SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
ELEANOR SHARPSTON,
predstavljeni 20. julija 2017(1)
Zadeva C‑201/16
Majid (znan tudi kot Madzhdi) Shiri
proti
Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Verwaltungsgerichtshof (vrhovno upravno sodišče, Avstrija))
„Območje svobode, varnosti in pravice – Razlaga Uredbe (EU) št. 604/2013 – Pravica iz člena 27(1) do učinkovitega pravnega sredstva – Ureditev in roki iz člena 29 za predajo posameznika iz države članice, ki poda zahtevo, v državo članico, na katero je zahteva naslovljena – Začetek roka iz člena 29(1)“
1. S tem predlogom za sprejetje predhodne odločbe je Sodišče spet zaprošeno za smernice glede obsega pravice do učinkovitega pravnega sredstva iz člena 27(1) Uredbe Dublin III.(2) Verwaltungsgerichtshof (vrhovno upravno sodišče, Avstrija) želi ugotoviti, ali se prosilec za mednarodno zaščito pri uveljavljanju svojih pravic na podlagi člena 27(1) Uredbe Dublin III lahko sklicuje na to, da država članica „A“ (država članica, ki poda zahtevo) ni izvršila svoje odločitve o njegovi predaji državi članici „B“ (država članica, na katero je zahteva naslovljena) v roku iz člena 29(1) navedene uredbe. Če se predaja ne opravi v določenem roku, kako se potem uporabljajo pravila iz člena 29(2), ki urejajo položaj med državo članico, ki poda zahtevo, in državo članico, na katero je zahteva naslovljena?
Uredba Dublin III
2. V uvodni izjavi 5 je med drugim navedeno, da bi moralo biti mogoče hitro določiti odgovorno državo članico, da bi se zagotovil učinkovit dostop do postopkov za odobritev mednarodne zaščite in da ne bi bil ogrožen cilj hitre obravnave takih prošenj. V uvodni izjavi 19 je pojasnjeno: „Da se zagotovi učinkovita zaščita pravic zadevnih oseb, bi bilo zlasti v skladu s členom 47 [Listine(3)] treba vzpostaviti pravne zaščitne ukrepe in pravico do učinkovitega pravnega sredstva v zvezi z odločitvijo o predaji v odgovorno državo članico. Da se zagotovi spoštovanje mednarodnega prava, bi moralo učinkovito pravno sredstvo proti takim odločitvam obsegati tako preučitev uporabe te uredbe kot tudi pravnega in dejanskega stanja v državi članici, v katero je predan prosilec.“
3. V uvodni izjavi 32 je poudarjeno, da v zvezi s prosilci za mednarodno zaščito „države članice zavezujejo njihove obveznosti iz instrumentov mednarodnega prava, vključno z ustrezno sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice“. V uvodni izjavi 39 je navedeno, da Uredba Dublin III spoštuje temeljne pravice in upošteva načela, ki so zaščitena z Listino.
4. V skladu s členom 1 so v Uredbi Dublin III določena merila in mehanizmi za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva.(4)
5. V skladu s členom 3(1) je splošno načelo, določeno v Uredbi Dublin III, da morajo države članice obravnavati prošnjo za mednarodno zaščito državljana tretje države ali osebe brez državljanstva, ki prošnjo vloži na ozemlju katere koli izmed njih. Vsako tako prošnjo obravnava ena sama država članica, in sicer tista, ki je za to odgovorna glede na merila iz poglavja III.(5)
6. V postopku določanja države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje, so prosilcem za mednarodno zaščito priznane nekatere pravice. Tako jim je s členom 4(1) zagotovljena pravica do obveščenosti, vključno s podrobnostmi o možnosti izpodbijanja odločbe o predaji in, kadar je ustrezno, zaprositve za odložitev predaje. Prosilci imajo v skladu s členom 5(1) tudi pravico do osebnega razgovora.
7. Poglavje III ima naslov „Merila za določanje odgovorne države članice“. V členu 7(1) je navedeno, da se merila uporabljajo po vrstnem redu, v katerem so navedena v tem poglavju. Odgovorna država članica se določi na podlagi položaja, ki je obstajal, ko je prosilec prvič vložil svojo prošnjo za mednarodno zaščito (člen 7(2)). Na vrhu hierarhične lestvice sta merili, povezani z mladoletniki (člen 8) in družinskimi člani (členi 9, 10 in 11). Najpogosteje se uporablja merilo iz člena 13(1) v zvezi s prosilci, ki so nezakonito vstopili v državo članico iz tretje države. V takih primerih je za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito odgovorna država članica prvega vstopa na ozemlje Evropske unije.
8. Obveznosti odgovorne države članice so določene v poglavju V. Med njimi je obveznost ponovnega sprejetja prosilca, čigar prošnja se obravnava in ki je podal prošnjo v drugi državi članici (člen 18(1)(b)).(6)
9. Postopki za predložitev zahtev za ponovni sprejem so določeni v delu III poglavja VI. Člen 23(1) določa, da kadar država članica, v kateri je oseba vložila novo prošnjo za mednarodno zaščito, meni, da je za obravnavanje prošnje pristojna druga država članica, lahko od te druge države članice zahteva, da ponovno sprejme zadevno osebo. Člen 25(1) določa, da mora država članica, na katero je zahteva naslovljena, čim prej sprejeti odločitev o vsaki taki zahtevi.(7) Opustitev ukrepanja v določenem roku se razlaga kot sprejetje zahteve za ponovni sprejem (člen 25(2)).
10. V delu IV poglavja VI so določeni nekateri postopkovni zaščitni ukrepi za prosilce. Člen 26(1) določa, da morajo države članice prosilce uradno obvestiti o odločitvah o predaji. Navedeno uradno obvestilo mora vsebovati informacije o razpoložljivih pravnih sredstvih, vključno s pravico zaprositi za odložilni učinek, ter o rokih, ki veljajo za vložitev takih pravnih sredstev in za izvedbo predaje (člen 26(2)).
11. V členu 27(1) je navedeno, da mora prosilec „im[eti] pravico do učinkovitega pravnega sredstva v obliki pritožbe zoper odločitev o predaji ali ponovnega dejanskega in zakonskega pregleda te odločitve pred sodiščem ali razsodiščem“. Države članice morajo v skladu s členom 27(3) pripraviti določbo za namene pritožb zoper odločitve o predaji ali ponovnih pregledov teh odločitev, da bi se zaščitil položaj prosilca do izida izpodbijanja odločitve o predaji, in sicer tako, da zadevni osebi dovolijo, da ostane v državi članici do zaključka takega postopka (možnost (a)); da samodejno odložijo predajo (možnost (b)) ali da zagotovijo, da ima prosilec možnost, da od sodišča ali razsodišča zahteva odložitev izvršitve odločitve o predaji, dokler se obravnava njegova pritožba ali poteka ponovni pregled (možnost (c)).
12. Del VI ima naslov „Predaje“. Člen 29 določa:
„1. Predaja prosilca ali druge osebe iz člena 18(1)(c) ali (d) iz države članice, ki poda zahtevo, v odgovorno državo članico, se izvede v skladu z nacionalno zakonodajo države članice, ki poda zahtevo, po posvetu med zadevnima državama članicama, kakor hitro je to praktično izvedljivo in najkasneje v šestih mesecih po odobritvi zahteve, da bo druga država članica sprejela ali ponovno sprejela zadevno osebo ali končni odločitvi o pritožbi ali ponovnem pregledu, če v skladu s členom 27(3) obstaja odložilni učinek.
[…]
2. Kadar se predaja ne opravi v roku šestih mesecev, je odgovorna država članica oproščena svoje obveznosti sprejema ali ponovnega sprejema zadevne osebe, odgovornost pa se nato prenese na državo članico, ki poda zahtevo. Ta rok se lahko podaljša na največ eno leto, če predaja ni bila možna, ker je zadevna oseba v zaporu, ali na največ osemnajst mesecev, če zadevna oseba pobegne.
3. Če je bila oseba predana pomotoma ali je bila odločitev o predaji na podlagi pritožbe ali ponovnega pregleda razveljavljena po tem, ko je predaja izvedena, država članica, ki je predajo izvedla, osebo nemudoma ponovno sprejme.
[…]“
13. V Izvedbeni uredbi(8) je določena posebna ureditev za učinkovito uporabo Uredbe Dublin III. Člen 9(2) določa: „Država članica, ki zaradi enega od razlogov iz člena 29(2) [Uredbe Dublin III] ne more opraviti predaje v običajnem roku šestih mesecev od datuma sprejema zahtevka za sprejem ali ponovni sprejem zadevne osebe ali dokončne odločbe o pritožbi ali reviziji z odložilnim učinkom, o tem obvesti pristojno državo članico pred iztekom tega roka. V nasprotnem primeru je za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito in izpolnitev drugih obveznosti iz [Uredbe Dublin III] odgovorna država članica prosilka v skladu s členom 29(2) navedene uredbe.“
Dejansko stanje, postopek in vprašanji za predhodno odločanje
14. Majid (znan tudi kot Madzhdi) Shiri je iranski državljan. Podrobnosti o tem, kdaj natančno je zapustil Iran, niso na voljo, zdi pa se, da je to storil približno konec leta 2014. V Evropsko unijo je pripotoval prek Turčije. Prispel je v Bolgarijo in v tej državi članici 19. februarja 2015 vložil prošnjo za mednarodno zaščito. Nato se je odpravil v Avstrijo, kjer je 7. marca 2015 vložil prošnjo za mednarodno zaščito.
15. Avstrijski organi so 9. marca 2015 na bolgarske organe naslovili zahtevo za ponovni sprejem M. Shirija, in sicer na podlagi člena 18(1)(b) Uredbe Dublin III. Bolgarija je 23. marca 2015 izrecno privolila v navedeno zahtevo za ponovni sprejem.
16. Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (avstrijski zvezni urad za priseljevanje in azil, v nadaljevanju: BFA) je 2. julija 2015 prošnjo M. Shirija za mednarodno zaščito zavrgel kot nedopustno. Poleg tega je odredil odstranitev M. Shirija in potrdil, da se tega lahko preda Bolgariji (v nadaljevanju: prvi sklep urada BFA). M. Shiri je zoper navedeni sklep vložil pritožbo pri Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Avstrija) in vložil predlog za odložitev izvršitve odločitve o predaji. Navedeno sodišče je s sklepom z dne 20. julija 2015 ugodilo pritožbi M. Shirija, razveljavilo prvi sklep urada BFA in vrnilo zadevo uradu BFA zaradi izdaje novega sklepa. O predlogu za odložitev izvršitve odločitve o predaji ni odločalo. Nacionalno sodišče, ki je primer M. Shirija vrnilo pristojnim organom, je urad BFA pozvalo, naj zlasti obravnava, ali je M. Shiri ranljiv, saj je bila izražena zaskrbljenost glede njegovega zdravstvenega stanja. Nacionalno sodišče želi zagotoviti, da je katera koli odločitev v zvezi z njegovo predajo v skladu s Konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin(9).
17. Urad BFA je z novim sklepom z dne 3. septembra 2015 prošnjo M. Shirija za mednarodno zaščito ponovno zavrgel kot nedopustno (v nadaljevanju: drugi sklep urada BFA). Menil je, da je Bolgarija država članica, odgovorna za obravnavo njegove prošnje za mednarodno zaščito, ter ponovno odredil njegovo odstranitev in predajo Bolgariji.
18. M. Shiri je 17. septembra 2015 zoper navedeni sklep vložil pritožbo pri Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče), ki ni odločalo o predlogu, vloženem s to pritožbo, za priznanje odložilnega učinka. M. Shiri se je oprl na prvi sklep urada BFA in trdil, da je odgovornost za obravnavanje njegove prošnje za mednarodno zaščito prešla na Avstrijo, saj se je šestmesečni rok za predajo iz člena 29(1) Uredbe Dublin III iztekel, njegova predaja Bolgariji pa ni bila izvedena. Trdil je, da se je obdobje za izvedbo predaje začelo 23. marca 2015 (datum, ko je Bolgarija privolila v zahtevo za ponovni sprejem, ki jo je predložila Avstrija) in da se je šestmesečni rok iztekel 23. septembra 2015, saj nacionalno sodišče ni odločilo, da ima njegova pritožba zoper prvi sklep urada BFA odložilni učinek.
19. Pritožba M. Shirija je bila 30. septembra 2015 zavrnjena. Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče) je menilo, da so pravni učinki razveljavitve prvega sklepa urada BFA in vrnitve primera M. Shirija uradu BFA zaradi izdaje novega sklepa taki, da M. Shirija ni mogoče vrniti v Bolgarijo, dokler urad BFA ponovno ne preuči njegove zadeve. Njegova sodba z dne 20. julija 2015 naj bi tako pomenila odložitev izvršitve odločitve o predaji za namene člena 27(3) v povezavi s členom 29(1) Uredbe Dublin III.
20. M. Shiri je 4. oktobra 2015 pri predložitvenem sodišču vložil revizijo zoper navedeno sodbo.(10) Trdi, da se v skladu z avstrijskim pravom odločitev o predaji ne odloži samodejno, saj se je Avstrija odločila, da bo izvajala člen 27(3) Uredbe Dublin III in prosilcem omogočila, da v skladu s členom 27(3)(c) zaprosijo za odložitev izvršitve odločitve o predaji.(11)
21. Predložitveno sodišče želi pridobiti smernice, ali je prosilec za mednarodno zaščito načeloma upravičen do učinkovitega pravnega sredstva v obliki pritožbe zoper odločitev o predaji ali ponovnega pregleda te odločitve v smislu člena 27(1) Uredbe Dublin III, ker je zaradi izteka šestmesečnega roka za predajo na podlagi člena 29(2) v povezavi s členom 29(1) Uredbe Dublin III za obravnavanje njegove prošnje za mednarodno zaščito odgovorna država članica, ki poda zahtevo.
22. Predložitveno sodišče je zato postavilo ti vprašanji:
„1. Ali je treba določbe [Uredbe Dublin III], ki se nanašajo na pravico do učinkovitega pravnega sredstva zoper odločbo o predaji, zlasti člen 27(1), glede na uvodno izjavo 19 razlagati tako, da prosilec za azil lahko uveljavlja prehod odgovornosti na državo članico, ki daje zahtevo, zaradi izteka šestmesečnega roka za predajo (člen 29(2) v povezavi s členom 29(1) [Uredbe Dublin III])?
Če se na to vprašanje odgovori pritrdilno:
2. Ali pride do prehoda odgovornosti v skladu s členom 29(2), prvi stavek, [Uredbe Dublin III] že samo z zamujenim rokom za predajo ali pa se za prehod odgovornosti zaradi izteka roka zahteva tudi, da odgovorna država članica odkloni obveznost za sprejem ali ponovni sprejem zadevne osebe?“
23. Pisna stališča so predložili M. Shiri, Avstrija, Češka republika, Švica, Združeno kraljestvo in Evropska komisija. Vse navedene stranke razen Češke republike in Švice so na obravnavi 14. marca 2017 podale ustna stališča.
Presoja
Uvodne pripombe
24. Kot poudarja predložitveno sodišče, se v primeru M. Shirija postavlja pomembno načelno vprašanje, in sicer, ali bi moralo biti neupoštevanje rokov za izvršitev odločitve iz Uredbe Dublin III o predaji prosilca za mednarodno zaščito iz države članice „A“ v državo članico „B“ predmet sodnega nadzora.(12)
25. M. Shiri poziva Sodišče, naj pri odločanju o navedenem načelnem vprašanju preuči tudi širša vprašanja, kot na primer to, ali je Uredba Dublin III v skladu s temeljnimi pravicami, določenimi v Listini. To je vprašanje, ki se dotika bistva veljavnosti same uredbe. Ker pa predložitveno sodišče tega konkretnega vprašanja ni postavilo, je zunaj dosega tega predloga za sprejetje predhodne odločbe. Prav tako navedenega vprašanja ni treba preučiti, da bi se odgovorilo na dejansko postavljeni vprašanji.
Prvo vprašanje
26. Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem sprašuje, ali je treba določbe Uredbe Dublin III, s katerimi je določena pravica do učinkovitega pravnega sredstva zoper odločbo o predaji, zlasti člen 27(1), razlagati tako, da prosilec lahko trdi, da je zaradi izteka šestmesečnega roka za izvršitev odločitve o predaji iz člena 29(1) navedene uredbe za obravnavanje njegove prošnje za mednarodno zaščito odgovorna država članica, ki poda zahtevo (v tem primeru Avstrija).
27. M. Shiri, Češka republika in Švica trdijo, da pritožba zoper odločitev o predaji ali ponovni pregled te odločitve na podlagi takega razloga spada na področje uporabe člena 27(1). Navedeno mnenje je sprejela tudi Komisija v svojih pisnih stališčih. Vendar je na obravnavi svoje stališče spremenila in zdaj podpira stališče Združenega kraljestva, ki zagovarja nasprotno stališče kot druge stranke v tem postopku.
28. Strinjam se, da pravica do učinkovitega pravnega sredstva ni izrecno opredeljena v členu 27(1) Uredbe Dublin III. Ob tem se mi zdi, da namen, sistematika in okvir zadevne uredbe podpirajo stališče, da je treba navedeno določbo razlagati tako, da zajema neupoštevanje določenih rokov s strani neke države članice, zlasti šestmesečnega roka za izvršitev odločitve o predaji, določenega v členu 29(1).(13)
29. Menim, da je zaradi sprememb, uvedenih z Uredbo Dublin III (tretja različica pravil, ki določajo merila in mehanizme za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži prosilec),(14) sodba Sodišča v zadevi Abdullahi(15) glede razlage Uredbe Dublin II(16) zastarela. To stališče potrjujeta poznejši sodbi velikega senata v zadevah Ghezelbash(17) in Karim(18).
30. Sodišče je v sodbi Abdullahi razsodilo, da lahko prosilec dogovor med državama članicama glede zahteve za sprejem, ki temelji na dejstvu, da bo odgovornost za obravnavanje prošnje zadevne osebe za mednarodno zaščito prevzela država članica prvega vstopa na ozemlje Evropske unije, izpodbija samo s sklicevanjem na obstoj sistemskih pomanjkljivosti pogojev za sprejem prosilcev v navedeni državi članici, ki pomenijo utemeljene razloge za prepričanje, da bi bil izpostavljen resnični nevarnosti nečloveškega ali ponižujočega ravnanja v smislu člena 4 Listine, če bi bil poslan v navedeno državo članico.(19)
31. Sodišče je sodbo Abdullahi(20) preverilo z vidika sprememb pravil iz Uredbe Dublin II, uvedenih z Uredbo Dublin III, ko je v sodbi Ghezelbash razlagalo člen 27(1) zadnjenavedene uredbe. V njej je navedlo: (i) da mora biti pravno sredstvo, določeno v členu 27(1), učinkovito ter se nanašati na dejanska in pravna vprašanja; (ii) da ni nobene omejitve glede trditev, na katere se lahko sklicuje prosilec za mednarodno zaščito na podlagi navedene določbe; (iii) da ni posebne povezave med pravico do pritožbe zoper odločitev o predaji ali ponovnega pregleda te odločitve in členom 3(2) Uredbe Dublin III, ter (iv) da je v uvodni izjavi 19 Uredbe Dublin III navedeno, da mora pravica do učinkovitega pravnega sredstva obsegati tako preučitev uporabe navedene uredbe kot tudi pravnega in dejanskega stanja v državi članici, v katero je prosilec za azil predan.(21)
32. Ta splošna načela se uporabljajo tudi v obravnavani zadevi.
33. Vprašanje v zadevi Ghezelbash je bilo, ali so bila zadevna merila iz poglavja III za določitev odgovorne države članice uporabljena pravilno.(22) Sklepanje iz sodbe Ghezelbash je bilo uporabljeno v sodbi Karim, ki se je nanašala na vprašanje, ali se prosilec za mednarodno zaščito lahko sklicuje na nepravilno uporabo člena 19(2) Uredbe Dublin III pri določanju odgovorne države članice.(23) Sodišče je navedlo, da je s členom 19(2) Uredbe Dublin III opredeljen okvir, v katerem je treba izvesti presojo meril iz poglavja III, ki se bodo uporabljala.(24)
34. Res je, da sta se obe sodbi, Ghezelbash in Karim, nanašali na elemente postopka na podlagi Uredbe Dublin III, ki se uporabljajo, preden organi države članice izdajo odločbo o predaji. Primer M. Shirija je drugačen, saj se nanaša na postopek po izdaji take odločbe.(25) Vendar menim, da to ne pomeni, da se pravica do učinkovitega pravnega sredstva preneha uporabljati.
35. Taka razlika ne spremeni načelnega dejstva, in sicer, da pravica do učinkovitega pravnega sredstva vključuje pravico do izpodbijanja neustrezne uporabe Uredbe Dublin III. To stališče je popolnoma skladno s sodno prakso Sodišča.(26)
36. Z Uredbo Dublin III je bilo uvedenih več sprememb prejšnje ureditve, katere podlaga je bila Uredba Dublin II. V uvodni izjavi 19 je poudarjena ena od pomembnih sprememb, ki jih je zakonodajalec Unije uvedel, da bi posameznim prosilcem zagotovil okrepljeno varstvo.(27) Zato se Uredba Dublin III bistveno razlikuje od Uredbe Dublin II.
37. Poleg tega je treba uresničiti cilje Uredbe Dublin III z zagotavljanjem, da se uporablja na način, ki državam članicam omogoča, da ravnajo v skladu s svojimi obveznostmi po mednarodnem pravu.(28) Namen uredbe je tudi zagotavljati spoštovanje temeljnih pravic.(29) Pravici do dobrega upravljanja in učinkovitega pravnega sredstva (člena 41 in 47 Listine) zagotavljata standarda, ki sta zlasti pomembna za pravilno razlago člena 27(1) Uredbe Dublin III.(30)
38. Združeno kraljestvo je predložilo več trditev v podporo nasprotni razlagi. Prvič, poudarja, da je treba pri razlagi Uredbe Dublin III uporabljati teleološki pristop. Ključni cilj je, da mora biti v skladu s členom 3(1) za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito odgovorna ena država članica.(31) Z navedeno trditvijo se strinjam, vendar menim, da odobritev sodnega nadzora nad neupoštevanjem rokov iz Uredbe Dublin III s strani države članice ni v nasprotju s temeljnim načelom Dublinskega sistema.
39. Drugič, Združeno kraljestvo je izrazilo zaskrbljenost, da bi bilo to, da bi prosilci lahko izpodbijali odločitve o predaji zaradi izteka roka za njihovo izvršitev, v nasprotju z izraženim ciljem Uredbe Dublin III, in sicer preprečevanjem „forum shoppinga“. Vendar, če navedeni izraz zajema več prošenj za mednarodno zaščito, ki jih v več državah članicah vloži isti prosilec,(32) je v sami Uredbi Dublin III posebej predvidena obravnava tega vprašanja.(33)
40. Člen 29(2) Uredbe Dublin III določa, da če država članica, ki poda zahtevo, ne upošteva šestmesečnega roka za izvedbo predaje, je posledično sama odgovorna za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito. Zadevna oseba bi tako ostala v državi članici, ki poda zahtevo. Navedena posledica izhaja iz uporabe pravil v sami Uredbi Dublin III. Cilj člena 29(2) Uredbe Dublin III je spodbuditi državo članico, ki poda zahtevo, k spoštovanju skupnega cilja – upoštevanja predpisanih rokov – da bi se zagotovilo hitro obravnavanje prošenj in preprečil položaj, v katerem se prosilec za mednarodno zaščito „drži v negotovosti“, ker ni nobena država članica določena za odgovorno za obravnavanje njegove prošnje za mednarodno zaščito.(34) Za primere, v katerih prosilec v položaju M. Shirija vloži prošnjo za mednarodno zaščito v več državah članicah, se je zakonodajalec Unije namerno odločil, da državo članico, ki poda zahtevo, spodbudi k hitri izvedbi predaje. Če država članica, ki poda zahtevo, ne izpolni tega ključnega cilja, prosilec posledično ostane v njej. In natanko tako je tudi predvideno, da bi zakonodaja delovala. To ni isto kot „forum shopping“ niti mu ni enakovredno.
41. Tretjič, čeprav je razlikovanje med vsebinskimi in postopkovnimi vprašanji, ki ga zagovarja Združeno kraljestvo, na prvi pogled privlačno, ne vzdrži podrobnejšega pregleda. Z navedenim razlikovanjem se sporno vprašanje ne razreši. Roki iz Uredbe Dublin III vsekakor obsegajo postopkovne zadeve, vendar imajo tudi vsebinske posledice tako za prosilce kot tudi zadevne države članice. Prosilcem zagotavljajo neko stopnjo gotovosti, poleg tega imajo vsebinske posledice glede tega, katera država članica bo obravnavala prošnjo za mednarodno zaščito. Vsebinski in postopkovni vidiki določenih rokov so povezani tudi, kar zadeva države članice.
42. Četrtič, zdi se mi, da so pomisleki Združenega kraljestva v zvezi z nacionalno procesno avtonomijo zgrešeni. Načelno vprašanje, o katerem mora odločiti Sodišče, se ne nanaša na uporabo nacionalnih procesnih pravil kot takih.
43. Nazadnje, iz prosilčeve pravice do pritožbe zoper odločitev o predaji ali ponovnega pregleda te odločitve zaradi izteka šestmesečnega roka za izvršitev navedene odločitve ne izhaja, da bodo vse take pritožbe ali zahtevki neizogibno uspešni. Nasprotno, zdi se mi, da nacionalna sodišča lahko in morajo presojati o utemeljenosti vsake take pritožbe ali zahtevka za ponovni pregled. Pri tem je treba upoštevati namen spornih določb. Šestmesečni rok za izvršitev odločitve o predaji je bil prvotno določen, da bi se državam članicam omogočilo, da opredelijo praktične podrobnosti za izvedbo predaje.(35) Kot sem že navedla, je cilj roka in spodbude držav članic k njegovemu upoštevanju zagotoviti, da se prosilci ne znajdejo v položaju, v katerem nobena država članica ne prevzame odgovornosti za obravnavanje njihovih prošenj za mednarodno zaščito. Pri ugotavljanju, ali je treba v konkretnem primeru uporabljati člen 29(2), je treba tudi ugotoviti, ali je v tem smislu zadevna oseba ogrožena oziroma bo verjetno ogrožena.(36)
44. Zato menim, da bi bilo treba člen 27(1) Uredbe Dublin III razlagati tako, da prosilec za mednarodno zaščito načeloma lahko izpodbija odločitev o predaji, ker država članica, ki poda zahtevo, ni izvedla predaje v šestmesečnem roku iz člena 29(1) navedene uredbe.
Drugo vprašanje
45. Predložitveno sodišče želi z drugim vprašanjem pridobiti smernice glede razlage člena 29(2) Uredbe Dublin III.(37) Ali je država članica, na katero je zahteva naslovljena, v okoliščinah, v katerih država članica, ki poda zahtevo, ne izvrši odločitve o predaji v šestmesečnem roku iz člena 29(1), oproščena svoje obveznosti obravnavanja prošnje zadevne osebe za mednarodno zaščito zgolj na podlagi tega, da se je navedeno obdobje izteklo? Ali pa obstaja dodaten pogoj, ki se uporablja, preden se odgovornost za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito naloži državi članici, ki poda zahtevo, in sicer ali mora država članica, na katero je zahteva naslovljena, državo članico, ki poda zahtevo, uradno obvestiti, da zdaj ne želi ponovno sprejeti prosilca za mednarodno zaščito?
46. Vse stranke, ki so v tem postopku predložile pisna stališča, razen Združenega kraljestva, se strinjajo, da člena 29(2) Uredbe Dublin III ni mogoče razlagati tako, da se z njim nalaga tak dodatni pogoj. Združeno kraljestvo nasprotno trdi, da iztek roka sam po sebi ne zadostuje, da bi država članica, ki poda zahtevo, postala odgovorna in da država članica, na katero je zahteva naslovljena, ohrani diskrecijsko pravico do obravnavanja prošnje zadevne osebe za mednarodno zaščito.
47. S stališčem Združenega kraljestva se ne strinjam.
48. V besedilu člena 29(2) Uredbe Dublin III („[k]adar se predaja ne opravi v roku šestih mesecev, je odgovorna država članica oproščena svoje obveznosti sprejema ali ponovnega sprejema zadevne osebe, odgovornost pa se nato prenese na državo članico, ki poda zahtevo. […]“) ni besed, iz katerih bi bilo razvidno, da je zakonodajalec v postopek, ki poteka med državo članico, ki poda zahtevo, in državo članico, na katero je zahteva naslovljena, uvedel dodatni pogoj. Združeno kraljestvo se opira na besedno zvezo „odgovornost pa se nato prenese na državo članico, ki poda zahtevo“, ki po njegovem mnenju kaže, da mora država članica, na katero je zahteva naslovljena, pozitivno ukrepati, preden je oproščena svojih obveznosti. Vendar sama to besedno zvezo razumem, kot da pomeni le, da se odgovornost po izteku šestmesečnega roka prenese na državo članico, ki poda zahtevo. Iz besedila ni razvidno, da bi poleg izteka šestmesečnega roka iz člena 29(1) obstajal poznejši (neopredeljeni) ukrep v postopku, ki ga je treba izpolniti, da bi bila za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito odgovorna država članica, ki poda zahtevo. Prenos odgovornosti izhaja iz same uporabe člena 29(2).(38)
49. To stališče je popolnoma skladno z namenom zadevne določbe.(39) Vključitev dodatnega pogoja v postopek med državo članico, ki poda zahtevo, in državo članico, na katero je zahteva naslovljena, ni združljiva s ciljem hitre določitve odgovorne države članice. Poleg tega bi bila neskladna s ključnim ciljem Dublinskega sistema, in sicer zagotavljanjem, da prosilec ni puščen v položaju, v katerem nobena država članica ne sprejema odgovornosti za obravnavanje njegove prošnje za mednarodno zaščito.
50. Ugotavljam tudi, da zakonodajna sistematika Uredbe Dublin III določa, da odgovornost spet preide na državo članico, ki poda zahtevo, kadar ta država ne upošteva rokov, določenih za zahteve za sprejem (člen 22(7)) in zahteve za ponovni sprejem (člen 25(2)). V nobenem od teh dveh primerov ni dodatnih pogojev. V nasprotju z navedeno sistematiko bi bilo, če bi se tak pogoj uvedel, kadar država članica, ki poda zahtevo, ne upošteva roka za izvršitev odločitve o predaji (člen 29(1) in (2)). Nazadnje, kot poudarjajo Avstrija, Češka republika in Švica, je iz širše sistematike Dublinskega sistema razvidno, da se taki dodatni pogoji ne uporabljajo za meddržavni postopek. V členu 9(2) Dublinske izvedbene uredbe ni mogoče najti ničesar podobnega.(40)
51. Zato menim, da bi bilo treba člen 29(2) Uredbe Dublin III razlagati tako, da v zvezi z dogovorjeno ureditvijo predaje med državo članico, ki poda zahtevo, in državo članico, na katero je zahteva naslovljena, iztek šestmesečnega roka iz člena 29(1) sam po sebi zadostuje, da država članica, ki poda zahtevo, postane odgovorna za obravnavanje prošnje zadevne osebe za mednarodno zaščito.
Primer M. Shirija
52. V primeru M. Shirija se postavlja težko vprašanje, kako je treba pravila, ki urejajo prosilčevo pravico do učinkovitega pravnega sredstva iz člena 27(1) Uredbe Dublin III, razlagati v povezavi s členom 29, ki se nanaša na dogovorjeno ureditev in roke za izvršitev odločitev o predaji.
53. M. Shiri trdi, da je v njegovem primeru rok za izvršitev odločitve o predaji začel teči 23. marca 2015, ko so bolgarski organi privolili v zahtevo za ponovni sprejem, ki so jo vložili avstrijski organi. Meni, da se je to obdobje izteklo šest mesecev pozneje, in sicer 23. septembra 2015. Iz tega naj bi v skladu s členom 29(2) Uredbe Dublin III sledilo, da ga ni mogoče predati Bolgariji: navedena država članica naj bi bila oproščena svoje obveznosti, da ga ponovno sprejme, saj predaja ni bila izvedena v predpisanem šestmesečnem obdobju. Na kratko, M. Shiri trdi, da je zdaj prepozno za izvršitev odločitve o predaji. Dodaja, da Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče) ni odločalo o njegovem predlogu za odložitev izvršitve odločitve o predaji.
54. Menim, da položaj ni tako preprost, kot trdi M. Shiri.
55. Pri preučevanju posebnih okoliščin njegovega primera je najprej treba razlikovati med pravili iz člena 27(3), ki urejajo odložitev izvršitve odločitev o predaji, ter določbami glede dogovorjene ureditve in rokov za izvršitev takih odločitev iz člena 29 Uredbe Dublin III ter šele nato preučiti, kako bi bilo ta pravila mogoče brati v povezavi.
56. Člen 27(3) določa, da morajo države članice predvideti odložitev izvršitve odločitev o predaji. Države članice lahko: (i) določijo, da ima zadevna oseba pravico ostati v zadevni državi članici do zaključka postopka pritožbe ali izida zahtevka za ponovni pregled;(41) (ii) določijo, da se izvršitev odločitve o predaji samodejno odloži,(42) ali (iii) zagotovijo, da ima zadevna oseba možnost, da od sodišča ali razsodišča zahteva odložitev izvršitve odločitve o predaji, dokler se obravnava njegova pritožba ali poteka ponovni pregled.(43) Cilj zakonodajalca v zvezi s tem, da se pristojnim organom držav članic omogoči odločanje o tem, ali naj odložijo izvršitev odločitve o predaji, je bil okrepiti pravne zaščitne ukrepe, ki so na voljo prosilcem za mednarodno zaščito, in jim omogočiti, da bolje ščitijo svoje pravice.(44)
57. Besedilo člena 27(1) in (3) ter splošni cilji teh določb ne vključujejo urejanja uporabe rokov iz člena 29 Uredbe Dublin III. Kadar pa se odločitev o predaji izpodbija, kot v primeru M. Shirija, je treba oba sklopa določb razlagati na način, ki je dosleden in skladen z zakonodajno sistematiko. Na splošno, kadar prosilec za mednarodno zaščito izpodbija odločitev o predaji, ker zadevna država članica ni upoštevala šestmesečnega roka iz člena 29(1) Uredbe Dublin III, uporabo pravil razumem tako. Upoštevati je treba, da tako izpodbijanje poteka po tem, ko je bila v skladu z merili iz poglavja III sprejeta odločitev o določitvi odgovorne države članice. Odgovorna država članica (v primeru M. Shirija je to Bolgarija) mora ponovno sprejeti prosilca.(45)
58. Morda odločitve o predaji v Avstriji postanejo izvršljive takoj, ko jih izdajo pristojni organi: ali je to tako, je stvar nacionalnega prava.
59. Člen 29(1) določa, da je treba predajo prosilca iz države članice, ki poda zahtevo (v tem primeru Avstrija), v odgovorno državo članico (v tem primeru Bolgarija), izvesti v skladu z nacionalno zakonodajo države članice, ki poda zahtevo, kakor hitro je to praktično izvedljivo in najpozneje v šestih mesecih po odobritvi zahteve, da bo druga država članica sprejela ali ponovno sprejela zadevno osebo (v nadaljevanju: prvi pogoj), ali končni odločitvi o pritožbi ali ponovnem pregledu, če v skladu s členom 27(3) obstaja odložilni učinek (v nadaljevanju: drugi pogoj). Prvi pogoj temelji na predpostavki, da je treba opredeliti le še praktične podrobnosti izvršitve, vključno z določitvijo njenega datuma.(46) Drugi pogoj temelji na predpostavki, da zadevna država članica izvede postopek za odložitev izvršitve odločitev o predaji iz člena 27(3) Uredbe Dublin III.
60. Naj dodam, da člen 29(3) določa, da če je bila oseba predana pomotoma ali če je bila odločitev o predaji na podlagi pritožbe ali ponovnega pregleda razveljavljena po tem, ko je bila izvedena, mora država članica, ki je predajo izvedla, osebo nemudoma ponovno sprejeti. Kadar se izvršitev odločitve o predaji odloži do izida sodnega postopka, se je seveda treba izogniti uporabi člena 29(3).(47) Ne glede na to, da izvršitev odločitve o predaji v zvezi z M. Shirijem ni bila odložena, je ta dejansko ostal v Avstriji. Zato člen 29(3) ni upošteven.
61. Primer M. Shirija se ne ujema popolnoma niti s prvim niti z drugim pogojem iz člena 29(1). Vendar se bo moralo predložitveno sodišče spoprijeti z zapletenim vprašanjem, kako so pravila iz Uredbe Dublin III in upoštevne določbe nacionalnega prava medsebojno povezani ter kako se uporabljajo, da bi odločilo o pritožbi M. Shirija, s katero se izpodbija odločitev urada BFA o predaji. V razmislek ponujam te pripombe.
62. Kar zadeva prvi sklep urada BFA, čeprav Avstrija izvaja člen 27(3) Uredbe Dublin III v delu, v katerem določa, da lahko prosilci od sodišča ali razsodišča zahtevajo odložitev izvršitve odločitve o predaji, je nesporno, da v primeru M. Shirija take odločitve ni bilo. Vendar je bil dejanski položaj tak, da je lahko ostal v Avstriji. Rok za izvršitev predaje na podlagi člena 29(1) Uredbe Dublin III je začel teči 23. marca 2015. Navedeno obdobje se je ustavilo 20. julija 2015, ko je bil razveljavljen prvi sklep urada BFA. Od tega trenutka ni bilo odločitve o predaji, ki bi jo bilo treba izvršiti: nacionalno sodišče je primer M. Shirija vrnilo uradu BFA zaradi izdaje novega sklepa.(48)Tega, ali je razveljavitev prvega sklepa urada BFA odločitev ex nunc (ničen od 20. julija 2015 – datum odločitve) ali ex tunc (šteje se, da prvi sklep urada BFA z dne 2. julija 2015 ni bil izdan), ne ureja Uredba Dublin III. To je izključno zadeva avstrijskega prava.
63. Ker torej ni bilo odločitve o predaji (vsaj) z učinkom od 20. julija 2015, takrat ni bil izpolnjen niti prvi niti drugi pogoj iz člena 29(1). Posledično iz člena 29(2) ne izhaja, da je bila Bolgarija oproščena svoje obveznosti, da ga ponovno sprejme.
64. V zvezi z drugim sklepom urada BFA, ki je bil izdan pred 23. septembrom 2015 (konec šestmesečnega roka), predložitveno sodišče navaja, da bolgarski organi niso poslali nobenega dodatnega sporočila. To ni presenetljivo, saj v zadevni uredbi ni določbe, v skladu s katero bi Bolgarija morala potrditi svojo privolitev.
65. Vendar primer M. Shirija še vedno ni v skladu s predpostavko, ki je podlaga prvega ali drugega pogoja iz člena 29(1) Uredbe Dublin III V tem členu ni navedeno, kdaj začne v takih okoliščinah teči rok za izvršitev odločitve o predaji. Iz besedila navedenega člena izhaja, da je podlaga prvega pogoja ta, da se uporablja v okoliščinah, v katerih ni možnosti pritožbe ali ponovnega pregleda na podlagi člena 27(1). Zato je ob upoštevanju praktičnih podrobnosti, ki jih je treba opredeliti, odločitev o predaji dejansko gotova.(49) To očitno ni položaj v primeru M. Shirija, v okviru katerega so potekali zaporedni sodni postopki, drugi sklep urada BFA pa se trenutno izpodbija. O utemeljenosti v zvezi z navedenim sklepom še ni bila sprejeta odločitev. Primer M. Shirija zato ne spada v okvir navedenega pogoja.
66. M. Shiri se je pritožil zoper drugi sklep urada BFA. Formalno ni odložilnega učinka, saj nacionalna sodišča niso odločala o pritožbi, ki jo je vložil na podlagi nacionalnih pravil, s katerimi se izvaja člen 27(3) Uredbe Dublin III. V primeru M. Shirija torej niso izpolnjene niti zahteve v zvezi z drugim pogojem iz člena 29(1).(50)Morda je to posledica tega, da zgolj vložitev pritožbe zoper odločitev o predaji zadostuje za zagotovitev, da zadevna oseba v skladu s pravili avstrijskega prava ne bo predana drugi državi članici, ali pa je v Avstriji splošna praksa, da se ne odloča o predlogih za priznanje odložilnega učinka (kot trdi M. Shiri). Primer M. Shirija kaže na morebiten obstoj vrzeli v avstrijski zakonodaji.(51)
67. Menim, da je v členu 29(1) predvideno, da začne rok za izvedbo predaje teči, ko je načeloma dosežen dogovor o prihodnji izvedbi predaje in je ta gotova ter ko je treba opredeliti le še praktične podrobnosti.(52) To je a fortiori položaj, v katerem nacionalno sodišče, pri katerem je bila vložena pritožba zoper odločitev o predaji, še ni presodilo o utemeljenosti pritožbe in je postopek prekinjen, ker je bil temu sodišču predložen predlog za sprejetje predhodne odločbe. Izvršitev odločitve o predaji ne more biti gotova, dokler tak postopek ni končan.
68. Zato ugotavljam, da lahko v posebnih okoliščinah primera M. Shirija rok za izvedbo predaje začne teči šele, ko je načeloma dosežen dogovor o prihodnji izvedbi predaje in je ta gotova ter ko je treba opredeliti le še praktične podrobnosti. Za to so odgovorni pristojni nacionalni organi, ki opredelijo podrobnosti v skladu z nacionalnim pravom države članice, ki poda zahtevo. Vsako tako predajo prosilca za mednarodno zaščito iz države članice, ki poda zahtevo, v državo članico, na katero je zahteva naslovljena, je treba izvesti čim prej in najpozneje šest mesecev po tem, ko je odločitev o utemeljenosti pritožbe zoper odločitev o predaji ali zahtevka za ponovni pregled take odločitve nesporna.
Predlog
69. Glede na vse zgornje preudarke predlagam, naj Sodišče na vprašanji, ki mu ju je postavilo Verwaltungsgerichthof (vrhovno upravno sodišče, Avstrija), odgovoriti:
– V skladu s členom 27(1) Uredbe (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva lahko prosilec za mednarodno zaščito načeloma izpodbija odločitev o predaji, ker država članica, ki poda zahtevo, take odločitve ni izvršila v šestmesečnem roku iz člena 29(1) navedene uredbe.
– V skladu s členom 29(2) Uredbe št. 604/2013 iztek šestmesečnega roka iz njenega člena 29(1) sam po sebi zadostuje, da država članica, ki poda zahtevo, postane odgovorna za obravnavanje prošnje zadevne osebe za mednarodno zaščito.