FÖRSTAINSTANSRÄTTENS DOM
(första avdelningen i utökad sammansättning)
den 7 december 1999 (1)
Talan om ogiltigförklaring - Öppenhet - Tillgång till handlingar -
Beslut 94/90/EKSG, EG, Euratom - Avslag på en ansökan om tillgång till
kommissionens handlingar - Räckvidden å ena sidan av det undantag som
motiveras av skyddet för det allmänna samhällsintresset (rättsliga förfaranden)
och å andra sidan av upphovsmannaregeln - Motivering
I mål T-92/98,
Interporc Im- und Export GmbH, bolag bildat enligt tysk rätt, Hamburg
(Tyskland), företrätt av advokaten Georg M. Berrisch, Bryssel och Hamburg,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av Ulrich Wölker, rättstjänsten,
i egenskap av ombud, delgivningsadress: rättstjänsten, Carlos Gómez de la Cruz,
Centre Wagner, Kirchberg, Luxemburg,
angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut av
den 23 april 1998 att vägra sökanden tillgång till vissa handlingar,
meddelar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN
(första avdelningen i utökad sammansättning)
sammansatt av ordföranden B. Vesterdorf samt domarna C.W. Bellamy, J. Pirrung,
A.W.H. Meij och M. Vilaras,
justitiesekreterare: H. Jung,
med hänsyn till det skriftliga förfarandet och efter det muntliga förfarandet
den 19 maj 1999,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
- 1.
- Till följd av bland annat slutakten till Fördraget om Europeiska unionen,
undertecknat i Maastricht den 7 februari 1992, som innehåller en förklaring (nr 17)
om rätten till tillgång till information, och flera möten av Europeiska rådet, under
vilka åtagandet att göra gemenskapen mera öppen har bekräftats (se i detta
avseende förstainstansrättens dom av den 5 mars 1997 i mål T-105/95, WWF UK
mot kommissionen, REG 1997, s. II-313, punkterna 1-3), antog rådet och
kommissionen den 6 december 1993 en uppförandekodex för allmänhetens tillgång
till kommissionens och rådets handlingar (EGT L 340, s. 41, svensk specialutgåva,
område 1, volym 3, s. 86, nedan kallad uppförandekodexen), genom vilken man
avsåg att fastställa de principer som skall gälla för tillgång till dessa institutioners
handlingar. I uppförandekodexen föreskrivs följande:
Kommissionen och rådet skall var för sig vidta nödvändiga åtgärder för att
genomföra dessa principer före den 1 januari 1994.
- 2.
- För att säkerställa att detta åtagande uppfylldes antog kommissionen med stöd av
artikel 162 i EG-fördraget (nu artikel 218 EG) uppförandekodexen genom
beslut 94/90/EKSG, EG, Euratom av den 8 februari 1994 om allmänhetens tillgång
till kommissionens handlingar (EGT L 46, s. 58; svensk specialutgåva, område 16,
volym 2, s. 66), vars text fogades till beslutet (nedan kallat beslut 94/90).
- 3.
- Uppförandekodexen ger uttryck för följande allmänna princip:
Allmänheten skall ha största möjliga tillgång till kommissionens och rådets
handlingar.
Med handling avses all skriven text, oavsett materiell form med befintlig
information som är i kommissionens eller rådets besittning.
- 4.
- Uppförandekodexen innehåller följande uppräkning av de omständigheter som kan
åberopas av en institution som motiv för att avslå en ansökan om tillgång till
handlingar:
Institutionerna skall vägra tillgång till en handling om ett offentliggörande kan
skada
- skyddet för det allmänna samhällsintresset (allmän säkerhet, internationella
förbindelser, monetär stabilitet, rättsliga förfaranden, inspektioner och
undersökningar),
- skyddet för den enskilde och privatlivet,
- skyddet för företagshemligheter,
- skyddet av gemenskapens finansiella intressen,
- skyddet för den förtrolighet som begärts av den fysiska eller juridiska person
som tillhandahållit informationen eller som krävs av lagstiftningen i den
medlemsstat som tillhandahållit informationen.
De får också vägra tillgång för att skydda institutionens intresse med avseende på
sekretess vid dess överläggningar.
- 5.
- I uppförandekodexen föreskrivs under rubriken Handläggning av en ursprunglig
ansökan följande:
Om den handling som är i en institutions besittning har upprättats av en fysisk
eller juridisk person, en medlemsstat, en annan gemenskapsinstitution eller ett
annat gemenskapsorgan eller något annat nationellt eller internationellt organ, skall
ansökan göras direkt till den som har upprättat handlingen.
- 6.
- Den 4 mars 1994 utfärdade kommissionen ett meddelande i syfte att förbättra
tillgången till handlingar (EGT C 67, s. 5, nedan kallat 1994 års meddelande), i
vilket kriterierna för verkställigheten av beslut 94/90 angavs närmare. Av detta
meddelande framgår att vem som helst kan ... begära att få tillgång till varje icke
offentliggjort beslut av kommissionen, inklusive handlingar av förberedande och
förklarande karaktär. Vad beträffar de undantag som föreskrivs i
uppförandekodexen anges i 1994 års meddelande att [k]ommissionen kan bedöma
att tillgång till en handling skall vägras, eftersom dess offentliggörande skulle kunna
skada det allmänna samhällsintresset eller den enskildes privatliv eller institutionens
goda förvaltning. I detta hänseende förtydligas i 1994 års meddelande att
[u]ndantagen inte tillämpas med automatik och ansökningarna om tillgång till
handlingar bedöms efter omständigheterna i varje enskilt fall. Vad gäller
behandlingen av begäran om omprövning anges följande i 1994 års meddelande:
Om sökanden vägras tillgång till en handling och han inte godtar skälen för detta,
kan han begära att kommissionens generalsekreterare omprövar frågan och
bekräftar eller upphäver avslaget ... .
Bakgrund till tvisten
- 7.
- Importen av nötkött till gemenskapen beläggs i princip med en tull och en
tilläggsavgift. Gemenskapen fastställer inom ramen för Allmänna tull- och
handelsavtalet (GATT) varje år vad som brukar kallas en Hilton-kvot. Inom
ramen för denna kvot kan en viss mängd nötkött av hög kvalitet (Hilton Beef) från
Argentina importeras avgiftsfritt till gemenskapen varvid endast tullen enligt den
tillämpliga gemensamma tulltariffen uttas. För att någon skall beviljas ett sådant
undantag från avgiftsskyldigheten, skall ett ursprungsintyg som utfärdats av
argentinska myndigheter uppvisas.
- 8.
- Då kommissionen underrättades om att det förekom förfalskningar av sådana
ursprungsintyg började den i samarbete med medlemsstaternas tullmyndigheter
undersöka saken i slutet av år 1992 och i början av år 1993. I de fall
tullmyndigheterna fastställde att förfalskade ursprungsintyg hade uppvisats, begärde
de att importavgifter skulle inbetalas i efterhand.
- 9.
- Efter det att förfalskningarna upptäcktes begärde de tyska myndigheterna att
sökanden i efterhand skulle betala importavgifter. Sökanden begärde eftergift av
importavgifterna och gjorde gällande att den hade ingivit ursprungsintygen i god tro
och att det var de argentinska myndigheterna och kommissionen som var ansvariga
för bristerna i kontrollen av intygen.
- 10.
- Kommissionen fastslog i ett beslut av den 26 januari 1996, riktat till
Förbundsrepubliken Tyskland, att sökandens begäran om eftergift av
importavgifterna var obefogad.
- 11.
- Sökandens ombud begärde genom skrivelse av den 23 februari 1996, riktad till
kommissionens generalsekreterare samt till generaldirektörerna för
generaldirektoraten (nedan kallade GD) I, VI och XXI, att få tillgång till vissa
handlingar rörande kontrollen av import av nötkött (Hilton Beef) och till de
undersökningar som föranlett de tyska myndigheternas beslut att i efterhand
utkräva importavgifter. Begäran åsyftade tio kategorier av handlingar, nämligen 1)
medlemsstaternas deklarationer rörande de kvantiteter Hilton-nötkött som
importerades från Argentina mellan åren 1985 och 1992, 2) de argentinska
myndigheternas deklarationer rörande de kvantiteter Hilton-nötkött som
exporterades till gemenskapen under samma tidsperiod, 3) kommissionens interna
uppgifter på grundval av dessa deklarationer, 4) de handlingar som rör
upprättandet av Hilton-kvoten, 5) de handlingar som rör utseendet av organ som
skall ansvara för utfärdandet av ursprungsintyg, 6) de handlingar som rör det avtal
som gemenskapen och Argentina ingått om en minskning av kvoten till följd av
upptäckten av förfalskningar, 7) de eventuella undersökningsrapporterna om
kommissionens kontroll åren 1991 och 1992 av Hilton-kvoten, 8) de handlingar som
rör undersökningarna av eventuella felaktigheter i samband med den import som
skedde mellan åren 1985 och 1988, 9) yttrandena från GD VI och GD XXI
rörande de beslut som fattats i andra liknande ärenden, samt 10) protokollen från
de möten som medlemsstaternas expertgrupp höll den 2 oktober och
den 4 december 1995.
- 12.
- Generaldirektören för GD VI avslog genom skrivelse av den 22 mars 1996 ansökan
om tillgång till dels skriftväxlingen med de argentinska myndigheterna samt
protokollen från de diskussioner som föregått beviljandet och upprättandet av
Hilton-kvoterna, dels skriftväxlingen med de argentinska myndigheterna efter
upptäckten av de förfalskade ursprungsintygen. Avslaget grundades på det
undantag som motiveras av skyddet för det allmänna samhällsintresset
(internationella förbindelser). Generaldirektören avslog även ansökan om tillgång
till handlingar från medlemsstaterna eller de argentinska myndigheterna med
motiveringen att sökanden skulle vända sig direkt till den som utfärdat respektive
handling med sin begäran.
- 13.
- Generaldirektören för GD XXI avslog genom skrivelse av den 25 mars 1996
ansökan om tillgång till den interna undersökningen av de förfalskningar som
kommissionen upprättat och åberopade de undantag som motiveras av skyddet för
det allmänna samhällsintresset (inspektioner och undersökningar) och av skyddet
för den enskilde och privatlivet. Vad beträffar de ställningstaganden som gjorts av
GD VI och GD XXI rörande andra ansökningar om eftergift av importtullar samt
rörande protokollen från de möten som hållits av gruppen av experter från
medlemsstaterna, avslog generaldirektören för GD XXI ansökan om tillgång till
handlingarna och åberopade det undantag som har sin grund i skyddet för
institutionens intresse med avseende på sekretess vid dess överläggningar. I övrigt
avslog han ansökan om tillgång till handlingar från medlemsstaterna med
motiveringen att sökanden skulle vända sig direkt till den som utfärdat respektive
handling med sin begäran.
- 14.
- Sökandens ombud inlämnade den 27 mars 1996 till kommissionens
generalsekreterare en begäran om omprövning av avslaget i den mening som avses
i uppförandekodexen. I skrivelsen anfördes att de skäl som generaldirektörerna för
GD VI respektive GD XXI angivit för att avslå ansökan om tillgång till
handlingarna saknade grund.
- 15.
- Sökanden väckte tillsammans med två andra tyska företag genom ansökan som
inkom till förstainstansrättens kansli den 12 april 1996 talan om ogiltigförklaring av
kommissionens beslut av den 26 januari 1996 (mål T-50/96).
- 16.
- Kommissionens generalsekreterare avslog genom skrivelse av den 29 maj 1996
begäran om omprövning av avslaget. Skrivelsen har följande lydelse:
Efter att ha granskat Er begäran måste jag tyvärr upplysa Er om att jag av
följande skäl bekräftar det beslut som fattats av GD VI och GD XXI.
De begärda handlingarna rör alla ett beslut av kommissionen av
den 26 januari 1996 (KOM C(96) 180 slutlig) som i mellantiden har blivit föremål
för en talan om ogiltigförklaring som väckts genom Ert ombud (mål T-50/96).
Utan att det påverkar tillämpningen av andra undantag som skulle kunna motivera
ett avslag beträffande tillgång till de begärda handlingarna är följaktligen det
undantag som motiveras av skyddet för det allmänna samhällsintresset (rättsliga
förfaranden) tillämpligt här. Kommissionen kan inte på grundval av
uppförandekodexen vara skyldig att inom ramen för ett pågående mål tillställa
motparten handlingar som rör tvisten.
- 17.
- Sökanden begärde genom skrivelse, som inkom till förstainstansrättens kansli
den 25 juni 1996, i mål T-50/96 att förstainstansrätten som en åtgärd för
processledning skulle förordna att de begärda dokumenten skulle företes.
- 18.
- Sökanden väckte genom ansökan, som inkom till förstainstansrättens kansliden 9 augusti 1996, talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut av
den 29 maj 1996, enligt vilket den bekräftade sin vägran att ge sökanden tillgång
till vissa av kommissionens handlingar. Förstainstansrätten fastställde i dom av
den 6 februari 1998 i mål T-124/96, Interporc mot kommissionen (REG 1996,
s. II-231, nedan kallad domen i målet Interporc I), att beslutet av den 29 maj 1996
var otillräckligt motiverat och ogiltigförklarade det.
- 19.
- Kommissionen företedde för övrigt i mål T-50/96 på förstainstansrättens anmodan
av den 15 december 1997 vissa handlingar som delvis sammanfaller med de
handlingar som sökanden hade begärt i målet Interporc I. Sökanden har i det
föreliggande fallet bekräftat att begäran om omprövning saknar föremål vad gäller
de handlingar som kommissionen företedde på förstainstansrättens anmodan i
mål T-50/96.
- 20.
- För att följa domen i målet Interporc I meddelade kommissionen sökandens ombud
ett nytt beslut daterat den 23 april 1998 avseende sökandens begäran om
omprövning av den 27 mars 1996 med samma utgång som i beslutet av
den 29 maj 1996 men med en annan motivering (nedan kallat det omtvistade
beslutet). Det omtvistade beslutet har följande lydelse:
De handlingar som Ni har begärt kan placeras i följande kategorier:
1. Handlingar från medlemsstater och argentinska myndigheter
- medlemsstaternas deklarationer rörande de kvantiteter Hilton-nötkött som
importerades från Argentina mellan åren 1985 och 1992,
- de argentinska myndigheternas deklarationer rörande de kvantiteter
Hilton-nötkött som exporterades till gemenskapen under samma tidsperiod,
- de argentinska myndigheternas handlingar rörande utseendet av organ som
skall ansvara för utfärdandet av ursprungsintyg,
- de argentinska myndigheternas handlingar rörande ingåendet av avtalet om
upprättandet av en Hilton-kvot, samt
- medlemsstaternas ställningstaganden i liknande fall.
2. Handlingar från kommissionen
- interna uppgifter från GD VI på grundval av medlemsstaternas och tredje
länders deklarationer,
- kommissionens handlingar rörande utseendet av organ som skall ansvara för
utfärdandet av ursprungsintyg,
- de handlingar som rör avtalet om upprättandet av Hilton-kvoten, yttrandena
från GD VI, yttrandena mellan olika tjänstegrenar, meddelandena till de
argentinska myndigheterna,
- de handlingar som rör det avtal som gemenskapen och Argentina ingått om
en minskning av kvoten till följd av upptäckten av förfalskningar, de interna
yttrandena från GD VI, yttrandena mellan olika tjänstegrenar (GD I,
GD XXI), meddelandena från de ansvariga kommissionsledamöternas
kabinetter, meddelandena till dessa kabinetter, meddelandena till
kommissionens delegation i Argentina, skrivelserna till Argentinas
ambassadör vid Europeiska unionen,
- kommissionens rapport om kontrollerna av Hilton-kvoten,
- yttrandena från GD VI och GD XXI rörande de beslut som fattats i andra
liknande ärenden, samt
- protokollen från de möten som medlemsstaternas expertgrupp höll
den 2 och den 4 december 1995.
Vad gäller handlingarna från medlemsstaterna och de argentinska myndigheterna
uppmanar jag Er att omedelbart begära en kopia från dessa medlemsstater och de
berörda myndigheterna. Det är riktigt att det i uppförandekodexen föreskrivs att
[a]llmänheten skall ha största möjliga tillgång till kommissionens och rådets
handlingar. I femte stycket föreskrivs emellertid att [o]m den handling som är i
en institutions besittning har upprättats av en fysisk eller juridisk person, en
medlemsstat, en annan gemenskapsinstitution eller ett annat gemenskapsorgan eller
något annat nationellt eller internationellt organ, skall ansökan göras direkt till den
som har upprättat handlingen. Kommissionen kan således inte under några
omständigheter kritiseras för rättsmissbruk. Den har endast tillämpat en
bestämmelse i sitt beslut av den 8 februari 1994 om genomförandet av
uppförandekodexen.
Alla andra handlingar rör ett pågående rättsligt förfarande (mål T-50/96) och
omfattas av det undantag som motiveras av skyddet för det allmänna
samhällsintresset, och särskilt av det rättsliga förfarandets riktiga förlopp, vilket
uttryckligen föreskrivs i uppförandekodexen. Deras offentliggörande på grundval
av bestämmelserna om allmänhetens tillgång till kommissionens handlingar skulle
kunna skada de intressen som parterna i detta förfarande har, särskilt rätten till
försvar, och skulle stå i strid med de särskilda bestämmelser som styr delgivningen
av handlingar inom ramen för rättsliga förfaranden.
- 21.
- Förstainstansrätten upphävde det ovannämnda beslutet av den 26 januari 1996
genom dom av den 17 september 1998 i mål T-50/96, Primex Produkte
Import-Export m.fl. mot kommissionen (REG 1998, s. II-3773). Kommissionen har
överklagat domen (mål C-417/98 P).
Förfarande och parternas yrkanden
- 22.
- Talan väcktes genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli
den 9 juni 1998. Målet tilldelades ursprungligen en avdelning bestående av tre
domare. Efter att ha hört parterna hänsköt förstainstansrätten genom beslut av
den 20 april 1999 målet till en avdelning bestående av fem domare.
- 23.
- På grundval av referentens rapport beslutade förstainstansrätten (första avdelningen
i utökad sammansättning) att inleda det muntliga förfarandet utan att vidta
föregående åtgärder för bevisupptagning.
- 24.
- Parterna utvecklade sin talan och svarade på förstainstansrättens muntliga frågor
vid offentligt sammanträde den 19 maj 1999.
- 25.
- Sökanden har yrkat att förstainstansrätten skall
- ogiltigförklara det omtvistade beslutet,
- i andra hand ogiltigförklara beslutet till den del sökanden inte redan inom
ramen för förfarandet i mål T-50/96 har fått tillgång till de handlingar som
den har begärt,
- under alla omständigheter förplikta kommissionen att ersätta
rättegångskostnaderna.
- 26.
- Kommissionen har yrkat att förstainstansrätten skall
- ogilla talan, samt
- förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Prövning i sak
- 27.
- Sökanden har i sin argumentation skilt mellan å ena sidan de handlingar som
kommissionen har upprättat och å andra sidan de handlingar som medlemsstaterna
eller de argentinska myndigheterna har upprättat.
Handlingarna från kommissionen
- 28.
- Sökanden har åberopat tre grunder enligt vilka kommissionen har åsidosatt, för det
första, uppförandekodexen och beslut 94/90, för det andra, artikel 176 i
EG-fördraget (nu artikel 233 EG) i förening med domen i målet Interporc I och,
för det tredje, artikel 190 i EG-fördraget (nu artikel 253 EG).
Grunden att uppförandekodexen och beslut 94/90 har åsidosatts
- Parternas argument
- 29.
- Sökanden har inledningsvis gjort gällande att det undantag som motiveras av
skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om rättsliga förfaranden
uteslutande avser de handlingar som kommissionen upprättar med avseende på ett
rättsligt förfarande och inte de handlingar som har upprättats oberoende av ett
sådant förfarande, såsom förstainstansrätten fastställde i domen av
den 19 mars 1998 i mål T-83/96, Van der Wal mot kommissionen (REG 1998,
s. II-545, punkt 50, nedan kallad domen i målet Van der Wal), vilken meddelades
över en månad före det omtvistade beslutet.
- 30.
- I det föreliggande fallet står det enligt sökanden helt klart att inte någon av de
handlingar som sökanden begär tillgång till har upprättats med avseende på ett
visst rättsligt förfarande. Det undantag som motiveras av skyddet för det allmänna
samhällsintresset, såsom kommissionen har åberopat det, kan följaktligen inte
tillämpas.
- 31.
- Sökanden har i andra hand betonat att kommissionen inte har uppgett vilka
processuella rättigheter som skulle äventyras om de begärda handlingarna
överlämnades och på vilket sätt de skulle äventyras.
- 32.
- Kommissionen har gjort gällande att det omtvistade beslutet är förenligt med
domen i målet Van der Wal och att nämnda dom dessutom innebär stöd för
kommissionens handlingssätt. Av domen i målet Van der Wal följer enligt
kommissionen nämligen att den kan åberopa det undantag som motiveras av
skyddet för det allmänna samhällsintresset (rättsliga förfaranden), även när den inte
är part i ett rättsligt förfarande.
- 33.
- Av uttrycket i detta avseende i punkt 50 i domen i målet Van der Wal följer
enligt kommissionen att det endast är när kommissionen själv inte är part i ett
förfarande som det finns skäl att göra åtskillnad mellan de handlingar som
uteslutande har upprättats med avseende på ett rättsligt förfarande och de
handlingar som har upprättats oberoende av ett sådant förfarande och att begränsa
tillämpningen av det undantag som motiveras av skyddet för det allmänna
samhällsintresset till den första kategorin handlingar.
- 34.
- I andra situationer än de som åberopades i domen i målet Van der Wal är det
enligt kommissionen berättigat att behandla handlingar som inte har upprättats
med avseende på ett särskilt rättsligt förfarande men som likväl är knutna till ett
sådant förfarande annorlunda.
- 35.
- Om kommissionen hade varit skyldig att ge sin motpart tillgång till handlingar
rörande tvisteföremålet i ett pågående förfarande, skulle detta enligt kommissionen
ha äventyrat dess rätt till försvar, vars säkerställande utgör en grundläggande
princip inom gemenskapens rättsordning (dom av den 18 oktober 1989 i
mål 374/87, Orkem mot kommissionen, REG 1989, s. 3283, punkt 32; svensk
specialutgåva, volym 10).
- 36.
- Kommissionen angav vid sammanträdet emellertid att undantaget i fråga endast är
tillämpligt så länge som det förfarande som det syftar till att skydda pågår.
- 37.
- Kommissionen har slutligen gjort gällande att frågan huruvida sökanden eller någon
annan person kan få tillgång till de begärda handlingarna endast kan undersökas
inom ramen för bestämmelserna i gemenskapsdomstolens rättegångsregler, som är
tillämpliga såsom lex specialis, och inte på grundval av uppförandekodexen som
reglerar allmänhetens tillgång generellt sett.
- Förstainstansrättens bedömning
- 38.
- Förstainstansrätten påpekar att rätten till tillgång till handlingar enligt
uppförandekodexen är underkastad två kategorier undantag, varav den första
kategorin är ovillkorlig och den andra fakultativ. Dessa undantag skall tolkas
restriktivt, så att tillämpningen av den allmänna principen att allmänheten skall ges
största möjliga tillgång till de handlingar som innehas av kommissionen inte
omöjliggörs (domen i det ovannämnda målet Interporc I, punkt 49, och
förstainstansrättens dom av den 17 juni 1998 i mål T-174/95, Svenska
Journalistförbundet mot rådet, REG 1998, s. II-2289, punkt 110).
- 39.
- Före tolkningen av undantaget i fråga vill förstainstansrätten emellertid erinra om
att beslut 94/90 fattades i syfte att göra gemenskapen mera öppen, eftersom insyn
i beslutsprocessen stärker institutionernas demokratiska karaktär och allmänhetens
förtroende för förvaltningen (förklaring nr 17). Den öppenhet som eftersträvats vid
Europeiska rådets möten och som syftar till att [a]llmänheten skall ha största
möjliga tillgång till kommissionens och rådets handlingar, såsom framgår av den
allmänna principen i uppförandekodexen, är nödvändig för att medborgarna skall
kunna utöva en faktisk och effektiv kontroll av gemenskapsinstitutionernas
maktutövning och således stärka förtroendet för förvaltningen.
- 40.
- Mot bakgrund av dessa överväganden och med beaktande av skyldigheten att tolka
undantaget restriktivt skall begreppet rättsliga förfaranden tolkas så, att skyddet
för det allmänna samhällsintresset utgör hinder för offentliggörandet av innehållet
i handlingar som kommissionen har upprättat uteslutande med avseende på ett
särskilt rättsligt förfarande.
- 41.
- Begreppet handlingar som har upprättats uteslutande med avseende på ett
rättsligt förfarande avser inte enbart inlagor eller handlingar som har inlämnats
och de interna handlingar som rör handläggningen av det pågående målet, utanäven meddelanden avseende målet mellan det berörda generaldirektoratet och
rättstjänsten eller en advokatbyrå. Denna avgränsning av tillämpningsområdet för
undantaget syftar till att säkerställa dels skyddet för kommissionens interna arbete,
dels förtroligheten och bevarandet av principen om advokaternas tystnadsplikt.
- 42.
- Det undantag som motiveras av skyddet för det allmänna samhällsintresset
(rättsliga förfaranden) i uppförandekodexen ger däremot inte kommissionen
möjlighet att undandra sig skyldigheten att överlämna handlingar som har
upprättats inom ramen för ett rent administrativt ärende. Denna princip skall följas,
även om det skulle vara till men för kommissionen att förete dessa handlingar
under ett förfarande vid gemenskapsdomstolarna. Att talan om ogiltigförklaring har
väckts mot ett beslut som har fattats efter ett administrativt förfarande är inte
relevant i detta avseende.
- 43.
- Den tolkning som kommissionen har föreslagit strider nämligen mot de väsentliga
målsättningarna med beslut 94/90, nämligen att ge medborgarna möjlighet att mer
effektivt kontrollera att den offentliga makten utövas lagenligt.
- 44.
- Vad gäller kommissionens argument avseende tillämpningsområdet för beslut 94/90
erinrar förstainstansrätten om att beslutets systematik innebär att det är allmänt
tillämpligt på någon ansökan från allmänheten om tillgång till information. Även
om företaget Interporc inom ramen för mål T-50/96 i sin egenskap av sökande
kunde åberopa rättegångsreglernas bestämmelser om åtgärder för processledning
eller sin rätt till försvar för att erhålla en del av de handlingar som det hade
anhållit om genom sin ursprungliga begäran av den 23 februari 1996, har det icke
desto mindre möjlighet att parallellt begära att få tillgång till samma handlingar
med tillämpning av beslut 94/90. Kommissionen har för övrigt i 1994 års
meddelande uppgett att antagandet av uppförandekodexen genom beslut 94/90
innebär att vem som helst nu kan begära att få tillgång till vilken som helst av
kommissionens handlingar som inte offentliggjorts, inbegripet förarbeten och annat
förklarande material.
- 45.
- Denna bedömning bekräftas av ingressen till uppförandekodexen, enligt vilken
dessa principer [det vill säga rätten till tillgång till handlingar] skall genomföras
med iakttagande av bestämmelserna om skydd för sekretessbelagd information.
I detta övervägande bekräftas endast att de bestämmelser avseende rätten till
tillgång till information som kommissionen antar inte påverkar tillämpningen av de
särskilda bestämmelserna om tillgång till akter. Enligt övervägandet är det
emellertid inte uteslutet att personer kan åberopa uppförandekodexen trots att de
även omfattas av andra bestämmelser.
- 46.
- Att sökanden fick tillgång till en del av de handlingar som avsågs i dess
ursprungliga begäran av den 23 februari 1996 i mål T-50/96 har vidare inte kunnat
beröva den rätten att ansöka om utlämnande av de handlingar som inte översändes
till den på grundval av beslut 94/90.
- 47.
- Denna begränsning av tillämpningsområdet för beslut 94/90, vilken kommissionen
har förespråkat, skulle endast kunna följa av beslutet självt. Det innehåller
emellertid inte någon bestämmelse om detta.
- 48.
- Av detta följer att kommissionen har gjort sig skyldig till en felaktig tillämpning av
det undantag som motiveras av skyddet för det allmänna samhällsintresset (rättsliga
förfaranden) och att sökanden kan åberopa uppförandekodexen till stöd för sin
ansökan om tillgång till handlingarna i förevarande mål.
- 49.
- Detta innebär att det omtvistade beslutet skall ogiltigförklaras till den del tillgång
till de handlingar som härrör från kommissionen har vägrats, utan att det är
nödvändigt att pröva de övriga grunder som sökanden har åberopat i detta
avseende.
Handlingarna som härrör från medlemsstaterna eller de argentinska myndigheterna
- 50.
- Sökanden har åberopat tre grunder enligt vilka, för det första, det omtvistade
beslutet är rättsstridigt, eftersom det grundas på upphovsmannaregeln, för det
andra, beslut 94/90 och uppförandekodexen har åsidosatts och, för det tredje,
artikel 190 i fördraget har åsidosatts.
Grunden att det omtvistade beslutet är rättsstridigt, eftersom det grundas på
upphovsmannaregeln
- Parternas argument
- 51.
- Sökanden har gjort gällande att det med tillämpning av artikel 2.2 i beslut 94/90
ankom på generalsekreteraren att, efter det att begäran om omprövning av
den 27 mars 1996 inkommit, företa en fullständig omprövning av ansökan om
tillgång och följaktligen kontrollera huruvida de motiv som generaldirektörerna för
GD VI och GD XXI åberopat till stöd för sina avslag var välgrundade eller inte.
- 52.
- Eftersom generalsekreteraren inte tog ställning till grunden avseende
upphovsmannaregeln i sitt beslut av den 29 maj 1996, hade han inte längre rätt att
göra den gällande. Eftersom det omtvistade beslutet på nytt stöder sig på denna
grund, skall den ogiltigförklaras.
- 53.
- Kommissionen har gjort gällande att den helhetsbedömning som skall genomföras
inom ramen för undersökningen av en begäran om omprövning skall avse de
begärda handlingarna. Generalsekreteraren har emellertid rätt att grunda sitt beslut
på endast en avgörande grund. Det omtvistade beslutet kan följaktligen stödja sig
på grunder som inte undersöktes i beslutet av den 29 maj 1996, vilket
ogiltigförklarades genom domen i målet Interporc I.
- Förstainstansrättens bedömning
- 54.
- Förstainstansrätten erinrar inledningsvis om det administrativa förfarandets förlopp.
Sökanden begärde genom skrivelse av den 23 februari 1996 att få tillgång till vissa
handlingar avseende kontrollen av import av kött av typen Hilton Beef, inbegripet
de handlingar som nu är i fråga. Generaldirektörerna för GD VI och GD XXI
avslog genom skrivelser av den 22 och den 25 mars 1996 ansökningarna om
tillgång, med åberopande av det undantag som motiveras av skyddet för det
allmänna samhällsintresset (internationella förbindelser), upphovsmannaregeln,
samt de undantag som motiveras av skyddet för det allmänna samhällsintresset
(inspektioner och undersökningar) och av skyddet för den enskilde och privatlivet.
Genom skrivelse av den 27 mars 1996 till kommissionens generalsekreterare
bestred sökandens ombud dessa avslag och inlämnade en begäran om omprövning.
Generalsekreteraren avslog begäran om omprövning genom skrivelse av
den 29 maj 1996 och åberopade det undantag som motiveras av skyddet för det
allmänna samhällsintresset (rättsliga förfaranden). Förstainstansrätten fastställde i
domen i målet Interporc I att beslutet av den 29 maj 1996 var otillräckligt
motiverat och ogiltigförklarade det. För att följa domen i målet Interporc I fattade
generalsekreteraren ett nytt beslut, varvid han ännu en gång avslog begäran om
omprövning och åberopade, utöver det undantag som motiveras av skyddet för det
allmänna samhällsintresset (rättsliga förfaranden), även upphovsmannaregeln.
- 55.
- Av domen i målet Interporc I följer för det första att generalsekreteraren i enlighet
med artikel 176 i fördraget var skyldig att fatta ett nytt beslut för att följa nämnda
dom och för det andra att beslutet av den 29 maj 1996 skall anses aldrig ha
förelegat.
- 56.
- Av artikel 2.2 i beslut 94/90 och av 1994 års meddelande kan följaktligen inte
härledas att generalsekreteraren inte kunde åberopa andra grunder än dem som
han hade tagit ställning till i sitt ursprungliga beslut. Han kunde följaktligen företa
en fullständig omprövning av ansökningarna om tillgång och grunda det omtvistade
beslutet på upphovsmannaregeln.
- 57.
- Av detta följer att talan inte kan vinna bifall på denna grund.
Grunden att beslut 94/90 och uppförandekodexen har åsidosatts
- Parternas argument
- 58.
- Enligt sökanden framgår det av uppförandekodexen, i synnerhet av definitionen av
begreppet handling, att tillgång skall ges till varje handling som är i
kommissionens besittning, oberoende av vem upphovsmannen är. Sökanden har i
detta avseende även åberopat förklaring nr 17 som hänför sig till den information
som är tillgänglig för institutionerna.
- 59.
- Sökanden har hävdat att upphovsmannaregeln, enligt vilken handlingar som inte
härrör från kommissionen faller utanför uppförandekodexens tillämpningsområde,
inte kan godtas. En förfaranderegel kan inte begränsa tillämpningsområdet för
kodexen genom att undanta vissa handlingar från det. Denna regel är således
ogiltig, eftersom den strider mot huvudsyftet med denna kodex, som antogs genom
beslut 94/90.
- 60.
- Att motivera det omtvistade beslutet genom att hänvisa till denna regel står enligt
sökanden under alla omständigheter i strid med den allmänna principen i
uppförandekodexen. Det utgör även rättsmissbruk, eftersom det har till resultat att
de berörda handlingarna faller utanför kodexens tillämpningsområde.
- 61.
- Sökanden har i andra hand gjort gällande att denna regel skall tolkas restriktivt så
att den förblir förenlig med principen om största möjliga tillgång till handlingarna.
- 62.
- Kommissionen har gjort gällande att principen om största möjliga tillgång till
handlingarna i uppförandekodexen åtföljs av upphovsmannaregeln som således
begränsar kodexens tillämpningsområde. I uppförandekodexen hänvisas dessutom
endast i vaga ordalag till ovannämnda förklaring nr 17, och i denna förklaring
rekommenderas huvudsakligen helt enkelt att kommissionen skall lägga fram en
rapport. Kommissionen uppgav emellertid vid sammanträdet att
upphovsmannaregeln inte innebär något förbud för den att ge tillgång till de
berörda handlingarna, utan endast att det inte är obligatoriskt att offentliggöra
dem. Kommissionen bestred även att det finns en överordnad rättsprincip som
sökanden kan stödja sig på för att åberopa att upphovsmannaregeln är ogiltig.
- 63.
- Sökanden har enligt kommissionen dessutom inte på något sätt styrkt påståendet
att den har blivit utsatt för rättsmissbruk.
- 64.
- Kommissionen har slutligen i andra hand gjort gällande att frågan om en vid eller
restriktiv tolkning av upphovsmannaregeln inte uppkommer i det föreliggande
fallet. Enligt kommissionen försöker sökanden endast undvika tillämpningen av
denna regel.
- Förstainstansrättens bedömning
- 65.
- Vad inledningsvis beträffar frågan huruvida det finns skäl att underlåta att tillämpa
upphovsmannaregeln erinrar förstainstansrätten om att domstolen i dom av
den 30 april 1996 i mål C-58/94, Nederländerna mot kommissionen (REG 1996,
s. I-2169, punkt 37), rörande allmänhetens tillgång till handlingar gjorde följande
påpekande:
Det bör erkännas att så länge som gemenskapslagstiftaren inte har antagit en
allmän reglering om allmänhetens rätt att få tillgång till handlingar som förvaras
hos gemenskapens institutioner, måste dessa anta bestämmelser som har till syfte
att reglera behandlingen av sådana ansökningar på grundval av behörigheten att
reglera den egna interna organisationen, vilken tillåter dem att vidta nödvändiga
åtgärder för att säkerställa den interna verksamheten med hänsyn till intresset av
en väl fungerande förvaltning.
- 66.
- Mot bakgrund av denna dom konstaterar förstainstansrätten att, eftersom det inte
finns någon överordnad rättsprincip som föreskriver att kommissionen i beslut 94/90
inte från uppförandekodexens tillämpningsområde kunde utesluta de handlingar
som inte härrör från den, nämnda regel kan tillämpas. Att beslut 94/90 hänför sig
till allmänpolitiska förklaringar, nämligen förklaring nr 17 och slutsatserna från flera
av Europeiska rådets möten, påverkar inte på något sätt detta konstaterande,
eftersom dessa förklaringar inte har värdet av en överordnad rättsprincip.
- 67.
- Vad gäller tolkningen av upphovsmannaregeln erinrar förstainstansrätten om dels
att det i förklaring nr 17 och i uppförandekodexen slås fast en allmän princip om
att allmänheten skall ha största möjliga tillgång till kommissionens och rådets
handlingar, dels att beslut 94/90 är en rättsakt som ger medborgarna rätt till tillgång
till kommissionens handlingar (domen i det ovannämnda målet WWF UK mot
kommissionen, punkt 55).
- 68.
- När en allmän princip har slagits fast och undantag från denna princip har angetts,
skall dessa undantag tolkas och tillämpas restriktivt så att tillämpningen av den
allmänna principen inte undergrävs (se domarna i de ovannämnda målen WWF
UK mot kommissionen, punkt 56, och Interporc I, punkt 49).
- 69.
- Upphovsmannaregeln utgör, oavsett hur den skall kvalificeras, ett undantag från
den allmänna principen om öppenhet som anges i beslut 94/90. Av detta följer att
denna regel skall tolkas och tillämpas restriktivt så att tillämpningen av den
allmänna principen om öppenhet inte undergrävs (förstainstansrättens dom av
den 19 juli 1999 i mål T-188/97, Rothmans International mot kommissionen,
REG 1999, s. II-0000, punkterna 53-55).
- 70.
- Kommissionen medgav vid sammanträdet att tillämpningen av upphovsmannaregeln
kan ge upphov till svårigheter när det är oklart från vem handlingen härrör. Det
är just i dessa fall som upphovsmannaregeln skall tolkas och tillämpas restriktivt.
- 71.
- Mot bakgrund av dessa påpekanden skall bedömas huruvida upphovsmannaregeln
är tillämplig på de fem typer av handlingar från medlemsstaterna eller de
argentinska myndigheterna som avses i det omtvistade beslutet.
- 72.
- De fem typerna av handlingar i fråga omfattar för det första medlemsstaternas
deklarationer rörande de kvantiteter Hilton-nötkött som importerades från
Argentina mellan åren 1985 och 1992, för det andra de argentinska myndigheternas
deklarationer rörande de kvantiteter Hilton-nötkött som exporterades till
gemenskapen under samma tidsperiod, för det tredje de argentinska
myndigheternas handlingar rörande utseendet av organ som skall ansvara för
utfärdandet av ursprungsintyg, för det fjärde de argentinska myndigheternas
handlingar rörande ingåendet av avtalet om upprättandet av en Hilton-kvot samt
för det femte medlemsstaternas ställningstaganden i liknande fall.
- 73.
- Av undersökningen av dessa fem typer av handlingar framgår emellertid att de
härrör från antingen medlemsstaterna eller de argentinska myndigheterna.
- 74.
- Av detta följer att kommissionen har tillämpat upphovsmannaregeln riktigt när den
ansåg att den inte var skyldig att bevilja tillgång till dessa handlingar. Kommissionen
har följaktligen inte gjort sig skyldig till rättsmissbruk. Av detta följer att talan inte
kan vinna bifall på den av sökanden åberopade grunden att beslut 94/90 och
uppförandekodexen har åsidosatts.
Grunden att artikel 190 i fördraget har åsidosatts
- Parternas argument
- 75.
- Sökanden har i fråga om handlingarna från medlemsstaterna eller de argentinska
myndigheterna gjort gällande att kommissionen i det omtvistade beslutet borde ha
förklarat varför upphovsmannaregeln berättigade vägran att ge tillgång till
handlingarna. Kommissionen har således åsidosatt bestämmelserna i artikel 190 i
fördraget.
- 76.
- Kommissionen har hävdat att uppgiften i det omtvistade beslutet, att de begärda
handlingarna inte härrör från den, utgör en fullt tillräcklig motivering för
tillämpningen av upphovsmannaregeln.
- Förstainstansrättens bedömning
- 77.
- Av en fast rättspraxis följer att de krav på motivering som följer av artikel 190 i
fördraget innebär att det på ett klart och otvetydigt sätt skall framgå hur den
gemenskapsinstitution som har antagit den omtvistade rättsakten har resonerat, så
att de berörda personerna kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden
för att kunna göra gällande sina rättigheter och så att gemenskapsdomstolarna ges
möjlighet att utföra sin prövning av rättsaktens lagenlighet (domen i det
ovannämnda målet WWF UK mot kommissionen, punkt 66).
- 78.
- I det föreliggande fallet har kommissionen i det omtvistade beslutet (se punkt 20
ovan) hänvisat till upphovsmannaregeln och uppgett för sökanden att den borde
vända sig till de berörda medlemsstaterna eller de argentinska myndigheterna för
att få en kopia av handlingarna i fråga. Kommissionens resonemang framgår klart
av en sådan motivering. Sökanden har följaktligen kunnat få kännedom om skälen
för det omtvistade beslutet, och förstainstansrätten har kunnat pröva dess
lagenlighet. Sökanden saknar följaktligen grund för att hävda att en mer specifik
motivering var nödvändig (se i detta avseende domen i det ovannämnda målet
Rothmans International mot kommissionen, punkt 37).
- 79.
- Av detta följer att talan inte kan bifallas på denna grund. Det omtvistade beslutet
skall följaktligen inte ogiltigförklaras vad gäller handlingarna från medlemsstaterna
och de argentinska myndigheterna.
Rättegångskostnader
- 80.
- Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta
rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Enligt artikel 87.3 kan dock
förstainstansrätten, om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter,
besluta att kostnaderna skall delas eller att vardera parten skall bära sin
rättegångskostnad. Eftersom vardera parten har tappat på en punkt i sina
yrkanden, skall vardera parten bära sin rättegångskostnad.
På dessa grunder beslutar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN
(första avdelningen i utökad sammansättning)
följande dom:
1) Kommissionens beslut av den 23 april 1998 ogiltigförklaras till den del
tillgång till handlingar som härrör från kommissionen har vägrats.
2) Talan ogillas i övrigt.
3) Vardera parten skall bära sin rättegångskostnad.
VesterdorfBellamy
Pirrung
Meij Vilaras
|
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 7 december 1999.
H. Jung
B. Vesterdorf
Justitiesekreterare
Ordförande