GENERALINIO ADVOKATO
ATHANASIOS RANTOS IŠVADA,
pateikta 2021 m. vasario 25 d.(1)
Byla C‑821/19
Europos Komisija
prieš
Vengriją
„Valstybės įsipareigojimų neįvykdymas – Laisvės, saugumo ir teisingumo erdvė – Tarptautinės apsaugos suteikimo ir panaikinimo bendra tvarka – Direktyva 2013/32/ES – 33 straipsnio 2 dalis – Tarptautinės apsaugos prašymų nepriimtinumo pagrindai – Išsamus pobūdis – Papildomas nepriimtinumo pagrindas nacionalinėje teisėje – 8 straipsnio 2 dalis – Organizacijų ir asmenų, teikiančių patarimus ir konsultacijas tarptautinės apsaugos prašytojams, galimybė patekti į sienos perėjimo punktus – 12 straipsnio 1 dalies c punktas – Tarptautinės apsaugos prašytojų galimybė bendrauti su organizacijomis ir asmenimis, teikiančiais patarimus ir konsultacijas – 22 straipsnio 1 dalis – Tarptautinės apsaugos prašytojų galimybė savo pačių sąskaita tartis su patarėju teisės klausimais arba kitu patarėju – Direktyva 2013/33/ES – 10 straipsnio 4 dalis – Teisinių patarėjų ir kitų konsultantų galimybė bendrauti su tarptautinės apsaugos prašytojais – Veiklos, kuria siekiama teikti organizuotą pagalbą tarptautinės apsaugos prašytojams, kriminalizavimas pagal nacionalinę teisę – Draudimas organizacijoms ir asmenims, teikiantiems patarimus ir konsultacijas tarptautinės apsaugos prašytojams, atvykti į pasienio tranzito zoną“
I. Įžanga
1. Savo ieškiniu Europos Komisija prašo Teisingumo Teismo konstatuoti, kad Vengrija neįvykdė įsipareigojimų pagal Sąjungos teisę, nes ji:
– nustatė tarptautinės apsaugos prašymų nepriimtinumo pagrindą, papildantį Direktyvos 2013/32/ES(2) 33 straipsnio 2 dalyje pateiktame išsamiame sąraše išvardytus nepriimtinumo pagrindus,
– priskyrė prie nusikalstamų veikų organizavimo veiklą, kuria siekiama padėti pradėti prieglobsčio procedūrą asmenims, neatitinkantiems nacionalinėje teisėje įtvirtintų tarptautinės apsaugos suteikimo kriterijų, ir nustatė ribojamąsias priemones asmenims, kurie kaltinami padarę tokią nusikalstamą veiką arba buvo nubausti už ją, pažeisdama Direktyvos 2013/32 8 straipsnio 2 dalį, 12 straipsnio 1 dalies c punktą ir 22 straipsnio 1 dalį, taip pat Direktyvos 2013/33/ES(3) 10 straipsnio 4 dalį.
2. Manau, kad pirmasis kaltinimas nekelia ypatingų sunkumų ir jį galima išspręsti atsižvelgiant į neseniai priimtus Teisingumo Teismo sprendimus: 2020 m. kovo 19 d. Sprendimą Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa)(4) ir 2020 m. gegužės 14 d. Sprendimą Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság(5).
3. Antruoju kaltinimu keliamas dar nenagrinėtas klausimas: ar valstybė narė gali bausti už organizavimo veiklą, kuria siekiama padėti pradėti prieglobsčio procedūrą asmenims, neatitinkantiems nacionalinėje teisėje nustatytų tarptautinės apsaugos suteikimo kriterijų.
II. Teisinis pagrindas
A. Sąjungos teisė
1. Nuostatos dėl tarptautinės apsaugos prašymų nepriimtinumo pagrindų
4. Direktyvos 2013/32 33 straipsnio „Nepriimtini prašymai“ 2 dalyje numatyta:
„Valstybės narės gali laikyti tarptautinės apsaugos prašymą nepriimtinu, tik jeigu:
a) tarptautinę apsaugą suteikė kita valstybė narė;
b) pagal 35 straipsnį šalis, kuri nėra valstybė narė, yra laikoma prašytojo pirmąja prieglobsčio šalimi;
c) pagal 38 straipsnį šalis, kuri nėra valstybė narė, laikoma prašytojui saugia trečiąja šalimi;
d) prašymas yra paskesnis prašymas, kai neatsirado naujos informacijos arba duomenų, susijusių su nagrinėjimu, ar prašytojas priskirtinas prie tarptautinės apsaugos gavėjų pagal [2011 m. gruodžio 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą 2011/95/ES dėl trečiųjų šalių piliečių ar asmenų be pilietybės priskyrimo prie tarptautinės apsaugos gavėjų, vienodo statuso pabėgėliams arba papildomą apsaugą galintiems gauti asmenims ir suteikiamos apsaugos pobūdžio reikalavimų(6)] arba prašytojas jų nepateikė; arba
e) prašytojo išlaikomas asmuo pateikia prašymą po to, kai pagal 7 straipsnio 2 dalį jis davė sutikimą, kad jo byla būtų jo vardu pateikto prašymo dalimi, ir nėra faktų, susijusių su išlaikomo asmens padėtimi, dėl kurių būtų pateisinamas atskiras prašymas.“
2. Nuostatos dėl pagalbos tarptautinės apsaugos prašytojams
a) Direktyva 2013/32
5. Direktyvos 2013/32 8 straipsnio „Informavimas ir konsultavimas sulaikymo patalpose ir sienos perėjimo punktuose“ 2 dalyje nustatyta:
„Valstybės narės užtikrina, kad prašytojams patariančios ir juos konsultuojančios organizacijos ir asmenys turėtų veiksmingą galimybę susitikti su prašytojais, esančiais sienos perėjimo punktuose, įskaitant tranzito zonas, prie išorės sienų. Valstybės narės gali nustatyti taisykles, reglamentuojančias tokių organizacijų ir asmenų buvimą tuose sienos perėjimo punktuose, ir visų pirma nustatyti, kad galimybė susitikti suteikiama gavus valstybių narių kompetentingų institucijų sutikimą. Tokios galimybės susitikti apribojimai gali būti nustatyti tik tais atvejais, kai pagal nacionalinę teisę jie yra objektyviai būtini siekiant atitinkamuose sienos perėjimo punktuose užtikrinti saugumą, viešąją tvarką ar atitinkamų perėjimo punktų administracinį valdymą, jeigu tokiu būdu galimybė susitikti nėra itin apribojama arba susitikti tampa neįmanoma.“
6. Šios direktyvos 12 straipsnio „Prašytojams numatytos garantijos“ 1 dalyje numatyta:
„Atsižvelgdamos į III skyriuje numatytas procedūras valstybės narės užtikrina, kad visi prašytojai galėtų naudotis šiomis garantijomis:
<…>
c) neatimama galimybė jiems bendrauti su [Jungtinių Tautų vyriausiuoju pabėgėlių reikalų komisaru] arba bet kokia kita organizacija, teikiančia teisinius patarimus prašytojams ar kitas konsultacijas pagal atitinkamos valstybės narės teisę;
<…>“
7. Šios direktyvos 22 straipsnyje „Teisė gauti teisinę pagalbą ir atstovavimą visais procedūros etapais“ nurodyta:
„1. Prašytojams suteikiama galimybė savo pačių sąskaita tinkamai tartis su patarėju teisės klausimais arba kitu patarėju, kurie pagal nacionalinę teisę gali tą daryti ar kuriems tai yra leidžiama, dėl klausimų, susijusių su jų tarptautinės apsaugos prašymais, visais procedūros etapais, be kita ko, ir priėmus neigiamą sprendimą.
2. Kai vykdomos III skyriuje ir V skyriuje numatytos procedūros, valstybės narės pagal nacionalinę teisę gali leisti nevyriausybinėms organizacijoms teikti teisinę pagalbą ir (arba) atstovauti prašytojams.“
b) Direktyva 2013/33
8. Direktyvos 2013/33 10 straipsnio „Sulaikymo sąlygos“ 4 dalyje nustatyta:
„Valstybės narės užtikrina, kad šeimos nariai, teisiniai patarėjai arba konsultantai ir asmenys, atstovaujantys susijusioje valstybėje narėje pripažintoms atitinkamoms nevyriausybinėms organizacijoms, galėtų bendrauti su prašytojais ir juos lankyti privatumą užtikrinančiomis sąlygomis. Galimybė lankytis sulaikymo centre gali būti ribojama tik tada, kai pagal nacionalinę teisę tokie apribojimai akivaizdžiai būtini dėl sulaikymo centro saugumo, viešosios tvarkos arba administracinio valdymo, su sąlyga, kad tokia galimybė nėra griežtai ribojama arba nėra nesudaroma.“
B. Vengrijos teisė
1. Nuostatos dėl tarptautinės apsaugos prašymų nepriimtinumo pagrindų
9. Menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (2007 m. Įstatymas Nr. LXXX dėl teisės į prieglobstį, toliau – Įstatymas dėl teisės į prieglobstį(7)) 51 straipsnio 2 dalies f punkte, kuris buvo įtrauktas egyes törvényeknek a jogellenes bevándorlás elleni intézkedésekkel kapcsolatos módosításáról szóló 2018. évi VI. törvény (2018 m. Įstatymas Nr. VI, kuriuo iš dalies keičiami tam tikri įstatymai dėl kovos su neteisėta imigracija priemonių, toliau – 2018 m. Įstatymas Nr. VI(8)) 7 straipsnio 1 dalimi, numatytas naujas tarptautinės apsaugos prašymų nepriimtinumo pagrindas, kuris suformuluotas taip:
„Prašymas yra nepriimtinas, jeigu prašytojas atvyko į Vengriją per šalį, kurioje jis nėra persekiojamas, kaip tai suprantama pagal [Įstatymo dėl teisės į prieglobstį] 6 straipsnio 1 dalį, arba kurioje jam negresia didelės žalos pavojus, kaip tai suprantama pagal [šio įstatymo] 12 straipsnio 1 dalį, arba kurioje užtikrinamas tinkamas apsaugos lygis.“
2. Nuostatos dėl pagalbos tarptautinės apsaugos prašytojams
a) Baudžiamasis kodeksas
10. Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény (2012 m. Įstatymas Nr. C, kuriuo nustatomas Baudžiamasis kodeksas, toliau – Baudžiamasis kodeksas(9)) 353/A straipsnyje „Neteisėtos imigracijos palengvinimas“, įtrauktame 2018 m. Įstatymo Nr. VI 11 straipsnio 1 dalimi, numatyta:
„1. Tas, kas vykdo organizavimo veiklą, kuria siekiama
a) padėti pradėti Vengrijoje prieglobsčio procedūrą asmeniui, kuris savo pilietybės šalyje, savo nuolatinės gyvenamosios vietos šalyje arba bet kurioje kitoje šalyje, per kurią jis atvyko, nėra persekiojamas dėl rasės, pilietybės, priklausymo tam tikrai socialinei grupei, religinių ar politinių įsitikinimų arba neturi pagrįstos priežasties bijoti tiesioginio persekiojimo, arba
b) padėti asmeniui, neteisėtai atvykstančiam į Vengriją arba neteisėtai gyvenančiam Vengrijoje, gauti leidimą gyventi šalyje,
gali būti baudžiamas laisvės apribojimo bausme, nebent jis padaro sunkesnę nusikalstamą veiką.
2. Tas, kas suteikia materialinių išteklių 1 dalyje nurodytai nusikalstamai veikai daryti arba vykdo tokią organizavimo veiklą reguliariai, baudžiamas laisvės atėmimu iki vienų metų.
3. Tas, kas padaro 1 dalyje nurodytą nusikalstamą veiką
a) siekdamas finansinės naudos,
b) padėjęs daugiau nei vienam asmeniui arba
c) veikdamas teritorijoje, esančioje mažesniu nei aštuonių kilometrų atstumu nuo sienos ar pasienio ženklo, žyminčio išorės sieną pagal 2016 m. kovo 9 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) 2016/399 dėl taisyklių, reglamentuojančių asmenų judėjimą per sienas, Sąjungos kodekso (Šengeno sienų kodeksas)[(10)] 2 straipsnio 2 punktą, baudžiamas 2 dalyje numatyta bausme.
4. 1 dalyje nurodytą nusikalstamą veiką padariusio asmens bausmė gali būti sumažinta be apribojimų arba, kai reikia taikyti specialią tvarką, gali būti panaikinta, jei šią veiką padaręs asmuo atskleidžia aplinkybes, kuriomis nusikalstama veika buvo padaryta, ne vėliau nei tuo momentu, kai buvo pradėtas tyrimas.
5. Pagal šį straipsnį organizavimo veiklai priskiriami visų pirma tokie veiksmai, atliekami 1 dalyje nurodytu tikslu:
a) stebėjimo vykdymas prie sienų, sienos ar pasienio ženklo, žyminčio Vengrijos išorės sieną pagal Šengeno sienų kodekso 2 straipsnio 2 punktą,
b) informacinių dokumentų parengimas ar platinimas arba pavedimas trečiajam asmeniui atlikti šiuos veiksmus ir
c) tinklo sukūrimas ar eksploatavimas.“
b) Policijos įstatymas
11. Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (1994 m. Policijos įstatymas Nr. XXXIV, toliau – Policijos įstatymas(11)) 46/F straipsnyje „Išsiuntimo priemonės, naudojamos sienos saugumui užtikrinti“, kuris į šio įstatymo V skyrių įtrauktas 2018 m. Įstatymo Nr. VI 2 straipsniu, nurodyta:
„1. Siekiant palaikyti tvarką prie valstybės sienos ir užkirsti kelią galimam sienos apsaugos trikdymui, policijos pareigūnai bet kuriam asmeniui, kurio atžvilgiu vykdomas baudžiamasis persekiojimas dėl neteisėto sienos užkardos kirtimo (Baudžiamojo kodekso 352/A straipsnis), sienos užkardos sugadinimo (Baudžiamojo kodekso 352/B straipsnis), trukdymo statyti ir prižiūrėti sienos užkardą (Baudžiamojo kodekso 352/C straipsnis), prekybos žmonėmis (Baudžiamojo kodekso 353 straipsnis), pagalbos neteisėtam gyvenimui šalyje (Baudžiamojo kodekso 354 straipsnis) ar neteisėtos imigracijos palengvinimo (Baudžiamojo kodekso 353/A straipsnis), neleidžia atvykti į teritoriją, esančią mažesniu nei aštuonių kilometrų atstumu nuo sienos ar pasienio ženklo, žyminčio Vengrijos teritorijos išorės sieną pagal [Reglamento Nr. 2016/399] 2 straipsnio antrą pastraipą arba reikalauja, kad toks asmuo paliktų šią zoną, jei jis joje yra.
<…>“
III. Ginčo aplinkybės ir ikiteisminė procedūra
12. 2018 m. birželio 20 d. Vengrijos parlamentas priėmė 2018 m. Įstatymą Nr. VI. Šiuo įstatymu, be kita ko, į Įstatymą dėl teisės į prieglobstį buvo įtrauktas 51 straipsnio 2 dalies f punktas, į Baudžiamąjį kodeksą – 353/A straipsnis ir į Policijos įstatymą – 46/F straipsnis.
13. 2018 m. liepos 19 d. ir 2019 m. sausio 24 d. Komisija išsiuntė Vengrijai atitinkamai oficialų pranešimą ir pagrįstą nuomonę, kuriuose pateikė šiai valstybei narei du kaltinimus, apibendrintus šios išvados 1 punkte.
14. Vengrija į juos atsakė atitinkamai 2018 m. rugsėjo 19 d. ir 2019 m. kovo 23 d., teigdama, kad nagrinėjami Vengrijos teisės aktai atitinka Sąjungos teisę.
IV. Procesas Teisingumo Teisme ir šalių reikalavimai
15. 2019 m. lapkričio 8 d. Komisija pareiškė šį ieškinį.
16. 2020 m. lapkričio 23 d. įvykusiame posėdyje Komisija ir Vengrija pateikė žodines pastabas.
17. Komisija Teisingumo Teismo prašo:
– konstatuoti, pirma, kad, nustatydama naują tarptautinės apsaugos prašymų nepriimtinumo pagrindą, papildantį Direktyvos 2013/32 33 straipsnio 2 dalyje išsamiai išvardytus pagrindus, Vengrija neįvykdė įsipareigojimų pagal šią nuostatą ir, antra, kad, priskirdama prie nusikalstamų veikų organizavimo veiklą, kuria siekiama padėti pradėti prieglobsčio procedūrą asmenims, neatitinkantiems nacionalinėje teisėje nustatytų tarptautinės apsaugos suteikimo kriterijų, ir nustatydama ribojamąsias priemones asmenims, kurie kaltinami padarę tokią nusikalstamą veiką arba buvo nubausti už ją, Vengrija neįvykdė įsipareigojimų pagal Direktyvos 2013/32 8 straipsnio 2 dalį, 12 straipsnio 1 dalies c punktą ir 22 straipsnio 1 dalį, taip pat pagal Direktyvos 2013/33 10 straipsnio 4 dalį,
– priteisti iš Vengrijos bylinėjimosi išlaidas.
18. Vengrija Teisingumo Teismo prašo:
– atmesti ieškinį,
– priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas.
V. Analizė
A. Dėl pirmojo kaltinimo, grindžiamo tuo, kad buvo nustatytas tarptautinės apsaugos prašymų nepriimtinumo pagrindas, nesuderinamas su Sąjungos teise
19. Pirmuoju kaltinimu Komisija prašo Teisingumo Teismo konstatuoti, kad Vengrija neįvykdė įsipareigojimų pagal Direktyvos 2013/32 33 straipsnio 2 dalį, kai Įstatymo dėl teisės į prieglobstį 51 straipsnio 2 dalies f punkte nustatė tarptautinės apsaugos prašymų nepriimtinumo pagrindą, papildantį šios direktyvos 33 straipsnio 2 dalyje numatytus pagrindus.
20. Pirmiausia reikia priminti, kad Įstatymo dėl teisės į prieglobstį 51 straipsnio 2 dalies f punkte Vengrijos teisės aktų leidėjas numatė, kad tarptautinės apsaugos prašymas nepriimtinas, jeigu prašytojas atvyko į Vengriją per šalį, kurioje, pirma, jis nėra persekiojamas arba jam negresia didelės žalos pavojus ir, antra, užtikrinamas tinkamas apsaugos lygis.
21. Šiame įstatyme iš esmės įtvirtintas tarptautinės apsaugos prašymų nepriimtinumo pagrindas, kuris nėra aiškiai numatytas Direktyvos 2013/32 33 straipsnio 2 dalyje.
22. Taigi kyla klausimas, ar šis nepriimtinumo pagrindas gali būti laikomas tiesiog paaiškinančiu šioje nuostatoje numatytus pagrindus, visų pirma pagrindą, susijusį su „saugia trečiąja šalimi“, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2013/32 33 straipsnio 2 dalies c punktą, o jei ne – ar šis naujas pagrindas suderinamas su šia nuostata.
23. Šiuo klausimu pažymiu, kad neseniai priimtame Sprendime Tompa, kuris taip pat buvo susijęs su šiuo kaltinimu ginčijama Vengrijos teisės aktų nuostata, t. y. Įstatymo dėl teisės į prieglobstį 51 straipsnio 2 dalies f punktu, Teisingumo Teismas pareiškė tokią nuomonę:
– visų pirma jis patvirtino Direktyvos 2013/32 33 straipsnio 2 dalyje pateikto sąrašo išsamų pobūdį(12),
– paskui jis atmetė galimybę, kad Vengrijos teisės aktuose įtvirtinti nepriimtinumo pagrindai gali būti laikomi įgyvendinančiais šios direktyvos 33 straipsnio 2 dalyje numatytus pagrindus(13), įskaitant pagrindą, susijusį su „saugia trečiąja šalimi“(14), ir pagrindą, susijusį su „pirmąja prieglobsčio šalimi“(15);
– galiausiai jis nusprendė, kad Direktyvos 2013/32 33 straipsnis turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį draudžiami nacionalinės teisės aktai, pagal kuriuos tarptautinės apsaugos prašymas gali būti atmestas kaip nepriimtinas, motyvuojant tuo, kad prašytojas atvyko į atitinkamos valstybės narės teritoriją per valstybę, kurioje jis nėra persekiojamas, jam nekyla didelės žalos pavojus arba kurioje užtikrinamas tinkamas apsaugos lygis(16).
24. Šį aiškinimą Teisingumo Teismas patvirtino Sprendime Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság, kuriame taip pat buvo nagrinėtas Įstatymo dėl teisės į prieglobstį 51 straipsnio 2 dalies f punktas(17).
25. Kadangi Vengrijos vyriausybė nepateikė naujų įrodymų, pateisinančių šios jurisprudencijos pakeitimo būtinumą ar tinkamumą, manau, kad Teisingumo Teismo minėtose bylose priimtas sprendimas leidžia galutinai išspręsti klausimą, iškeltą nagrinėjant šį kaltinimą.
26. Todėl siūlau pritarti pirmajam Komisijos kaltinimui ir konstatuoti, kad Vengrija neįvykdė įsipareigojimų pagal Direktyvos 2013/32 33 straipsnio 2 dalį, kai nustatė naują tarptautinės apsaugos prašymų nepriimtinumo pagrindą, papildantį šioje nuostatoje išsamiai išvardytus pagrindus.
B. Dėl antrojo kaltinimo, grindžiamo galimybės susitikti apribojimais, nustatytais tarptautinės apsaugos prašytojams, taip pat organizacijoms ir asmenims, kurie teikia patarimus ir konsultacijas šiems prašytojams
27. Antruoju kaltinimu Komisija prašo Teisingumo Teismo konstatuoti, kad Vengrija neįvykdė įsipareigojimų pagal Direktyvos 2013/32 8 straipsnio 2 dalį, 12 straipsnio 1 dalies c punktą ir 22 straipsnio 1 dalį, taip pat pagal Direktyvos 2013/33 10 straipsnio 4 dalį, kai pagal Baudžiamojo kodekso 353/A straipsnį priskyrė prie nusikalstamų veikų organizavimo veiklą, kuria siekiama padėti pradėti prieglobsčio procedūrą asmenims, neatitinkantiems nacionalinėje teisėje įtvirtintų tarptautinės apsaugos suteikimo kriterijų, ir kai į Policijos įstatymą įtraukusi 46/F straipsnį nustatė ribojamąsias priemones asmenims, kurie kaltinami padarę tokią nusikalstamą veiką arba buvo nubausti už ją.
28. Šiuo klausimu pirmiausia pažymiu, kad Sąjungos teisės nuostatomis, susijusiomis su pagalba tarptautinės apsaugos prašytojams(18), užtikrinama, pirma, tokių prašytojų teisė tartis su organizacijomis ir asmenimis, teikiančiais patarimus ir konsultacijas, ir, antra, simetriškai, – šių organizacijų ir šių asmenų teisė susitikti su šiais prašytojais, įskaitant sulaikytus asmenis.
29. Taigi reikia patikrinti, ar Baudžiamojo kodekso 353/A straipsnis ir Policijos įstatymo 46/F straipsnis sudaro kliūtį naudotis teisėmis, kurios užtikrinamos pagal Direktyvos 2013/32 8 straipsnio 2 dalį, 12 straipsnio 1 dalies c punktą ir 22 straipsnį, taip pat pagal Direktyvos 2013/33 10 straipsnio 4 dalį, ir jei taip – ar tokia kliūtis pateisinama atsižvelgiant į šias nuostatas.
1. Dėl antrojo kaltinimo pirmos dalies, susijusios su Baudžiamojo kodekso 353/A straipsniu
a) Dėl Baudžiamojo kodekso 353/A straipsnio ribojamojo pobūdžio
30. Pagal Baudžiamojo kodekso 353/A straipsnį baudžiama už bet kokią „organizavimo veiklą“, leidžiančią pradėti Vengrijoje prieglobsčio procedūrą asmeniui, kuris iš esmės neturi teisės į tarptautinę apsaugą pagal nacionalinės teisės normas. Iš pirmo žvilgsnio atrodo, kad šis straipsnis gali sudaryti teisių, garantuojamų pagal Komisijos nurodytas Sąjungos teisės nuostatas, apribojimą, nes dėl jo bet kuris asmuo ar organizacija, ketinantys suteikti pagalbą tarptautinės apsaugos prašytojams, atsiduria netikrumo situacijoje arba jiems net kyla aiškus pavojus būti nubaustiems.
31. Vengrijos vyriausybė teigia, kad, pirma, baudžiamumas siejamas tik su pažeidimais, padarytais esant „tiesioginiai tyčiai“, ir apima tik veiksmus, atliekamus „organizavimo veiklos“ forma, antra, ginčijamos teisės nuostatos neturi jokio akivaizdaus atgrasomojo poveikio ir, trečia, šios teisės nuostatos taikomos tik veiksmams, kurie atliekami prieš pradedant prieglobsčio procedūrą, taigi jie nėra susiję su „tarptautinės apsaugos prašytojais“ siaurąja prasme, kurie naudojasi pagal direktyvas 2013/32 ir 2013/33 suteiktomis teisėmis.
32. Pirma, kalbant apie subjektyvų pažeidimo elementą ir sąvoką „organizavimo veikla“, manytina, kaip pažymi Vengrijos vyriausybė, kad Baudžiamojo kodekso 353/A straipsnio taikymo sritis turi būti vertinama atsižvelgiant į paaiškinimus, Alkotmánybíróság (Konstitucinis Teismas, Vengrija) pateiktus Sprendime Nr. 3/2019(19), kuriuo reikia vadovautis aiškinant šį straipsnį, juo labiau kad, atrodo, minėtas straipsnis dar nebuvo dažnai taikytas, kaip per posėdį patvirtino Vengrijos vyriausybė.
33. Pirma, dėl subjektyvaus pažeidimo elemento Alkotmánybíróság (Konstitucinis Teismas) šiame sprendime pažymėjo, kad pagal Baudžiamojo kodekso 353/A straipsnį nėra baudžiama už dėl neatsargumo padarytą veiką, o baudžiama išimtinai už tyčinę veiką, kai konstatuojama, jog buvo „tiesioginė tyčia“ padaryti pažeidimą, ir kad nacionalinės valdžios institucijos turi įrodyti tokio ketinimo buvimą. Kad ir kaip būtų, šis teismas neįtraukė į šio straipsnio taikymo sritį altruistinių veiksmų, kurie atitinka pareigą padėti sunkioje padėtyje esantiems ir vargstantiems asmenims ir kurie nėra susiję su šiame straipsnyje nurodytu tikslu, ir nurodė, kad būtent bylas iš esmės nagrinėjantys teismai savo jurisprudencijoje turi nustatyti, kokiomis aplinkybėmis organizavimo veikla gali būti prilyginama humanitarinei pagalbai, už kokias pagalbos formas negali būti skiriamos sankcijos ir kada veiksmai nebelaikytini tokia pagalba(20).
34. Vis dėlto pažymiu, kad iš esmės bet kokia organizacija ar asmuo, norintys suteikti pagalbą, neišvengiamai veikia ketindami atitinkamam asmeniui padėti pradėti prieglobsčio procedūrą ir gali bent jau abejoti, ar tas asmuo atitinka būtinus reikalavimus, kad galėtų pasinaudoti tarptautine apsauga. Iš tiesų abejonės dėl pareiškėjų teiginių teisingumo yra neatsiejamos nuo prieglobsčio procedūros, kuri ir vykdoma tam, kad būtų nustatyta, ar tenkintos tarptautinės apsaugos suteikimo sąlygos. Būtent kompetentingos nacionalinės institucijos, o ne patarėjai teisės klausimais ir ne organizacijos ar asmenys, siūlantys pagalbą tarptautinės apsaugos prašytojams, turi įvertinti, ar prašyme nurodyti motyvai pateisina tarptautinės apsaugos suteikimą laikantis nacionalinės teisės aktuose nustatytų sąlygų.
35. Be to, mano nuomone, svarbiausia šioje byloje atsižvelgti į tai, kad, pirma, buvo priimtas Įstatymo dėl teisės į prieglobstį 51 straipsnio 2 dalies f punktas, dėl kurio pateiktas pirmasis kaltinimas, ir, antra, kaip pažymėjo Komisija ir Vengrija jai neprieštaravo, pagal nukrypti leidžiančias nuostatas, taikytinas susiklosčius masinės imigracijos sukeltai krizei, tarptautinę apsaugą norintys gauti asmenys įpareigojami atvykti į vieną iš Serbijos ir Vengrijos pasienyje esančių tranzito zonų, kad ten pateiktų prašymus ir taip pradėtų prieglobsčio procedūrą. Tačiau Serbija paprastai laikoma trečiąja šalimi, kurioje nekyla persekiojimo pavojus, kaip tai suprantama pagal Įstatymo dėl teisės į prieglobstį 51 straipsnio 2 dalies f punktą. Iš šių dviejų aplinkybių matyti, kad bet kokiam asmeniui ar bet kokiai organizacijai, padedantiems tarptautinės apsaugos prašytojams, bus gerai žinoma, jog šiomis aplinkybėmis labai tikėtina, kad tokie prašymai bus nesėkmingi, taigi jiems kyla aiškus baudžiamojo persekiojimo pavojus(21).
36. Kad ir kaip būtų, pagalbos tarptautinės apsaugos prašytojams kriminalizavimas galėtų turėti itin didelį atgrasomąjį poveikį visiems asmenims ir organizacijoms, kurie sąmoningai bando paskatinti teisės aktų pakeitimą arba lankstesnį nacionalinės teisės aiškinimą arba net pasiremti atitinkamos nacionalinės teisės nesuderinamumu su Sąjungos teise. Be to, siekis pakeisti nacionalinės teisės nuostatas arba palengvinti prašytojų galimybes pasinaudoti prieglobsčio procedūra ar humanitarine pagalba paprastai yra vienas iš organizacijos, teikiančios pagalbą tarptautinės apsaugos prašytojams, teisėtų tikslų, net jei kyla didelių abejonių, ar šie prašytojai atitinka visas nacionalinėje teisėje numatytas tarptautinės apsaugos suteikimo sąlygas, arba, kaip šioje byloje, labai tikėtina, kad jie šių sąlygų neatitinka.
37. Šiomis aplinkybėmis manau, kad vienintelė teisėta „sankcija“, taikytina tuo atveju, kai šių asmenų ar organizacijų veikla siekiama padėti prašytojams pradėti prieglobsčio procedūrą, nors netenkinamos sąlygos, teisėtai nustatytos nacionalinės teisės aktuose laikantis Sąjungos teisės ir visų pirma Direktyvos 2013/32 33 straipsnio 2 dalies, gali būti tik prašymų atmetimas dėl nepriimtinumo ar pagrindo nebuvimo, o ne asmenų ar organizacijų, padedančių pradėti prieglobsčio procedūrą, baudžiamasis persekiojimas. Ši išvada visiškai nepaneigia galimybės nustatyti ir toliau taikyti baudžiamąsias sankcijas, kai tokių asmenų ar organizacijų veikla neapsiriboja tuo, kad tarptautinės apsaugos prašytojams padedama pateikti prašymus ir pradėti prieglobsčio procedūras, bet iš tikrųjų sudaro pagalbos neteisėtai imigracijai veiklą, be kita ko, pagal Direktyvą 2002/90/EB(22).
38. Antra, kalbėdamas apie sąvoką „organizavimo veikla“ Alkotmánybíróság (Konstitucinis Teismas) nemanė, kad ji, nors ir suformuluota abstrakčiai, gali pažeisti teisėtumo principą (nullum crimen et nulla poena sine lege), nes Baudžiamajame kodekse yra kitų nuostatų, kuriose daroma nuoroda į sąvoką „organizavimas“ arba „organizavimo veikla“ ir kuriomis remiantis galima nustatyti esminius jos sudėties elementus(23).
39. Atsižvelgdamas į tai manau, jog to, kad baudžiama tik už organizuotą veiklą, nepakanka siekiant paneigti ginčijamos nusikalstamos veikos ribojamąjį poveikį. Pirma, pats Baudžiamojo kodekso 353/A straipsnio tekstas leidžia labai plačiai aiškinti šią nusikalstamą veiką, kuri gali apimti ir tik vienam asmeniui suteiktą pagalbą pradėti prieglobsčio procedūrą. Iš tiesų tai, kad Baudžiamojo kodekso 353/A straipsnio 2 ir 3 dalyse tokios veiklos vykdymas „reguliariai“ ir pagalba „daugiau nei vienam asmeniui“ pripažįstami sunkinančiomis aplinkybėmis, reiškia, kad šios nuostatos taikymo sritis gali apimti net tokią veiklą, kuri vykdoma nereguliariai ir skirta padėti tik vienam asmeniui. Antra, ir tai yra svarbiausia, – organizacijos, kurios teikia paramą tarptautinės apsaugos prašytojams ir kurios yra pagrindiniai šios nuostatos adresatai, iš esmės vykdo „organizuotą veiklą“. Todėl net jei Baudžiamojo kodekso 353/A straipsnio taikymo sritis apsiriboja organizavimo veikla siaurąja prasme, ši nuostata gali sudaryti kliūčių beveik visų asmenų ar organizacijų, teikiančių pagalbą tarptautinės apsaugos prašytojams, veiklai.
40. Antra, net darant prielaidą, kaip tvirtina Vengrijos vyriausybė, kad nagrinėjamų teisės nuostatų taikymo sritis yra ribota, o praktinės pasekmės – nedidelės, nes šios nuostatos buvo taikomos labai retai ir pagal jas dar nebuvo nuteista organizacijų ar asmenų, todėl jos neturi jokio akivaizdaus atgrasomojo poveikio, reikia konstatuoti, kad pagal suformuotą jurisprudenciją ieškinys dėl įsipareigojimų neįvykdymo yra objektyvaus pobūdžio, taigi valstybėms narėms pagal Sutartį ar antrinę teisę tenkančių įsipareigojimų neįvykdymas laikomas egzistuojančiu, neatsižvelgiant į skundžiamų aplinkybių dažnį ar mastą(24).
41. Trečia, priešingai, nei per teismo posėdį teigė Vengrijos vyriausybė, negalima teigti, kad veiksmai iki prieglobsčio procedūros pradžios(25) nėra susiję su „tarptautinės apsaugos prašytojais“, kaip jie suprantami pagal direktyvas 2013/32 ir 2013/33. Iš tiesų, kadangi prieglobsčio prašytojo statusas yra deklaratyvaus pobūdžio ir atsiranda nuo to momento, kai asmuo patyrė persekiojimą, jis gali būti laikomas „tarptautinės apsaugos prašytoju“, net jei dar formaliai nepateikė savo prašymo. Be to, savo argumentu Vengrijos vyriausybė klaidingai prilygina kreipimąsi dėl tarptautinės apsaugos prašymo pateikimui. Reikia konstatuoti, kad, kaip yra nusprendęs Teisingumo Teismas, tarptautinės apsaugos prašymas yra laikomas pateiktu po to, kai atitinkamas asmuo kompetentingoms nacionalinėms institucijoms pareiškia norą pasinaudoti tarptautine apsauga, ir šio noro išreiškimui negali būti taikomi jokie administraciniai formalumai(26). Be to, Direktyvos 2013/32 tikslui užtikrinti asmenims, kuriems reikalinga tarptautinė apsauga, galimybę pasinaudoti teisiškai saugiomis ir veiksmingomis prieglobsčio procedūromis prieštarautų tai, jei šia direktyva užtikrinamos teisės būtų suteikiamos tik nuo tarptautinės apsaugos prašymo pateikimo dienos.
42. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau daryti išvadą, kad Baudžiamojo kodekso 353/A straipsnis gali būti kliūtis įgyvendinti teises, kurias Sąjungos teisė užtikrina pagalbos tarptautinės apsaugos prašytojams srityje.
b) Dėl galimų pateisinimų
43. Kalbant apie galimus minėtų apribojimų pateisinimus, pirma, reikia konstatuoti, kad Direktyvos 2013/32 8 straipsnio 2 dalyje ir Direktyvos 2013/33 10 straipsnio 4 dalyje numatyta, jog tarptautinės apsaugos prašytojų galimybės susitikti su organizacijomis ir asmenimis, teikiančiais patarimus ir konsultacijas, taip pat su teisiniais patarėjais ir konsultantais apribojimai gali būti pateisinti, jei jie yra objektyviai būtini siekiant sienos perėjimo punktuose užtikrinti saugumą, viešąją tvarką ar perėjimo punktų administracinį valdymą ir jei galimybė susitikti nėra itin apribojama arba susitikti netampa neįmanoma.
44. Šiuo klausimu pakanka pažymėti, kad Baudžiamojo kodekso 353/A straipsnyje nenumatyta galimybė tikrinti būtinumo ir proporcingumo kriterijus. Priešingai, pagal šią teisės nuostatą, visų pirma siejamą su Įstatymo dėl teisės į prieglobstį 51 straipsnio 2 dalies f punktu, faktiškai neleidžiama arba bent jau labai apribojama bet kokia asmenų ar organizacijų vykdoma pagalbos tarptautinės apsaugos prašytojams veikla(27).
45. Antra, reikia priminti, kad nors pagal Direktyvos 2013/32 12 straipsnio 1 dalies c punktą bendravimas su bet kokia organizacija, teikiančia teisinius patarimus ar kitas konsultacijas, vykdomas „pagal atitinkamos valstybės narės teisę“, pagal šią nuostatą valstybei narei neleidžiama nei ginčyti, nei neproporcingai apriboti ja užtikrinamų teisių veiksmingumo.
46. Taigi man atrodo, kad nacionalinės teisės nuostatose, t. y. Baudžiamojo kodekso 353/A straipsnyje, įtvirtintos kliūtys naudotis Direktyvos 2013/32 8 straipsnio 2 dalyje, 12 straipsnio 1 dalies c punkte ir 22 straipsnio 1 dalyje, taip pat Direktyvos 2013/33 10 straipsnio 4 dalyje užtikrinamomis teisėmis nėra pateisinamos, kaip tai suprantama pagal šias nuostatas.
47. Todėl siūlau pritarti Komisijos antrojo kaltinimo pirmai daliai ir konstatuoti, kad Vengrija neįvykdė įsipareigojimų pagal Direktyvos 2013/32 8 straipsnio 2 dalį, 12 straipsnio 1 dalies c punktą ir 22 straipsnio 1 dalį, taip pat pagal Direktyvos 2013/33 10 straipsnio 4 dalį.
2. Dėl antrojo kaltinimo antros dalies, susijusios su Policijos įstatymo 46/F straipsniu
48. Policijos įstatymo 46/F straipsnyje numatyta, kad policijos pareigūnai bet kuriam asmeniui, kurio atžvilgiu vykdomas baudžiamasis persekiojimas, be kita ko, dėl Baudžiamojo kodekso 353/A straipsnyje numatyto neteisėtos imigracijos palengvinimo, neleidžia atvykti į teritoriją, esančią mažesniu nei aštuonių kilometrų atstumu nuo sienos ar pasienio ženklo, žyminčio Vengrijos teritorijos išorės sieną, arba reikalauja, kad asmuo išvyktų iš šios zonos, jei jis joje yra.
49. Manau, kad Policijos įstatymo 46/F straipsnis, kuriame nustatytas papildomas draudimas asmenims ar organizacijoms, kurių atžvilgiu vykdomas persekiojimas už nusikalstamas veikas siaurąja prasme, neabejotinai padidina neigiamą nuostatų, su kuriomis šis straipsnis siejamas (įskaitant Baudžiamojo kodekso 353/A straipsnį), poveikį.
50. Vis dėlto man atrodo, kad pats Policijos įstatymo 46/F straipsnis nekelia problemų dėl suderinamumo su atitinkamomis Sąjungos teisės nuostatomis. Iš tiesų, mano nuomone, šiuo straipsniu teisėtai taikoma bendroji taisyklė, pagal kurią policijos institucijos draudžia asmenims, įtariamiems padarius baudžiamąją veiką, patekti į „svarbias“ vietas ir visų pirma – į tas vietas, kur šie asmenys įtariami padarę nusikalstamą veiką arba galėtų jį pakartoti.
51. Be to, man atrodo, jog tai, kad draudimas taikomas asmenims, paprasčiausiai „įtariamiems“ padarius nusikalstamą veiką, atitinka šio draudimo laikiną ir apsauginį pobūdį. Šios teisės nuostatos proporcingumą lemia ir tai, kad ji taikoma tik asmenims, „kuri[ų] atžvilgiu vykdomas baudžiamasis persekiojimas“, ir tai, kaip pažymi Vengrijos vyriausybė, kad, norint patraukti baudžiamojon atsakomybėn, reikia palyginti didelių ar pagrįstų įtarimų, grindžiamų konkrečiais įrodymais.
52. Taip pat man atrodo, kad Komisija nepateikia argumentų, įrodančių iš esmės ribojamąjį Policijos įstatymo 46/F straipsnio pobūdį, o tik pabrėžia, kad ši nuostata padidina ribojamąjį Baudžiamojo kodekso 353/A straipsnio poveikį.
53. Taigi manau, kad nors Baudžiamojo kodekso 353/A straipsnis, vienas arba siejamas su Policijos įstatymo 46/F straipsniu, yra kliūtis tarptautinės apsaugos prašytojų teisei bendrauti su organizacijomis, asmenimis ar teisiniais patarėjais, taip pat šių organizacijų, asmenų ir patarėjų simetriškai teisei susitikti su šiais prašytojais, vis dėlto taip nėra Įstatymo dėl policijos 46/F straipsnio, vertinamo atskirai, atsižvelgiant į bylos aplinkybes, atveju.
54. Todėl manau, kad reikia atmesti Komisijos antrojo kaltinimo antrą dalį.
VI. Dėl bylinėjimosi išlaidų
55. Pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 138 straipsnio 3 dalies pirmą sakinį kiekviena šalis padengia savo bylinėjimosi išlaidas, jeigu, kaip šioje byloje, dalis šalių reikalavimų patenkinama, o dalis atmetama. Vis dėlto pagal šios nuostatos antrą sakinį Teisingumo Teismas gali nuspręsti, kad, be savo bylinėjimosi išlaidų, šalis padengia dalį kitos šalies bylinėjimosi išlaidų, jeigu tai pateisinama atsižvelgiant į nagrinėjamos bylos aplinkybes.
56. Atsižvelgiant į siūlomą išvadą, Komisija iš esmės laimėjo bylą, o Vengrijos argumentai priimti tik tiek, kiek jie susiję su nedidele ginčo dalyko dalimi, t. y. antrojo kaltinimo antra dalimi. Todėl šiuo atveju atrodo pagrįsta įpareigoti Vengriją padengti ne tik savo, bet ir keturis penktadalius Komisijos bylinėjimosi išlaidų, o Komisija turės padengti vieną penktadalį savo bylinėjimosi išlaidų.
VII. Išvada
57. Atsižvelgdamas į išdėstytus argumentus siūlau Teisingumo Teismui:
– konstatuoti, pirma, kad, nustatydama naują tarptautinės apsaugos prašymų nepriimtinumo pagrindą, papildantį 2013 m. birželio 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2013/32/ES dėl tarptautinės apsaugos suteikimo ir panaikinimo bendros tvarkos 33 straipsnio 2 dalyje išsamiai išvardytus pagrindus, Vengrija neįvykdė įsipareigojimų pagal šią nuostatą ir, antra, kad, priskirdama prie nusikalstamų veikų organizavimo veiklą, kuria siekiama padėti pradėti prieglobsčio procedūrą asmenims, neatitinkantiems nacionalinėje teisėje nustatytų tarptautinės apsaugos suteikimo kriterijų, Vengrija neįvykdė įsipareigojimų pagal Direktyvos 2013/32 8 straipsnio 2 dalį, 12 straipsnio 1 dalies c punktą ir 22 straipsnio 1 dalį, taip pat pagal 2013 m. birželio 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2013/33/ES, kuria nustatomos normos dėl tarptautinės apsaugos prašytojų priėmimo, 10 straipsnio 4 dalį;
– atmesti likusią ieškinio dalį,
– nurodyti Vengrijai padengti savo bylinėjimosi išlaidas ir keturis penktadalius Europos Komisijos bylinėjimosi išlaidų, o Komisijai nurodyti padengti vieną penktadalį savo bylinėjimosi išlaidų.