ORDONNANCE DU TRIBUNAL (deuxième chambre)
1er septembre 2011(*)
« Responsabilité non contractuelle – Concentration – Décision de la Commission déclarant compatible l’opération de concentration visant à l’acquisition du contrôle d’Acetex Corp. par Celanese Corp. – Absence d’engagement de la part de Celanese à poursuivre l’exploitation de l’usine de Pardies (France) – Absence de violation d’une règle de droit par la Commission – Recours manifestement dépourvu de tout fondement »
Dans l’affaire T‑132/10,
Communauté de communes de Lacq, établie à Mourenx (France), représentée par Me J. Daniel, avocat,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par MM. P. Van Nuffel et N. von Lingen, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande en indemnisation des divers préjudices prétendument subis par la Communauté de communes de Lacq du fait des illégalités et des carences attribuables à la Commission à la suite de l’opération de concentration visant à l’acquisition du contrôle d’Acetex Corp. située à Pardies (France) par Celanese Corp.,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre),
composé de MM. N. J. Forwood, président, J. Schwarcz (rapporteur) et A. Popescu, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Faits et procédure
1 Le 20 janvier 2005, la Commission des Communautés européennes a reçu notification, conformément à l’article 4 du règlement (CE) n° 139/2004 du Conseil, du 20 janvier 2004, relatif au contrôle des concentrations entre entreprises (JO L 24, p. 1), d’un projet de concentration par lequel Celanese Corp. (ci-après « Celanese »), contrôlée par Blackstone Crystal Holdings Capital Partners (ci-après « Blackstone »), désirait acquérir, au sens de l’article 3, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 139/2004, l’ensemble d’ Acetex Corp. (ci‑après « Acetex »), par voie d’achat d’actions.
2 L’enquête initiale de la Commission (première phase) a révélé que le projet de concentration pouvait créer des problèmes de concurrence sur au moins deux marchés, celui de l’acide acétique et celui de l’acétate de vinyle monomère (AVM). La Commission a informé les parties de ces résultats préliminaires.
3 Le 17 février 2005, Blackstone et Celanese ont présenté des engagements portant sur la poursuite de l’exploitation de l’usine Acetex située à Pardies (France) et sur le maintien de la production annuelle moyenne de 350 à 450 kilotonnes d’acide acétique et de 100 à 200 kilotonnes d’AVM de cette usine pendant une période de cinq ans à compter de la date d’acquisition.
4 Le 10 mars 2005, la Commission a conclu, après examen de la notification, que l’opération en question relevait du champ d’application du règlement n° 139/2004, qu’elle soulevait des doutes sérieux quant à sa compatibilité avec le marché commun et avec le fonctionnement de l’accord sur l’Espace économique européen du 2 mai 1992 (JO 1994, L 1, p. 3, ci-après l’« accord EEE ») et que les engagements présentés par les parties n’avaient pas permis d’écarter ces doutes sérieux. C’est la raison pour laquelle la Commission a engagé la phase d’investigation approfondie (seconde phase) prévue à l’article 6, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 139/2004.
5 Par décision SG-Greffe (2005) D/203625, du 13 juillet 2005, déclarant une opération de concentration compatible avec le marché commun et le fonctionnement de l’accord EEE (Affaire COMP/M.3625 – Blackstone/Acetex) (résumé au JO L 312, p. 60 ci-après la « décision d’autorisation »), prise en vertu de l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 139/2004, la Commission a finalement déclaré la concentration compatible avec le marché commun. La Commission a en effet estimé, après un examen approfondi des marchés de l’acide acétique et de l’AVM, qu’il était peu probable que des effets anticoncurrentiels se produisent et elle a conclu que l’opération de concentration n’entraverait pas de manière significative une concurrence effective dans le marché commun ou une partie substantielle de celui-ci.
6 Le 20 juillet 2005, Celanese a effectué l’acquisition d’Acetex.
7 Le 23 mars 2009, Celanese a annoncé la fermeture de l’usine Acetex à Pardies dans un délai de trois à sept mois.
8 La requérante, la Communauté de communes de Lacq, qui regroupe 16 communes dont celle de Pardies, s’est adressée, par lettre en date du 26 mars 2009, à la Commission pour obtenir des précisions quant aux engagements, pris par Blackstone et Celanese, de poursuivre l’exploitation de l’usine Acetex à Pardies. Par lettre datée du 20 avril 2009, la Commission a répondu que la proposition d’engagements avait été considérée par elle comme insuffisante pour écarter les doutes sérieux nés à l’issue de la première phase de la procédure et que, dès lors, cette proposition était devenue caduque.
9 Le 20 mai 2009, la requérante a envoyé une plainte à la Commission, demandant à celle-ci de contraindre Celanese à respecter son engagement de poursuivre l’exploitation de l’usine Acetex à Pardies. La réponse de la Commission, en date du 12 juin 2009, répétait en substance le contenu de la lettre du 20 avril 2009 et insistait sur le fait que la proposition d’engagements était devenue caduque avec l’ouverture de la seconde phase d’examen. Par ailleurs, la Commission précisait que, la décision d’autorisation ayant été adoptée de façon inconditionnelle, elle ne disposait d’aucun moyen juridique pour contraindre Celanese à poursuivre l’exploitation de l’usine Acetex à Pardies.
10 Dans un courrier daté du 29 juin 2009, la requérante a contesté cette interprétation de la décision d’autorisation et a demandé à obtenir une « réponse expresse et explicite de la Commission ». Par lettre datée du 25 août 2009, la Commission a apporté des explications supplémentaires à la requérante sur l’absence de violation de la décision d’autorisation et du principe de confiance légitime et a, par conséquent, rejeté la plainte.
11 Le 27 novembre 2009, l’usine d’Acetex à Pardies a été définitivement fermée.
Procédure et conclusions des parties
12 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 22 mars 2010, la requérante a introduit le présent recours.
13 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal:
– condamner la Commission au paiement de dommages et intérêts à hauteur de 10 millions d’euros au titre de ses préjudices moral et matériel ;
– condamner la Commission au paiement de la somme de 25 000 euros au titre de frais irrépétibles ;
– condamner la Commission à l’ensemble des dépens de l’instance.
14 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner la requérante aux dépens.
En droit
15 Aux termes de l’article 111 du règlement de procédure du Tribunal, lorsque le recours est manifestement dépourvu de tout fondement en droit, le Tribunal peut, sans poursuivre la procédure, statuer par voie d’ordonnance motivée.
16 En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé pour se prononcer à ce stade de la procédure.
17 Le recours en indemnité, qui fait suite à une plainte de la requérante en date du 20 mai 2009, vise à la réparation de divers préjudices prétendument subis par la requérante et imputés à la Commission du fait qu’elle n’a pris aucune sanction contre Celanese et Blackstone pour le non-respect de leurs engagements, qu’elle s’est abstenue d’utiliser ses pouvoirs de contrainte et de sanction pour obliger Celanese à maintenir son activité dans la commune de Pardies et en raison d’une violation des principes de confiance légitime et de sécurité juridique.
18 Plus particulièrement, le présent recours porte, à titre principal, sur la responsabilité de la Commission en raison d’une illégalité fautive et, à titre subsidiaire, sur la responsabilité sans faute de la Commission.
19 Selon une jurisprudence constante, l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union européenne, au sens de l’article 340 TFUE, pour comportement illicite de ses organes, est subordonné à la réunion d’un ensemble de conditions, à savoir l’illégalité du comportement reproché à l’institution, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité entre le comportement allégué et le préjudice invoqué (arrêts de la Cour du 29 septembre 1982, Oleifici Mediterranei/CEE, 26/81, Rec. p. 3057, point 16, et du 25 mars 2010, Sviluppo Italia Basilicata/Commission, C‑414/08 P, non encore publié au Recueil, point 138 ; arrêt du Tribunal du 14 décembre 2005, Beamglow/Parlement e.a., T‑383/00, Rec. p. II‑5459, point 95).
20 Dès lors que l’une de ces conditions n’est pas remplie, les prétentions indemnitaires doivent être rejetées, sans qu’il soit nécessaire d’examiner les deux autres conditions (arrêt de la Cour du 15 septembre 1994, KYDEP/Conseil et Commission, C‑146/91, Rec. p. I‑4199, point 81, et arrêt du Tribunal du 20 février 2002, Förde-Reederei/Conseil et Commission, T‑170/00, Rec. p. II‑515, point 37).
21 En l’espèce, il est approprié d’examiner avant tout la condition du comportement prétendument illégal des institutions de l’Union. Cette condition requiert la violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers. Constitue une telle violation, la méconnaissance manifeste et grave, par une institution de l’Union, des limites qui s’imposent à son pouvoir d’appréciation [arrêts de la Cour du 4 juillet 2000, Bergaderm et Goupil/Commission, C‑352/98 P, Rec. p. I‑5291, point 43, et du 19 avril 2007, Holcim (Deutschland)/Commission, C‑282/05 P, Rec. p. I‑2941, point 47 ; arrêt du Tribunal du 9 septembre 2008, MyTravel/Commission, T‑212/03, Rec. p. II‑1967, point 37].
22 À cet égard, en premier lieu, la requérante soutient que le comportement à l’origine de son dommage est l’absence d’action de la Commission à l’encontre de Blackstone et Celanese pour leur faire respecter les engagements présentés le 17 février 2005, ce qui a été formalisé par le rejet de sa plainte le 25 août 2009. Cette carence aurait conduit à la fermeture de l’usine Acetex à Pardies, laquelle aurait entraîné un dommage pour la requérante.
23 Le Tribunal rappelle que la réalisation de toute opération de concentration de dimension communautaire nécessite l’obtention de l’autorisation préalable de la Commission. Dans le cadre de ce contrôle, les entreprises concernées peuvent proposer des engagements à la Commission afin d’obtenir une décision constatant la compatibilité de leur opération avec le marché commun. Selon l’état d’avancement de la procédure administrative, les engagements proposés doivent permettre à la Commission ou de considérer que l’opération notifiée ne soulève plus de doutes sérieux quant à sa compatibilité avec le marché commun au stade de l’enquête préliminaire (article 6, paragraphe 2, du règlement n° 139/2004) ou de répondre aux objections retenues dans le cadre de l’enquête approfondie (article 8, paragraphe 2, du règlement n º139/2004). Ces engagements permettent donc, dans un premier temps, d’éviter l’ouverture d’une phase d’enquête approfondie ou, par la suite, d’éviter l’adoption d’une décision déclarant l’incompatibilité de l’opération avec le marché commun (arrêt MyTravel/Commission, point 21 supra, point 117).
24 À cet égard, il ressort du dossier que de tels engagements ont été présentés pour la première fois à la Commission le 17 février 2005, après que celle-ci a informé les parties des résultats préliminaires de son enquête en première phase et des problèmes de concurrence identifiés à ce stade. Les engagements ont donc été proposés dans le seul but de permettre l’adoption d’une décision au titre de l’article 6, paragraphe 2, du règlement n° 139/2004 (autorisation en première phase).
25 Or, avec l’ouverture de la seconde phase d’examen, la Commission ne pouvait plus adopter de décision sur le fondement de l’article 6, mais uniquement sur celui de l’article 8 du règlement n° 139/2004. Il ne saurait donc être soutenu que l’opération notifiée, et sur la base de laquelle la Commission a finalement adopté sa décision d’autorisation, intégrait d’une quelconque manière les engagements proposés en première phase. D’ailleurs, le dispositif de la décision ne contient aucune référence à ces engagements.
26 Cette interprétation est du reste corroborée par le considérant 103 de la décision du 10 mars 2005 ainsi que par le considérant 3 de la décision d’autorisation, qui établissent que la Commission a estimé, dès la première phase d’examen, que les engagements dont elle avait fait part n’auraient pas permis de lever les doutes sérieux quant à la compatibilité avec le marché commun. Ces engagements n’ont donc aucunement été acceptés dans la décision d’autorisation de l’opération notifiée.
27 Enfin, la Commission a constaté, au terme d’une analyse approfondie des conditions de concurrence sur les marchés de l’acide acétique et de l’AVM, que ceux-ci avaient une dimension mondiale, et non limitée à l’EEE comme elle l’avait supposé au cours de son enquête préliminaire. L’opération n’était toutefois pas susceptible d’entraver de manière significative une concurrence effective dans le marché commun ou une partie substantielle de celui-ci.
28 Il ne saurait donc être soutenu que Blackstone et Celanese se sont engagées à l’égard de la Commission à maintenir l’activité de l’usine Acetex à Pardies pour une durée de cinq années et que ces engagements font d’une quelconque manière partie de la décision d’autorisation. Par conséquent, la Commission, en n’agissant pas à l’encontre de Celanese et de Blackstone lors de l’annonce de la fermeture de l’usine Acetex de Pardies, n’a pas commis d’illégalité.
29 En deuxième lieu, la requérante considère que la violation de la décision d’autorisation par son bénéficiaire devrait être considérée comme une concentration non autorisée. Elle se réfère, à cet effet, au considérant 31, à l’article 8, paragraphe 4, sous b), et paragraphe 5, à l’article 14, paragraphe 2, sous d), ainsi qu’à l’article 15, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 139/2004.
30 Le Tribunal relève que ces dispositions concernent, pour l’essentiel, des situations dans lesquelles les parties notifiantes ne respecteraient pas les conditions et charges dont serait assortie une décision d’autorisation. Or, force est de constater qu’en l’espèce la décision d’autorisation a été adoptée au titre de l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 139/2004 et ne comporte ni condition ni charge. Par conséquent, la Commission n’a pas violé le règlement n° 139/2004 en ne faisant pas respecter des conditions ou des charges qui, à ce stade du dossier, étaient devenues caduques.
31 En troisième lieu, la requérante considère que la décision d’autorisation viole les principes de confiance légitime et de sécurité juridique. En effet, la Commission, en s’abstenant de prendre des mesures à l’encontre de Blackstone et Celanese alors qu’elles n’auraient pas respecté leurs engagements et en s’abstenant de veiller au respect de ses propres décisions, aurait manifestement porté atteinte à la confiance légitime que la décision d’autorisation avait fait naître chez la requérante. En outre, la procédure suivie par la Commission serait ambiguë, équivoque, voire inintelligible et aurait donné lieu à des positions successives, violant ainsi le principe de sécurité juridique.
32 En vertu d’une jurisprudence bien établie, le droit de réclamer la protection de la confiance légitime suppose la réunion de trois conditions. Premièrement, des assurances précises, inconditionnelles et concordantes, émanant de sources autorisées et fiables, doivent avoir été fournies à l’intéressé par l’administration de l’Union. Deuxièmement, ces assurances doivent être de nature à faire naître une attente légitime dans l’esprit de celui auquel elles s’adressent. Troisièmement, les assurances données doivent être conformes aux normes applicables (voir arrêt de la Cour du 18 juillet 2007, AER/Karatzoglou, C‑213/06 P, Rec. p. I‑6733, point 33, et la jurisprudence citée ; arrêt du Tribunal du 23 février 2006, Cementbouw Handel & Industrie/Commission, T‑282/02, Rec. p. II‑319, point 77).
33 En l’espèce, il suffit de relever que la requérante n’a jamais reçu aucune assurance de la part de la Commission selon laquelle cette dernière acceptait les engagements proposés par Blackstone et Celanese. Ceci ressort clairement de la décision d’autorisation, qui ne mentionne les engagements proposés que pour indiquer qu’ils n’ont pas été considérés suffisants pour lever les doutes sérieux identifiés en première phase. En tout état de cause, il est clair que la Commission ne s’est pas engagée à faire respecter des engagements qu’elle n’a jamais acceptés.
34 En ce qui concerne la violation du principe de sécurité juridique résultant des positions successives prises par la Commission dans le traitement et le contrôle de cette concentration, le Tribunal constate que la décision d’autorisation est dépourvue d’équivoque, car les engagements présentés par Blackstone et Celanese en première phase sont clairement évoqués dans la partie de la décision décrivant la première phase de la procédure d’examen. Concernant la seconde phase de la procédure d’examen de la concentration suivie par la Commission et, in fine, la décision d’autorisation elle-même, la requérante ne démontre pas en quoi la Commission se serait écartée des dispositions du règlement n° 139/2004 et de sa pratique habituelle en matière de contrôle des concentrations.
35 Il résulte de l’ensemble des points qui précède que la Commission n’a pas commis d’illégalité constitutive d’une faute et que la responsabilité de l’Union ne saurait, dès lors, être engagée à ce titre.
36 S’agissant de l’engagement de la responsabilité de l’Union du fait d’un acte licite, le Tribunal rappelle que, selon l’article 44, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure, la requête doit contenir l’objet du litige et un exposé sommaire des moyens invoqués. Ces éléments doivent être suffisamment clairs et précis pour permettre à la partie défenderesse de préparer sa défense et au Tribunal de statuer sur le recours, le cas échéant sans autres informations. Afin de garantir la sécurité juridique et une bonne administration de la justice, il est nécessaire, pour qu’un recours soit recevable, que les éléments essentiels de fait et de droit, sur lesquels celui-ci se fonde, ressortent, à tout le moins sommairement, mais d’une façon cohérente et compréhensible, du texte de la requête elle-même (voir, par analogie, arrêts de la Cour du 9 janvier 2003, Italie/Commission, C‑178/00, Rec. p. I‑303, point 6 ; du Tribunal du 15 juin 1999, Ismeri Europa/Cour des comptes, T‑277/97, Rec. p. II‑1825, points 28 et 29, et ordonnance du Tribunal du 8 février 2010, Alisei/Commission, T‑481/08, Rec. p. II‑117, point 89).
37 Or la position de la requérante n’est pas étayée dans la mesure où elle se limite à énoncer que, si la responsabilité de la Commission ne pouvait être engagée sur la base d’une responsabilité pour faute, elle le serait nécessairement sur la base de la responsabilité sans faute. Dès lors, ce manque d’éléments dans le texte de la requête ne permet pas au Tribunal d’apprécier ce fondement de la responsabilité de la Commission, présenté à titre subsidiaire, et conduit ce dernier à le déclarer manifestement irrecevable.
38 Par conséquent, il convient de rejeter le recours comme étant, pour partie, manifestement dépourvu de tout fondement en droit et, pour partie, manifestement irrecevable.
Sur les dépens
39 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter l’ensemble des dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre)
ordonne :
1) Le recours est rejeté comme étant, pour partie, manifestement dépourvu de tout fondement en droit et, pour partie, manifestement irrecevable.
2) La Communauté de communes de Lacq est condamnée aux dépens.
Fait à Luxembourg, le 1er septembre 2011.