Sprawa T‑265/08
Republika Federalna Niemiec
przeciwko
Komisji Europejskiej
EFRR – Zmniejszenie pomocy finansowej – Program operacyjny należący do celu nr 1 (1994–1999), obejmujący kraj związkowy Turyngię (Niemcy)
Streszczenie – wyrok Sądu (trzecia izba) z dnia 19 września 2012 r.
1. Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna – Pomoc strukturalna – Pomoc wspólnotowa przyznawana na inicjatywy krajowe – Zasady – Decyzja o zawieszeniu, zmniejszeniu lub cofnięciu pierwotnie przyznanej pomocy ze względu na nieprawidłowości – Uwzględnienie nieprawidłowości, które nie wywołują konkretnych skutków finansowych – Dopuszczalność – Pojęcie nieprawidłowości – Błędy popełnione przez administracje krajowe – Włączenie
(art. 10 WE, 274 WE; rozporządzenie Rady nr 4253/88, art. 24 ust. 1, 2)
2. Prawo Unii Europejskiej – Wykładnia – Zasady – Wykładnia autonomiczna i jednolita
3. Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna – Pomoc strukturalna – Pomoc wspólnotowa przyznawana na inicjatywy krajowe – Decyzja o zmniejszeniu pomocy ze względu na nieprawidłowości – Wybór metody w celu określenia kwoty zmniejszenia – Swobodne uznanie przysługujące Komisji – Metoda ekstrapolacji mająca na celu dokonywanie korekt finansowych – Dopuszczalność
(art. 274 WE; rozporządzenie Rady nr 4253/88, art. 24 ust. 1, 2)
4. Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna – Pomoc strukturalna – Pomoc wspólnotowa przyznawana na inicjatywy krajowe – Decyzja Komisji o zmniejszeniu pomocy ze względu na nieprawidłowości – Ciężar dowodu – Rozłożenie ciężaru dowodu między Komisję a państwo członkowskie
(rozporządzenie Rady nr 4253/88, art. 24 ust. 2)
5. Skarga o stwierdzenie nieważności – Akty podlegające zaskarżeniu – Akty, których celem jest wywołanie skutków prawnych – Akt zawierający intencję Komisji w zakresie stosowania się do określonej linii postępowania w ramach zmniejszania lub zawieszania pomocy finansowej z funduszu strukturalnego – Wyłączenie
(rozporządzenie Rady nr 4253/88, art. 24)
6. Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna – Pomoc strukturalna – Finansowanie wspólnotowe – Dokładna kontrola przez władze krajowe poszanowania zobowiązań finansowych beneficjentów pomocy – Obowiązek przeprowadzenia przez Komisję nowego dochodzenia – Brak
(rozporządzenie Rady nr 4253/88, art. 24 ust. 1, 2)
7. Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna – Pomoc strukturalna – Finansowanie wspólnotowe – Kontrole przeprowadzone przez Komisję i Trybunał Obrachunkowy – Instytucje spełniające różne role i funkcje – Konieczność wydania przez Komisję własnej decyzji na podstawie kontroli przeprowadzonych przez władze krajowe i ustaleń Trybunału Obrachunkowego
(art. 246 WE, art. 248 ust. 1 WE; rozporządzenie Rady nr 4253/88, art. 24 ust. 1)
8. Prawo Unii Europejskiej– Zasady – Ochrona uzasadnionych oczekiwań – Przesłanki
9. Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Proporcjonalność – Cofnięcie pomocy finansowej w przypadku naruszenia istotnych zobowiązań – Dopuszczalność
1. Na mocy art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 ustanawiającego przepisy wykonawcze do rozporządzenia nr 2052/88 w odniesieniu do koordynacji działań pomiędzy, z jednej strony, różnymi funduszami strukturalnymi, i, z drugiej strony, między tymi funduszami a operacjami Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innymi istniejącymi instrumentami finansowymi Komisja jest uprawniona do zredukowania lub zawieszenia pomocy dla interwencji, jeżeli istnienie nieprawidłowości zostanie potwierdzone kontrolą przeprowadzoną na mocy ust. 1 tego artykułu. Niemniej jednak artykuł ten nie dotyczy sprawcy nieprawidłowości popełnionej w toku wdrażania działania lub środka finansowanego przez fundusze. W tym względzie władze krajowe są odpowiedzialne za prawidłowe wykorzystanie funduszy wspólnotowych i to one mają obowiązek podjąć, zgodnie z krajowymi przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi, wszelkie niezbędne środki, by między innymi upewnić się co do rzeczywistego charakteru i prawidłowości operacji finansowanych przez fundusz. Komisja wykonuje jedynie funkcję uzupełniającą.
Ponadto art. 24 rozporządzenia nr 4253/88 nie dokonuje żadnego rozróżnienia o charakterze ilościowym czy też jakościowym w kwestii nieprawidłowości, które mogą stanowić podstawę obniżenia dofinansowania. Nawet nieprawidłowości, które nie wywołują konkretnych skutków finansowych, mogą poważnie wpłynąć na finansowe interesy Unii oraz na poszanowanie prawa Unii, a zatem mogą uzasadniać zastosowanie korekty finansowej przez Komisję. W ten sposób zatem błąd administracyjny powiązany z brakiem zbieżności pomiędzy kwotami ustalonymi w planie finansowym a kwotami, na jakie opiewa żądanie zapłaty, może przykładowo stanowić nieprawidłowość uzasadniającą redukcję pomocy. Ponadto okoliczność, że władze krajowe odgrywają centralną rolę w toku wdrażania funduszy strukturalnych, przemawia za szeroką wykładnią pojęcia nieprawidłowości. Popełniony bowiem przez te władze błąd powinien być uznany za nieprawidłowość w rozumieniu art. 24 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia, zważywszy na fakt, iż zasada dobrego zarządzania finansowego ujęta w art. 274 WE i zasada lojalnej współpracy ujęta w art. 10 WE nie pozwalają na immunitet państw członkowskich, oraz biorąc pod uwagę fakt, że art. 24, o którym mowa jest jedynym przepisem pozwalającym na redukcję wysokości pomocy w sytuacji, gdy interwencja nie przebiegała tak, jak pierwotnie zakładano.
W konsekwencji wykładnia art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 wyłączająca spod zakresu pojęcia nieprawidłowości błędy popełnione przez administracje krajowe podważałaby skuteczność normy prawnej zakodowanej w tych przepisach. Wynika stąd zatem, że naruszenia prawa Unii przypisane organom administracji krajowej objęte są zakresem art. 24 ust. 2. Zważywszy, że władze krajowe odgrywają centralną rolę we wdrażaniu funduszy strukturalnych, naruszenie popełnione przez te ostatnie należy uznać za nieprawidłowość w rozumieniu art. 24 ust. 2.
(por. pkt 35, 37–40, 42, 43)
2. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 58)
3. Jak wynika z brzmienia art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 ustanawiającego przepisy wykonawcze do rozporządzenia nr 2052/88 w odniesieniu do koordynacji działań pomiędzy, z jednej strony, różnymi funduszami strukturalnymi, i, z drugiej strony, między tymi funduszami a operacjami Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innymi istniejącymi instrumentami finansowymi, Komisja może zredukować pomoc dla rozpatrywanego działania lub środka, jeżeli wykaże, po badaniu spornym przewidzianym w art. 24 ust. 1, nieprawidłowość oraz w szczególności znaczącą modyfikację wpływającą na naturę lub na warunki wdrożenia danego działania lub środka. Artykuł 24 ust. 2 tego rozporządzenia nie czyni rozróżnień jakościowych ani ilościowych, co się tyczy nieprawidłowości, które mogą stanowić podstawę redukcji. Przepis ten nadaje zatem Komisji kompetencję do redukcji oraz szeroki zakres swobodnego uznania, nie wspominając nic o ograniczeniach co do wyboru metod, jakich Komisja może używać w celu określenia kwoty redukcji.
W tym względzie przy wykonywaniu kompetencji do stosowania korekt finansowych metoda używana przez Komisję w celu ustalenia kwoty powinna być zgodna z celem przyświecającym art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88. Cel ten polega na pozwoleniu na korektę finansową, jeżeli wydatki, o których pokrycie wystąpiono, nie zostały dokonane zgodnie z prawem Unii. Mając ten cel na względzie, wspomniany art. 24 ust. 2 powinien być interpretowany w sposób, który pozwala Komisji zredukować pomoc w sposób adekwatny. Mówiąc precyzyjniej kwota korekty zależy od strat finansowych poniesionych przez unijny budżet, ustalonych przez audyt. Straty te powinny zostać skorygowane w całości, gdyż w przeciwnym razie miałoby miejsce naruszenie zasady dobrego zarządzania finansowego, której powinny przestrzegać Komisja i państwa członkowskie na mocy art. 274 WE. Komisja powinna zatem móc zredukować pomoc w stopniu odzwierciedlającym zakres nieprawidłowości wykazanych w ramach procedury spornej przeprowadzonej w oparciu o art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88.
Decyzja o redukcji powinna odzwierciedlać ten systemowy wymiar nieprawidłowości. Ponadto Komisja nie dysponuje informacjami o wszystkich kontrolach przeprowadzonych przez zainteresowane państwo członkowskie. W takim wypadku wykorzystanie metody ekstrapolacji jest najbardziej adekwatnym środkiem do zagwarantowania osiągnięcia celów, do których zmierza art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88. Po wykazaniu wymiaru systemowego nieprawidłowości redukcja pomocy jest więc oparta nie na domniemaniu Komisji, ale na udowodnionym fakcie. Komisja pozostaje jednak zobowiązana przestrzegać przepisów prawa Unii, a w szczególności zasady proporcjonalności.
Zatem art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 nie zabrania Komisji posłużenia się metodą ekstrapolacji przy dokonywaniu korekt finansowych.
(por. pkt 85, 86, 89–91, 95–97)
4. Jeżeli chodzi o decyzję o zmniejszeniu pomocy finansowej, ze względu na nieprawidłowości Komisja nie może ograniczyć się do domniemywania nieprawidłowości, lecz powinna wykazać w sposób prawnie wystarczający, że nieprawidłowości te nie były ograniczone do konkretnych przypadków, które analizowała. I tak, by wykazać, że nieprawidłowości nie są ograniczone do konkretnych przypadków, które analizowała, wystarczy, że dostarczy ona dowodów, które wzbudzają poważne i rozsądne wątpliwości co do prawidłowości ogółu kontroli przeprowadzonych przez zainteresowane państwo członkowskie. Komisja nie jest zobowiązana do wykazywania w sposób wyczerpujący braków dotyczących ogółu kontroli. To obniżenie wymogów co do ciężaru dowodu wyjaśniane jest przez fakt, że reżim rozporządzenia nr 4253/88 ustanawiającego przepisy wykonawcze do rozporządzenia nr 2052/88 w odniesieniu do koordynacji działań pomiędzy, z jednej strony, różnymi funduszami strukturalnymi, i, z drugiej strony, między tymi funduszami a operacjami Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innymi istniejącymi instrumentami finansowymi nie przewiduje kontroli systematycznych ze strony Komisji, a Komisja, nie będąc wystarczająco blisko podmiotów gospodarczych, by uzyskać potrzebne jej informacje, nie miałaby materialnych możliwości ich zdobycia. W sytuacji gdy Komisja zaprezentowała wystarczająco dużo danych w celu wzbudzenia poważnych i rozsądnych wątpliwości co do ogółu krajowych kontroli, zadaniem zainteresowanego państwa członkowskiego jest, by wykazać niedokładność twierdzeń Komisji poprzez dostarczenie dokładniejszych dowodów dotyczących realności kontroli tego państwa. Jeżeli państwo członkowskie nie przedstawi takich danych, wówczas należy przyjąć, że Komisja wykazała, iż nieprawidłowości nie były ograniczone tylko do konkretnych przypadków, które zbadała.
(por. pkt 92–94)
5. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 107–110)
6. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 123–125)
7. Jeżeli chodzi o zadania w zakresie kontroli wykorzystania funduszy wspólnotowych konieczne jest zbadanie, czy gwarancje proceduralne i konsekwencje praktyczne kontroli przeprowadzonych przez Trybunał Obrachunkowy oraz przez Komisję są ekwiwalentne. Co się tyczy gwarancji proceduralnych, oba typy kontroli – dokonywanych przez Komisję oraz przez Trybunał Obrachunkowy – są porównywalne. W obu wypadkach prawa do obrony powinny być poszanowane, normy audytu o wysokim standardzie są stosowane, państwo członkowskie powinno być informowane przed przeprowadzeniem kontroli na miejscu, przedstawiciele władz krajowych mogą brać udział w kontrolach, a zainteresowane państwo członkowskie powinno zostać wezwane do przedstawienia uwag co do wyników kontroli. Odmiennie natomiast, nie są porównywalne przewidywalne konsekwencje praktyczne obu typów kontroli, jako że sprawozdanie Trybunału Obrachunkowego nie ma mocy wiążącej, a korekty finansowe nie mogą być dokonywane bezpośrednio na jego podstawie.
Trybunał Obrachunkowy oraz Komisja odgrywają bowiem odrębne role we wspólnotowej procedurze budżetowej. Zgodnie z art. 246 WE Trybunał Obrachunkowy zapewnia kontrolę rachunków. Na mocy art. 248 ust. 1 WE bada on całość wpływów i wydatków Wspólnoty oraz przedkłada Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Unii Europejskiej poświadczenie wiarygodności rachunków, jak również legalności i prawidłowości operacji leżących u ich podstaw. Wynika stąd, że Trybunał Obrachunkowy powinien w szczególności zbadać zarządzanie przez Komisję zasobami funduszy wspólnotowych. Trybunał Obrachunkowy stwierdza, jaka jest sytuacja, oraz formułuje również zalecenia w celu optymalizacji zarządzania finansami. Komisja pełni funkcję uzupełniającą, jaką jest odzyskiwanie zasobów w wypadku nieprawidłowości stwierdzonych przy wdrażaniu projektów.
W konsekwencji z punktu widzenia systemowego role oraz funkcje obu instytucji nie są identyczne, a Komisja nie może automatycznie uznawać wniosków Trybunału Obrachunkowego za swoje. Ogólnie rzecz biorąc, wynika stąd, że kontrola wymagana przez art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88 ustanawiającego przepisy wykonawcze do rozporządzenia nr 2052/88 w odniesieniu do koordynacji działań pomiędzy, z jednej strony, różnymi funduszami strukturalnymi, i, z drugiej strony, między tymi funduszami a operacjami Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innymi istniejącymi instrumentami finansowymi nie powinna być koniecznie przeprowadzana przez urzędników lub pracowników Komisji. Komisja jest jednak zobowiązana, po pierwsze, zapewnić, by korekty, jakie realizuje na podstawie kontroli przeprowadzonych przez osobę trzecią, nie były automatyczne, lecz oparte na analizie, przy współdziałaniu z zainteresowanym państwem członkowskim, na danych i na rezultatach kontroli, oraz po drugie, wydać własną decyzję na podstawie tych kontroli oraz następczych konsultacji.
(por. pkt 126–131)
8. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 142, 150)
9. Zasada proporcjonalności wymaga, by akty instytucji Unii nie wykraczały poza to, co odpowiednie i konieczne do realizacji założonych celów. W szczególności w świetle tej zasady naruszenie obowiązków, których poszanowanie ma fundamentalne znaczenie dla dobrego funkcjonowania jednego z systemów wspólnotowych, może być sankcjonowane utratą prawa przyznanego na mocy przepisów Unii, na przykład prawa do finansowej pomocy. W tym względzie Komisja może odmówić pokrycia przez fundusz ogółu poniesionych wydatków, jeżeli dojdzie do wniosku, iż brak jest dostatecznych mechanizmów kontrolnych. Niemniej jednak Komisja powinna szanować zasadę proporcjonalności. Jeżeli w ramach swej misji rozliczania rachunków Komisja podjęła się, zamiast odmówić finansowania całości wydatków, ustanowienia przepisów mających na celu rozróżnienie wedle stopnia ryzyka, które prezentują różne poziomy niedostatecznej kontroli, państwo członkowskie powinno wykazać, że kryteria te są arbitralne oraz niesłuszne.
(por. pkt 152, 153)