ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (ένατο πενταμελές τμήμα)
της 24ης Οκτωβρίου 2019 (*)
«Κοινωνική πολιτική – Διάλογος μεταξύ των κοινωνικών εταίρων στο επίπεδο της Ένωσης – Συμφωνία με τίτλο “Γενικό πλαίσιο για την ενημέρωση και τη διαβούλευση των υπαλλήλων και των λοιπών εργαζομένων στις διοικήσεις των κεντρικών κυβερνήσεων” – Από κοινού αίτηση των υπογραφόντων μερών για την εφαρμογή της συμφωνίας αυτής στο επίπεδο της Ένωσης – Άρνηση της Επιτροπής να υποβάλει πρόταση απόφασης στο Συμβούλιο – Προσφυγή ακυρώσεως – Πράξη δεκτική προσφυγής – Παραδεκτό – Περιθώριο εκτίμησης της Επιτροπής – Αυτονομία των κοινωνικών εταίρων – Αρχή της επικουρικότητας – Αναλογικότητα»
Στην υπόθεση T‑310/18,
European Federation of Public Service Unions (EPSU), με έδρα τις Βρυξέλλες (Βέλγιο),
Jan Goudriaan, κάτοικος Βρυξελλών,
εκπροσωπούμενοι από τον R. Arthur, solicitor, τον R. Palmer και την K. Apps, barristers,
προσφεύγοντες,
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής, εκπροσωπούμενης από την I. Martínez del Peral, τον M. van Beek και τον M. Kellerbauer,
καθής,
με αντικείμενο προσφυγή, δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, με αίτημα την ακύρωση της απόφασης της Επιτροπής της 5ης Μαρτίου 2018, με την οποία η Επιτροπή αρνήθηκε να υποβάλει στο Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης πρόταση απόφασης για την εφαρμογή της συμφωνίας με τίτλο «Γενικό πλαίσιο για την ενημέρωση και τη διαβούλευση των υπαλλήλων και των λοιπών εργαζομένων των διοικήσεων των κεντρικών κυβερνήσεων», που υπεγράφη από την Trade Unions’ National and European Administration Delegation (Αντιπροσωπεία Συνδικάτων της Εθνικής και Ευρωπαϊκής Διοίκησης) (TUNED) και τη European Public Administration Employers (Ένωση Εργοδοτών της Ευρωπαϊκής Διοίκησης) (EUPAE) στις 21 Δεκεμβρίου 2015,
ΤΟ ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (ένατο πενταμελές τμήμα),
συγκείμενο, κατά τις διασκέψεις, από τους S. Gervasoni, πρόεδρο, L. Madise, R. da Silva Passos, K. Kowalik-Bańczyk (εισηγήτρια) και C. Mac Eochaidh, δικαστές,
γραμματέας: P. Cullen, διοικητικός υπάλληλος,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 23ης Μαΐου 2019,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Ιστορικό της διαφοράς
1 Με το έγγραφο διαβούλευσης C(2015) 2303 τελικό, της 10ης Απριλίου 2015, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή κάλεσε τους κοινωνικούς εταίρους, βάσει του άρθρου 154, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, να τοποθετηθούν επί της πιθανής κατεύθυνσης μιας δράσης της Ευρωπαϊκής Ένωσης σχετικά με την ενοποίηση των οδηγιών για την ενημέρωση και τη διαβούλευση των εργαζομένων. Η διαβούλευση αυτή αφορούσε, μεταξύ άλλων, την ενδεχόμενη επέκταση του πεδίου εφαρμογής των οδηγιών αυτών στους υπαλλήλους και τους λοιπούς εργαζομένους των δημόσιων διοικήσεων των κρατών μελών.
2 Στις 2 Ιουνίου 2015, οι μετέχοντες στην επιτροπή κοινωνικού διαλόγου για τον κλάδο της δημόσιας διοίκησης κοινωνικοί εταίροι, ήτοι, αφενός, η Trade Unions’ National and European Administration Delegation (Αντιπροσωπεία Συνδικάτων της Εθνικής και Ευρωπαϊκής Διοίκησης, TUNED) και, αφετέρου, η European Public Administration Employers (Ένωση Εργοδοτών της Ευρωπαϊκής Διοίκησης, EUPAE), ενημέρωσαν την Επιτροπή, βάσει του άρθρου 154, παράγραφος 4, ΣΛΕΕ, σχετικά με τη βούλησή τους να διεξαχθούν διαπραγματεύσεις και να συναφθεί συμφωνία βάσει του άρθρου 155, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.
3 Στις 21 Δεκεμβρίου 2015, η TUNED και η EUPAE υπέγραψαν συμφωνία με τίτλο «Γενικό πλαίσιο για την ενημέρωση και τη διαβούλευση των υπαλλήλων και των λοιπών εργαζομένων των διοικήσεων των κεντρικών κυβερνήσεων» (στο εξής: Συμφωνία).
4 Με έγγραφο της 1ης Φεβρουαρίου 2016, η TUNED και η EUPAE ζήτησαν από κοινού από την Επιτροπή να υποβάλει πρόταση για τη θέση σε εφαρμογή της Συμφωνίας στο επίπεδο της Ένωσης με απόφαση του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης λαμβανόμενη βάσει του άρθρου 155, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ.
5 Στις 5 Μαρτίου 2018, η Επιτροπή γνωστοποίησε στην TUNED και την EUPAE την απόφασή της να μην υποβάλει στο Συμβούλιο πρόταση απόφασης για την εφαρμογή της Συμφωνίας στο επίπεδο της Ένωσης (στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση).
6 Με την προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή επισήμανε, κατ’ ουσίαν, πρώτον, ότι οι διοικήσεις των κεντρικών κυβερνήσεων τελούν υπό την εποπτεία των κυβερνήσεων των κρατών μελών, ασκούν δημόσια εξουσία και ότι η δομή, η οργάνωση και η λειτουργία τους εμπίπτουν εξ ολοκλήρου στην αρμοδιότητα των κρατών μελών. Δεύτερον, η Επιτροπή επισήμανε ότι ισχύουν ήδη σε πολλά κράτη μέλη διατάξεις οι οποίες διασφαλίζουν ορισμένο βαθμό ενημέρωσης και διαβούλευσης των υπαλλήλων και των λοιπών εργαζομένων των διοικήσεων αυτών. Τρίτον, η Επιτροπή διαπίστωσε ότι η σημασία των εν λόγω διοικήσεων εξαρτάται από τον βαθμό συγκέντρωσης ή αποκέντρωσης των κρατών μελών, οπότε, αν η Συμφωνία ετίθετο σε εφαρμογή με απόφαση του Συμβουλίου, το επίπεδο προστασίας των υπαλλήλων και των λοιπών εργαζομένων των δημοσίων διοικήσεων θα διαφοροποιούνταν σημαντικά ανά κράτος μέλος.
Διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων
7 Με δικόγραφο που κατέθεσαν στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 15 Μαΐου 2018, οι προσφεύγοντες, ήτοι, αφενός, η European Federation of Public Service Unions (Ευρωπαϊκή Ομοσπονδία Συνδικάτων Δημοσίων Υπηρεσιών) (EPSU), ένωση των ευρωπαϊκών συνδικαλιστικών οργανώσεων των εργαζομένων των δημοσίων υπηρεσιών η οποία ίδρυσε την TUNED από κοινού με την Ευρωπαϊκή Συνομοσπονδία Συνδικαλιστικών Οργανώσεων (ΕΣΣΟ), και, αφετέρου, ο Jan Goudriaan, γενικός γραμματέας της EPSU, άσκησαν την υπό κρίση προσφυγή.
8 Η Επιτροπή κατέθεσε το υπόμνημα αντικρούσεως στις 26 Ιουλίου 2018.
9 Οι προσφεύγοντες κατέθεσαν το υπόμνημα απαντήσεως στις 19 Σεπτεμβρίου 2018.
10 Με χωριστό δικόγραφο που κατέθεσαν στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 11 Οκτωβρίου 2018, οι προσφεύγοντες υπέβαλαν αίτηση εμπιστευτικής μεταχείρισης έναντι του κοινού ορισμένων στοιχείων περιλαμβανόμενων στα παραρτήματα του δικογράφου της προσφυγής.
11 Η Επιτροπή κατέθεσε το υπόμνημα ανταπαντήσεως στις 14 Νοεμβρίου 2018.
12 Με διάταξη της 13ης Δεκεμβρίου 2018, EPSU και Willem Goudriaan κατά Επιτροπής (T-310/18, μη δημοσιευθείσα, EU:T:2018:1018), ο πρόεδρος του ενάτου τμήματος του Γενικού Δικαστηρίου απέρριψε την αίτηση παρεμβάσεως της European Transport Workers’ Federation (Ευρωπαϊκής Ομοσπονδίας Εργαζομένων στις Μεταφορές, ETF) υπέρ των προσφευγόντων.
13 Στο πλαίσιο μέτρων οργανώσεως της διαδικασίας βάσει του άρθρου 89, παράγραφος 3, στοιχεία αʹ και βʹ, του Κανονισμού Διαδικασίας, το Γενικό Δικαστήριο έθεσε στους διαδίκους γραπτές ερωτήσεις, στις οποίες όφειλαν να απαντήσουν κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση.
14 Οι διάδικοι ανέπτυξαν τους ισχυρισμούς τους και απάντησαν στις ερωτήσεις του Γενικού Δικαστηρίου κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 23ης Μαΐου 2019. Κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως, ο πρόεδρος του ενάτου πενταμελούς τμήματος του Γενικού Δικαστηρίου αποφάσισε να μην περατώσει την προφορική διαδικασία.
15 Με μέτρο οργανώσεως της διαδικασίας βάσει του άρθρου 89, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, του Κανονισμού Διαδικασίας, το Γενικό Δικαστήριο κάλεσε τους προσφεύγοντες να σχολιάσουν εγγράφως την επιχειρηματολογία που ανέπτυξε η Επιτροπή κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση. Οι προσφεύγοντες ανταποκρίθηκαν εμπροθέσμως στο αίτημα αυτό.
16 Η προφορική διαδικασία περατώθηκε με απόφαση του προέδρου του ενάτου πενταμελούς τμήματος του Γενικού Δικαστηρίου στις 24 Ιουνίου 2019.
17 Οι προσφεύγοντες ζητούν από το Γενικό Δικαστήριο:
– να ακυρώσει την προσβαλλόμενη απόφαση·
– να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
18 Η Επιτροπή ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
– να απορρίψει ως απαράδεκτη την προσφυγή, κατά το μέρος που αυτή υποβλήθηκε από τον J. Goudriaan·
– να απορρίψει την προσφυγή ως αβάσιμη στο σύνολό της·
– να καταδικάσει τους προσφεύγοντες στα δικαστικά έξοδα.
Σκεπτικό
Επί του παραδεκτού
Επί της ύπαρξης πράξης δυναμένης να προσβληθεί
19 Καταρχάς, υπενθυμίζεται ότι από το άρθρο 263, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ προκύπτει ότι ο δικαστής της Ένωσης ελέγχει τη νομιμότητα των πράξεων των θεσμικών οργάνων «που προορίζονται να παράγουν έννομα αποτελέσματα έναντι τρίτων».
20 Επομένως, προσφυγή ακυρώσεως μπορεί να ασκηθεί κατά όλων των μέτρων ή διατάξεων που εκδίδουν τα θεσμικά όργανα και που, ανεξάρτητα από τη φύση ή τη μορφή τους, αποσκοπούν στην παραγωγή εννόμων αποτελεσμάτων (αποφάσεις της 31ης Μαρτίου 1971, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, 22/70, EU:C:1971:32, σκέψεις 39 και 42, και της 23ης Απριλίου 1986, Les Verts κατά Κοινοβουλίου, 294/83, EU:C:1986:166, σκέψη 24).
21 Εν προκειμένω, πρέπει να εξεταστεί, πρώτον, αν η προσβαλλόμενη απόφαση δύναται να χαρακτηριστεί προπαρασκευαστική πράξη και, δεύτερον, αν η ύπαρξη ευρέος περιθωρίου εκτίμησης της Επιτροπής ασκεί επιρροή ως προς το παραδεκτό της προσφυγής.
– Δυνατότητα χαρακτηρισμού της πράξης ως προπαρασκευαστικής
22 Κατά πάγια νομολογία, πράξεις δυνάμενες να προσβληθούν συνιστούν, καταρχήν, μόνον τα μέτρα με τα οποία καθορίζεται οριστικώς η θέση του θεσμικού οργάνου κατά το πέρας της διοικητικής διαδικασίας και τα οποία παράγουν δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα, αποκλειομένων ιδίως των ενδιάμεσων μέτρων που κατατείνουν στην προετοιμασία της τελικής απόφασης, χωρίς να παράγουν τέτοια αποτελέσματα (αποφάσεις της 11ης Νοεμβρίου 1981, IBM κατά Επιτροπής, 60/81, EU:C:1981:264, σκέψη 10, και της 17ης Ιουλίου 2008, Αθηναϊκή Τεχνική κατά Επιτροπής, C-521/06 P, EU:C:2008:422, σκέψη 42).
23 Το πράγμα διαφέρει μόνον αν οι πράξεις ή οι αποφάσεις που λήφθηκαν κατά την προπαρασκευαστική διαδικασία, αφενός, συνιστούν οι ίδιες το πέρας μιας ειδικής διαδικασίας διαφορετικής από την κύρια και, αφετέρου, παράγουν οι ίδιες δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα (πρβλ. απόφαση της 11ης Νοεμβρίου 1981, IBM κατά Επιτροπής, 60/81, EU:C:1981:264, σκέψη 11).
24 Το γεγονός ότι γίνεται λόγος για πρόταση αποτελεί σαφή ένδειξη ότι το περιεχόμενο της πράξης δεν προορίζεται να παραγάγει έννομα αποτελέσματα και, ως εκ τούτου, η πράξη αυτή δεν αποτελεί πράξη δυνάμενη να προσβληθεί (πρβλ. απόφαση της 1ης Δεκεμβρίου 2005, Ιταλία κατά Επιτροπής, C-301/03, EU:C:2005:727, σκέψεις 22 και 33). Τούτο ισχύει και στην περίπτωση πρότασης υποβαλλόμενης από την Επιτροπή στο πλαίσιο διαδικασίας η οποία διεξάγεται σε πλείονα στάδια στον βαθμό που η πρόταση αυτή συνιστά ενδιάμεση πράξη η οποία δεν παράγει δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα (πρβλ. διάταξη της 15ης Μαΐου 1997, Berthu κατά Επιτροπής, T-175/96, EU:T:1997:72, σκέψεις 21 και 22).
25 Εξάλλου, οσάκις μια απόφαση έχει αρνητικό χαρακτήρα, η απόφαση αυτή πρέπει να εκτιμάται σε σχέση με τη φύση του αιτήματος στο οποίο συνιστά απάντηση (αποφάσεις της 8ης Μαρτίου 1972, Nordgetreide κατά Επιτροπής, 42/71, EU:C:1972:16, σκέψη 5, και της 24ης Νοεμβρίου 1992, Buckl κ.λπ. κατά Επιτροπής, C-15/91 και C-108/91, EU:C:1992:454, σκέψη 22). Επομένως, η άρνηση αποτελεί πράξη δυνάμενη να αποτελέσει αντικείμενο προσφυγής ακυρώσεως κατά την έννοια του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, εφόσον η πράξη την οποία το θεσμικό όργανο αρνείται να εκδώσει θα μπορούσε να προσβληθεί βάσει της διάταξης αυτής (βλ. απόφαση της 22ας Οκτωβρίου 1996, Salt Union κατά Επιτροπής, T-330/94, EU:T:1996:154, σκέψη 32 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
26 Ως εκ τούτου, οι προσφυγές ακυρώσεως κατά της άρνησης υποβολής πρότασης είναι, κατ’ αρχήν, απαράδεκτες, όπως και εκείνες οι οποίες στρέφονται κατά πρότασης απόφασης (πρβλ. διάταξη της 13ης Μαρτίου 2007, Arizona Chemical κ.λπ. κατά Επιτροπής, C-150/06 P, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2007:164, σκέψεις 23 και 24).
27 Ωστόσο, σε ορισμένες περιπτώσεις, όταν ένα κείμενο προβλέπει προηγούμενη διαδικασία παρέχουσα σε ορισμένα πρόσωπα τη δυνατότητα να ζητήσουν από την Επιτροπή να υποβάλει πρόταση για την έκδοση πράξης, η άρνηση της Επιτροπής να υποβάλει μια τέτοια πρόταση συνιστά πράξη δυνάμενη να προσβληθεί. Πράγματι, η άρνηση αυτή, αφενός, περατώνει την προηγούμενη διαδικασία που κινήθηκε βάσει του εν λόγω κειμένου και, αφετέρου, αποκλείει την κίνηση της καθαυτό διαδικασίας έκδοσης της πράξης. Η άρνηση αυτή εκφράζει την οριστική θέση της Επιτροπής και παράγει δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα και, ως εκ τούτου, μπορεί να αποτελέσει πράξη υποκείμενη σε προσφυγή ακυρώσεως (πρβλ. αποφάσεις της 25ης Ιουνίου 1998, Lilly Industries κατά Επιτροπής, T‑120/96, EU:T:1998:141, σκέψεις 53, 55, 56 και 58, και της 23ης Απριλίου 2018, One of Us κ.λπ. κατά Επιτροπής, T-561/14, απόφαση κατά της οποίας έχει ασκηθεί αναίρεση, EU:T:2018:210, σκέψεις 66, 77 και 101).
28 Από το ίδιο το γράμμα του άρθρου 155 ΣΛΕΕ, το οποίο παρατίθεται στη σκέψη 49 κατωτέρω, προκύπτει ότι η διάταξη αυτή επιτρέπει στους κοινωνικούς εταίρους να διαπραγματεύονται συμφωνία στο επίπεδο της Ένωσης και στη συνέχεια να ζητούν από κοινού από την Επιτροπή να υποβάλει πρόταση για την εφαρμογή της συμφωνίας αυτής με απόφαση του Συμβουλίου. Υπό τις συνθήκες αυτές, η απόφαση με την οποία η Επιτροπή αρνείται να υποβάλει πρόταση βάσει του άρθρου 155, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ δεν συνιστά αμιγώς προκαταρκτική ή προπαρασκευαστική πράξη, αλλά, αντιθέτως, συνιστά οριστική θέση της Επιτροπής η οποία έχει ως αποτέλεσμα, αφενός, την περάτωση προηγούμενης διαδικασίας που προβλέπεται προς όφελος των κοινωνικών εταίρων και, αφετέρου, τη μη κίνηση της καθαυτό διαδικασίας έκδοσης πράξης. Κατά συνέπεια, μια τέτοια απόφαση παράγει δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα.
29 Επομένως, η προσβαλλόμενη απόφαση δεν συνιστά προπαρασκευαστική πράξη.
– Ενδεχόμενες συνέπειες της ύπαρξης ευρέος περιθωρίου εκτίμησης διακριτικής ευχέρειας
30 Είναι αληθές ότι, σε ορισμένες περιπτώσεις, η ύπαρξη ευρέος περιθωρίου εκτίμησης συνεπάγεται το απαράδεκτο της προσφυγής ακυρώσεως. Αυτό συμβαίνει όταν ασκείται προσφυγή κατά της απόφασης της Επιτροπής να μην κινήσει διαδικασία διαπίστωσης παράβασης, καθόσον η Επιτροπή διαθέτει συναφώς πλήρη διακριτική ευχέρεια (αποφάσεις της 17ης Μαΐου 1990, Sonito κ.λπ. κατά Επιτροπής, C-87/89, EU:C:1990:213, σκέψη 6, και της 20ής Φεβρουαρίου 1997, Bundesverband der Bilanzbuchhalter κατά Επιτροπής, C‑107/95 P, EU:C:1997:71, σκέψεις 10, 11 και 19). Το ίδιο ισχύει και όταν η προσφυγή ακυρώσεως αφορά την απόφαση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου σχετικά με τη συνέχεια που πρέπει να δοθεί σε αναφορά πληρούσα τις προϋποθέσεις του άρθρου 227 ΣΛΕΕ, καθόσον το Κοινοβούλιο διαθέτει, συναφώς, ευρεία εξουσία εκτίμησης πολιτικής φύσης (απόφαση της 9ης Δεκεμβρίου 2014, Schönberger κατά Κοινοβουλίου, C‑261/13 P, EU:C:2014:2423, σκέψη 24).
31 Ωστόσο, οι περιπτώσεις που μνημονεύονται στη σκέψη 30 ανωτέρω είναι εξαιρετικές και απολύτως συγκεκριμένες.
32 Πράγματι, μόνη συνέπεια της αναγνώρισης σε θεσμικό όργανο ευρείας εξουσίας εκτίμησης είναι, κατ’ αρχήν, ο περιορισμός του περιεχομένου και της έντασης του ελέγχου που ασκεί ο δικαστής της Ένωσης (βλ. σκέψη 110 κατωτέρω).
33 Ειδικότερα, όταν αμφισβητείται η εξουσία νομοθετικής πρωτοβουλίας της Επιτροπής, η οποία συνίσταται στην πρόταση νομικών πράξεων της Ένωσης, το ευρύ περιθώριο εκτίμησης που έχει απονεμηθεί στο θεσμικό αυτό όργανο δεν αρκεί ώστε να καταστήσει απαράδεκτη την προσφυγή ακυρώσεως. Στο πλαίσιο αυτό, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι η απόφαση της Επιτροπής να αποσύρει πρόταση νομοθετικής πράξης συνιστά πράξη δεκτική προσφυγής ακυρώσεως και, ως εκ τούτου, υποκείμενη σε δικαστικό έλεγχο (πρβλ. απόφαση της 14ης Απριλίου 2015, Συμβούλιο κατά Επιτροπής, C-409/13, EU:C:2015:217, σκέψεις 76 έως 78). Το ίδιο ισχύει και στην περίπτωση απόφασης με την οποία η Επιτροπή αρνείται να υποβάλει πρόταση έκδοσης νομοθετικής πράξης σε συνέχεια ευρωπαϊκής πρωτοβουλίας πολιτών (πρβλ. απόφαση της 23ης Απριλίου 2018, One of Us κ.λπ. κατά Επιτροπής, T-561/14, απόφαση κατά της οποίας έχει ασκηθεί αναίρεση, EU:T:2018:210, σκέψεις 88 έως 101, 169 και 170).
34 Η απόφαση, πάντως, με την οποία η Επιτροπή αρνείται να υποβάλει πρόταση για την εφαρμογή στο επίπεδο της Ένωσης συμφωνίας συναφθείσας από τους κοινωνικούς εταίρους συνδέεται με την άσκηση της εξουσίας πρωτοβουλίας που διαθέτει (βλ., επίσης, σκέψη 73 κατωτέρω).
35 Επομένως, ακόμη και αν αποδειχθεί, κατά το στάδιο της επί της ουσίας εξέτασης της προσφυγής, ότι η Επιτροπή διέθετε εν προκειμένω ευρεία εξουσία εκτίμησης, το γεγονός αυτό δεν καθιστά απαράδεκτη την υπό κρίση προσφυγή.
36 Ως εκ τούτου, η προσβαλλόμενη απόφαση συνιστά πράξη δυνάμενη να προσβληθεί.
Επί της ενεργητικής νομιμοποίησης των προσφευγόντων
37 Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η προσφυγή είναι απαράδεκτη κατά το μέρος που ασκήθηκε από τον J. Goudriaan, καθώς αυτός δεν νομιμοποιείται ενεργητικώς προς άσκηση προσφυγής.
38 Υπενθυμίζεται ότι, σε περίπτωση κατά την οποία μια προσφυγή ασκείται από πλείονες προσφεύγοντες, είναι παραδεκτή εάν ένας από αυτούς νομιμοποιείται ενεργητικώς. Σε μια τέτοια περίπτωση, παρέλκει η εξέταση της ενεργητικής νομιμοποίησης των λοιπών προσφευγόντων (βλ. απόφαση της 18ης Οκτωβρίου 2018, ArcelorMittal Tubular Products Ostrava κ.λπ. κατά Επιτροπής, T-364/16, EU:T:2018:696, σκέψη 47 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
39 Εν προκειμένω, η Επιτροπή δεν αμφισβητεί την ενεργητική νομιμοποίηση της EPSU. Συναφώς, διαπιστώνεται ότι η προσβαλλόμενη απόφαση έχει ως αποδέκτη, μεταξύ άλλων, την TUNED, η οποία στερείται νομικής προσωπικότητας και αυτοτέλειας, καθώς τα αποτελέσματα του κοινωνικού διαλόγου στον οποίο μετείχε έπρεπε να εγκριθούν από τα όργανα λήψης αποφάσεων της EPSU και της ΕΣΣΟ. Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να γίνει δεκτό ότι οι ως άνω οργανώσεις είναι οι αποδέκτες της προσβαλλόμενης απόφασης όσον αφορά τις οργανώσεις των εργαζομένων (πρβλ. αποφάσεις της 19ης Μαρτίου 2010, Ευρωπαϊκή Δυναμική κατά Επιτροπής, T-50/05, EU:T:2010:101, σκέψη 40, και της 22ας Μαΐου 2012, Sviluppo Globale κατά Επιτροπής, T-6/10, μη δημοσιευθείσα, EU:T:2012:245, σκέψη 19). Επομένως, η EPSU νομιμοποιείται ενεργητικώς βάσει του άρθρου 263, τέταρτο εδάφιο, πρώτη περίοδος, ΣΛΕΕ.
40 Υπό τις συνθήκες αυτές, και λαμβανομένης υπόψη της νομολογίας που μνημονεύθηκε στη σκέψη 38 ανωτέρω, παρέλκει η εξέταση της ένστασης απαραδέκτου περί έλλειψης ενεργητικής νομιμοποίησης του J. Goudriaan.
Επί του παραδεκτού του παραρτήματος C.3
41 Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το παράρτημα C.3 του υπομνήματος απαντήσεως, το οποίο περιέχει τη γνωμοδότηση καθηγητή νομικής, είναι απαράδεκτο δυνάμει της αρχής iura novit curia. Συγκεκριμένα, κατά την άποψή της, τα παραρτήματα επιτελούν αποκλειστικώς αποδεικτική και διευκρινιστική λειτουργία και δεν μπορούν να συνίστανται σε νομικές γνωμοδοτήσεις αφορώσες την ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης.
42 Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι η αρχή iura novit curia δεν σημαίνει ότι τα παραρτήματα προσφυγής τα οποία αφορούν την ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης είναι εξ ορισμού απαράδεκτα (απόφαση της 12ης Δεκεμβρίου 2018, Servier κ.λπ. κατά Επιτροπής, T-691/14, απόφαση κατά της οποίας έχει ασκηθεί αναίρεση, EU:T:2018:922, σκέψη 102).
43 Πράγματι, το κύριο μέρος του δικογράφου της προσφυγής μπορεί να θεμελιωθεί και να συμπληρωθεί, όσον αφορά συγκεκριμένα σημεία, με παραπομπές σε αποσπάσματα συνημμένων σε αυτό εγγράφων, εφόσον τα ουσιώδη στοιχεία της νομικής επιχειρηματολογίας περιλαμβάνονται στο ίδιο το δικόγραφο της προσφυγής (βλ. απόφαση της 13ης Δεκεμβρίου 2006, FNCBV κ.λπ. κατά Επιτροπής, T-217/03 και T‑245/03, EU:T:2006:391, σκέψη 79 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
44 Εν προκειμένω, οι προσφεύγοντες ανέπτυξαν επαρκώς, με το δικόγραφο της προσφυγής τους, και στη συνέχεια με το υπόμνημα απαντήσεως, τη θέση τους όσον αφορά την ερμηνεία του άρθρου 155, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. Κατά συνέπεια, η νομική γνωμοδότηση η οποία περιέχεται στο παράρτημα C.3 του υπομνήματος απαντήσεως απλώς θεμελιώνει και συμπληρώνει τη θέση αυτή. Ως εκ τούτου, το εν λόγω παράρτημα είναι παραδεκτό.
Επί του βασίμου
45 Προς στήριξη της προσφυγής τους, οι προσφεύγοντες προβάλλουν δύο λόγους ακυρώσεως οι οποίοι αφορούν, ο πρώτος, πλάνη περί το δίκαιο ως προς την έκταση των εξουσιών της Επιτροπής και, ο δεύτερος, ανεπαρκή και προδήλως εσφαλμένη αιτιολογία της προσβαλλόμενης απόφασης.
Επί του πρώτου λόγου ακυρώσεως, ο οποίος αφορά πλάνη περί το δίκαιο ως προς την έκταση των εξουσιών της Επιτροπής
46 Οι προσφεύγοντες υποστηρίζουν, κατ’ ουσίαν, ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο, διότι άσκησε εξουσία αρνήσεως την οποία δεν διέθετε στο πλαίσιο του άρθρου 155, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. Προβάλλουν ότι, με εξαίρεση τις περιπτώσεις κατά τις οποίες διαπιστώνεται ανεπαρκής αντιπροσωπευτικότητα των μερών που υπέγραψαν συμφωνία ή παράνομος χαρακτήρας των ρητρών της συμφωνίας αυτής, η Επιτροπή οφείλει να δεχθεί την από κοινού αίτηση των υπογραφόντων μερών για την εφαρμογή της εν λόγω συμφωνίας στο επίπεδο της Ένωσης και να υποβάλει προς τούτο πρόταση απόφασης στο Συμβούλιο. Εν προκειμένω, όμως, η Επιτροπή αρνήθηκε να δώσει συνέχεια στην από κοινού αίτηση των μερών που υπέγραψαν τη Συμφωνία, στηριζόμενη σε άλλους λόγους, συνδεόμενους με τον μη πρόσφορο χαρακτήρα μιας τέτοιας ενέργειας.
47 Η Επιτροπή αντικρούει την επιχειρηματολογία των προσφευγόντων. Ειδικότερα, υποστηρίζει ότι απόκειται αποκλειστικώς στην ίδια να αποφασίσει κατά πόσον είναι σκόπιμο να κάνει χρήση της εξουσίας πρωτοβουλίας που διαθέτει, ακόμη και στο πλαίσιο του άρθρου 155, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ.
48 Το άρθρο 155, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ πρέπει να ερμηνευθεί λαμβανομένων υπόψη όχι μόνον του γράμματος της διάταξης αυτής, αλλά και του πλαισίου εντός του οποίου εντάσσεται και των σκοπών της (πρβλ. αποφάσεις της 17ης Νοεμβρίου 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, σκέψη 12, και της 10ης Μαρτίου 2005, easyCar, C-336/03, EU:C:2005:150, σκέψη 21).
– Γραμματική ερμηνεία
49 Το άρθρο 155 ΣΛΕΕ έχει ως εξής:
«1. Ο διάλογος μεταξύ κοινωνικών εταίρων σε επίπεδο της Ένωσης μπορεί να οδηγήσει, εφόσον οι κοινωνικοί εταίροι το επιθυμούν, στη σύναψη συμβατικών σχέσεων, συμπεριλαμβανομένων των συμφωνιών.
2. Οι συμφωνίες που συνάπτονται σε επίπεδο της Ένωσης εφαρμόζονται, είτε σύμφωνα με τις διαδικασίες και πρακτικές των ενδιαφερομένων κοινωνικών εταίρων και κρατών μελών, είτε σε τομείς που εμπίπτουν στο άρθρο 153 [ΣΛΕΕ], όταν το ζητούν από κοινού τα υπογράφοντα μέρη, με απόφαση του Συμβουλίου που λαμβάνεται μετά από πρόταση της Επιτροπής. Το […] Κοινοβούλιο ενημερώνεται.
[…]»
50 Επομένως, από το άρθρο 155, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ προκύπτει ότι συμφωνία που συνάπτεται στο επίπεδο της Ένωσης από τους κοινωνικούς εταίρους μπορεί να υλοποιηθεί με δύο διαφορετικούς τρόπους, ήτοι είτε σύμφωνα με τις διαδικασίες και τις πρακτικές που ισχύουν για τους κοινωνικούς εταίρους και τα κράτη μέλη είτε, σε τομείς που εμπίπτουν στο άρθρο 153 ΣΛΕΕ, στο επίπεδο της Ένωσης βάσει ειδικής διαδικασίας που οδηγεί στην έκδοση πράξης της Ένωσης (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 17ης Ιουνίου 1998, UEAPME κατά Συμβουλίου, T-135/96, EU:T:1998:128, σκέψη 73).
51 Όσον αφορά ειδικότερα τη διαδικασία για την εφαρμογή συμφωνίας στο επίπεδο Ένωσης, το άρθρο 155, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ προβλέπει απλώς ότι η εφαρμογή αυτή έχει τη μορφή απόφασης του Συμβουλίου, η οποία λαμβάνεται κατόπιν κοινής αίτησης των υπογραφόντων μερών, μετά από πρόταση της Επιτροπής, και ότι το Κοινοβούλιο τηρείται ενήμερο.
52 Επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το άρθρο 155, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ δεν διευκρινίζει ρητώς αν η Επιτροπή, όταν επιλαμβάνεται από κοινού αίτησης των υπογραφόντων μερών για την εφαρμογή συμφωνίας στο επίπεδο της Ένωσης, υποχρεούται να υποβάλει στο Συμβούλιο πρόταση απόφασης προς τον σκοπό αυτό ή αν, αντιθέτως, μπορεί να αρνηθεί να υποβάλει στο Συμβούλιο τέτοια πρόταση.
53 Παρά ταύτα, οι προσφεύγοντες υποστηρίζουν ότι οι όροι «shall be implemented» και «intervient», οι οποίοι χρησιμοποιούνται, αντιστοίχως, στις αποδόσεις στην αγγλική και στη γαλλική γλώσσα του άρθρου 155, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ δημιουργούν υποχρέωση της Επιτροπής για ανάληψη δράσης. Οι προσφεύγοντες παραπέμπουν επίσης στο ιστορικό της θέσπισης της διάταξης αυτής και υποστηρίζουν ότι, κατά τη διαπραγμάτευση της Συνθήκης του Μάαστριχτ, η αρχική διατύπωση η οποία κατέλειπε περιθώριο εκτίμησης στην Επιτροπή αντικαταστάθηκε, σε αμφότερες τις γλωσσικές αποδόσεις, από επιτακτική διατύπωση η οποία αποκλείει κάθε περιθώριο εκτίμησης.
54 Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί η προέλευση του νυν άρθρου 155, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, το οποίο διαμορφώθηκε κατά τη διαπραγμάτευση της Συνθήκης του Μάαστριχτ.
55 Σε πρώτο στάδιο, η λουξεμβουργιανή προεδρία υπέβαλε, στις 18 Ιουνίου 1991, σχέδιο συνθήκης για την Ένωση (CONF-UP-UEM 2008/91) εισάγοντας ένα νέο άρθρο, το άρθρο 118B, παράγραφος 2, της Συνθήκης ΕΚ. Το πρωτότυπο γαλλικό κείμενο της διάταξης αυτής είχε ως εξής: «[S]i les partenaires sociaux le souhaitent, la Commission peut présenter des propositions pour la transposition au niveau communautaire des accords [conclus par les partenaires sociaux]».
56 Σε δεύτερο στάδιο, στο πλαίσιο ad hoc ομάδας κοινωνικού διαλόγου, η Ένωση των Συνομοσπονδιών της Βιομηχανίας και των Εργοδοτών της Ευρώπης (UNICE), η Ευρωπαϊκή Συνομοσπονδία Συνδικάτων (CES) και το Ευρωπαϊκό Κέντρο Δημοσίων Επιχειρήσεων (CEEP) διεξήγαγαν μεταξύ τους διαπραγματεύσεις και υπέγραψαν στις 31 Οκτωβρίου 1991 συμφωνία σχετικά με προτάσεις για τη σύνταξη ορισμένων άρθρων της Συνθήκης που βρίσκονταν υπό διαπραγμάτευση (στο εξής: συμφωνία της 31ης Οκτωβρίου 1991). Η συμφωνία αυτή τροποποιούσε το προταθέν από τη λουξεμβουργιανή προεδρία κείμενο του άρθρου 118Β, παράγραφος 2, της Συνθήκης ΕΚ, προβλέποντας για πρώτη φορά δύο διακριτές και εναλλακτικές διαδικασίες για την εφαρμογή των συμφωνιών που συνάπτουν οι κοινωνικοί εταίροι. Σε σχέση με την εφαρμογή των συμφωνιών αυτών βάσει της μίας ή της άλλης εκ των δύο διαδικασιών που αναφέρονται στη σκέψη 50, οι αποδόσεις στην αγγλική και στη γαλλική γλώσσα της συμφωνίας της 31ης Οκτωβρίου 1991 χρησιμοποιούσαν, αντιστοίχως, τις φράσεις «[the] agreements may be realized» και «la mise en œuvre des accords […] interviendra».
57 Σε τρίτο στάδιο, η περιεχόμενη στη συμφωνία της 31ης Οκτωβρίου 1991 πρόταση περιλήφθηκε εκ νέου, κατ’ ουσίαν, στο άρθρο 4 της συμφωνίας που συνάπτεται μεταξύ των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Κοινότητας πλην του Ηνωμένου Βασιλείου της Μεγάλης Βρετανίας και Βορείου Ιρλανδίας για την κοινωνική πολιτική (ΕΕ 1992, C 191, σ. 91, στο εξής: συμφωνία για την κοινωνική πολιτική), η οποία προσαρτήθηκε στο πρωτόκολλο (αριθ. 14) σχετικά με την κοινωνική πολιτική, το οποίο προσαρτήθηκε στη Συνθήκη ΕΚ. Το άρθρο 4, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, της συμφωνίας για την κοινωνική πολιτική προέβλεπε ότι οι συμφωνίες που συνάπτονται από τους κοινωνικούς εταίρους τίθενται σε εφαρμογή με βάση μία από τις δύο διαδικασίες που αναφέρονται στη σκέψη 50 ανωτέρω. Ειδικότερα, οι αποδόσεις της διάταξης αυτής στην αγγλική και τη γαλλική γλώσσα περιλάμβαναν, αντιστοίχως, τις φράσεις «[the a]greements […] shall be implemented» και «la mise en œuvre des accords […] intervient». Στη συνέχεια, οι φράσεις αυτές περιλήφθηκαν κατ’ ουσίαν στο άρθρο 155, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ.
58 Επομένως, προκύπτει ότι, στο κείμενο που προτάθηκε κατά την έναρξη της διαπραγμάτευσης της Συνθήκης του Μάαστριχτ, η υποβολή από την Επιτροπή πρότασης για την εφαρμογή συμφωνίας στο επίπεδο της Ένωσης είχε σαφώς δυνητικό χαρακτήρα λόγω της χρήσης των ρημάτων «may» στην αγγλική απόδοση και «pouvoir» στη γαλλική απόδοση. Αντιθέτως, στη διατύπωση που προκρίθηκε τελικώς μετά το πέρας της εν λόγω διαπραγμάτευσης, τα ρήματα αυτά απαλείφθηκαν και προτιμήθηκε διατύπωση η οποία παρουσιάζει, σε ορισμένες γλωσσικές αποδόσεις, επιτακτικό χαρακτήρα λόγω της χρήσης του ενεστώτα χρόνου της οριστικής, μεταξύ άλλων, στο γαλλικό κείμενο («intervient»), ή του μέλλοντα της οριστικής, μεταξύ άλλων, στο αγγλικό κείμενο («shall be implemented»).
59 Ωστόσο, όπως ορθώς επισημαίνει η Επιτροπή, η μνημονευόμενη στη σκέψη 58 ανωτέρω επιτακτική διατύπωση προέκυψε κατά τη σύνταξη της συμφωνίας για την κοινωνική πολιτική, δηλαδή σε χρόνο κατά τον οποίο, σύμφωνα με την πρόταση που διατύπωσαν οι κοινωνικοί εταίροι στη συμφωνία της 31ης Οκτωβρίου 1991, οι δύο διαδικασίες εφαρμογής των συμφωνιών που συνάπτονται από τους αναφερόμενους στη σκέψη 50 ανωτέρω κοινωνικούς εταίρους περιλήφθηκαν στην ίδια φράση. Ως εκ τούτου, το ρήμα της φράσης έπαυσε να αναφέρεται στην υποβολή από την Επιτροπή των προτάσεων για την εφαρμογή των συμφωνιών αυτών στο επίπεδο της Ένωσης και, επομένως, αφορούσε την εφαρμογή των εν λόγω συμφωνιών βάσει της μίας ή της άλλης εκ των δύο διαδικασιών που μνημονεύονται στη σκέψη 50 ανωτέρω. Υπό τις συνθήκες αυτές, η προαναφερθείσα επιτακτική διατύπωση μπορεί να εκφράζει τον αποκλειστικό χαρακτήρα των δύο αυτών διαδικασιών.
60 Υπό τις συνθήκες αυτές, από αυτό καθεαυτό το γράμμα του άρθρου 155, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ δεν μπορεί να συναχθεί ότι η Επιτροπή υποχρεούται να υποβάλει στο Συμβούλιο πρόταση απόφασης όταν επιλαμβάνεται σχετικής από κοινού αίτησης των υπογραφόντων μερών.
61 Επισημαίνεται, εξάλλου, ότι η προτεινόμενη από τους προσφεύγοντες γραμματική ερμηνεία συνεπάγεται ότι η προμνησθείσα στη σκέψη 58 επιτακτική διατύπωση αφορά την εφαρμογή των συμφωνιών που συνάπτουν οι κοινωνικοί εταίροι. Αν, όμως, γινόταν δεκτή η ερμηνεία αυτή, θα επέρχονταν δύο συνέπειες.
62 Πρώτον, η προτεινόμενη από τους προσφεύγοντες ερμηνεία θα συνεπαγόταν ότι, όταν οι κοινωνικοί εταίροι υποβάλλουν από κοινού αίτηση για την εφαρμογή συμφωνίας στο επίπεδο της Ένωσης, τόσο η Επιτροπή όσο και το Συμβούλιο οφείλουν, σε κάθε περίπτωση, να κάνουν δεκτή την αίτηση αυτή, η πρώτη υποβάλλοντας στο Συμβούλιο πρόταση απόφασης για την εφαρμογή της συμφωνίας και το δεύτερο υιοθετώντας την πρόταση αυτή. Μια τέτοια ερμηνεία θα ερχόταν, ωστόσο, σε αντίθεση με τη θέση την οποία ορθώς συμμερίζονται οι διάδικοι ότι, αφενός, η Επιτροπή μπορεί, τουλάχιστον σε ορισμένες περιπτώσεις, να αρνηθεί την υποβολή πρότασης απόφασης στο Συμβούλιο για την εφαρμογή συμφωνίας (βλ. σκέψη 75 κατωτέρω) και, αφετέρου, το Συμβούλιο δεν υποχρεούται σε καμία περίπτωση να υιοθετήσει τέτοια πρόταση της Επιτροπής (βλ. σκέψη 76 κατωτέρω).
63 Δεύτερον, η υποστηριζόμενη από τους προσφεύγοντες ερμηνεία θα συνεπαγόταν ότι, όταν οι κοινωνικοί εταίροι δεν υποβάλλουν από κοινού αίτηση για την εφαρμογή συμφωνίας στο επίπεδο της Ένωσης, οι κοινωνικοί εταίροι και τα κράτη μέλη υποχρεούνται να εφαρμόζουν τη συμφωνία αυτή στο δικό τους επίπεδο βάσει των δικών τους διαδικασιών και πρακτικών. Ωστόσο, μια τέτοια συνέπεια, την οποία άλλωστε δεν επικαλούνται οι προσφεύγοντες, θα ήταν αντίθετη προς την πρόθεση των έντεκα κρατών μελών που υπέγραψαν τη συμφωνία για την κοινωνική πολιτική. Πράγματι, από τη δήλωση αριθ. 2 που επισυνάπτεται στη συμφωνία αυτή προκύπτει ότι, κατά τη σύναψη της εν λόγω συμφωνίας, τα οικεία κράτη μέλη δεν είχαν την πρόθεση να επιβάλουν την απευθείας εφαρμογή των συμφωνιών που συνάπτονται μεταξύ κοινωνικών εταίρων στο επίπεδο της Ένωσης ή να καταρτίσουν κανόνες μεταφοράς των εν λόγω συμφωνιών.
– Συστηματική ερμηνεία
64 Πρώτον, πρέπει, εν γένει, να υπομνησθεί ο ρόλος της Επιτροπής κατά την κατάρτιση των πράξεων της Ένωσης.
65 Κατά το άρθρο 17, παράγραφος 1, ΣΕΕ, η Επιτροπή «προάγει το κοινό συμφέρον της Ένωσης και αναλαμβάνει τις κατάλληλες πρωτοβουλίες για τον σκοπό αυτό», «μεριμνά για την εφαρμογή των Συνθηκών καθώς και των μέτρων που θεσπίζονται βάσει αυτών από τα θεσμικά όργανα» και «επιβλέπει την εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης υπό τον έλεγχο του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης». Κατά το άρθρο 17, παράγραφος 2, ΣΕΕ, «[ε]κτός των περιπτώσεων για τις οποίες οι Συνθήκες ορίζουν άλλως, νομοθετική πράξη της Ένωσης μπορεί να εκδίδεται μόνο βάσει προτάσεως της Επιτροπής», ενώ «[ο]ι λοιπές πράξεις εκδίδονται βάσει προτάσεως της Επιτροπής, εφόσον αυτό προβλέπεται στις Συνθήκες». Εξάλλου, το άρθρο 17, παράγραφος 3, τρίτο εδάφιο, ΣΕΕ προβλέπει ότι η Επιτροπή «ασκεί τα καθήκοντά της με πλήρη ανεξαρτησία» και ότι τα μέλη της «δεν επιζητούν ούτε δέχονται υποδείξεις από κυβερνήσεις, θεσμικά όργανα, λοιπά όργανα ή οργανισμούς».
66 Η εξουσία πρωτοβουλίας την οποία αναγνωρίζει στην Επιτροπή το άρθρο 17, παράγραφος 2, ΣΕΕ, όσον αφορά τις νομοθετικές πράξεις, ή άλλη ειδική διάταξη των Συνθηκών, όσον αφορά μη νομοθετικές πράξεις, σημαίνει ότι στην Επιτροπή εναπόκειται να αποφασίσει αν θα υποβάλει ή όχι πρόταση πράξης, εκτός αν υποχρεούται, δυνάμει του δικαίου της Ένωσης, να υποβάλει μια τέτοια πρόταση (βλ., κατ’ αναλογίαν, αποφάσεις της 14ης Απριλίου 2015, Συμβούλιο κατά Επιτροπής, C-409/13, EU:C:2015:217, σκέψη 70, και της 23ης Απριλίου 2018, One of Us κ.λπ. κατά Επιτροπής, T-561/14, απόφαση κατά της οποίας έχει ασκηθεί αναίρεση, EU:T:2018:210, σκέψη 109).
67 Η εξουσία πρωτοβουλίας την οποία απονέμουν οι Συνθήκες στην Επιτροπή εξηγείται από την αποστολή του οργάνου αυτού, σύμφωνα με το άρθρο 17, παράγραφος 1, ΣΕΕ, η οποία συνίσταται ιδίως στην προαγωγή του κοινού συμφέροντος της Ένωσης και στη μέριμνα για την τήρηση του δικαίου της Ένωσης, καθώς και από την ανεξαρτησία της οποίας απολαύει, δυνάμει του άρθρου 17, παράγραφος 3, τρίτο εδάφιο, ΣΕΕ, κατά την άσκηση των καθηκόντων της (πρβλ. απόφαση της 23ης Απριλίου 2018, One of Us κ.λπ. κατά Επιτροπής, T‑561/14, απόφαση κατά της οποίας έχει ασκηθεί αναίρεση, EU:T:2018:210, σκέψη 110).
68 Δεύτερον, πρέπει να διευκρινιστούν ορισμένα χαρακτηριστικά της διαδικασίας του άρθρου 155, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ.
69 Συναφώς, διαπιστώνεται ότι το άρθρο 155, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ δεν περιέχει ρητή αναφορά στη συνήθη ή στην ειδική νομοθετική διαδικασία. Επομένως, η διαδικασία εφαρμογής, στο επίπεδο της Ένωσης, συμφωνιών που συνάπτονται από τους κοινωνικούς εταίρους δεν συνιστά νομοθετική διαδικασία κατά την έννοια του άρθρου 289, παράγραφοι 1 και 2, ΣΛΕΕ, τα δε μέτρα που λαμβάνονται κατόπιν της διαδικασίας αυτής δεν συνιστούν νομοθετικές πράξεις κατά την έννοια του άρθρου 289, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ (πρβλ. απόφαση της 6ης Σεπτεμβρίου 2017, Σλοβακία και Ουγγαρία κατά Συμβουλίου, C‑643/15 και C‑647/15, EU:C:2017:631, σκέψεις 60 έως 62 και 65 έως 67).
70 Υπενθυμίζεται, επίσης, ότι η διαδικασία σύναψης και εφαρμογής, στο επίπεδο της Ένωσης, των συμφωνιών που αναφέρονται στο άρθρο 155 ΣΛΕΕ περιλαμβάνει διάφορα στάδια κατά τη διάρκεια των οποίων ανατίθενται, αντιστοίχως, στους κοινωνικούς εταίρους και στα θεσμικά όργανα, και δη στην Επιτροπή και το Συμβούλιο, διακριτά και ειδικά καθήκοντα.
71 Καταρχάς, κατά το στάδιο της διαβούλευσης, η οποία κινείται από την Επιτροπή και διέπεται από το άρθρο 154, παράγραφοι 2 και 3, ΣΛΕΕ, οι κοινωνικοί εταίροι μπορούν να ενημερώσουν την Επιτροπή για τη βούλησή τους να κινηθεί η διαδικασία του άρθρου 155 ΣΛΕΕ.
72 Στη συνέχεια, κατά το στάδιο της καθαυτό διαπραγμάτευσης, οι κοινωνικοί εταίροι μπορούν, σύμφωνα με το άρθρο 155, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, να συνάψουν συμβατικές σχέσεις, συμπεριλαμβανομένων των συμφωνιών.
73 Τέλος, εκκινεί το στάδιο εφαρμογής της συμφωνίας βάσει μίας εκ των δύο διαδικασιών που προβλέπει το άρθρο 155, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ (βλ. σκέψη 50 ανωτέρω). Όσον αφορά τη διαδικασία για την εφαρμογή της συμφωνίας στο επίπεδο της Ένωσης, η διάταξη αυτή προβλέπει ρητώς ότι η απόφαση του Συμβουλίου λαμβάνεται «μετά από πρόταση της Επιτροπής». Επομένως, η εν λόγω διάταξη συγκεκριμενοποιεί, στο πλαίσιο της μη νομοθετικής διαδικασίας την οποία καθιερώνει, την εξουσία πρωτοβουλίας της Επιτροπής που διαλαμβάνεται στο άρθρο 17, παράγραφος 2, ΣΕΕ.
74 Επιβάλλεται, συνεπώς, η διαπίστωση ότι, μολονότι η πρωτοβουλία κατά το στάδιο της διαπραγμάτευσης καθώς και η σύναψη συμφωνίας εναπόκεινται αποκλειστικώς στους ενδιαφερόμενους κοινωνικούς εταίρους, εντούτοις, κατά το στάδιο της εφαρμογής της συμφωνίας, το Συμβούλιο ενεργεί μετά από πρόταση της Επιτροπής. Για τον λόγο αυτόν, όταν οι κοινωνικοί εταίροι έχουν συνάψει συμφωνία και ζητούν από κοινού την εφαρμογή της στο επίπεδο της Ένωσης, οφείλουν να απευθύνουν την από κοινού αίτησή τους στην Επιτροπή. Στην περίπτωση αυτή, η Επιτροπή διαθέτει εκ νέου δικαίωμα παρέμβασης και ανακτά τον έλεγχο της διαδικασίας. Επομένως, σε αυτήν εναπόκειται να εξετάσει αν πρέπει να υποβάλει πρόταση απόφασης στο Συμβούλιο για την εφαρμογή της συμφωνίας στο επίπεδο της Ένωσης (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 17ης Ιουνίου 1998, UEAPME κατά Συμβουλίου, T-135/96, EU:T:1998:128, σκέψεις 75, 76, 79 και 84).
75 Το Γενικό Δικαστήριο έχει κρίνει ότι η παρέμβαση της Επιτροπής πρέπει να συνάδει προς τις αρχές που διέπουν τη δράση της στον τομέα της κοινωνικής πολιτικής. Όπως ορθώς επισήμαναν τόσο οι προσφεύγοντες όσο και η Επιτροπή, η Επιτροπή οφείλει, μεταξύ άλλων, να βεβαιώνεται για την αντιπροσωπευτικότητα των μερών που υπέγραψαν τη συμφωνία (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 17ης Ιουνίου 1998, UEAPME κατά Συμβουλίου, T‑135/96, EU:T:1998:128, σκέψεις 85 και 88). Ομοίως, οι διάδικοι ορθώς συμφωνούν ως προς το ότι η Επιτροπή μπορεί και πρέπει να βεβαιώνεται για τη νομιμότητα των ρητρών συμφωνίας συναφθείσας από τους κοινωνικούς εταίρους πριν από την υποβολή πρότασης για την εφαρμογή της με απόφαση του Συμβουλίου.
76 Το Συμβούλιο οφείλει, από πλευράς του, να ελέγχει αν η Επιτροπή εκπλήρωσε τις υποχρεώσεις που υπείχε από τις Συνθήκες και ιδίως από τον τίτλο X του τρίτου μέρους της Συνθήκης ΛΕΕ, σχετικά με την κοινωνική πολιτική, ειδάλλως υπάρχει κίνδυνος να επικυρώσει παρατυπία ικανή να επηρεάσει τη νομιμότητα της πράξης που θα εκδώσει τελικώς (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 17ης Ιουνίου 1998, UEAPME κατά Συμβουλίου, T-135/96, EU:T:1998:128, σκέψη 87). Επιπλέον, τόσο οι προσφεύγοντες όσο και η Επιτροπή αναγνωρίζουν ότι το Συμβούλιο διαθέτει περιθώριο εκτίμησης όταν εξετάζει αν πρέπει να εκδώσει απόφαση για την εφαρμογή συμφωνίας και ότι ενδέχεται να μην είναι σε θέση να εκδώσει μια τέτοια απόφαση όταν, ενδεχομένως, δεν επιτυγχάνεται συμφωνία με ειδική πλειοψηφία ή ομοφώνως.
77 Παρά ταύτα, οι προσφεύγοντες υποστηρίζουν ότι, πλην των δύο περιπτώσεων περί των οποίων γίνεται λόγος στη σκέψη 75 ανωτέρω, η Επιτροπή είναι υποχρεωμένη να υποβάλει στο Συμβούλιο πρόταση απόφασης για την εφαρμογή συμφωνίας συναφθείσας από τους κοινωνικούς εταίρους.
78 Ωστόσο, πρώτον, η ερμηνεία αυτή θα έθετε υπό αμφισβήτηση την αρχή που διατυπώνεται στο άρθρο 17, παράγραφος 3, τρίτο εδάφιο, ΣΕΕ, σύμφωνα με την οποία η Επιτροπή ασκεί τις εξουσίες της κατά τρόπο ανεξάρτητο και χωρίς να δέχεται υποδείξεις από οποιονδήποτε.
79 Δεύτερον, μια τέτοια ερμηνεία θα εμπόδιζε την Επιτροπή να επιτελέσει πλήρως τη λειτουργία της η οποία συνίσταται, σύμφωνα με το άρθρο 17, παράγραφος 1, ΣΕΕ, στην προαγωγή του γενικού συμφέροντος της Ένωσης και στην ανάληψη, κατά περίπτωση, των κατάλληλων πρωτοβουλιών για τον σκοπό αυτό. Συγκεκριμένα, η ανατιθέμενη στην Επιτροπή εξουσία δυνάμει του άρθρου 17, παράγραφος 1, ΣΕΕ συνεπάγεται ότι, πριν ασκήσει την εξουσία πρωτοβουλίας την οποία διαθέτει, οφείλει να εκτιμά, λαμβάνοντας υπόψη το γενικό συμφέρον της Ένωσης, τον πρόσφορο χαρακτήρα της προτεινόμενης πρωτοβουλίας. Επομένως, όταν η Επιτροπή επιλαμβάνεται αίτησης για την εφαρμογή, στο επίπεδο της Ένωσης, συμφωνίας συναφθείσας από τους κοινωνικούς εταίρους πρέπει όχι μόνο να ελέγχει την αυστηρή νομιμότητα των ρητρών της συμφωνίας αυτής, αλλά και να εκτιμά τη σκοπιμότητα, συμπεριλαμβανομένων των εκτιμήσεων πολιτικής, οικονομικής και κοινωνικής φύσης, της τυχόν εφαρμογής της εν λόγω συμφωνίας στο επίπεδο της Ένωσης.
80 Επιπλέον, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, το καθήκον της προαγωγής του γενικού συμφέροντος της Ένωσης το οποίο υπέχει το εν λόγω θεσμικό όργανο δεν δύναται, εξ ορισμού, να εκπληρωθεί μόνον από τους υπογράφοντες τη συμφωνία κοινωνικούς εταίρους. Πράγματι, οι εν λόγω κοινωνικοί εταίροι, ακόμη και όταν έχουν επαρκώς αντιπροσωπευτικό χαρακτήρα και ενεργούν από κοινού, εκπροσωπούν μέρος μόνον των πολλαπλών συμφερόντων που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη κατά την εκπόνηση της κοινωνικής πολιτικής της Ένωσης.
81 Τρίτον, η προτεινόμενη από τους προσφεύγοντες ερμηνεία θα μετέβαλλε τη θεσμική ισορροπία εις βάρος της Επιτροπής και υπέρ των κοινωνικών εταίρων, οι οποίοι, όμως, δεν περιλαμβάνονται στα θεσμικά όργανα που απαριθμούνται περιοριστικώς στο άρθρο 13, παράγραφος 1, ΣΕΕ οργανισμούς.
82 Επιπλέον, αν γινόταν δεκτή η υποστηριζόμενη από τους προσφεύγοντες ερμηνεία, οι κοινωνικοί εταίροι θα διέθεταν εξουσία εξαναγκασμού έναντι της Επιτροπής, την οποία ούτε το Κοινοβούλιο ούτε το Συμβούλιο διαθέτουν. Συγκεκριμένα, υπενθυμίζεται ότι τα άρθρα 225 και 241 ΣΛΕΕ παρέχουν τη δυνατότητα, αντιστοίχως, στο Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο να ζητήσουν από την Επιτροπή να τους υποβάλει κατάλληλες προτάσεις, προβλέποντας συγχρόνως ότι η Επιτροπή μπορεί να μην υποβάλει πρόταση, υπό την προϋπόθεση ότι θα γνωστοποιήσει τους λόγους της άρνησής της.
– Τελολογική ερμηνεία
83 Δυνάμει του άρθρου 151, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, ο κοινωνικός διάλογος συνιστά έναν από τους σκοπούς της Ένωσης. Το άρθρο 152, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ διευκρινίζει ότι η Ένωση «αναγνωρίζει και προάγει τον ρόλο των κοινωνικών εταίρων στο επίπεδό της, λαμβάνοντας υπόψη την ποικιλομορφία των εθνικών συστημάτων» και ότι «διευκολύνει τον μεταξύ τους διάλογο, τηρώντας την αυτονομία τους». Το άρθρο 154, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ προβλέπει ότι η Επιτροπή «έχει καθήκον να προωθεί τη διαβούλευση με τους κοινωνικούς εταίρους σε επίπεδο της Ένωσης» και ότι «λαμβάνει όλα τα απαραίτητα μέτρα για να διευκολύνεται ο διάλογος μεταξύ τους, μεριμνώντας ώστε η υποστήριξή της να παρέχεται ισόρροπα προς τα μέρη».
84 Από τις διατάξεις που υπομνήσθηκαν στη σκέψη 83 ανωτέρω προκύπτει ότι ο τίτλος X του τρίτου μέρους της Συνθήκης ΛΕΕ αποσκοπεί, μεταξύ άλλων, στην προαγωγή του ρόλου των κοινωνικών εταίρων και στη διευκόλυνση του μεταξύ τους διαλόγου, υπό τον όρο ότι γίνεται σεβαστή η αυτονομία τους.
85 Για τον λόγο αυτό όχι μόνον προβλέπεται, στο άρθρο 154, παράγραφοι 2 και 3, ΣΛΕΕ, ότι η Επιτροπή διαβουλεύεται με τους κοινωνικούς εταίρους, αλλά διευκρινίζεται επίσης, στο άρθρο 155 ΣΛΕΕ, ότι οι κοινωνικοί εταίροι μπορούν να διαπραγματεύονται και να συνάπτουν συμφωνίες δυνάμενες εν συνεχεία να εφαρμοστούν βάσει μίας εκ των δύο διαδικασιών που μνημονεύονται στη σκέψη 50 ανωτέρω.
86 Η αναγνωριζόμενη στο άρθρο 152, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ αυτονομία των κοινωνικών εταίρων συνεπάγεται ότι, κατά το στάδιο της διαπραγμάτευσης και της σύναψης συμφωνίας, το οποίο εμπίπτει στην αποκλειστική ευθύνη των κοινωνικών εταίρων (βλ. σκέψη 74 ανωτέρω), οι κοινωνικοί εταίροι μπορούν να συνομιλούν και να ενεργούν ελεύθερα, χωρίς να δέχονται εντολές ή υποδείξεις από οποιονδήποτε και δη από τα κράτη μέλη ή τα θεσμικά όργανα. Επομένως, τα θεσμικά όργανα, και ιδίως η Επιτροπή, οφείλουν να απέχουν από κάθε συμπεριφορά που θα μπορούσε να επηρεάσει άμεσα τη διεξαγωγή των διαπραγματεύσεων και να επιβάλει στους κοινωνικούς εταίρους τις αρχές ή το περιεχόμενο της συμφωνίας.
87 Αντιθέτως, αφ’ ης στιγμής οι κοινωνικοί εταίροι διαπραγματευθούν και συνάψουν ελεύθερα μια συμφωνία και τα υπογράφοντα μέρη ζητήσουν από κοινού την εφαρμογή της συμφωνίας αυτής στο επίπεδο της Ένωσης, η Επιτροπή έχει εκ νέου στη διάθεσή της το δικαίωμα να παρέμβει και ανακτά τον έλεγχο της διαδικασίας (βλ. σκέψη 74 ανωτέρω).
88 Βεβαίως, οι προσφεύγοντες υποστηρίζουν ότι, αν η Επιτροπή είχε το δικαίωμα να αρνηθεί, για λόγους σκοπιμότητας, την υποβολή πρότασης απόφασης για την εφαρμογή συμφωνίας συναφθείσας από τους κοινωνικούς εταίρους, οι κοινωνικοί εταίροι θα κατέληγαν στην πράξη να διαπραγματεύονται εκ των προτέρων το περιεχόμενο της συμφωνίας με την Επιτροπή, ώστε να καταστεί δυνατή η μεταγενέστερη εφαρμογή της, πράγμα το οποίο θα περιόριζε την αυτονομία τους.
89 Επισημαίνεται, εντούτοις, ότι το άρθρο 155 ΣΛΕΕ απλώς εντάσσει τους κοινωνικούς εταίρους στη διαδικασία θέσπισης ορισμένων μη νομοθετικών πράξεων, χωρίς να τους παρέχει εξουσία λήψης αποφάσεων. Πράγματι, οι κοινωνικοί εταίροι έχουν απλώς τη δυνατότητα να συνάψουν συμφωνία και, στη συνέχεια, να ζητήσουν από την Επιτροπή να υποβάλει στο Συμβούλιο πρόταση για την εφαρμογή της συμφωνίας αυτής στο επίπεδο της Ένωσης. Αντιθέτως, δεν αναγνωρίζεται στους κοινωνικούς εταίρους ούτε η εξουσία να εκδίδουν οι ίδιοι πράξεις παράγουσες δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα έναντι τρίτων ούτε η εξουσία να υποβάλλουν απευθείας στο Συμβούλιο πρόταση απόφασης για την εφαρμογή συμφωνίας.
90 Κατά συνέπεια, ο σκοπός της προαγωγής του ρόλου των κοινωνικών εταίρων και του μεταξύ τους διαλόγου, με σεβασμό της αυτονομίας τους, δεν συνεπάγεται ότι τα θεσμικά όργανα, δηλαδή η Επιτροπή και, στη συνέχεια, το Συμβούλιο, υποχρεούνται να δώσουν συνέχεια σε από κοινού αίτηση των υπογραφόντων μερών μιας συμφωνίας για την εφαρμογή της συμφωνίας αυτής στο επίπεδο της Ένωσης.
– Λοιπά επιχειρήματα των προσφευγόντων
91 Οι προσφεύγοντες επικαλούνται περαιτέρω μια σειρά άλλων κανόνων, αρχών και σκοπών της Ένωσης προς στήριξη της ερμηνείας που προσδίδουν στο άρθρο 155, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ.
92 Πρώτον, οι προσφεύγοντες επικαλούνται την αρχή που διατυπώνεται στο άρθρο 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ, σύμφωνα με την οποία κάθε θεσμικό όργανο δρα εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων που του ανατίθενται από τις Συνθήκες.
93 Συναφώς, επισημαίνεται ότι η Επιτροπή, όταν προβαίνει σε εκτίμηση της σκοπιμότητας της εφαρμογής, στο επίπεδο της Ένωσης, συμφωνίας συναφθείσας από τους κοινωνικούς εταίρους, περιορίζεται στην άσκηση των εξουσιών που της αναθέτει το άρθρο 155, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, σε συνδυασμό με το άρθρο 17, παράγραφοι 1 έως 3, ΣΕΕ (βλ. σκέψεις 66, 67 και 79 ανωτέρω).
94 Δεύτερον, οι προσφεύγοντες επικαλούνται τη δημοκρατική αρχή, την οποία αναγνωρίζει το άρθρο 10, παράγραφοι 1 και 2, ΣΕΕ.
95 Συναφώς, επιβάλλεται η υπόμνηση ότι η δημοκρατική αρχή εκφράζεται, κατά κύριο λόγο, από τη συμμετοχή του Κοινοβουλίου στη διαδικασία λήψης αποφάσεων (πρβλ. απόφαση της 17ης Ιουνίου 1998, UEAPME κατά Συμβουλίου, T-135/96, EU:T:1998:128, σκέψη 88 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία). Ωστόσο, το Κοινοβούλιο δεν μπορεί να υποχρεώσει την Επιτροπή να κάνει χρήση της εξουσίας πρωτοβουλίας που διαθέτει (βλ. σκέψη 82 ανωτέρω). Μόνον επικουρικώς, εφόσον δεν προβλέπεται παρέμβαση του Κοινοβουλίου, μπορεί η τήρηση της δημοκρατικής αρχής να διασφαλιστεί κατ’ άλλον τρόπο, μέσω των κοινωνικών εταίρων, υπό την προϋπόθεση ότι η αντιπροσωπευτικότητα των εταίρων αυτών είναι επαρκής (πρβλ. απόφαση της 17ης Ιουνίου 1998, UEAPME κατά Συμβουλίου, T‑135/96, EU:T:1998:128, σκέψη 89).
96 Επισημαίνεται, πάντως, ότι η προτεινόμενη από τους προσφεύγοντες ερμηνεία, σύμφωνα με την οποία η Επιτροπή υποχρεούται, σε ορισμένες περιπτώσεις, να προτείνει την εφαρμογή συμφωνίας με απόφαση του Συμβουλίου βάσει του άρθρου 155, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, θα απαγόρευε, στην πράξη, στην Επιτροπή να υποβάλει, βάσει του άρθρου 153, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, πρόταση με το ίδιο αντικείμενο και, ενδεχομένως, με το ίδιο περιεχόμενο. Επομένως, με βάση την ερμηνεία αυτή θα υπερίσχυε, κατά τρόπο συστηματικό, μια μη νομοθετική διαδικασία, στο πλαίσιο της οποίας το Κοινοβούλιο απλώς ενημερώνεται, έναντι της νομοθετικής διαδικασίας, στο πλαίσιο της οποίας το Κοινοβούλιο διαθέτει, κατ’ αρχήν, εξουσία συναπόφασης.
97 Τρίτον, οι προσφεύγοντες, στηριζόμενοι στην αρχή της «οριζόντιας επικουρικότητας», προβάλλουν ότι, σύμφωνα με την αρχή αυτή, οι κοινωνικοί εταίροι είναι οι πλέον ενδεδειγμένοι για την εκτίμηση του αν μια συμφωνία πρέπει να τεθεί σε εφαρμογή στο επίπεδο των κοινωνικών εταίρων και των κρατών μελών ή στο επίπεδο της Ένωσης.
98 Συναφώς, επισημαίνεται ότι, όπως προβλέπεται στο άρθρο 5, παράγραφος 3, ΣΕΕ, η αρχή της επικουρικότητας διέπει την εκ μέρους της Ένωσης άσκηση της συντρέχουσας αρμοδιότητας που έχει με τα κράτη μέλη. Ως εκ τούτου, η εν λόγω αρχή εκλαμβάνεται ως εφαρμοζόμενη «καθέτως», υπό την έννοια ότι διέπει τις σχέσεις μεταξύ, αφενός, της Ένωσης και, αφετέρου, των κρατών μελών. Αντιθέτως, σε αντιδιαστολή με τα υποστηριζόμενα από τους προσφεύγοντες, η αρχή αυτή δεν έχει «οριζόντια» διάσταση στο δίκαιο της Ένωσης, καθόσον δεν σκοπεί να ρυθμίσει τις σχέσεις μεταξύ, αφενός, της Ένωσης και, αφετέρου, των κοινωνικών εταίρων στο επίπεδο της Ένωσης. Εξάλλου, δεν χωρεί επίκληση της αρχής της επικουρικότητας με σκοπό την τροποποίηση της θεσμικής ισορροπίας.
99 Τέταρτον, οι προσφεύγοντες επικαλούνται το δικαίωμα διαπραγμάτευσης και σύναψης συλλογικών συμβάσεων, το οποίο κατοχυρώνεται στο άρθρο 28 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, την ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι, η οποία αναγνωρίζεται, ιδίως στον τομέα των συνδικαλιστικών οργανώσεων, από το άρθρο 12 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, καθώς και τους σκοπούς που επιδιώκει η Ένωση οι οποίοι περιλαμβάνονται στο άρθρο 3, παράγραφος 3, ΣΕΕ και στο άρθρο 9 ΣΛΕΕ, όπως είναι η «κοινωνική οικονομία της αγοράς […] με στόχο την πλήρη απασχόληση και την κοινωνική πρόοδο» και η διασφάλιση της «κατάλληλης κοινωνικής προστασίας».
100 Συναφώς, παρατηρείται ότι καμία από τις μνημονευθείσες στη σκέψη 99 ανωτέρω διατάξεις δεν συνεπάγεται ότι οι υπογράφοντες μια συμφωνία κοινωνικοί εταίροι μπορούν να υποχρεώσουν τα θεσμικά όργανα να εφαρμόσουν τη συμφωνία αυτή στο επίπεδο της Ένωσης.
101 Πέμπτον, οι προσφεύγοντες μνημονεύουν τις θέσεις τις οποίες έλαβε η Επιτροπή σε πλήθος ανακοινώσεων και ιδίως στις ανακοινώσεις της COM(93) 600 τελικό, της 14ης Δεκεμβρίου 1993, σχετικά με τη θέση σε εφαρμογή του Πρωτοκόλλου για την κοινωνική πολιτική, COM(1998) 322 τελικό, της 20ής Μαΐου 1998, «Προσαρμογή και ανάπτυξη του κοινωνικού διαλόγου σε κοινοτικό επίπεδο», και COM(2002) 341 τελικό, της 26 Ιουνίου 2002, «Ο ευρωπαϊκός κοινωνικός διάλογος, δύναμη εκσυγχρονισμού και αλλαγής».
102 Συναφώς, διαπιστώνεται ότι οι προμνησθείσες στη σκέψη 101 ανακοινώσεις στερούνται παντελώς δεσμευτικής νομικής ισχύος. Κατά συνέπεια, η επίκληση των εν λόγω ανακοινώσεων δεν μπορεί να εμποδίσει την ερμηνεία διάταξης των Συνθηκών κατά τρόπο απορρέοντα από το γράμμα, το πλαίσιο και τους σκοπούς της διάταξης αυτής.
103 Από το σύνολο των σκέψεων αυτών προκύπτει ότι, όταν οι κοινωνικοί εταίροι έχουν διαπραγματευθεί και συνάψει συμφωνία βάσει του άρθρου 155, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ και τα υπογράφοντα μέρη υποβάλλουν από κοινού αίτηση για την εφαρμογή της συμφωνίας αυτής στο επίπεδο της Ένωσης με απόφαση του Συμβουλίου εκδιδόμενη βάσει του άρθρου 155, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, η Επιτροπή δεν υποχρεούται να δώσει συνέχεια στην αίτηση αυτή, αλλά αντιθέτως οφείλει να εκτιμήσει εάν είναι σκόπιμη η υποβολή σχετικής πρότασης στο Συμβούλιο.
104 Επομένως, η Επιτροπή, αρνούμενη να υποβάλει στο Συμβούλιο πρόταση απόφασης για την εφαρμογή της Συμφωνίας, δεν υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο όσον αφορά την έκταση των εξουσιών της.
105 Ο πρώτος λόγος ακυρώσεως πρέπει, συνεπώς, να απορριφθεί.
Επί του δευτέρου λόγου ακυρώσεως, ο οποίος αφορά ανεπαρκή και προδήλως εσφαλμένη αιτιολογία της προσβαλλόμενης απόφασης
106 Οι προσφεύγοντες υποστηρίζουν ότι οι λόγοι για τους οποίους η Επιτροπή αρνήθηκε να υποβάλει στο Συμβούλιο πρόταση απόφασης για την εφαρμογή της Συμφωνίας στο επίπεδο της Ένωσης είναι ανεπαρκείς και προδήλως εσφαλμένοι. Συγκεκριμένα, οι τρεις λόγοι που παρατίθενται στην προσβαλλόμενη απόφαση δεν είναι ικανοί να δικαιολογήσουν μια τέτοια άρνηση.
107 Η Επιτροπή αντικρούει την επιχειρηματολογία των προσφευγόντων.
108 Προκαταρκτικώς, υπενθυμίζεται ότι, όταν επιλαμβάνεται αίτησης για την εφαρμογή, στο επίπεδο της Ένωσης, συμφωνίας συναφθείσας από τους κοινωνικούς εταίρους, η Επιτροπή οφείλει να λαμβάνει υπόψη το γενικό συμφέρον της Ένωσης και να εκτιμά τον πρόσφορο χαρακτήρα μιας τέτοιας εφαρμογής, συμπεριλαμβανομένων των εκτιμήσεων πολιτικής, οικονομικής και κοινωνικής φύσης (βλ. σκέψη 79 ανωτέρω).
109 Επομένως, κατά την εκτίμηση του αν πρέπει να υποβάλει στο Συμβούλιο πρόταση απόφασης για την εφαρμογή, στο επίπεδο της Ένωσης, συμφωνίας συναφθείσας από τους κοινωνικούς εταίρους, η Επιτροπή διαθέτει ευρύ περιθώριο εκτίμησης (πρβλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 23ης Απριλίου 2018, One of Us κ.λπ. κατά Επιτροπής, T-561/14, απόφαση κατά της οποίας έχει ασκηθεί αναίρεση, EU:T:2018:210, σκέψη 169).
110 Κατά πάγια νομολογία, όταν ένα θεσμικό όργανο διαθέτει ευρεία εξουσία εκτίμησης, ο δικαστικός έλεγχος περιορίζεται, κατ’ αρχήν, στον έλεγχο της τήρησης των κανόνων διαδικασίας και αιτιολόγησης καθώς και της ακρίβειας των πραγματικών περιστατικών που ελήφθησαν υπόψη, της έλλειψης πλάνης περί το δίκαιο και πρόδηλης πλάνης κατά την εκτίμηση των περιστατικών αυτών και της έλλειψης κατάχρησης εξουσίας (βλ. αποφάσεις της 1ης Ιουλίου 2008, Chronopost και La Poste κατά UFEX κ.λπ., C-341/06 P και C-342/06 P, EU:C:2008:375, σκέψη 143 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
111 Ο περιορισμός αυτός του ελέγχου του δικαστή της Ένωσης επιβάλλεται ιδιαιτέρως όταν τα θεσμικά όργανα της Ένωσης υποχρεούνται να συμβιβάσουν διιστάμενα συμφέροντα και, συνεπώς, να προβούν, κατά τη λήψη των πολιτικής φύσης αποφάσεων που εμπίπτουν στις αρμοδιότητές τους, σε επιλογή μεταξύ διαφόρων εναλλακτικών λύσεων (πρβλ. αποφάσεις της 5ης Οκτωβρίου 1994, Γερμανία κατά Συμβουλίου, C-280/93, EU:C:1994:367, σκέψη 91, και της 14ης Ιουλίου 2005, Rica Foods κατά Επιτροπής, C-40/03 P, EU:C:2005:455, σκέψη 55 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
112 Υπό τις συνθήκες αυτές, η προσβαλλόμενη απόφαση πρέπει να αποτελέσει αντικείμενο περιορισμένου ελέγχου εκ μέρους του Γενικού Δικαστηρίου (πρβλ. απόφαση της 23ης Απριλίου 2018, One of Us κ.λπ. κατά Επιτροπής, T-561/14, απόφαση κατά της οποίας έχει ασκηθεί αναίρεση, EU:T:2018:210, σκέψη 170).
113 Επιβάλλεται να εξετασθούν χωριστά, αφενός, το ζήτημα της τήρησης της υποχρέωσης αιτιολόγησης που προβλέπει το άρθρο 296 ΣΛΕΕ, η οποία αποτελεί ουσιώδη τύπο, και, αφετέρου, το ζήτημα του βασίμου της αιτιολογίας, καθόσον αυτό αφορά την ουσιαστική νομιμότητα της επίδικης πράξης (πρβλ. αποφάσεις της 2ας Απριλίου 1998, Επιτροπή κατά Sytraval και Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, σκέψη 67, και της 18ης Ιουνίου 2015, Ipatau κατά Συμβουλίου, C-535/14 P, EU:C:2015:407, σκέψη 37).
– Επί της τήρησης της υποχρέωσης αιτιολόγησης
114 Με τα δικόγραφά τους, οι προσφεύγοντες κάνουν λόγο για «ανεπαρκή αιτιολογία».
115 Εφόσον πρόθεση των προσφευγόντων είναι η προβολή λόγου ακυρώσεως ο οποίος αφορά παράβαση της υποχρέωσης αιτιολόγησης του άρθρου 296 ΣΛΕΕ, υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία, η επιβαλλόμενη από τη διάταξη αυτή αιτιολογία πρέπει να είναι προσαρμοσμένη στη φύση της οικείας πράξης και πρέπει να διαφαίνεται από αυτήν με σαφήνεια και χωρίς αμφισημία η συλλογιστική του θεσμικού οργάνου που εξέδωσε την πράξη, ώστε να παρέχεται η δυνατότητα στους μεν ενδιαφερομένους να γνωρίζουν τους λόγους για τους οποίους ελήφθη το μέτρο, στο δε αρμόδιο δικαστήριο να ασκήσει τον έλεγχό του. Η απαίτηση αιτιολόγησης πρέπει να εκτιμάται με γνώμονα τις περιστάσεις της υπό κρίση υπόθεσης, ιδίως δε το περιεχόμενο της πράξης, τη φύση των παρατιθέμενων στοιχείων της αιτιολογίας και το συμφέρον που έχουν ενδεχομένως για παροχή διευκρινίσεων οι αποδέκτες ή άλλα πρόσωπα τα οποία αφορά η πράξη. Η αιτιολογία δεν απαιτείται να παραθέτει εξαντλητικά όλα τα κρίσιμα πραγματικά και νομικά στοιχεία, καθόσον το ζήτημα αν η αιτιολογία πράξης πληροί τις απαιτήσεις του άρθρου 296 ΣΛΕΕ πρέπει να εκτιμάται με γνώμονα όχι μόνον το γράμμα της, αλλά και το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται, καθώς και το σύνολο των κανόνων δικαίου που διέπουν τον σχετικό τομέα (αποφάσεις της 2ας Απριλίου 1998, Επιτροπή κατά Sytraval και Brink’s France, C-367/95 P, EU:C:1998:154, σκέψη 63, και της 1ης Ιουλίου 2008, Chronopost και La Poste κατά UFEX κ.λπ., C-341/06 P και C-342/06 P, EU:C:2008:375, σκέψη 88).
116 Εν προκειμένω, η αιτιολογία της προσβαλλόμενης απόφασης στηρίζεται στους τρεις λόγους που παρατίθενται στη σκέψη 6 ανωτέρω. Οι λόγοι αυτοί συνίστανται, κατ’ ουσίαν, πρώτον, στον ειδικό χαρακτήρα των διοικήσεων των κεντρικών κυβερνήσεων και, ιδίως, στο γεγονός ότι οι διοικήσεις αυτές ασκούν αρμοδιότητες δημόσιας εξουσίας, δεύτερον, στην ύπαρξη εθνικών διατάξεων σε πολλά κράτη μέλη σχετικών με την ενημέρωση και τη διαβούλευση των υπαλλήλων και των λοιπών εργαζομένων των διοικήσεων αυτών και, τρίτον, στην ύπαρξη σημαντικών διαφορών μεταξύ των κρατών μελών ως προς τον ορισμό και το εύρος των αρμοδιοτήτων των εν λόγω διοικήσεων, διαφορών λόγω των οποίων το πεδίο εφαρμογής ενδεχόμενης απόφασης του Συμβουλίου για την εφαρμογή της Συμφωνίας θα διέφερε ανάλογα με το κράτος μέλος.
117 Υπενθυμίζεται, πρώτον, ότι η Επιτροπή συμβουλεύθηκε τους κοινωνικούς εταίρους ως προς τη σκοπιμότητα που θα είχε τυχόν δράση της Ένωσης για την ενημέρωση και τη διαβούλευση των υπαλλήλων και των λοιπών εργαζομένων των δημόσιων διοικήσεων και ότι ακριβώς μετά τη διαβούλευση αυτή οι κοινωνικοί εταίροι διεξήγαγαν μεταξύ τους διαπραγματεύσεις και υπέγραψαν τη Συμφωνία (βλ. σκέψεις 1 έως 3 ανωτέρω). Δεύτερον, απαιτήθηκαν περισσότερα από δύο έτη για να απαντήσει η Επιτροπή στην αίτηση την οποία υπέβαλαν οι κοινωνικοί εταίροι βάσει του άρθρου 155, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ (βλ. σκέψεις 4 και 5 ανωτέρω). Υπό τις συνθήκες αυτές, και λαμβανομένης υπόψη της στάσης της Επιτροπής, οι αποδέκτες της προσβαλλόμενης απόφασης μπορούσαν να προσδοκούν ότι το εν λόγω θεσμικό όργανο θα υιοθετούσε αιτιολογία εκτενέστερη από τη σχετικά συνοπτική αιτιολογία που συνοψίζεται στις σκέψεις 6 και 116 ανωτέρω.
118 Εντούτοις, ακόμη και αν εκπλήσσει ο συγκεκριμένος τρόπος ενέργειας της Επιτροπής, γεγονός παραμένει ότι οι αποδέκτες της προσβαλλόμενης απόφασης, ήτοι οι TUNED και EUPAE, απέκτησαν τη δυνατότητα να λάβουν γνώση των τριών λόγων στους οποίους στηρίζεται η απόφαση αυτή και ότι το Γενικό Δικαστήριο είναι σε θέση να ασκήσει τον έλεγχό του. Εξάλλου, οι προσφεύγοντες δεν προβάλλουν ότι δεν ήταν σε θέση να αμφισβητήσουν το βάσιμο της αιτιολογίας της προσβαλλόμενης απόφασης λόγω της βραχύτητας ή της ασάφειάς της.
119 Υπό τις συνθήκες αυτές, κρίνεται ότι η προσβαλλόμενη απόφαση πληροί την κατά το άρθρο 296 ΣΛΕΕ υποχρέωση αιτιολόγησης.
– Επί του βασίμου της αιτιολογίας
120 Με τα δικόγραφά τους, οι προσφεύγοντες αμφισβητούν το βάσιμο των τριών λόγων στους οποίους στηρίζεται η προσβαλλόμενη απόφαση και οι οποίοι παρατίθενται στις σκέψεις 6 και 116 ανωτέρω.
121 Πρώτον, οι προσφεύγοντες υποστηρίζουν ότι οι τρεις λόγοι στους οποίους στηρίζεται η προσβαλλόμενη απόφαση δεν συγκαταλέγονται μεταξύ των λόγων για τους οποίους η Επιτροπή μπορεί να απορρίψει από κοινού αίτηση των υπογραφόντων μερών μιας συμφωνίας για την εφαρμογή στο επίπεδο της Ένωσης της συμφωνίας αυτής, ήτοι, αφενός, της έλλειψης αντιπροσωπευτικότητας των εν λόγω μερών και, αφετέρου, του παράνομου χαρακτήρα των ρητρών της συμφωνίας αυτής.
122 Συναφώς, αρκεί η επισήμανση ότι από τα αποτελέσματα της εξέτασης του πρώτου λόγου ακυρώσεως προκύπτει ότι, στο πλαίσιο της μη νομοθετικής διαδικασίας του άρθρου 155, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, η Επιτροπή μπορεί να αρνηθεί να ασκήσει την εξουσία πρωτοβουλίας που διαθέτει, στηριζόμενη σε λόγους διαφορετικούς από τους συνδεόμενους με την έλλειψη αντιπροσωπευτικότητας των μερών που υπέγραψαν συμφωνία ή με τον παράνομο χαρακτήρα των ρητρών της συμφωνίας αυτής.
123 Δεύτερον, οι προσφεύγοντες θεωρούν ότι οι τρεις λόγοι στους οποίους στηρίζεται η προσβαλλόμενη απόφαση είναι εσφαλμένοι, αλυσιτελείς και ανεπαρκείς για τη δικαιολόγηση της απόφασης αυτής.
124 Όσον αφορά τον πρώτο λόγο της αιτιολογίας της προσβαλλόμενης απόφασης, οι προσφεύγοντες υποστηρίζουν ότι η Ένωση είναι αρμόδια να προστατεύει τα κοινωνικά δικαιώματα των υπαλλήλων και των λοιπών εργαζομένων των διοικήσεων των κεντρικών κυβερνήσεων. Επιπλέον, η εφαρμογή της Συμφωνίας στο επίπεδο της Ένωσης δεν θίγει την αρμοδιότητα των κρατών μελών να καθορίζουν τη δομή, την οργάνωση και τη λειτουργία των διοικήσεων αυτών. Περαιτέρω, κατά την άποψή τους, δεν δικαιολογείται στο ελάχιστο ο αποκλεισμός από το πεδίο του κοινωνικού δικαίου της Ένωσης του συνόλου των υπαλλήλων και των λοιπών εργαζομένων των εν λόγω διοικήσεων, ιδίως όταν τα καθήκοντά τους δεν συνδέονται με την εθνική ασφάλεια ή με την άσκηση προνομιών δημόσιας εξουσίας.
125 Όσον αφορά το δεύτερο σημείο της αιτιολογίας της προσβαλλόμενης απόφασης, οι προσφεύγοντες διευκρινίζουν ότι η εφαρμογή της Συμφωνίας στο επίπεδο της Ένωσης εξακολουθεί να είναι χρήσιμη, καθόσον διασφαλίζει ένα ελάχιστο επίπεδο ενημέρωσης και διαβούλευσης των υπαλλήλων και των λοιπών εργαζομένων των διοικήσεων των κεντρικών κυβερνήσεων στο σύνολο των κρατών μελών, ιδίως σε εκείνα στα οποία δεν έχει ακόμη επιτευχθεί αυτό το ελάχιστο επίπεδο.
126 Όσον αφορά το τρίτο σημείο της αιτιολογίας της προσβαλλόμενης απόφασης, οι προσφεύγοντες εκτιμούν ότι η εφαρμογή της Συμφωνίας στο επίπεδο της Ένωσης συνεπάγεται τη μείωση των υφιστάμενων σήμερα διαφορών στο επίπεδο προστασίας των εργαζομένων. Συγκεκριμένα, κατά την άποψή τους, η εφαρμογή της Συμφωνίας συμβάλλει στη σύγκλιση της κατάστασης των υπαλλήλων και των λοιπών εργαζομένων των διοικήσεων των κεντρικών κυβερνήσεων με εκείνη των εργαζομένων που εμπίπτουν στο πεδίο των οδηγιών της Ένωσης οι οποίες διέπουν το δικαίωμα στην ενημέρωση και τη διαβούλευση.
127 Εξάλλου, οι προσφεύγοντες εκφράζουν την έκπληξή τους για το γεγονός ότι η Επιτροπή στηρίχθηκε σε αιτιολογία την οποία είχε κατ’ ανάγκην απορρίψει το 2015, όταν ξεκίνησε τη διαβούλευση με τους κοινωνικούς εταίρους.
128 Επιβάλλεται η εξέταση των αιτιάσεων των προσφευγόντων που συνοψίζονται στις σκέψεις 123 έως 127 ανωτέρω.
129 Συναφώς, πρώτον, οι προσφεύγοντες δεν αποδεικνύουν ότι τα στοιχεία που ελήφθησαν υπόψη στο πλαίσιο των τριών λόγων στους οποίους στηρίζεται η προσβαλλόμενη απόφαση είναι επί της ουσίας ανακριβή ή αλυσιτελή για την εκτίμηση του πρόσφορου χαρακτήρα της εφαρμογής της Συμφωνίας στο επίπεδο της Ένωσης.
130 Πράγματι, όσον αφορά τον πρώτο λόγο της προσβαλλόμενης απόφασης, η Επιτροπή δεν αμφισβήτησε την ύπαρξη αρμοδιότητας της Ένωσης να εκδίδει πράξεις σχετικές με τα κοινωνικά δικαιώματα των υπαλλήλων και των λοιπών εργαζομένων των διοικήσεων των κεντρικών κυβερνήσεων. Αντιθέτως, η Επιτροπή διαπίστωσε τις ιδιαιτερότητες των διοικήσεων αυτών. Οι προσφεύγοντες ουσιαστικά δεν αμφισβητούν τις ιδιαιτερότητες αυτές, και ιδίως το γεγονός ότι ορισμένοι υπάλληλοι και λοιποί εργαζόμενοι των εν λόγω διοικήσεων ασκούν προνόμια δημόσιας εξουσίας. Εξάλλου, αντιθέτως προς ό,τι υποστηρίζουν οι προσφεύγοντες, η εφαρμογή της Συμφωνίας δύναται να έχει αντίκτυπο στη λειτουργία των διοικήσεων των κεντρικών κυβερνήσεων, τροποποιώντας τις σχέσεις μεταξύ των εν λόγω διοικήσεων και των υπαλλήλων και λοιπών εργαζομένων τους.
131 Όσον αφορά τον δεύτερο λόγο της προσβαλλόμενης απόφασης, η Επιτροπή μπορούσε να λάβει υπόψη το ήδη επιτευχθέν επίπεδο προστασίας σε ορισμένα κράτη μέλη, ακόμη και αν σε άλλα κράτη μέλη υπήρχαν ενδεχομένως κενά. Οι προσφεύγοντες δεν αμφισβήτησαν, ωστόσο, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, το επιχείρημα της Επιτροπής ότι 22 κράτη μέλη διέθεταν ήδη, το 2014, κανόνες για την ενημέρωση και τη διαβούλευση των υπαλλήλων και των λοιπών εργαζομένων των διοικήσεων των κεντρικών κυβερνήσεων.
132 Όσον αφορά τον τρίτο λόγο της προσβαλλόμενης απόφασης, το επιχείρημα των προσφευγόντων ότι η εφαρμογή της Συμφωνίας στο επίπεδο της Ένωσης συμβάλλει στη σύγκλιση της κατάστασης των υπαλλήλων και των λοιπών εργαζομένων των διοικήσεων των κεντρικών κυβερνήσεων με την κατάσταση των εργαζομένων του ιδιωτικού τομέα δεν αναιρεί την παραδοχή ότι η εφαρμογή αυτή συγχρόνως θα επηρέαζε κατά τρόπο πολύ διαφορετικό τα κράτη μέλη ανάλογα με τον βαθμό συγκέντρωσης ή αποκέντρωσής τους. Τίποτα δεν εμπόδιζε, επομένως, την Επιτροπή να συνεκτιμήσει την τελευταία αυτή περίσταση ως μη επιθυμητή συνέπεια απορρέουσα από την εφαρμογή της Συμφωνίας στο επίπεδο της Ένωσης.
133 Δεύτερον, υπενθυμίζεται το ευρύ περιθώριο που διέθετε η Επιτροπή (βλ. σκέψη 109 ανωτέρω) όσον αφορά επίσης την εκτίμηση, αφενός, αν ήταν αναγκαία η κάλυψη τυχόν κενών στο πεδίο εφαρμογής των οδηγιών της Ένωσης που διέπουν το δικαίωμα ενημέρωσης και διαβούλευσης των εργαζομένων και, αφετέρου, αν ήταν πρόσφορη η εφαρμογή της Συμφωνίας για την κάλυψη του κενού αυτού. Προς αμφισβήτηση της εκτίμησης της Επιτροπής, οι προσφεύγοντες απλώς επικαλούνται την ύπαρξη αρμοδιότητας της Ένωσης και τη χρησιμότητα που θα μπορούσε να έχει εν προκειμένω η άσκηση της αρμοδιότητας αυτής. Υπό τις συνθήκες αυτές, και λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των συνεκτιμηθέντων από την Επιτροπή στοιχείων στο πλαίσιο των τριών σημείων της αιτιολογίας της προσβαλλόμενης απόφασης, δεν προκύπτει ότι η Επιτροπή, αρνούμενη να υποβάλει στο Συμβούλιο πρόταση απόφασης για την εφαρμογή της Συμφωνίας, υπέπεσε σε πρόδηλη πλάνη εκτίμησης.
134 Το συμπέρασμα αυτό δεν αναιρείται από το γεγονός ότι η Επιτροπή είχε κινήσει το 2015 διαβούλευση με αντικείμενο, μεταξύ άλλων, την κατάσταση των υπαλλήλων και των λοιπών εργαζομένων των δημόσιων διοικήσεων των κρατών μελών υπό το πρίσμα του πεδίου εφαρμογής των οδηγιών για την ενημέρωση και τη διαβούλευση των εργαζομένων. Πράγματι, στην περίπτωση αυτή, η Επιτροπή απλώς κίνησε διαδικασία διαλόγου, χωρίς να προδικάσει τη μορφή και το περιεχόμενο των ενδεχόμενων προς ανάληψη δράσεων.
135 Τρίτον, οι προσφεύγοντες υποστηρίζουν ότι ουδόλως εδικαιολογείτο εν προκειμένω ο εκ μέρους της Επιτροπής αποκλεισμός της εφαρμογής της Συμφωνίας, με βάση τις αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας. Προσάπτουν, μεταξύ άλλων, στην Επιτροπή ότι δεν προέβη σε οποιαδήποτε ανάλυση συνεπειών υπό το πρίσμα των εν λόγω αρχών.
136 Συναφώς, επισημαίνεται ότι δεν προκύπτει από το κείμενο της προσβαλλόμενης απόφασης ότι η Επιτροπή στήριξε την απόφασή της στην αιτιολογία ότι οι αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας, όπως προβλέπονται στο άρθρο 5, παράγραφοι 3 και 4, ΣΕΕ, συνιστούσαν νομικό εμπόδιο για την εφαρμογή της Συμφωνίας, στο επίπεδο της Ένωσης, με απόφαση του Συμβουλίου λαμβανόμενη βάσει του άρθρου 155, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ.
137 Εντούτοις, από την αιτιολογία της προσβαλλόμενης απόφασης προκύπτει ότι, κατά την κρίση της Επιτροπής, η εφαρμογή της Συμφωνίας στο επίπεδο της Ένωσης δεν ήταν ούτε αναγκαία ούτε πρόσφορη, καθόσον, μεταξύ άλλων, τα κράτη μέλη είναι αρμόδια για τη λειτουργία των διοικήσεων των κεντρικών κυβερνήσεων και πολλά από αυτά έχουν ήδη θεσπίσει διατάξεις οι οποίες διασφαλίζουν ορισμένο βαθμό ενημέρωσης και διαβούλευσης των υπαλλήλων και των λοιπών εργαζομένων των εν λόγω διοικήσεων. Επιπλέον, κατά τη συνάντηση με τους κοινωνικούς εταίρους που πραγματοποιήθηκε στις 17 Ιανουαρίου 2018, η Επιτροπή αναφέρθηκε στη λογική της προσβαλλόμενης απόφασης, επισημαίνοντας την «προσήλωσή της στην αρχή της επικουρικότητας» και εκτίμησε ότι είναι προτιμότερη η εφαρμογή της Συμφωνίας από τους κοινωνικούς εταίρους σε εθνικό επίπεδο. Επομένως, η Επιτροπή έλαβε υπόψη τις σχετικές με την επικουρικότητα και την αναλογικότητα θεωρήσεις κατά την εκτίμηση, όχι της δυνατότητας έκδοσης πράξης της Ένωσης, αλλά του πρόσφορου χαρακτήρα μιας τέτοιας πράξης. Συνεπώς, από τα προεκτεθέντα στη σκέψη 133 προκύπτει ότι η Επιτροπή δεν υπέπεσε σε πρόδηλη πλάνη εκτίμησης κρίνοντας ότι δεν ήταν πρόσφορη η εφαρμογή της Συμφωνίας στο επίπεδο της Ένωσης.
138 Τέλος, όσον αφορά τη μη ανάλυση των συνεπειών, οι προσφεύγοντες δεν διευκρινίζουν βάσει ποιας διάταξης η Επιτροπή ήταν υποχρεωμένη να προβεί σε τέτοια ανάλυση προτού αρνηθεί να ασκήσει την εξουσία πρωτοβουλίας που διέθετε.
139 Επομένως, ακόμη και αν υποτεθεί ότι λόγος ακυρώσεως ο οποίος αφορά παραβίαση της αρχής της επικουρικότητας είναι λυσιτελής υπό περιστάσεις όπως αυτές της υπό κρίση υπόθεσης, η αιτίαση περί παραβίασης των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμη.
140 Ως εκ τούτου, ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.
141 Από το σύνολο των προεκτεθέντων προκύπτει ότι η προσφυγή πρέπει να απορριφθεί.
Επί των δικαστικών εξόδων
142 Κατά το άρθρο 134, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Εντούτοις, κατά το άρθρο 135, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, όταν τούτο επιβάλλεται για λόγους επιείκειας, το Γενικό Δικαστήριο μπορεί να αποφασίσει ότι ο ηττηθείς διάδικος φέρει, πέραν των δικαστικών εξόδων του, μέρος των εξόδων του αντιδίκου ή ότι, ενδεχομένως, δεν πρέπει να καταδικαστεί καν στα έξοδα αυτά.
143 Εν προκειμένω, οι προσφεύγοντες ηττήθηκαν. Επιπλέον, η Επιτροπή ζήτησε ρητώς να καταδικαστούν στα δικαστικά έξοδα. Εντούτοις, λαμβανομένων υπόψη των περιστάσεων της υπό κρίση υπόθεσης, και ειδικότερα της στάσης της Επιτροπής (βλ. σκέψεις 117 και 118 ανωτέρω), επιβάλλεται, για λόγους επιείκειας, σύμφωνα με το άρθρο 135, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, έκαστος διάδικος να φέρει τα δικαστικά έξοδά του.
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (ένατο πενταμελές τμήμα)
αποφασίζει:
1) Απορρίπτει την προσφυγή.
2) Η European Federation of Public Service Unions (EPSU) και ο Jan Goudriaan, αφενός, και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, αφετέρου, φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους.
Gervasoni | Madise | da Silva Passos |
Kowalik-Bańczyk | | Mac Eochaidh |
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 24 Οκτωβρίου 2019.
(υπογραφές)
Περιεχόμενα