ARREST VAN HET GERECHT (Negende kamer)
22 november 2018 (*)
„ELGF – Van financiering uitgesloten uitgaven – Specifieke maatregelen ten behoeve van de ultraperifere gebieden – Artikel 12, onder c), van verordening (EG) nr. 247/2006 – Technische bijstand – Controleacties – Procedurele waarborgen – Gewettigd vertrouwen”
In zaak T‑31/17,
Portugese Republiek, vertegenwoordigd door L. Inez Fernandes, M. Figueiredo, J. Saraiva de Almeida en A. Tavares de Almeida als gemachtigden,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door B. Rechena en A. Sauka als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU tot nietigverklaring van uitvoeringsbesluit (EU) 2016/2018 van de Commissie van 15 november 2016 houdende onttrekking aan EU-financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of in het kader van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB 2016, L 312, blz. 26), voor zover daarbij met betrekking tot de Portugese Republiek de bedragen van 460 202,73 EUR en 200 000 EUR (begrotingspost 6701) aan bedoelde financiering worden onttrokken,
wijst
HET GERECHT (Negende kamer),
samengesteld als volgt: S. Gervasoni, president, K. Kowalik-Bańczyk (rapporteur) en C. Mac Eochaidh, rechters,
griffier: I. Dragan, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 3 mei 2018,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
1 In het kader van het programma van speciaal op het afgelegen en insulaire karakter van Madeira en de Azoren afgestemde maatregelen (Poseima), gelden sinds 1992 voor de autonome gebieden van de Azoren en Madeira (Portugal) specifieke maatregelen ten behoeve van de lokale landbouwproductie. Sinds begrotingsjaar 2007 zijn deze maatregelen gehergroepeerd in een steunprogramma dat is vastgesteld overeenkomstig de bepalingen van artikel 9 van verordening (EG) nr. 247/2006 van de Raad van 30 januari 2006 houdende specifieke maatregelen op landbouwgebied ten behoeve van de ultraperifere gebieden van de Unie (PB 2006, L 42, blz. 1). Hiertoe heeft de Portugese Republiek een ontwerp van een algemeen programma opgesteld, dat door de Europese Commissie werd geëvalueerd en goedgekeurd overeenkomstig artikel 24, leden 1 en 2, van diezelfde verordening (hierna: „algemeen programma”).
2 Op 30 september 2008 heeft de Portugese Republiek op grond van artikel 49 van verordening (EG) nr. 793/2006 van de Commissie van 12 april 2006 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor verordening nr. 247/2006 (PB 2006, L 145, blz. 1), bij de Commissie een ontwerp tot wijziging van het algemene programma ingediend. Dit ontwerp, dat werd herzien op 27 januari 2009, voorzag met name voor het subprogramma voor de autonome regio van de Azoren in de invoering van een nieuwe maatregel inzake de financiering van studies, demonstratieprojecten, opleidingsacties en technische bijstandsverlening.
3 Bij besluit C(2009) 1364 definitief van 3 maart 2009 (hierna: „besluit van 3 maart 2009”) heeft de Commissie de door de Portugese Republiek voorgestelde wijzigingen aan het algemene programma goedgekeurd.
4 Bijgevolg is in bijlage I bij het subprogramma voor de autonome regio van de Azoren een nieuw punt 4.6 opgenomen, dat als volgt is verwoord:
„4.6 Financiering van studies, demonstratieprojecten, opleiding en maatregelen voor technische bijstand
Wettelijk kader
Artikel 50 van verordening [...] nr. 793/2006 [...] voorziet in de financiering van studies, demonstratieprojecten, opleiding en maatregelen voor technische bijstand [...]
Doelstellingen
Deze maatregel beoogt de voorwaarden te scheppen voor een doeltreffend verloop van het voorbereiden, coördineren, informeren, beheren, controleren, opvolgen en evalueren van het subprogramma [voor] het autonome gebied van de Azoren.
Beschrijving
De maatregel moet de subsidiabele activiteiten omvatten, welke moeten worden uitgevoerd door de entiteiten met verantwoordelijkheden op het gebied van de verschillende functies die noodzakelijk zijn voor het goede beheer en de uitvoering van het [subprogramma voor het autonome gebied van de Azoren].
[...]
Op grond van deze bepaling wil het autonome gebied van de Azoren de middelen krijgen die nodig zijn om te voorzien in de behoeften van alle partijen in het [subprogramma voor het autonome gebied van de Azoren].
Begunstigden
• de beheersautoriteiten.
Subsidiabele uitgaven en steunregeling
Als subsidiabel worden beschouwd en tot 100 % worden gefinancierd de kosten voor uitgaven in verband met:
• aankoop en onderhoud van goederen en uitrusting;
• aankoop van diensten;
• de verwezenlijking van studies en audits, en
• de opstelling en verspreiding van informatie en publiciteit
die rechtstreeks toerekenbaar zijn aan het voorbereiden, coördineren, informeren, beheren, controleren, opvolgen en evalueren van het [subprogramma voor het autonome gebied van de Azoren].”
5 In het kader van deze maatregel hebben de Portugese autoriteiten een aantal door de Europese Unie gefinancierde uitgaven gedaan voor bedragen van in totaal 460 202,73 EUR voor begrotingsjaar 2012 en 200 000 EUR voor begrotingsjaar 2013.
6 In begrotingsjaar 2012 hielden de betrokken uitgaven verband met de aankoop van vier terreinvoertuigen (94 407,56 EUR), de bezoldiging van het personeel dat belast was met het toezicht ter plaatse (69 977,11 EUR), de kosten voor de informatie-, toegangs-, en brandveiligheidssystemen alsook voor een terreinvoertuig (53 059,65 EUR), de aankoop van 22 computers en beeldschermen alsook drie draagbare computers (14 446 EUR) en tot slot de bezoldiging van elf technici en een directeur van de diensten (228 312,41 EUR).
7 In begrotingsjaar 2013 werden de betrokken uitgaven gedaan voor de bezoldiging van tien technici en een directeur van de diensten (199 095,92 EUR) alsook voor de reisvergoedingen van die directeur (904,08 EUR).
8 Na een onderzoek heeft de Commissie op grond van artikel 31 van verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad van 21 juni 2005 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB 2005, L 209, blz. 1), een conformiteitsgoedkeuringsprocedure ingeleid.
9 Bij brief van 5 december 2013 (hierna: „brief van 5 december 2013”) heeft de Commissie overeenkomstig artikel 11, lid 1, van verordening (EG) nr. 885/2006 van de Commissie van 21 juni 2006 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad met betrekking tot de erkenning van de betaalorganen en andere instanties en de goedkeuring van de rekeningen inzake het ELGF en het Elfpo (PB 2006, L 171, blz. 90), haar bevindingen meegedeeld aan de Portugese autoriteiten. Bij die gelegenheid heeft de Commissie vastgesteld dat alle betrokken uitgaven betrekking hadden op de financiering van het personeel en de uitrusting die nodig waren voor de door de Portugese autoriteiten in het kader van het algemene programma uitgevoerde controles. Bijgevolg was de Commissie van mening dat deze uitgaven niet konden worden gefinancierd door het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) omdat zij niet in overeenstemming waren met de bepalingen van artikel 13 van verordening nr. 1290/2005 en van artikel 12, onder c), en artikel 25 van verordening nr. 247/2006.
10 Bij brief van 7 april 2014 hebben de Portugese autoriteiten aangegeven dat zij het niet eens waren met het standpunt van de Commissie aangezien de betrokken uitgaven volgens hen in aanmerking kwamen voor Uniefinanciering op grond van artikel 12, onder c), van verordening nr. 247/2006.
11 Tijdens een bilaterale vergadering op 4 juni 2014 hebben de Commissie en de Portugese autoriteiten hun respectieve standpunten gehandhaafd. Na deze vergadering heeft de Commissie de Portugese autoriteiten ervan op de hoogte gebracht dat zij van mening was dat het besluit van 3 maart 2009 bij hen geen legitieme verwachtingen had kunnen wekken met betrekking tot de subsidiabiliteit van de betrokken uitgaven.
12 Bij brief van 22 december 2014 hebben de Portugese autoriteiten herhaald dat zij het standpunt van de Commissie niet deelden.
13 Op 12 juli 2016 heeft de Commissie overeenkomstig artikel 11, lid 2, van verordening nr. 885/2006 haar conclusie officieel meegedeeld aan de Portugese autoriteiten. Hierin kwam de Commissie nogmaals tot de slotsom dat de betrokken uitgaven niet-subsidiabel waren op grond van artikel 13 van verordening nr. 1290/2005 en artikel 12, onder c), van verordening nr. 247/2006. Bijgevolg heeft zij voorgesteld om het totale bedrag van 660 202,73 EUR uit te sluiten van Uniefinanciering.
14 Op 15 november 2016 heeft de Commissie uitvoeringsbesluit (EU) 2016/2018 houdende onttrekking aan EU-financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of in het kader van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB 2016, L 312, blz. 26; hierna: „bestreden besluit”) vastgesteld. Met betrekking tot de Portugese Republiek heeft de Commissie met name de bedragen van 460 202,73 EUR en 200 000 EUR (begrotingspost 6701), welke overeenkomen met de betrokken uitgaven, van Uniefinanciering uitgesloten.
Procedure en conclusies van partijen
15 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 20 januari 2017, heeft de Portugese Republiek het onderhavige beroep ingesteld.
16 Op 27 maart 2017 heeft de Commissie het verweerschrift ter griffie van het Gerecht neergelegd.
17 Op 16 mei 2017 heeft de Portugese Republiek haar repliek ingediend en op 28 juni 2017 heeft de Commissie haar dupliek ingediend.
18 Bij wege van maatregelen tot organisatie van de procesgang, vastgesteld op grond van artikel 89, lid 3, onder a) en d), van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, heeft het Gerecht vragen gesteld aan de partijen en hun verzocht om stukken over te leggen. Partijen hebben binnen de gestelde termijn aan dit verzoek voldaan.
19 De Portugese Republiek verzoekt het Gerecht:
– het bestreden besluit nietig te verklaren voor zover daarbij de op haar betrekking hebbende bedragen van 460 202,73 EUR en 200 000 EUR aan Uniefinanciering worden onttrokken;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
20 De Commissie verzoekt het Gerecht:
– het beroep te verwerpen;
– de Portugese Republiek te verwijzen in de kosten.
In rechte
21 Tot staving van haar beroep voert de Portugese Republiek drie middelen aan, het eerste gebaseerd op schending van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen, het tweede op schending van artikel 12, onder c), van verordening nr. 247/2006 en het derde op schending van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 885/2006.
22 Volgens het Gerecht moet het derde middel, dat aanknoopt bij de schending van wezenlijke vormvoorschriften, eerst worden onderzocht, vervolgens het tweede middel, dat betrekking heeft op de schending van een materiële regel van afgeleid Unierecht, en tot slot het eerste middel, dat is ontleend aan de schending van een algemeen beginsel van Unierecht.
Derde middel: schending van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 885/2006
23 De Portugese Republiek betoogt dat de Commissie artikel 11, lid 1, van verordening nr. 885/2006 heeft geschonden door haar een eerste schriftelijke mededeling te sturen die onvoldoende was gemotiveerd. De brief van 5 december 2013 lichtte immers niet toe waarom de Commissie van mening was dat de betrokken uitgaven waren gedaan voor de verwezenlijking van controleacties. Deze brief gaf voorts evenmin aan waarom elk van de betrokken uitgaven, afzonderlijk beschouwd, niet in aanmerking kwam voor financiering door het ELGF.
24 De Commissie betwist de argumenten van de Portugese Republiek.
25 Om te beginnen dient te worden opgemerkt dat krachtens artikel 23, lid 1, van verordening nr. 247/2006 de specifieke maatregelen op landbouwgebied ten behoeve van de ultraperifere gebieden, genomen op grond van deze verordening, interventies zijn ter regulering van de landbouwmarkten in de zin van artikel 3, lid 1, onder b), van verordening nr. 1290/2005. Bijgevolg behoren de door de Unie op grond van verordening nr. 247/2006 gefinancierde uitgaven tot de in artikel 3 van verordening nr. 1290/2005 bedoelde uitgaven van het ELGF, en zijn deze uitgaven dus onderworpen aan alle bepalingen van genoemde verordening die toepasselijk zijn op uitgaven door dit fonds.
26 Hieruit volgt dat wanneer de Commissie beoogt bepaalde uitgaven van een lidstaat te onttrekken aan Uniefinanciering op grond van verordening nr. 247/2006, zij de conformiteitsgoedkeuringsprocedure moet volgen als bepaald in artikel 31 van verordening nr. 1290/2005, waarvan de uitvoeringsbepalingen zijn vastgelegd in artikel 11 van verordening nr. 885/2006.
27 In dat verband zij eraan herinnerd dat de definitieve eindbeschikking betreffende de conformiteitsgoedkeuring wordt gegeven na een bijzondere procedure op tegenspraak die de lidstaten alle waarborgen biedt om hun standpunt kenbaar te maken (zie naar analogie arrest van 14 december 2000, Duitsland/Commissie, C‑245/97, EU:C:2000:687, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
28 Aldus bepaalt artikel 11, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 885/2006 dat indien de Commissie als gevolg van een onderzoek van mening is dat uitgaven niet overeenkomstig de voorschriften van de Unie zijn gedaan, zij haar bevindingen aan de betrokken lidstaat meedeelt.
29 Volgens de rechtspraak moet de schriftelijke mededeling in de zin van deze bepaling de betrokken lidstaat volledig inlichten omtrent de bezwaren van de Commissie, zodat zij de waarschuwende functie kan vervullen die een dergelijke mededeling volgens deze bepaling moet hebben (zie naar analogie arrest van 3 mei 2012, Spanje/Commissie, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
30 Hieruit volgt dat artikel 11, lid 1, van verordening nr. 885/2006 verlangt dat de aan de betrokken lidstaat verweten onregelmatigheid voldoende nauwkeurig is vermeld in de schriftelijke mededeling bedoeld in de eerste alinea van die bepaling (zie naar analogie arrest van 3 mei 2012, Spanje/Commissie, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, punt 28).
31 Gelet op die omstandigheden moet worden onderzocht of de brief van 5 december 2013 voldoet aan de vereisten van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 885/2006, en bijgevolg een regelmatige mededeling vormt overeenkomstig die bepaling.
32 In casu moet ten eerste worden vastgesteld dat de brief van 5 december 2013, zoals de Commissie betoogt, de teksten citeert die zij toepast, namelijk artikel 13 van verordening nr. 1290/2005 en artikel 12, onder c), en artikel 25 van verordening nr. 247/2006. Ten tweede herinnert deze brief aan het voorwerp van de maatregel bepaald in punt 4.6 van bijlage I bij het subprogramma voor de autonome regio van de Azoren, alsook aan de in die maatregel opgesomde categorieën van uitgaven die voor Uniefinanciering in aanmerking komen. Ten derde worden in diezelfde brief de door de Commissie onderzochte uitgaven genoemd, waarbij voor elk van die uitgaven het betrokken begrotingsjaar, de voor die uitgave verantwoordelijke autoriteit alsook het voorwerp en bedrag van die uitgave worden vermeld. Ten vierde wordt in die brief vastgesteld dat „alle [betrokken] uitgaven zijn gebruikt voor de financiering van het personeel en de uitrusting die nodig waren voor de door de [Portugese autoriteiten] in het kader van het [steun]programma uitgevoerde controles”. Ten vijfde wordt in de brief uitgelegd dat de door de autoriteiten van de lidstaten in het kader van hun bestuurs- en controleverplichtingen gedane uitgaven verband houden met de hoofdactiviteit van de betaalorganen, zodat die uitgaven niet voor rekening van het ELGF kunnen komen. Ten zesde luidt de conclusie van die brief dat de betrokken uitgaven niet in aanmerking komen voor financiering door het ELGF aangezien zij niet in overeenstemming zijn met de bepalingen van artikel 13 van verordening nr. 1290/2005 en van artikel 12, onder c), en artikel 25 van verordening nr. 247/2006.
33 Gelet op het voorgaande licht de brief van 5 december 2013 de aard en de redenen van de aan de Portugese Republiek verweten onregelmatigheid voldoende nauwkeurig toe, en wordt deze lidstaat aldus volledig ingelicht omtrent de bezwaren van de Commissie. In casu vervult deze brief bijgevolg zijn waarschuwende functie in het kader van de conformiteitsgoedkeuringsprocedure.
34 Aan deze conclusie kan niet worden afgedaan door de twee grieven die de Portugese Republiek specifiek heeft geformuleerd met betrekking tot de brief van 5 december 2013.
35 Immers, wat de grief betreft dat die brief niet uiteenzet waarom de Commissie van mening was dat de betrokken uitgaven voor de uitvoering van controleacties waren gedaan, dient te worden opgemerkt dat uit de bewoordingen zelf van één van de betrokken uitgaven – met name het bedrag van 69 977,11 EUR, dat overeenstemt met de in begrotingsjaar 2012 betaalde „bezoldigingen van het personeel dat belast is met de controles ter plaatse” – blijkt dat die uitgave samenhing met de uitvoering van controleacties. Aangezien de Portugese Republiek bovendien perfect op de hoogte was van de aard van de betrokken uitgaven en zij op een later tijdstip, met name tijdens de bilaterale vergadering van 4 juni 2014, heeft erkend dat die uitgaven waren gedaan in het kader van haar controleactie, heeft het achterwege blijven van meer gedetailleerde toelichtingen in de brief van 5 december 2013, met name wat betreft de andere bedragen dan het voormelde bedrag van 69 977,11 EUR, de Portugese Republiek in casu op geen enkele manier belet om haar standpunt kenbaar te maken en de gegrondheid van de door de Commissie voorgestelde financiële correctie te betwisten.
36 Voorts dient op de grief dat de brief van 5 december 2013 niet nader aangaf waarom elk van de betrokken uitgaven op zichzelf niet in aanmerking zou kunnen komen voor financiering door het ELGF, te worden geantwoord dat wanneer dezelfde grond voor niet-subsidiabiliteit wordt ingebracht voor een categorie of een groep van uitgaven, de Commissie kan volstaan met één motivering voor alle betrokken uitgaven (zie in die zin en naar analogie arrest van 15 februari 2007, BVBA Management, Training en Consultancy, C‑239/05, EU:C:2007:99, punt 37). Opgemerkt dient te worden dat de Commissie in de brief van 5 december 2013 heeft vastgesteld dat alle betrokken uitgaven dienden voor de financiering van het personeel en de uitrusting die noodzakelijk waren voor de uitvoering van de controleacties, en dat die uitgaven, aangezien zij behoorden tot de hoofdactiviteit van de nationale autoriteiten, niet in aanmerking kwamen voor Uniefinanciering. Gelet hierop en op het feit dat de betrokken uitgaven volgens de brief van 5 december 2013 alle hetzelfde voorwerp hebben, kan de Commissie niet worden verweten dat zij haar bezwaren betreffende de Uniefinanciering van deze uitgaven op algemene wijze heeft geformuleerd.
37 Uit het bovenstaande volgt dat de brief van 5 december 2013 voldoet aan de vereisten van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 885/2006.
38 Bijgevolg moet het derde middel worden afgewezen.
Tweede middel: schending van artikel 12, onder c), van verordening nr. 247/2006
39 De Portugese Republiek stelt dat het bestreden besluit inbreuk maakt op artikel 12, onder c), van verordening nr. 247/2006, op grond waarvan de technische bijstand met betrekking tot de uitvoering van een steunprogramma kan worden gefinancierd. De controleacties vormen een soort technische bijstand en zijn noodzakelijk voor de uitvoering van elk steunprogramma. Hieruit volgt dat, in afwijking van artikel 13 van verordening nr. 1290/2005, de door de nationale autoriteiten gedragen kosten voor administratie en personeel in aanmerking komen voor Uniefinanciering voor zover zij, zoals in casu, gemaakt zijn voor een controleactie en in het kader van een steunprogramma.
40 De Commissie betwist de argumenten van de Portugese Republiek.
41 Om te beginnen dient te worden vastgesteld dat partijen het erover eens zijn dat de betrokken uitgaven zijn gedaan voor de financiering van het personeel en de uitrusting die nodig zijn voor het uitvoeren van controleacties door de Portugese autoriteiten, welke met name bestonden in inspecties die zijn uitgevoerd in het kader van het subprogramma voor de autonome regio van de Azoren. Bovendien blijkt zowel uit het dossier, en met name uit de brief van 5 december 2013 en de brief van de Portugese autoriteiten van 7 april 2014, als uit de mondelinge toelichting van de partijen ter terechtzitting dat de Portugese autoriteiten die deze controleacties hebben uitgevoerd en aan wie de betrokken uitgaven ten goede zijn gekomen, niet het te Lissabon (Portugal) gevestigde betalingsorgaan was, maar andere, op de Azoren gevestigde administratieve autoriteiten.
42 Het debat tussen partijen heeft dus geen betrekking op de aard en het voorwerp van de betrokken uitgaven, maar uitsluitend op de louter juridische vraag of deze uitgaven in aanmerking komen voor Uniefinanciering op grond van artikel 12, onder c), van verordening nr. 247/2006.
43 In dit verband dient in herinnering te worden gebracht dat de verordeningen nr. 247/2006 en nr. 793/2006 specifieke maatregelen vaststellen op landbouwgebied ten behoeve van de ultraperifere gebieden.
44 Meer bepaald zij om te beginnen opgemerkt dat artikel 12, onder c), van verordening nr. 247/2006 bepaalt dat een steunprogramma met name „een beschrijving van de overwogen maatregelen, en met name van de steunregelingen om het programma ten uitvoer te leggen, alsmede in voorkomend geval informatie over de behoeften op het gebied van studies, van demonstratieprojecten en van opleiding en technische bijstand met betrekking tot de voorbereiding, toepassing of aanpassing van de betrokken maatregelen” bevat.
45 Verder voorziet artikel 25, derde streepje, van verordening nr. 247/2006 in de vaststelling van bepalingen ter uitvoering van diezelfde verordening met betrekking tot „de studies, demonstratieprojecten en opleiding en technische bijstand met betrekking tot de in artikel 12, onder c), [van deze verordening] bedoelde maatregelen”.
46 Tot slot staat in artikel 50 van verordening nr. 793/2006, waarbij de uitvoeringsbepalingen als bedoeld in artikel 25, derde streepje, van verordening nr. 247/2006 zijn vastgesteld, te lezen dat „[d]e financiering van studies, demonstratieprojecten, opleiding en maatregelen voor technische bijstand waarin een programma dat krachtens artikel 24, lid 2, van verordening [...] nr. 247/2006 is goedgekeurd [...] voorziet, niet meer [mag] bedragen dan 1 % van het totale bedrag van de financiering van dat programma”.
47 Uit al deze bepalingen vloeit voort dat de studies, demonstratieprojecten, opleiding en technische bijstand als bedoeld in artikel 12, onder c), van verordening nr. 247/2006 en vastgesteld in een steunprogramma ten behoeve van een ultraperifeer gebied, in beginsel in aanmerking komen voor Uniefinanciering op voorwaarde dat deze met name verband houden met de voorbereiding, toepassing of aanpassing van steunmaatregelen.
48 Vastgesteld moet evenwel worden dat de verordeningen nr. 247/2006 en nr. 793/2006 geen enkele bepaling bevatten waarin de verschillende soorten acties die zij vermelden, worden gedefinieerd. Deze verordeningen preciseren met name niet of „[...] technische bijstand met betrekking tot de [...] toepassing [...] van de [....] [steun]maatregelen” als bedoeld in artikel 12, onder c), van verordening nr. 247/2006, al dan niet de controleacties omvatten die door de nationale autoriteiten worden uitgevoerd.
49 Gelet op die omstandigheden dient te worden nagegaan of, zoals de Portugese Republiek stelt en de Commissie betwist, controles zoals die welke zijn uitgevoerd door de Portugese autoriteiten, technische bijstand vormen met betrekking tot de toepassing van een steunmaatregel in de zin van artikel 12, onder c), van verordening nr. 247/2006.
50 In de eerste plaats dient te worden nagegaan of het mogelijk is om, ter compensatie van de onnauwkeurigheden van de verordeningen nr. 247/2006 en nr. 793/2006, in het onderhavige geding toepassing te geven aan een bepaling van Unierecht die een definitie bevat van het begrip „technische bijstand”, of om ten minste uit dit recht een algemene en transversale definitie van dit begrip af te leiden die in het onderhavige geding kan worden toegepast.
51 In dat verband verwijst de Portugese Republiek naar artikel 5, onder a), van verordening nr. 1290/2005 en tevens naar artikel 186 van gedelegeerde verordening (EU) nr. 1268/2012 van de Commissie van 29 oktober 2012 houdende uitvoeringsvoorschriften voor verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie (PB 2012, L 362, blz. 1). Volgens de Portugese Republiek vloeit uit die bepalingen voort dat het begrip „technische bijstand” de controleacties omvat die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van een steunprogramma.
52 Hoewel het klopt dat beide door de Portugese Republiek aangevoerde bepalingen het begrip „technische bijstand” preciseren en met name melding maken van controles, is echter geen van beide bepalingen van toepassing op het onderhavige geding.
53 Ten eerste regelt artikel 5, onder a), van verordening nr. 1290/2005, hoewel het betrekking heeft op acties inzake technische bijstand die worden gefinancierd door het ELGF en het Elfpo, immers uitsluitend de acties inzake technische bijstand die op centraal niveau worden gefinancierd door de Commissie of voor haar rekening. Hieruit volgt dat deze bepaling niet kan worden toegepast op acties inzake technische bijstand als bedoeld in punt 4.6 van bijlage I bij het subprogramma voor de autonome regio van de Azoren, welke, aangezien zij uitgevoerd worden op initiatief van de lidstaten, op gedecentraliseerde wijze door het ELGF worden gefinancierd.
54 Ten tweede heeft artikel 186 van gedelegeerde verordening nr. 1268/2012 louter tot doel om in de context van de plaatsing van overheidsopdrachten en de toekenning van subsidies door de Unie, een definitie te geven van de begrippen „subsidies en overeenkomsten betreffende technische bijstand met de [Europese Investeringsbank (EIB)] of het Europees Investeringsfonds [(EIF)]” en „subsidies [...] toegekend aan de EIB of het [EIF] voor acties inzake technische bijstand”, die zijn vermeld in respectievelijk artikel 101, lid 3, en artikel 125, lid 7, van verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie en tot intrekking van verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad (PB 2012, L 298, blz. 1). Hieruit volgt dat deze bepaling niets te maken heeft met de financiering door het ELGF van uitgaven voor technische bijstand die de lidstaten hebben gedaan in het kader van verordening nr. 247/2006.
55 Gelet hierop kan de eventuele aanmerking van controleacties als acties inzake technische bijstand als bedoeld in artikel 12, onder c), van verordening nr. 247/2006 niet voortvloeien uit de eenvoudige toepassing van artikel 5, onder a), van verordening nr. 1290/2005 of van artikel 186 van gedelegeerde verordening nr. 1268/2012.
56 Bovendien blijkt uit onderzoek van de twee door de Portugese Republiek aangevoerde bepalingen en van artikel 12, onder c), van verordening nr. 247/2006 dat in het Unierecht bepalingen bestaan die de acties inzake technische bijstand op verschillende wijze beschrijven.
57 Meer bepaald blijkt uit de vergelijking van die verschillende bepalingen dat controleacties niet systematisch worden gerekend tot de acties inzake technische bijstand.
58 Hoewel artikel 186 van gedelegeerde verordening nr. 1268/2012 het begrip „technische bijstand” concreet definieert, en daarbij uitdrukkelijk verwijst naar de werkzaamheden op het gebied van evaluatie, audit en controle die nodig zijn met het oog op de uitvoering van een programma of actie, geldt dit dus niet voor artikel 5 van verordening nr. 1290/2005 noch voor artikel 12, onder c), van verordening nr. 247/2006.
59 Ten eerste beperkt artikel 5 van verordening nr. 1290/2005, met als opschrift „Andere financieringen, met inbegrip van de technische bijstand”, zich immers ertoe verschillende acties op te sommen, zonder het begrip „technische bijstand” uitdrukkelijk te definiëren. Voorts heeft dit artikel zowel betrekking op „acties op het gebied van voorbereiding, toezicht, administratieve en technische ondersteuning” als op „acties op het gebied van evaluatie, audit en controle”. Bovendien vermeldt dit artikel, onder a), zowel de acties inzake „de technische en administratieve bijstand” als die inzake „de tenuitvoerlegging van controlesystemen”. Artikel 5 van verordening nr. 1290/2005 maakt dus niet alleen geen uitdrukkelijke melding van controleacties bij de acties inzake technische bijstand, maar noemt de acties inzake technische bijstand – in de beperkte betekenis van acties op het gebied van administratieve en technische ondersteuning – en de controleacties juist tweemaal en wel als twee verschillende soorten acties.
60 Ten tweede heeft artikel 12, onder c), op zijn beurt alleen betrekking op studies, demonstratieprojecten, opleiding en technische bijstand. Dit geldt ook voor artikel 25, derde streepje, van verordening nr. 247/2006 en voor artikel 50 van verordening nr. 793/2006. In de relevante bepalingen van de verordeningen nr. 247/2006 en nr. 793/2006, de enige die van toepassing zijn op het onderhavige geding, worden de acties inzake evaluatie, audit en controle dus niet vermeld.
61 Gelet op dit alles, en rekening houdend met het gebrek aan samenhang tussen de bovengenoemde bepalingen van de verordeningen nr. 1290/2005, nr. 247/2006 en gedelegeerde verordening nr. 1268/2012, blijkt dat er in het Unierecht en met name inzake het ELGF, geen algemene en transversale definitie bestaat van het begrip „technische bijstand” die kan worden toegepast op het onderhavige geding, en voorts dat, in tegenstelling tot hetgeen de Portugese Republiek stelt, de uitdrukking „technische bijstand” niet noodzakelijkerwijs verwijst naar een geheel van acties die ook controle omvatten.
62 In de tweede plaats dienen, gelet op het ontbreken van een definitie van het begrip „technische bijstand” die kan worden toegepast op of overgenomen in het onderhavige geding, bij de uitlegging van artikel 12, onder c), van verordening nr. 247/2006 niet alleen de bewoordingen van die bepaling in acht te worden genomen, maar tevens de context ervan en de doeleinden die worden beoogd door de wetgeving waarvan zij deel uitmaken (zie in die zin en naar analogie arresten van 17 november 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, punt 12, en 10 maart 2005, EasyCar, C‑336/03, EU:C:2005:150, punt 21).
63 In dat verband zij eraan herinnerd dat, zoals reeds is opgemerkt in punt 25 hierboven, maatregelen die zijn genomen ten behoeve van ultraperifere gebieden op grond van verordening nr. 247/2006, uitgaven van het ELGF vormen in de zin van verordening nr. 1290/2005.
64 In die context dient te worden opgemerkt dat hoewel verordening nr. 1290/2005 in artikel 5, onder a), voorziet in de financiering van acties inzake technische en administratieve bijstand die ten uitvoer zijn gelegd op initiatief van de Commissie of voor haar rekening, zij echter niets bepaalt omtrent de financiering van acties inzake technische bijstand die ten uitvoer zijn gelegd op initiatief van de lidstaten.
65 Derhalve blijkt dat de bepalingen van artikel 12, onder c), van verordening nr. 247/2006, door te voorzien in de financiering van technische bijstand met betrekking tot de uitvoering van een steunprogramma in de ultraperifere regio’s op initiatief van de lidstaten, specifieke regels vaststellen die afwijken van de algemene regels van het ELGF als bepaald in verordening nr. 1290/2005, en dus strikt moeten worden uitgelegd.
66 Ten eerste dient te worden vastgesteld dat, zoals reeds opgemerkt in punt 60 hierboven, noch artikel 12, onder c), van verordening nr. 247/2006, noch de andere relevante bepalingen van de verordeningen nr. 247/2006 en nr. 793/2006 acties inzake evaluatie, audit en controle vermelden.
67 Ten tweede is in punt 59 hierboven ook reeds vermeld dat met betrekking tot het ELGF de bewoordingen „technische bijstand” in bepaalde gevallen, en met name in het kader van artikel 5, onder a), van verordening nr. 1290/2005, niet kunnen verwijzen naar een geheel van acties met inbegrip van controleacties, maar louter kunnen verwijzen naar acties op het gebied van administratieve en technische ondersteuning in strikte zin.
68 Ten derde zij eraan herinnerd dat krachtens artikel 11 van verordening nr. 1290/2005 de betalingen die betrekking hebben op de financieringen op grond van deze verordening, volledig aan de begunstigden worden uitgekeerd, tenzij anders is bepaald.
69 Uit deze bepalingen vloeit voort dat de aan het ELGF toegewezen middelen, en met name die welke aan de lidstaten zijn toegekend, in beginsel moeten worden gebruikt voor operationele uitgaven in de vorm van betalingen aan begunstigden.
70 Hieruit volgt dat, behoudens andersluidende bepaling, deze middelen niet kunnen worden gebruikt om nationale autoriteiten te helpen bij het vervullen van administratieve taken die tot hun normale taken behoren.
71 Er zij opgemerkt dat het toezicht op de naleving van de voorwaarden voor toekenning van steun en premies normaal gezien aan de lidstaten staat, ongeacht het bestaan van een maatregel van technische bijstand.
72 Wat specifieke maatregelen op landbouwgebied ten behoeve van de ultraperifere gebieden betreft, zijn de lidstaten met name verplicht om administratieve controles en controles ter plaatse uit te voeren ingevolge artikel 27 van verordening nr. 247/2006 en de artikelen 30 tot en met 33 van verordening nr. 793/2006.
73 Hieraan zij toegevoegd dat deze controles, en met name de controles ter plaatse, moeten worden uitgevoerd door de bevoegde nationale autoriteiten – waarbij het kan gaan om andere autoriteiten dan het betaalorgaan – zoals de in punt 41 hierboven genoemde Portugese administratieve autoriteiten.
74 In die omstandigheden en gelet op de overwegingen in de punten 63 tot en met 73 hierboven, volgt uit de letterlijke, systematische en teleologische uitlegging van artikel 12, onder c), van verordening nr. 247/2006 dat de daarin genoemde „[...] technische bijstand met betrekking tot de [...] toepassing [...] van de [steun]maatregel” niet de controles omvat die worden uitgevoerd door de nationale autoriteiten.
75 Aan deze uitlegging kan niet worden afgedaan door de argumentatie van de Portugese Republiek dat ten eerste de uitvoering van een steunprogramma noodzakelijkerwijs controles omvat, en ten tweede de overname van de kosten die met deze controles samenhangen, uitdrukkelijk is neergelegd in het subprogramma voor het autonome gebied van de Azoren.
76 Ten eerste volgt uit de omstandigheid dat controles noodzakelijk zouden zijn voor de goede uitvoering van een steunprogramma immers niet dat zij als acties inzake technische bijstand zijn te beschouwen of in verband kunnen worden gebracht met de „uitvoering” van dat programma.
77 In dat verband dient te worden opgemerkt dat de controles geen technische bijstand zijn in de zin van artikel 12, onder c), van verordening nr. 247/2006, omdat het daarbij niet gaat om acties op het gebied van administratieve en technische ondersteuning in strikte zin.
78 Bovendien is het mogelijk om bij de in artikel 12, onder c), van verordening nr. 247/2006 bedoelde acties een chronologisch en conceptueel onderscheid te maken tussen de voorbereiding van een maatregel, vervolgens de concrete toepassing en tot slot de controle van de goede uitvoering ervan.
79 Ten tweede dient in herinnering te worden gebracht dat krachtens artikel 11, lid 1, van verordening nr. 247/2006 de in het kader van de steunprogramma’s ten behoeve van ultraperifere gebieden genomen maatregelen in overeenstemming moeten zijn met het Unierecht. Bepalingen van een steunprogramma, ook al zijn zij goedgekeurd door de Commissie, kunnen het dus overeenkomstig het beginsel van de hiërarchie der normen niet mogelijk maken om af te wijken van bepalingen van het Unierecht, en mogen zelfs niet worden aangevoerd voor de uitlegging van die bepalingen. Hieruit volgt dat het feit dat punt 4.6 van bijlage I bij het subprogramma voor de autonome regio van de Azoren voorziet in de overname van kosten die rechtstreeks kunnen worden toegerekend aan de controle van dat subprogramma, geen gevolgen heeft voor de vraag of de door de nationale autoriteiten uitgevoerde controles acties zijn die in aanmerking komen voor Uniefinanciering op grond van artikel 12, onder c), van verordening nr. 247/2006.
80 In die omstandigheden vormen de controles die aanleiding hebben gegeven tot de betrokken uitgaven geen technische bijstand met betrekking tot de toepassing van een steunmaatregel in de zin van artikel 12, onder c), van verordening nr. 247/2006.
81 Uit het voorgaande volgt dat de betrokken uitgaven niet in aanmerking komen voor Uniefinanciering op grond van artikel 12, onder c), van verordening nr. 247/2006.
82 Het tweede middel moet derhalve worden afgewezen.
Eerste middel: schending van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen.
83 De Portugese Republiek stelt dat het bestreden besluit inbreuk maakt op het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen. De Commissie heeft in haar besluit van 3 maart 2009 immers een steunmaatregel goedgekeurd die uitdrukkelijk betrekking heeft op uitgaven die rechtstreeks toe te rekenen zijn aan controleacties, en deze aanmerkt als subsidiabele uitgaven. Tevens zijn de door de Commissie gedane toezeggingen in overeenstemming met de toepasselijke regels. In die omstandigheden heeft het besluit van 3 maart 2009 bij de Portugese autoriteiten een legitieme verwachting gewekt dat de betrokken uitgaven voor financiering in aanmerking kwamen.
84 De Commissie betwist de argumenten van de Portugese Republiek.
85 Om te beginnen dient eraan te worden herinnerd dat volgens vaste rechtspraak het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen een van de grondbeginselen van de Unie is (zie arresten van 5 mei 1981, Dürbeck, 112/80, EU:C:1981:94, punt 48, en 7 juni 2005, VEMW e.a., C‑17/03, EU:C:2005:362, punt 73 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
86 Uit de rechtspraak vloeit tevens voort dat iedere justitiabele zich op dat beginsel kan beroepen wanneer hij zich in een situatie bevindt waaruit blijkt dat de administratie van de Unie, door hem nauwkeurige toezeggingen te doen, gegronde verwachtingen heeft gewekt. Nauwkeurige, onvoorwaardelijke en onderling overeenstemmende inlichtingen zijn als dergelijke toezeggingen aan te merken, ongeacht de vorm waarin zij worden meegedeeld. De gedane toezeggingen moeten bovendien in overeenstemming zijn met de toepasselijke normen (zie arresten van 18 juli 2007, EBW/Karatzoglou, C‑213/06 P, EU:C:2007:453, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 16 december 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Commissie, C‑537/08 P, EU:C:2010:769, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
87 Bovendien is het onbetwist dat ook een lidstaat een beroep kan doen op het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen (zie in die zin arrest van 26 juni 2012, Polen/Commissie, C‑335/09 P, EU:C:2012:385, punten 180 en 181).
88 In het licht van deze overwegingen moet worden nagegaan of het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen zich in casu ertegen verzette dat de Commissie de betrokken uitgaven onttrok aan Uniefinanciering.
89 In de eerste plaats dient te worden nagegaan of het besluit van 3 maart 2009 nauwkeurige, onvoorwaardelijke en onderling overeenstemmende toezeggingen bevat met betrekking tot de inaanmerkingkoming voor Uniefinanciering van de uitgaven bedoeld in punt 4.6 van bijlage I bij het subprogramma voor het autonome gebied van de Azoren.
90 In dat verband lijkt het nuttig om de juridische context in herinnering te brengen van het besluit van 3 maart 2009 houdende goedkeuring van de wijzigingen aan het algemene programma die door de Portugese Republiek aan de Commissie zijn voorgelegd.
91 Voor de toepassing van specifieke maatregelen op landbouwgebied ten behoeve van de ultraperifere gebieden, voorziet artikel 24 van verordening nr. 247/2006 in een procedure voor de evaluatie en goedkeuring door de Commissie van ontwerpen van algemene programma’s die door de lidstaten worden ingediend. Evenzo voorziet artikel 49 van verordening nr. 793/2006 in een goedkeuringsprocedure door de Commissie van wijzigingen die de lidstaten aan deze algemene programma’s wensen aan te brengen.
92 Uit deze bepalingen blijkt dat de goedkeuring door de Commissie van steunmaatregelen die zijn opgenomen in algemene programma’s, een absolute voorwaarde vormt voor de financiering van die maatregelen door het ELGF.
93 Desalniettemin hebben de algemene programma’s een voorlopig karakter, zodat de Commissie, bij de goedkeuring ervan, in beginsel geen definitief standpunt inneemt over de conformiteit van de daarin opgenomen maatregelen met het geheel van de toepasselijke regels van Unierecht en bijgevolg over de inaanmerkingkoming van die maatregelen voor Uniefinanciering. Bijgevolg kan uit de loutere goedkeuring van een algemeen programma door de Commissie niet worden afgeleid dat de in dat programma opgenomen maatregelen noodzakelijkerwijs in overeenstemming zijn met alle toepasselijke regels van Unierecht, en evenmin dat de inaanmerkingkoming van die maatregelen voor Uniefinanciering niet meer in twijfel kan worden getrokken door de Commissie, met name in het kader van de conformiteitsgoedkeuringsprocedure van artikel 31 van verordening nr. 1290/2005 (zie in die zin en naar analogie conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Tsjechië/Commissie, C‑4/17 P, EU:C:2018:237, punten 48, 49, 52 en 59).
94 In casu staat vast dat punt 4.6 van bijlage I bij het subprogramma voor het autonome gebied van de Azoren, dat bij het besluit van 3 maart 2009 is opgenomen in het algemene programma, bij de subsidiabele uitgaven melding maakt van bepaalde uitgaven die rechtstreeks kunnen worden toegerekend aan „controles”, en voorts als begunstigden van de maatregel de „beheersautoriteiten” aanwijst.
95 Opgemerkt dient echter te worden dat het dispositief van het besluit van 3 maart 2009 zich ertoe beperkt de wijzigingen goed te keuren van het algemene programma zoals die waren voorgelegd door de Portugese Republiek op grond van artikel 49 van verordening nr. 793/2006, en zich niet uitdrukkelijk erover uitspreekt of de uitgaven die in het kader van dat programma zullen worden gedaan, voor financiering in aanmerking komen.
96 Vervolgens heeft de Commissie weliswaar in overweging 2 van het besluit van 3 maart 2009 in algemene bewoordingen ernaar verwezen dat „de wijziging [van het algemene programma] beantwoordt aan de doelstellingen en vereisten van verordening [...] nr. 247/2006”, maar zij heeft zich in dat besluit daarentegen niet duidelijk erover uitgesproken of de in punt 4.6 van bijlage I bij het subprogramma voor het autonome gebied van de Azoren ingevoerde maatregel in overeenstemming was met de bepalingen van artikel 12, onder c), van verordening nr. 247/2006, en zij heeft evenmin uitdrukkelijk een standpunt ingenomen over de vraag of die maatregel in overeenstemming was met het geheel van bepalingen die het ELGF betreffen.
97 Tot slot preciseert het dispositief van het besluit van 3 maart 2009 dat de goedkeuring die met dit besluit wordt verleend „geen betrekking heeft op de controlemodaliteiten en de sancties die zullen worden onderzocht in het kader van de audits door het ELGF”.
98 In die omstandigheden kan de Commissie, gelet op de bewoordingen van het besluit van 3 maart 2009 en de juridische context waarin dit besluit tot stand is gekomen, niet worden geacht bij het nemen van dat besluit aan de Portugese autoriteiten nauwkeurige, onvoorwaardelijke en onderling overeenstemmende inlichtingen te hebben verstrekt betreffende de inaanmerkingkoming voor Uniefinanciering van de uitgaven inzake controles als vermeld in punt 4.6 van bijlage I bij het subprogramma voor het autonome gebied van de Azoren.
99 In de tweede plaats dient eraan te worden herinnerd dat uit het antwoord op het tweede middel voortvloeit dat op grond van artikel 12, onder c), van verordening nr. 247/2006 de door de nationale autoriteiten in het kader van controles gedane uitgaven niet in aanmerking komen voor Uniefinanciering.
100 Hieruit volgt dat, zelfs indien zou worden aangenomen dat de Commissie door de goedkeuring van de invoering van een nieuwe maatregel van technische bijstand in het algemene programma middels het besluit van 3 maart 2009 nauwkeurige toezeggingen heeft gedaan aan de Portugese autoriteiten wat betreft de financiering door het ELGF van bepaalde uitgaven die waren gedaan in het kader van controles door de Portugese autoriteiten, dergelijke toezeggingen in ieder geval in strijd zouden zijn geweest met de toepasselijke normen en bijgevolg bij de Portugese Republiek geen legitieme verwachtingen konden wekken met betrekking tot de inaanmerkingkoming van de betrokken uitgaven voor Uniefinanciering.
101 Uit het voorgaande volgt dat de Portugese Republiek zich niet kan beroepen op schending van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen.
102 Derhalve moet het eerste middel worden afgewezen, en bijgevolg moet het beroep worden verworpen.
Kosten
103 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd.
104 Aangezien de Portugese Republiek in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.
HET GERECHT (Negende kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) De Portugese Republiek wordt verwezen in de kosten.
Gervasoni | Kowalik-Bańczyk | Mac Eochaidh |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 22 november 2018.
ondertekeningen