnožavanja.

97.      Ipak, ovaj tužbeni razlog treba odbiti jer Grčka neosporeno iznosi da je riječ o izdvojenom pojedinačnom slučaju koji se dogodio puno prije prvog poziva na očitovanje. Slijedom toga, Komisija ne iznosi nijedan dostatan dokaz za to da su prilikom isteka roka obrazloženog mišljenja bile potrebne daljnje mjere za sprečavanje takvih mjera čišćenja.

vii) Svjetlosno onečišćenje

98.      Komisija prigovara, osobito u području Kalo Nera, uznemiravanju kornjača svjetlom koje dolazi iz restorana, hotela i trgovina u blizini plaža te od ulične rasvjete. Upravo izlegle kornjače odvraćaju se time od svojega puta u more, ali se uznemiravaju i odrasle kornjače prilikom polaganja jaja.

99.      Grčka ustraje na tome da osvjetljenje postoji već dugo vremena i najavljuje donošenje mjera za izbjegavanje takvog uznemiravanja.

100. Slično kao i kod puteva u blizini plaže i ovdje vrijedi da države članice moraju donijeti odgovarajuće mjere za izbjegavanje uznemiravanja postojećim aktivnostima.(36) S obzirom na to da su takve mjere dosad bile samo najavljene, tužba je osnovana i u ovoj točki.

101. Slijedom toga, Grčka je povrijedila članak 6. stavak 2. Direktive o staništima time što nije dostatno ograničila svjetlosno onečišćenje na plažama za razmnožavanje glavate želve Caretta caretta u području očuvanja.

viii) Vađenje pijeska između Agiannakija i Elaije

102. Osim toga, Komisija Grčkoj prigovara da je dopustila vađenje pijeska između Agiannakija i Elaije. Međutim, Grčka to osporava. Budući da Komisija svoj prigovor ne precizira detaljnije, tužbu u ovoj točki treba odbiti.

ix)    Proširenje poljoprivredne upotrebe zemljišta u dinama

103. Proširenje poljoprivredne upotrebe zemljišta u dinama je daljnji Komisijin prigovor.

104. Grčka međutim navodi da se poljoprivredna upotreba zemljišta u zadnjih 20 godina zapravo smanjila. I u mišljenju Državnoga vijeća riječ je samo o tome da se u području očuvanja poljoprivredna upotreba samo održava, a ne i širi.(37)

105. Komisija svoj prigovor dokazuje samo jednom fotografijom iz obrazloženog mišljenja na kojoj nije jasno što bi ona trebala prikazivati. Stoga ona ne može pobiti argument Grčke. Tužbu stoga treba odbiti i u ovoj točki.

106. Komisija kritizira i preoravanje dina između Elaije i Agiannakija između 20. veljače i 3. ožujka 2013. Međutim, taj zahvat dogodio se tek nakon isteka roka koji je postavila Komisija te stoga nije relevantan u ovom postupku.

107. K tome, Komisijin argument o ugroženosti kornjača zbog prisutnosti ovaca na plaži ne čini se uvjerljivim. Grčka uvjerljivo izlaže da u ovom slučaju ne može biti riječ o uzgoju ovaca jer tamo ne rastu biljke koje bi ovce mogle pasti. Naprotiv, treba smatrati da su fotografirane ovce(38) bile gonjene preko plaže na putu od jednog pašnjaka na drugi. Nije vjerojatno da bi ovce pritom mogle oštetiti gnijezda kornjača u dubini od pedeset centimetara.

x)      Uznemiravanja s mora

108. Naposljetku Komisija prigovara i dopuštanju ribolovnih aktivnosti u vodama ispred plaže. Pritom se oslanja na izvješća NVO‑a Archelon prema kojem lokalni ribari noću redovito postavljaju na plažama mreže stajaćice duljine nekoliko stotina metara u poprečnom smjeru. Osim toga, veći brodovi navodno od početka polaganja jaja u svibnju do kraja razdoblja izlijeganja u listopadu dolaze ribariti katkad i na kilometar do plaže s povlačnim mrežama iako je propisana udaljenost od barem jedne i pol morske milje. Takve povrede otkrivaju se i kažnjavaju zahvaljujući radarskom nadzoru, ali kazne nisu odvraćajuće.(39)

109. Prema Komisijinu mišljenju postoji značajan rizik od toga da bi se kornjače na putu prema polaganju jaja ili na povratku u more mogle uplesti u mreže i udaviti se.

110. Grčka nasuprot tomu tvrdi da tu ribolova gotovo i nema. Prema njoj, rizik je vrlo ograničen, tim više što naplavljene mrtve kornjače ne pokazuju tomu odgovarajuće ozljede. Tvrdi da ribari kornjače koje se zateknu u mrežama odmah puštaju.

111. Međutim, grčka argumentacija nije uvjerljiva.

112. Što se tiče argumentacije o opsegu ribolova, previše je općenita i ne bavi se specifičnim navodima Archelona.

113. Grčka ne osporava postojanje prigovorenih praksi kao takvih.

114. Očito je da ribolov s mrežama u blizini plaže predstavlja veliku opasnost za kornjače jer se one tijekom polaganja jaja tamo masovno pojavljuju. Stoga je osobito lokalni ribolov mrežama stajaćicama na samoj plaži neprihvatljiv.

115. Ali i ribolov povlačnim mrežama u malo većoj udaljenosti ugrožava kornjače. I čini se da kazne za one koji se previše približe obali nisu dovoljno velike da bi spriječile ugrožavanje kornjača.

116. Slijedom toga, Grčka je povrijedila članak 6. stavak 2. Direktive o staništima time što nije dostatno ograničila ribolov ispred plaža za razmnožavanje glavate želve Caretta caretta u području očuvanja.

117. Osim toga, Komisija se protivi i korištenju rekreacijskih plovila i pedalina ispred plaže, ali izvješća NVO‑a Archelon koja su u tom pogledu nespecificirano uzeta u obzir ne sadržavaju o tome nikakve podatke. Slijedom toga u tom dijelu treba odbiti tužbu.

xi)    Privremeni zaključak

118. Zaključno, Grčka je povrijedila članak 6. stavak 2. Direktive o staništima u području očuvanja time što:

–        je kod Agiannakija dopustila izgradnju kuća 2010. i korištenje drugih kuća iz 2006. te održala na snazi dozvole za tri kuće kod Vounakija,

–        korištenje vozila nije ograničila na način da se spriječe negativni utjecaji na područje i značajno uznemiravanje glavate želve Caretta caretta prilikom njezina razmnožavanja i jer je sagradila ili barem odobrila vezu između Kalo Nera i Elaije usporedno uz željezničku prugu te dopustila asfaltiranje puteva,

–        nije dostatno provela zabranu „divljeg kampiranja”,

–        nije dostatno ograničila poslovanje barova na plaži na plažama za razmnožavanje glavate želve Caretta caretta,

–        nije dostatno ograničila iznajmljivanje opreme za plažu i postavljanje staza od drvenih dasaka na plažama za razmnožavanje glavate želve Caretta caretta,

–        nije dostatno ograničila svjetlosno onečišćenje na plažama za razmnožavanje glavate želve Caretta caretta, i

–        nije dostatno ograničila ribolov ispred plaža za razmnožavanje glavate želve Caretta caretta.

2.      Ocjena prihvatljivosti utjecaja

119. Komisija Grčkoj nadalje prigovara da određene aktivnosti nije podvrgnula ocjeni prihvatljivosti utjecaja u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima. Ta odredba propisuje postupak ocjene koji putem prethodnog nadzora treba osigurati da planovi i projekti koji nisu izravno povezani s upravljanjem područja o kojem je riječ ili nisu potrebni za njegovo upravljanje, ali bi na njega mogli imati značajan utjecaj, mogu biti odobreni samo ako nemaju negativan utjecaj na to područje kao takvo.(40)

120. Dok se aktivnosti navedene u odjeljku IV. B.1 točki (c) bez sumnje događaju od početka primjene zabrane pogoršanja u skladu s člankom 6. stavkom 2. Direktive o staništima, dakle nakon 19. srpnja 2006.,(41) povreda obveze provedbe ocjene prihvatljivosti utjecaja u skladu s člankom 6. stavkom 3. pretpostavlja da su grčka tijela dotičnu aktivnost odobrila nakon toga trenutka. Alternativno bi Komisija mogla prigovarati i da određene aktivnosti mogu biti provedene bez ikakve dozvole, iako je zbog njihove naravi potrebna ocjena prihvatljivosti utjecaja.(42)

121. Međutim, Komisija za većinu mjera kojima se najviše prigovara ne navodi ništa o ove dvije točke. Osobito u pravilu ne navodi trenutak mogućih dozvola; najčešće nedostaje čak i svako upućivanje na to da je uopće izdana neka dozvola.

122. Samo se za projekt izgradnje triju kuća za odmor kod Vounakija iz spisa može zaključiti da je bio odobren 2012.(43) Kao što je već navedeno, taj bi projekt mogao dovesti do gubitka površina dina i uznemiravanja glavate želve Caretta caretta. Stoga je dozvola treba biti podvrgnuta ocjeni prihvatljivosti utjecaja.

123. Slijedom toga, Grčka je povrijedila članak 6. stavak 3. Direktive o staništima time što je 2012. dopustila izgradnju triju kuća za odmor kod Vounakija u području „Kiparisijske dine” a da taj projekt prije toga nije podvrgnula odgovarajućoj ocjeni prihvatljivosti utjecaja s utvrđenim ciljevima očuvanja za to područje. U preostalom dijelu treba odbiti ovaj prigovor.

C –    Zaštita vrsta

124. Komisija Grčkoj prigovara da je povrijedila članak 12. stavak 1. točke (b) i (d) Direktive o staništima time što nije donijela mjere koje su potrebne za uvođenje i primjenu učinkovitog sustava za strogu zaštitu glavate želve Caretta caretta u Kiparisijskom zaljevu tako da se spriječi svako uznemiravanje te vrste tijekom razdoblja njezina razmnožavanja, a koje bi moglo prouzročiti oštećenje ili uništenje njihovih lokaliteta za razmnožavanje.

125. U skladu s člankom 12. stavkom 1. Direktive o staništima, države članice moraju poduzeti sve potrebne mjere za uspostavu sustava stroge zaštite životinjskih vrsta navedenih u Prilogu IV. točki (a) koje zabranjuju namjerno uznemiravanje tih vrsta, posebno u vrijeme razmnožavanja, podizanja mladih, hibernacije i migracije (članak 12. stavak 1. točka (b)) te oštećivanje ili uništavanje lokaliteta za razmnožavanje ili odmor (članak 12. stavak 1. točka (d)). Ovi zahtjevi su na snazi od isteka roka za prenošenje Direktive o staništima, dakle od 1994.

126. Takav sustav stroge zaštite mora doista moći spriječiti namjerno uznemiravanje tih vrsta, posebno u vrijeme razmnožavanja, i oštećivanje ili uništavanje lokaliteta za razmnožavanje životinjskih vrsta navedenih u Prilogu IV. točki (a) Direktivi o staništima.(44) U pogledu obilježja namjere Sud je odlučio da ono može biti ostvareno samo kada je dokazano da je počinitelj želio ili barem prihvatio mogućnost negativnog utjecaja na životinjsku vrstu koji je zabranjen prema članku 12. stavku 1. Direktive o staništima.(45)

127. Provedba tih obveza državama članicama nalaže ne samo uspostavu potpunog zakonskog okvira, nego i provedbu konkretnih posebnih zaštitnih mjera.(46) Te preventivne mjere moraju biti koherentne i koordinirane.(47)

128. I potpuni zakonski okvir i koherentne i koordinirane preventivne zaštitne mjere moraju odgovarati konkretnim potrebama glavate želve Caretta caretta prilikom njezina razmnožavanja. Stoga treba podsjetiti na to da su osobito polaganje jaja i izlijeganje mladih kornjača osjetljivi na konkretno uznemiravanje – izazvano primjerice bukom ili svjetlom. Tek izlegle kornjače vrlo su ranjive i velik broj njih ugiba prije nego što dospije u dob za razmnožavanje. Osobito noću, kada se izliježu, osvjetljenje s kopna može ih jasno privući, tako da više ne idu u smjeru mora. Osim toga, moraju se spriječiti mjere koje negativno utječu na prikladnost plaže kao mjesta za razmnožavanje, primjerice izgradnja građevina.(48)

1.      Potpun zakonski okvir

129. Komisija kao prvo prigovara tomu da ne postoji potpun zakonski okvir te se u bitnome temelji na tome da je Grčka priznala nepotpunost u prethodnom postupku.

130. Grčka osporava tu tvrdnju i pritom se oslanja na velik broj pravila koja trebaju doprinijeti zaštiti glavate želve Caretta caretta. Predsjednički dekret za zaštitu područja koji je u pripremi treba samo prikupiti i konsolidirati postojeća pravila.

131. Komisija doduše smatra da Grčka time osporava svoje navode u predsudskom postupku, ali dijelovi teksta koje navodi dokazuju samo da je Grčka vidjela određene prednosti u donošenju dodatnih pravila, ali ne i da ih je smatrala nužnima.

132. Uspjeh tužbe tako pretpostavlja dokaz postojanja praznina u grčkim propisima. Komisija se nažalost ograničava na to da određene odredbe nisu dostatne ili da su općenite naravi. Međutim, ta argumentacija ne pokazuje da su sva pravila koja je Grčka navela nepotpuna.

133. Ipak, iz opsežnog razmatranja spornih činjenica proizlazi da su grčki propisi barem u relevantnom trenutku sadržavali praznine. Naime, to slijedi iz potreba kornjača, već utvrđenih povreda zabrane pogoršanja iz članka 6. stavka 2. Direktive o staništima koje se odnose na njihovu zaštitu i novijih grčkih odredbi.

134. Bilo bi relativno jednostavno osigurati potrebnu zaštitu time što bi se sporne plaže potpuno zatvorile od svibnja do listopada i osim toga spriječili projekti koji bi na njih trajno mogli imati negativan utjecaj, primjerice gradnja ili vađenje pijeska.

135. Međutim, može se povezati korištenje plaža, osobito za turizam, sa zaštitom kornjača, što Grčka očito želi postići. Ali to zahtijeva znatno složenije propise koji bi detaljno utvrdili koje su aktivnosti tamo dopuštene ili zabranjene.(49)

136. Takve odredbe je Grčka u međuvremenu i donijela, naime ministarske odluke o sprečavanju izdavanja građevinskih dozvola i korištenja plaža. Neovisno o tome upotpunjuju li u njima utvrđene odredbe doista zakonski okvir ili i dalje sadržavaju praznine, one ne mogu osporiti Komisijine prigovore. One su naime prvi put donesene u svibnju i srpnju 2013., dakle nakon isteka relevantnog roka. Budući da usporediva pravila još nisu postojala 1. prosinca 2012., zakonski okvir je tada bio nepotpun.

137. Osim toga, mjere koje se redovito moraju obnavljati nisu prikladne za uspostavu potpunog zakonskog okvira. Naime, uvijek postoji rizik da jednoga dana ne uspije njihovo pravodobno obnavljanje.(50)

138. Osim toga, iz utvrđenih povreda zabrane pogoršanja u skladu s člankom 6. stavkom 2. Direktive o staništima proizlazi da nedostaju učinkovita pravila koja bi ograničila korištenje prilazâ plaži i korištenje osvjetljenja u blizini plaže kako bi se spriječilo uznemiravanje kornjača prilikom polaganja jaja i izlijeganja mladih.

139. Ovaj zaključak potvrđuje mišljenje Državnog vijeća koje utvrđuje da europske obveze Grčke hitno zahtijevaju konsolidirana pravila za zaštitu područja.(51)

140. Slijedom toga, Grčka je povrijedila članak 12. stavak 1. točke (b) i (d) Direktive o staništima time što nije donijela potpuni zakonski okvir za zaštitu glavate želve Caretta caretta u području očuvanja „Kiparisijske dine”.

2.      Konkretne zaštitne mjere

141. Pored nepotpunog pravnog okvira Komisija prigovara i nedovoljno konkretnim zaštitnim mjerama.

142. Što se toga tiče, sve već utvrđene povrede članka 6. stavka 2. Direktive o staništima predstavljaju i povrede zabrane uznemiravanja prema članku 12. stavku 1. točki (b). Naime, sve one uključuju uznemiravanje glavate želve Caretta caretta. Ta uznemiravanja su se događala i namjerno, u svjetlu sudske prakse Suda(52). Naime, značaj plaža za razmnožavanje kornjača opće je poznat na licu mjesta. Stoga se prilikom dotičnih aktivnosti uznemiravanje u svakom slučaju prihvaća.

143. Razlike vremenskog važenja članka 6. stavka 2. i članka 12. stavka 1. točke (b) Direktive o staništima pokazuju se na primjeru građevina iz 2006. Dok se u vezi s tim mjerama ne može utvrditi povreda članka 6. stavka 2., jer ostaje nejasno je li građeno prije ili nakon početka primjene toga propisa,(53) članak 12. primjenjuje se još od 1994. Slijedom toga su te građevine povrijedile zabranu uznemiravanja glavate želve Caretta caretta.

144. Utvrđenje ovih povreda dokazuje da konkretne zaštitne mjere još nisu dostatne i da je Grčka u tom dijelu povrijedila članak 12. stavak 1. točku (b) Direktive o staništima.

145. Nasuprot tomu, kod svih tih aktivnosti nije dokazano oštećivanje lokaliteta za razmnožavanje i odmor. Naime, Komisija nije dokazala da je riječ o površinama plaže na kojima glavata želva Caretta caretta gradi svoja gnijezda. Slijedom toga u tom dijelu ne može biti utvrđena povreda članka 12. stavka 1. točke (d).

V –    Troškovi

146. Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Ako stranke djelomično uspiju u svojim zahtjevima, svaka stranka snosi vlastite troškove, u skladu s člankom 138. stavkom 3. Grčka doduše pretežno nije uspjela u postupku, ali važni tužbeni razlozi Komisije nisu prihvaćeni ili su prihvaćeni samo djelomično. Stoga svaka stranka treba snositi vlastite troškove.

VI – Zaključak

147. Stoga predlažem Sudu da odluči kako slijedi:

1.      Dopušta se kao dokaz mišljenje grčkog Državnog vijeća od 8. travnja 2015. koje je Komisija dostavila 16. lipnja 2015.

2.      Helenska Republika je povrijedila članak 6. stavak 2. i članak 12. stavak 1. točku (b) Direktive 92/43/EEZ o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore u području „Kiparisijske dine” („Θίνες Κυπαρισσίας”, oznaka Natura 2000. GR2550005) time što:

–        je kod Agiannakija dopustila izgradnju kuća u 2010. i korištenje drugih kuća iz 2006., kao i time što održava na snazi dozvole za tri kuće kod Vounakija,

–        korištenje vozila nije ograničila na način da se spriječe negativan utjecaj na područje i značajno uznemiravanje glavate želve Caretta caretta prilikom njezina razmnožavanja i jer je u području očuvanja sagradila ili barem odobrila vezu između Kalo Nera i Elaije usporedno uz željezničku prugu te dopustila asfaltiranje puteva,

–        nije dostatno provela zabranu divljeg kampiranja,

–        nije dostatno ograničila poslovanje barova na plaži na plažama za razmnožavanje glavate želve Caretta caretta,

–        nije dostatno ograničila iznajmljivanje opreme za plažu i postavljanje staza od drvenih dasaka na plažama za razmnožavanje glavate želve Caretta caretta,

–        nije dostatno ograničila svjetlosno onečišćenje na plažama za razmnožavanje glavate želve Caretta caretta, i

–        nije dostatno ograničila ribolov ispred plaža za razmnožavanje glavate želve Caretta caretta.

3.      Helenska Republika povrijedila je članak 6. stavak 3. Direktive 92/43 time što je 2012. dopustila izgradnju triju kuća za odmor kod Vounakija u području „Kiparisijske dine” a da projekt prije toga nije podvrgnula odgovarajućoj ocjeni prihvatljivosti utjecaja s utvrđenim ciljevima očuvanja za to područje.

4.      Helenska Republika povrijedila je članak 12. stavak 1. točku (b) Direktive 92/43 time što je 2006. kod Agiannakija dopustila građevinske radove u blizini plaže za razmnožavanje glavate želve Caretta caretta.

5.      Helenska Republika povrijedila je članak 12. stavak 1. točku (b) Direktive 92/43 time što nije donijela potpun zakonski okvir za zaštitu glavate želve Caretta caretta u području očuvanja „Kiparisijske dine”.

6.      U preostalom dijelu tužba se odbija.

7.      Komisija i Helenska Republika snosit će vlastite troškove.


1      Izvorni jezik: njemački


2      Vidjeti moje mišljenje u predmetu Komisija/Francuska (Cricetus cricetus, C‑383/09, EU:C:2011:23, t. 73. do 76.) i, što se tiče vrlo ograničenog napretka od tada, izvješće francuske vlade za 2015. Stalnom odboru Bernske konvencije, T‑PVS/Files (2015) 46.


3      Vidjeti najnovije izvješće NVO Archelon za 2015. Stalnom odboru Bernske konvencije, T‑PVS/Files (2015) 53, str. 4.


4      http://www.iucnredlist.org/details/83644804/0.


5      Direktiva Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore (SL L 206, str. 7.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 2., str. 14.), kako je izmijenjena Direktivom Vijeća 2006/105/EZ od 20. studenoga 2006. (SL L 363, str. 368.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 6., str. 194.).


6      Otvorena za potpis 19. rujna 1979. u Bernu, European Treaty Series br. 104; vidjeti i SL 1982., L 38, str. 3.


7      O stajalištu Stalnog odbora vidjeti njegovu Preporuku N°174 (2014) on the Conservation of the Loggerhead Sea Turtle (Caretta caretta) and of Sand Dunes and other Coastal Habitats in Southern Kyparissia Bay (Natura 2000 – GR 2550005 „Thynes Kyparissias“, Peloponnesos, Greece).


8      Odluka Komisije 2006/613/EZ od 19. srpnja 2006. o donošenju, u skladu s Direktivom Vijeća 92/43/EEZ, popisa područja od značaja za Zajednicu za mediteransku biogeografsku regiju (SL L 259. str. 1.).


9      Prema kartiranju iz srpnja 2014., Prilog 1. t. 1. odgovoru na tužbu.


10      http://natura2000.eea.europa.eu/Natura2000/SDF.aspx?site=GR2550005.


11      Presuda Komisija/Francuska (Cricetus cricetus, C‑383/09, EU:C:2011:369, t. 22. i navedena sudska praksa).


12      Vidjeti presudu Komisija/Grčka (Caretta caretta, C‒103/00, EU:C:2002:60, t. 28.).


13      Vidjeti u tom smislu presudu Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias i dr. (C‒43/10, EU:C:2012:560, t. 100. i 102.).


14      Presude Komisija/Francuska (C‑241/08, EU:C:2010:114, t. 32.), Komisija/Španjolska (Španjolski smeđi medvjed, C‑404/09, EU:C:2011:768, t. 126.) i Komisija/Bugarska (Kaliakra, C‑141/14, EU:C:2016:8, t. 56.).


15      Presuda Španjolska/Komisija (Španjolski smeđi medvjed, C‑404/09, EU:C:2011:768, t. 128.) i Komisija/Bugarska (Kaliakra, C‑141/14, EU:C:2016:8, t. 57.).


16      Presuda Španjolska/Komisija (Španjolski smeđi medvjed, C‑404/09, EU:C:2011:768, t. 142.) i Komisija/Bugarska (Kaliakra, C‑141/14, EU:C:2016:8, t. 58.).


17      Presude Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, t. 43.), Komisija/Italija (C‑179/06, EU:C:2007:578, t. 33.) i Azienda Agro‑Zootecnica Franchini i Eolica di Altamura (C‑2/10, EU:C:2011:502, t. 41.).


18      Presude Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, t. 36.), Komisija/Francuska (C‑241/08, EU:C:2010:114, t. 30.) i Komisija/Španjolska (Španjolski smeđi medvjed, C‑404/09, EU:C:2011:768, t. 142.).


19      Presuda Španjolska/Komisija (Španjolski smeđi medvjed, C‑404/09, EU:C:2011:768, t. 156. i 192.).


20      Presuda Komisija/Grčka (Caretta caretta, C‑103/00, EU:C:2002:60, t. 38.).


21      http://www.iucnredlist.org/details/83644804/0.


22      Presude Komisija/Grčka (Caretta caretta, C‑103/00, EU:C:2002:60, t. 31.), Komisija/Grčka (Vipera schweizeri, C‑518/04, EU:C:2006:183, t. 21.) i Komisija/Bugarska (Kaliakra, C‑141/14, EU:C:2016:8, t. 76.).


23      Vidjeti presudu Komisija/Ujedinjena Kraljevina (C‑6/04, EU:C:2005:626, t. 25.).


24      Prilog 17.k tužbi (str. 449. i sljedeće priloga).


25      Vidjeti točku 34. ovog mišljenja.


26      Presude Komisija/Španjolska (Španjolski smeđi medvjed, C‑404/09, EU:C:2011:768, t. 124. i 125.), Grüne Liga Sachsen (C‑399/14, EU:C:2016:10, t. 33.) i Komisija/Bugarska (Kaliakra, C‑141/14, EU:C:2016:8, t. 51. i 52.).


27      Vidjeti moje mišljenje u predmetu Komisija/Bugarska (Kaliakra, C‑141/14, EU:C:2015:528, t. 87.).


28      Presude Komisija/Španjolska (Španjolski smeđi medvjed, C‑404/09, EU:C:2011:768, t. 157.) i Grüne Liga Sachsen (C‑399/14, EU:C:2016:10, t. 56. i 57.).


29      Izvješće iz prosinca 2013., str. 357. i sljedeće priloga tužbi (str. 28. i sljedeće izvješća); uostalom, i mišljenje Državnog vijeća također spominje nezakonito sagrađene ceste, str. 37. i 38.


30      Izvješće iz prosinca 2013., str. 357. i sljedeće priloga tužbi (str. 26. i 27. izvješća).


31      Presuda Španjolska/Komisija (Španjolski smeđi medvjed, C‑404/09, EU:C:2011:768, t. 128.).


32      Vidjeti mišljenje Državnog vijeća, str. 33.


33      Vidjeti mišljenje Državnog vijeća, str. 33.


34      O tome u t. 85. ovog mišljenja.


35      Prilog 1. odgovoru na tužbu „Χ.08a COMPARATIVE MAP HABITAT SEA 2014 & SEA 2002.jpg“.


36      Vidjeti točke 71. do 73. ovog mišljenja.


37      Stranica 33. mišljenja Državnog vijeća.


38      Vidjeti fotografije br. 16 i 17 na str. 60. i 61. priloga tužbi.


39      Prilog 18. tužbi, str. 495. i 496.


40      Presude Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, t. 34.) te Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias i dr. (C‑43/10, EU:C:2012:560, t. 110.).


41      Vidjeti točku 34. ovog mišljenja.


42      Vidjeti moje mišljenje u predmetu Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:60, t. 30. do 37.).


43      Prilog 17.k tužbi (str. 449. i sljedeće priloga).


44      Presude Komisija/Francuska (Cricetus cricetus, C‑383/09, EU:C:2011:369, t. 19. do 21. i navedena sudska praksa) i Komisija/Cipar (Natrix n. cypriaca, C‑340/10, EU:C:2012:143, t. 62.).


45      Presuda Komisija/Španjolska (Lutra lutra, C‑221/04, EU:C:2006:329, t. 71.).


46      Presude Komisija/Irska (C‑183/05, EU:C:2007:14-, t. 29.) i Komisija/Cipar (Natrix n. cypriaca, C‑340/10, EU:C:2012:143, t. 60.).


47      Presude Komisija/Grčka (Vipera schweizeri, C‑518/04, EU:C:2006:183, t. 16), Komisija/Irska (C‑183/05, EU:C:2007:14, t. 30.) i Komisija/Cipar (Natrix n. cypriaca, C‑340/10, EU:C:2012:143, t. 61.).


48      Vidjeti točku 43. ovog mišljenja.


49      Slikovito prikazani prigovori u presudi Komisija/Grčka (Caretta caretta, C‑103/00, EU:C:2002:60, t. 34. do 38.).


50      NVO Archelon, navedeno u bilješki 3., str. 8. i 9., iznio je prema Stalnom odboru Bernske konvencije čak i da je prekid postupaka izdavanja građevinskih dozvola dopušten za maksimalno tri godine i da stoga istječe u 2016., ako se pravodobno ne donesu trajni propisi za zaštitu područja.


51      Stranica 39. do 40. mišljenja.


52      Vidjeti točku 126. ovog mišljenja.


53      Vidjeti točku 55. ovog mišljenja.