STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
YVESE BOTA
přednesené dne 24. ledna 2019(1)
Věc C‑720/17
Mohammed Bilali
proti
Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Verwaltungsgerichtshof (Nejvyšší správní soud, Rakousko)]
„Řízení o předběžné otázce – Prostor svobody, bezpečnosti a práva – Směrnice 2011/95/EU – Normy týkající se podmínek, jež musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany – Doplňková ochrana – Článek 19 – Odnětí statusu doplňkové ochrany – Dosah odůvodnění – Vnitrostátní právní úprava stanovující odnětí statusu v důsledku pochybení správního orgánu týkajícího se skutkových okolností – Přípustnost – Zrušení aktu, jímž byl přiznán status doplňkové ochrany – Procesní autonomie členských států – Zásady rovnocennosti a efektivity“
I. Úvod
1. Může příslušný vnitrostátní orgán vycházet z ustanovení uvedených v článku 19 směrnice 2011/95/EU(2) za účelem odnětí statusu doplňkové ochrany přiznaného osobě bez státní příslušnosti, a to z důvodu nesprávného posouzení potřeby mezinárodní ochrany, za kterou odpovídá pouze prvně uvedený orgán?
2. Takový je v podstatě předmět předběžné otázky položené Verwaltungsgerichtshof (Nejvyšší správní soud, Rakousko).
3. Tato otázka vyvstala v rámci sporu mezi Mohammedem Bilalim, který o sobě uvádí, že je osobou bez státní příslušnosti, a Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (spolkový cizinecký a azylový úřad, Rakousko, dále jen „Úřad“) ve věci rozhodnutí přijatého posledně uvedeným, kterým byl odňat status doplňkové ochrany M. Bilaliho z moci úřední kvůli nesprávnému určení země jeho původu.
4. Uvedená otázka je zcela nová a odpověď, kterou Soudní dvůr poskytne, umožní odstranit stávající nejasnosti ve vnitrostátních postupech, na které výslovně poukazuje poslední zpráva zveřejněná Evropským podpůrným úřadem pro otázky azylu(3) (4).
5. Zkoumání položené otázky si nejprve vyžádá analýzu smyslu a oblasti působnosti ustanovení článku 19 směrnice 2011/95, který taxativně vyjmenovává důvody, na jejichž základě mají členské státy možnost nebo povinnost odejmout status doplňkové ochrany. Po této analýze dojdu k závěru, že uvedený článek brání odejmutí uvedeného statusu v takové situaci, jako je dotčená situace, kdy v důsledku pochybení příslušného vnitrostátního orgánu byla dotyčné osobě přiznána tato ochrana neoprávněně.
6. Zkoumání položené otázky následně vyžaduje vyjasnění předmětu a povahy rozhodnutí, které musí za těchto okolností příslušný vnitrostátní orgán přijmout.
7. V tomto ohledu vysvětlím, že v takové situaci, jako je situace dotčená ve věci v původním řízení, kdy bylo rozhodnutí o přiznání statusu doplňkové ochrany přijato v rozporu s právními předpisy, zejména s kritérii způsobilosti, a kdy měl tento rozpor rozhodující vliv na výsledek posouzení žádosti o mezinárodní ochranu, je třeba přikročit ke zrušení statusu doplňkové ochrany. Toto řešení má totiž dvojí výhodu, neboť není třeba extenzivního výkladu velmi striktních ustanovení Úmluvy o právním postavení uprchlíků, podepsané v Ženevě dne 28. července 1951 a doplněné Protokolem týkajícím se právního postavení uprchlíků ze dne 31. ledna 1967(5), a současně jsou zajištěny v co největším rozsahu procesní záruky a plné respektování spravedlivého zacházení s osobou, která nijak neodpovídá za pochybení, kterého se dopustil správní orgán. Uvedené řešení je třeba rovněž zvolit, jestliže má být zajištěna integrita společného evropského azylového systému, neboť každé neoprávněné přiznání ochrany musí být napraveno, aby se zajistilo poskytování mezinárodní ochrany pouze těm osobám, které ji skutečně potřebují.
8. Vzhledem k tomu, že unijní právo neobsahuje žádné zvláštní ustanovení, pokud jde o pravidla a procesní náležitosti použitelné na zrušení statusu doplňkové ochrany kvůli pochybení správního orgánu, vysvětlím, že tato pravidla spadají v souladu se zásadou procesní autonomie členských států do vnitrostátního právního řádu, nicméně s výhradou dodržení zásad rovnocennosti a efektivity.
II. Právní rámec
A. Unijní právo
1. Směrnice 2011/95
9. Ustanovení kapitoly V směrnice 2011/95, nadepsané „Podmínky pro získání nároku na doplňkovou ochranu“, jakož i ustanovení kapitoly VI, nadepsané „Status doplňkové ochrany“, jsou formulovány tak, aby zajistily, že statusu mezinárodní ochrany a práv s ním spojených budou požívat pouze osoby splňující výslovně vyžadované hmotněprávní podmínky.
10. Kapitola V směrnice 2011/95 obsahuje články 15 až 17. Zatímco článek 15 směrnice definuje „vážnou újmu“, článek 16 obsahuje ustanovení o „ukončení“, které zní takto:
„1. Státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti přestávají být osobou, která má nárok na doplňkovou ochranu, jestliže okolnosti, které vedly k přiznání statusu doplňkové ochrany, přestanou existovat nebo se změní do té míry, že ochrany již není třeba.
2. Při uplatňování odstavce 1 přihlížejí členské státy k tomu, zda je změna okolností natolik významná a dlouhodobá, že osoba, která má nárok na doplňkovou ochranu, již není vystavena reálnému nebezpečí vážné újmy.
[…]“
11. Článek 17 směrnice 2011/95 obsahuje ustanovení o „vyloučení“. Tento článek stanoví:
„1. Státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti nemají nárok na doplňkovou ochranu, existují-li vážné důvody se domnívat, že
a) se dopustili zločinu proti míru, válečného zločinu nebo zločinu proti lidskosti ve smyslu mezinárodních dokumentů obsahujících ustanovení o těchto zločinech;
b) se dopustili vážného zločinu;
c) jsou vinni činy, které jsou v rozporu se zásadami a cíli OSN uvedenými v preambuli a v článcích 1 a 2 Charty OSN;
d) představují nebezpečí pro společnost nebo pro bezpečnost členského státu, ve kterém se nachází.
2. Odstavec 1 se vztahuje též na osoby, které podněcují k páchání zločinů v něm uvedených nebo se na jejich páchání jinak účastní.
3. Členské státy mohou vyloučit státního příslušníka třetí země nebo osobu bez státní příslušnosti z možnosti získat doplňkovou ochranu, pokud před svým přijetím v dotyčném členském státě spáchali jeden nebo více zločinů, na které se odstavec 1 nevztahuje a za které lze uložit trest odnětí svobody, kdyby byl spáchán v dotyčném členském státě, a pokud dotyčná osoba opustila svou zemi původu pouze proto, aby se vyhnula trestům za uvedené zločiny.“
12. V rámci kapitoly VI této směrnice stanovuje článek 18 podmínky „přiznání statusu doplňkové ochrany“. Tento článek stanoví:
„Členské státy přiznají status doplňkové ochrany státnímu příslušníku třetí země nebo osobě bez státní příslušnosti splňujícím podmínky pro získání doplňkové ochrany podle kapitol II a V.“
13. Článek 19 směrnice 2011/95, o jehož výklad je v projednávané věci žádáno, stanovuje naopak podmínky, za nichž musí členské státy uvedený status odejmout, ukončit nebo zamítnout prodloužení jeho platnosti. Ustanovení tohoto článku zní takto:
„1. Pokud jde o žádosti o mezinárodní ochranu podané po vstupu směrnice 2004/83/ES[(6)] v platnost, členské státy odejmou, ukončí platnost nebo zamítnou prodloužení platnosti statusu doplňkové ochrany, který byl přiznán vládním, správním, soudním nebo kvazisoudním orgánem státnímu příslušníkovi třetí země nebo osobě bez státní příslušnosti, pokud již dotyčná osoba přestala být osobou, která má nárok na doplňkovou ochranu podle článku 16.
2. Členské státy mohou odejmout, ukončit nebo zamítnout prodloužení platnosti statusu doplňkové ochrany přiznané vládním, správním, soudním nebo kvazisoudním orgánem státnímu příslušníkovi třetí země nebo osobě bez státní příslušnosti, pokud dotyčná osoba po přiznání statusu doplňkové ochrany měla být podle čl. 17 odst. 3 vyloučena z možnosti získat doplňkovou ochranu.
3. Členské státy odejmou, ukončí nebo zamítnou prodloužení platnosti statusu doplňkové ochrany státnímu příslušníkovi třetí země nebo osobě bez státní příslušnosti, jestliže
a) se po přiznání statusu doplňkové ochrany zjistí, že dotyčná osoba měla být nebo je vyloučena z možnosti získat doplňkovou ochranu podle čl. 17 odst. 1 a 2;
b) jejich nesprávné popsání nebo neuvedení skutečností, včetně použití padělaných dokumentů, mělo na přiznání statusu doplňkové ochrany rozhodující vliv.
4. Aniž je dotčena povinnost státního příslušníka třetí země nebo osoby bez státní příslušnosti v souladu s čl. 4 odst. 1 sdělit všechny významné skutečnosti a poskytnout všechny související dokumenty, které mají k dispozici, prokazuje v jednotlivém případě členský stát, který status doplňkové ochrany přiznal, že dotyčná osoba přestala být nebo není osobou, která má nárok na doplňkovou ochranu podle odstavců 1, 2 a 3 tohoto článku.“
2. Směrnice 2013/32/EU
14. Směrnice 2013/32/EU(7), jak se uvádí v jejím článku 1, stanoví společná řízení pro přiznávání a odnímání mezinárodní ochrany podle směrnice 2011/95.
15. V článku 2 písm. o) směrnice 2013/32 se stanoví:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
[…]
o) ‚odnětím mezinárodní ochrany‘ rozhodnutí příslušného orgánu odejmout, ukončit platnost nebo zamítnout prodloužení platnosti postavení uprchlíka nebo statusu doplňkové ochrany podle směrnice [2011/95].“
16. Kapitola IV směrnice 2013/32, nadepsaná „Řízení o odnětí mezinárodní ochrany“, obsahuje článek 44, který zní takto:
„Členské státy zajistí, aby bylo možné zahájit posouzení toho, zda má být určité osobě odňat status mezinárodní ochrany, objeví-li se nové prvky nebo zjištění naznačující, že existují důvody pro nové posouzení oprávněnosti její mezinárodní ochrany.“
17. Článek 45 uvedené směrnice uvádí záruky poskytované dotyčné osobě, jestliže příslušný vnitrostátní orgán zamýšlí podle článků 14 a 19 směrnice 2011/95 odejmout dotyčné osobě status mezinárodní ochrany, který jí byl přiznán.
B. Rakouské právo
18. Ustanovení § 8 Bundesgesetz über die Gewährung von Asyl (spolkový azylový zákon)(8) ze dne 16. srpna 2005 stanoví:
„1) Status osoby, která má nárok na doplňkovou ochranu, je třeba přiznat cizinci,
1. který v Rakousku podal žádost o mezinárodní ochranu, pokud je tato žádost v souvislosti s přiznáním statusu uprchlíka zamítnuta […]
[…]
6) Pokud nelze zemi původu žadatele o azyl určit, je třeba žádost o mezinárodní ochranu, pokud jde o status osoby, která má nárok na doplňkovou ochranu, zamítnout. V takovém případě je třeba přijmout rozhodnutí o navrácení, není-li podle § 9 odst. 1 a 2 [Bundesgesetz, mit dem die allgemeinen Bestimmungen über das Verfahren vor dem Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl zur Gewährung von internationalem Schutz, Erteilung von Aufenthaltstiteln aus berücksichtigungswürdigen Gründen, Abschiebung, Duldung und zur Erlassung von aufenthaltsbeendenden Maßnahmen sowie zur Ausstellung von österreichischen Dokumenten für Fremde geregelt werden (zákon o řízení před azylovým úřadem)(9) ze dne 16. srpna 2012] protiprávní.
[…]“
19. Ustanovení § 9 AsylG 2005 stanoví:
„1) Cizinci je třeba odejmout z moci úřední status osoby, která má nárok na doplňkovou ochranu, pokud
1. nebyly nebo již nejsou splněny podmínky pro přiznání statusu doplňkové ochrany (§ 8 odst. 1);
[…]
2) Jestliže nemusí být status doplňkové ochrany bez dalšího odňat z důvodů uvedených v odstavci 1, je třeba jej odejmout rovněž tehdy, jestliže
1. existuje některý z důvodů uvedených v čl. 1 oddílu F Ženevské úmluvy […];
2. cizinec představuje hrozbu pro společnost nebo pro bezpečnost Rakouské republiky, nebo
3. cizinec byl pravomocně odsouzen vnitrostátním soudem za trestný čin […]
[…]“
III. Skutečnosti sporu v původním řízení a předběžné otázky
20. M. Bilali, který o sobě uvádí, že je osobou bez státní příslušnosti, podal dne 27. října 2009 u Úřadu žádost o mezinárodní ochranu.
21. Uvedený úřad, který měl za to, že zemí jeho původu je Alžírsko, tuto žádost zamítl rozhodnutím ze dne 15. března 2010, přičemž dále nařídil vyhoštění dotyčné osoby do uvedené země. Rozsudkem ze dne 8. dubna 2010 Asylgerichtshof (azylový soud, Rakousko) rozhodnutí o zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu zrušil a věc vrátil Úřadu k přezkoumání.
22. Rozhodnutím ze dne 27. října 2010 Úřad zamítl žádost dotyčné osoby o přiznání postavení uprchlíka, avšak přiznal mu nicméně status doplňkové ochrany. Z uvedené rozhodnutí plyne, že totožnost dotyčné osoby nebyla prokázána a že se „pravděpodobně jedná o alžírského státního příslušníka“.
23. Dotyčná osoba podala proti rozhodnutí o zamítnutí své žádosti o přiznání postavení uprchlíka žalobu k soudu. Rozhodnutí o přiznání statusu doplňkové ochrany mezitím nabylo právní moci.
24. Rozsudkem ze dne 16. července 2012 Asylgerichtshof (azylový soud) opět zrušil rozhodnutí o zamítnutí jeho žádosti o přiznání postavení uprchlíka, zejména z toho důvodu, že byly formulovány pouze domněnky stran země jeho původu. Uvedený soud věc znovu vrátil Úřadu k novému posouzení.
25. V rámci tohoto nového posuzování a na základě odpovědí Staatendokumentation (úřad pro informace o zemích původu, Rakousko) Úřad konstatoval, že si dotyčná osoba mohla nárokovat nikoli alžírskou státní příslušnost, ale na základě svého příbuzenského vztahu marockou a mauritánskou státní příslušnost.
26. Úřad proto rozhodnutím ze dne 24. října 2012(10) žádost dotyčné osoby o přiznání postavení uprchlíka zamítl. Úřad, který konstatoval, že „podmínky pro přiznání doplňkové ochrany nebyly nikdy splněny“ a zakládaly se „na nesprávném předpokladu“, že Alžírsko je zemí původu dotyčné osoby, následně zrušil z moci úřední status doplňkové ochrany, který byl dotyčné osobě přiznán dne 27. října 2010, jakož i povolení k pobytu na dobu určitou, které mu bylo uděleno na základě uvedeného statusu. Úřad konečně zamítl žádost dotyčného o přiznání statusu doplňkové ochrany ve vztahu k Maroku jakožto zemi původu a nařídil jeho vyhoštění do této země.
27. Dotyčná osoba podala žalobu k Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Rakousko), které bylo vyhověno pouze v rozsahu, v němž se v ní dotyčná osoba domáhala zrušení rozhodnutí, jímž bylo nařízeno její vyhoštění.
28. Za těchto okolností dotyčná osoba podala mimořádný opravný prostředek „Revision“ k Verwaltungsgerichtshof (Nejvyššímu správnímu soudu).
29. Nejvyšší správní soud vyjadřuje pochybnosti o výkladu článku 19 směrnice 2011/95, který upravuje případy, v nichž může být status doplňkové ochrany odňat.
30. Verwaltungsgerichtshof (Nejvyšší správní soud) se tedy rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Brání ustanovení unijního práva, zejména čl. 19 odst. 3 směrnice 2011/95, vnitrostátnímu ustanovení členského státu, […] podle něhož lze rozhodnout o zrušení statusu doplňkové ochrany, aniž se změnily samotné skutkové okolnosti, které byly relevantní pro přiznání tohoto statusu, nýbrž se v tomto ohledu změnily pouze poznatky příslušného orgánu o těchto skutkových okolnostech, a přitom na přiznání [uvedeného] statusu […] nemělo v tomto ohledu rozhodující vliv nepopsání či opomenutí skutečností ze strany státního příslušníka třetí země nebo osoby bez státní příslušnosti […]?“
31. Písemná vyjádření předložili navrhovatel v původním řízení, rakouská, maďarská, nizozemská a polská vláda, jakož i vláda Spojeného království a Evropská komise.
IV. Úvodní poznámky
32. Než budu posuzovat otázku, kterou předkládající soud pokládá Soudnímu dvoru, je nezbytné vyjasnit její znění, a zejména upřesnit uvedené právní normy a skutečnost, která byla příčinou vydání sporného rozhodnutí. Tato skutečnost má totiž důsledky jak z hlediska povahy uvedeného rozhodnutí, tak použitelnosti směrnice 2011/95.
33. Zaprvé, pokud jde o právní normy, o jejichž výklad je v projednávané věci žádáno, předkládající soud se Soudního dvora táže na podmínky, za nichž může členský stát odejmout status doplňkové ochrany, podle „ustanovení unijního práva“ a zejména čl. 19 odst. 3 směrnice 2011/95. Vzhledem ke znění předkládacího rozhodnutí mám za to, že Verwaltungsgerichtshof (Nejvyšší správní soud) odkazuje konkrétně na ustanovení čl. 19 odst. 3 písm. b) uvedené směrnice, které stanoví odnětí statusu doplňkové ochrany z důvodu podvodného jednání dotčené osoby. V tomto ohledu se předkládající soud domnívá, že případ, který je v tomto ustanovení uveden, se a priori nevztahuje na případ, kdy k odnětí statusu doplňkové ochrany dojde z důvodu získání nových výsledků šetření, aniž se dotčená osoba dopustila podvodného jednání.
34. Na základě znění předkládacího rozhodnutí mám dále za to, že předkládající soud usiluje rovněž a zejména o získání výkladu čl. 19 odst. 1 směrnice 2011/95, který stanoví odnětí uvedeného statusu kvůli uplatnění ustanovení o ukončení podle článku 16 uvedené směrnice. Předkládající soud se totiž táže, zda se případ uvedený v čl. 19 odst. 1 směrnice nemůže vztahovat na případ, kdy dotčená osoba přestala být osobou, která má nárok na doplňkovou ochranu, kvůli „změně stavu poznatků, jimiž disponuje příslušný orgán stran skutkových okolností“.
35. Zadruhé, pokud jde o skutečnost, na které je založeno sporné rozhodnutí, ač ze znění položené otázky vyplývá, že status přiznaný dotyčné osobě byl odňat kvůli změně „stavu poznatků“ Úřadu, ve skutečnosti z předkládacího rozhodnutí, jakož i z písemností spisu vnitrostátního soudu, který má Soudní dvůr k dispozici, velmi jasně vyplývá, že tato změna stavu poznatků nebyla výsledkem nových poznatků nebo skutečností, ale hlubšího šetření, které Úřad provedl s cílem odstranit nedostatky svého prvního posouzení a napravit „chybu“ a „nesprávný předpoklad“, který formuloval o zemi původu dotyčné osoby(11).
36. Z předkládacího rozhodnutí tudíž vyplývá, že Úřad nebyl schopen určit konkrétní státní příslušnost dotyčné osoby kvůli nedostatečnému nebo nevhodnému šetření, které provedl, takže skutečnosti byly známy až po přijetí rozhodnutí. Jak uvádí předkládající soud, „podmínky pro přiznání doplňkové ochrany nebyly nikdy splněny“(12). V projednávané věci je tedy nesporné, že Úřad již od počátku řízení neměl dotyčné osobě tento status přiznat, jelikož vzhledem k zemi svého původu na tuto mezinárodní ochranu neměla nárok.
37. S ohledem na tyto poznatky mám tudíž za to, že podstatou otázky, s níž se předkládající soud obrací na Soudní dvůr, je určit, zda unijní právo, a zejména ustanovení čl. 19 odst. 1 a čl. 19 odst. 3 písm. b) směrnice 2011/95, musí být vykládána v tom smyslu, že členský stát může odejmout status doplňkové ochrany, pokud se příslušný vnitrostátní orgán dopustil pochybení týkajícího se okolnosti, které odůvodňovaly přiznání statusu doplňkové ochrany, které lze přičítat pouze uvedenému orgánu.
V. Analýza
38. Odpověď na položenou otázku se podle mého názoru skládá ze dvou částí. Zaprvé je třeba uvést důvody, proč článek 19 směrnice 2011/95 vzhledem ke svému smyslu a oblasti působnosti brání odnětí statusu doplňkové ochrany kvůli nesprávnému posouzení příslušného vnitrostátního orgánu, jež se týkalo okolností odůvodňujících přiznání uvedené ochrany. Zadruhé je nezbytné zkoumat povahu rozhodnutí, které má být přijato v takové situaci, jako je situace ve věci v původním řízení, jakož i právní režim, který se na ni použije.
A. Oblast působnosti řízení o odnětí podle článku 19 směrnice 2011/95
39. Společný evropský azylový systém spočívá na kompletním souboru pravidel harmonizovaných na unijní úrovni. Podle čl. 78 odst. 1 SFEU a článku 18 Listiny základních práv Evropské unie je tento systém založen na úplném uplatňování a začlenění Ženevské úmluvy, která je „základem “ mezinárodního právního režimu na ochranu uprchlíků(13).
40. Účelem směrnice 2011/95 je napomáhat příslušným vnitrostátním orgánům při uplatňování uvedené úmluvy založeném na společných pojmech a kritériích pro přiznávání a odnímání mezinárodní ochrany(14).
41. Podle ustálené judikatury tedy ustanovení směrnice 2011/95 musí být vykládána nejen ve světle obecné systematiky a účelu této směrnice, ale i při dodržení Ženevské úmluvy(15), přičemž konzultace s vysokým komisařem OSN pro uprchlíky(16) jsou v této souvislosti užitečným vodítkem(17).
42. Pravidla týkající se odnětí mezinárodní ochrany stanovená v rámci společného evropského azylového systému v první řadě spočívají na zásadách uvedených v Ženevské úmluvě, pokud jde o ukončení mezinárodní ochrany a vyloučení nároku na ni. Vzhledem k tomu, že Ženevská úmluva nestanoví žádné procesní mechanismy umožňující odnětí této ochrany, spočívají tato pravidla dále na postupech, jejichž povaha je upřesněna v článcích 14 a 19 směrnice 2011/95 a jejichž náležitosti jsou upraveny v článcích 44 a 45 směrnice 2013/32.
1. Důvody pro odnětí mezinárodní ochrany
43. Článek 19 směrnice 2011/95 stanoví procesní mechanismy umožňující zaručit, při dodržení Ženevské úmluvy(18), odnětí statusu doplňkové ochrany. Uvedený článek taxativně vyjmenovává důvody, pro něž mají členské státy možnost nebo povinnost odejmout status doplňkové ochrany, ukončit jej nebo zamítnout prodloužení jeho platnosti.
44. Tyto důvody plynou z ustanovení o ukončení ochrany uvedených v čl. 1 oddílu C Ženevské úmluvy a dále z ustanovení o vyloučení z oblasti působnosti úmluvy uvedených v čl. 1 oddílech D až F uvedené úmluvy.
45. Podle pokynů vysokého komisaře jsou tato ustanovení uvedena taxativně a musí být vykládána restriktivně, neboť ukončení a vyloučení z postavení příjemce mezinárodní ochrany ukončují tuto ochranu a práva s ní spojená. S výjimkou ustanovení výslovně uvedených v čl. 1 oddílech C až F Ženevské úmluvy tedy nelze použít žádné jiné ustanovení k odůvodnění toho, že mezinárodní ochrana již není nutná(19).
46. Unijní normotvůrce provedl uvedená ustanovení do unijního práva v článcích 11 a 12 směrnice 2011/95, které stanoví důvody pro ukončení postavení uprchlíka a vyloučení z tohoto postavení.
47. V rozsahu, v němž unijní právo stanoví doplňkovou formu mezinárodní ochrany, stanovil unijní normotvůrce v článcích 16 a 17 směrnice 2011/95 rovněž důvody pro ukončení a vyloučení statusu doplňkové ochrany, jež přebírají důvody uvedené v ustanoveních čl. 11 odst. 1 písm. e) a f), čl. 11 odst. 2, jakož i čl. 12 odst. 2 a 3 uvedené směrnice.
48. Vzhledem k tomu, že unijní normotvůrce usiluje o zajištění soudržnosti a jednotnosti mezi oběma formami mezinárodní ochrany(20), musí být výklad důvodů, na nichž spočívá odnětí doplňkové ochrany, rovněž proveden ve světle Ženevské úmluvy. Důvody, na jejichž základě členský stát může nebo musí odejmout status této ochrany, tudíž musí být vykládány striktně a v souladu s uvedenou úmluvou.
49. Jak přitom uvidíme, žádný z důvodů uvedených unijním normotvůrcem v článku 19 směrnice 2011/95 neopravňuje členský stát k odnětí statusu mezinárodní ochrany z jiných důvodů, než jsou důvody výslovně a taxativně uvedené normotvůrcem v daném ustanovení, zejména pak neopravňuje členský stát učinit tak v případě pochybení, za nějž odpovídají výhradně jeho správní orgány.
50. Zaprvé podle čl. 19 odst. 1 směrnice 2011/95 může být status doplňkové ochrany odňat, pokud dotčená osoba přestala být osobou, která má nárok na tuto mezinárodní ochranu, ve smyslu článku 16 této směrnice.
51. Připomínám, že čl. 16 odst. 1 uvedené směrnice stanoví:
„Státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti přestávají být osobou, která má nárok na doplňkovou ochranu, jestliže okolnosti, které vedly k přiznání statusu doplňkové ochrany, přestanou existovat nebo se změní do té míry, že ochrany již není třeba.“
52. Uvedeným ustanovením se do unijního práva provádí páté a šesté ustanovení o ukončení ochrany stanovené v čl. 1 oddílu C Ženevské úmluvy.
53. Článek 16 odst. 2 směrnice 2011/95 dále upřesňuje, že „[p]ři uplatňování odstavce 1 přihlížejí členské státy k tomu, zda je změna okolností natolik významná a dlouhodobá, že osoba, která má nárok na doplňkovou ochranu, již není vystavena reálnému nebezpečí vážné újmy“.
54. V projednávané věci předkládající soud přijal široký výklad pojmu „okolnosti“, neboť má za to, že případ uvedený v čl. 19 odst. 1 této směrnice může zahrnovat případ, kdy dotčená osoba přestala být osobou, která má nárok na doplňkovou ochranu, z důvodu „změněného stavu poznatků, jimiž disponuje příslušný orgán o skutkových okolnostech“.
55. Tento výklad musí být bez dalšího odmítnut, jelikož je v rozporu s velmi striktním výkladem ustanovení o ukončení ochrany uvedených v čl. 1 oddílu C Ženevské úmluvy.
56. Jak výslovně uvedl vysoký komisař ve svých pokynech(21), „[u]stanovení o ukončení ochrany obsahují negativní podmínky a jejich výčet je taxativní. Tato ustanovení musí být tedy vykládána striktně a žádný další důvod nelze použít per analogiam pro odůvodnění odnětí postavení uprchlíka“(22). Vysoký komisař dodává, že v případech, kdy se později ukáže, že určitá osoba neměla být nikdy uznána za uprchlíka, pokud později vyjde najevo, že postavení uprchlíka bylo přiznáno na základě nesprávné interpretace skutečností nebo že dotčená osoba má jinou státní příslušnost, je třeba rozhodnout nikoliv o ukončení postavení uprchlíka, ale o jeho zrušení(23).
57. Výklad navrhovaný předkládajícím soudem je v rozporu s velmi přesným významem pojmu „okolnosti“ použitého v rámci ustanovení o ukončení ochrany, jakož i se systematikou a účelem právního předpisu, v němž se tento pojem nachází.
58. Těmito „okolnostmi“ jsou podle čl. 2 písm. f) směrnice 2011/95 okolnosti, které vedly příslušný vnitrostátní orgán k přiznání statusu doplňkové ochrany(24). Jedná se o objektivní okolnosti existující v zemi původu dotčené osoby, na jejichž základě je posuzována existence reálné hrozby vážné újmy v případě návratu do této země.
59. Tyto okolnosti jsou proto rozhodující pro přiznání doplňkové ochrany, neboť prokazují, že země původu žadatele není schopna zajistit ochranu proti takové újmě, a jsou jimi podloženy jeho důvodné obavy(25). Stejně tak je vývoj těchto okolností rozhodující pro ukončení uvedené ochrany(26).
60. Podobně jako v čl. 1 oddílu C odst. 5 a 6 Ženevské úmluvy tedy článek 16 směrnice 2011/95 k zachování integrity režimu mezinárodní ochrany stanoví ukončení doplňkové ochrany, jestliže okolnosti, které odůvodňovaly její přiznání, „přestanou existovat“ nebo „se změnily“ do té míry, že odpadly důvody, které vedly k přiznání tohoto statusu. Unijní normotvůrce tedy vyžaduje, aby změna byla dostatečně „významná a dlouhodobá“, tak aby se zabránilo tomu, že by statusy, které byly přiznány, byly neustále zpochybňovány z důvodu přechodných změn situace existující v zemi původu osob, jimž byly takové statusy přiznány, čímž je zaručena stabilita jejich situace.
61. Vzhledem k uvedeným úvahám je zřejmé, že ukončení statusu doplňkové ochrany se může týkat pouze těch osob, jimž byl jejich status přiznán oprávněně kvůli okolnostem existujícím v zemi jejich původu, avšak které z objektivních důvodů spočívajících na změně těchto okolností mezinárodní ochranu již nadále nepotřebují. Ukončení doplňkové ochrany tedy nemá být prostředkem nápravy pochybení správních orgánů a nemůže samozřejmě záviset na tak subjektivním a neustále se měnícím kritériu, jako je stav poznatků příslušného vnitrostátního orgánu stran těchto okolností.
62. S ohledem na tyto úvahy jsem toho názoru, že důvod pro odnětí uvedený v čl. 19 odst. 1 směrnice 2011/95 neopravňuje příslušný vnitrostátní orgán k odnětí statusu doplňkové ochrany v takové situaci, jako je situace dotčená v původním řízení, kdy se daný orgán dopustil pochybení při určení země původu dotyčné osoby, za něž nese výlučnou odpovědnost.
63. Zadruhé podle ustanovení čl. 19 odst. 2 a čl. 19 odst. 3 písm. a) směrnice 2011/95 může být status doplňkové ochrany odňat, pokud dotčená osoba, přestože splňuje podmínky vyžadované k tomu, aby mohla být považována za osobu, které lze tuto ochranu přiznat, je nicméně vyloučena z možnosti ji získat vzhledem k nebezpečí, které představuje pro společnost nebo pro bezpečnost členského státu, nebo z důvodu zvláště závažného jednání, kterého se dopustila nebo jehož se účastnila, uvedeného v článku 17 směrnice (ustanovení o vyloučení).
64. Tímto ustanovením se do unijního práva provádí čl. 1 oddíl F Ženevské úmluvy.
65. Je zřejmé, že při neexistenci trestného jednání dotčené osoby nebo nebezpečí, které by mohla představovat pro Rakousko, není třeba toto ustanovení zkoumat.
66. Zatřetí status doplňkové ochrany může být odňat z důvodu podvodného jednání osoby, které byl přiznán.
67. Podle čl. 19 odst. 3 písm. b) směrnice 2011/95, na který předkládající soud výslovně odkazuje, jsou totiž členské státy povinny odejmout status doplňkové ochrany, pokud z důvodu nesprávného popsání nebo neuvedení skutečností ze strany dotčené osoby přiznal příslušný vnitrostátní orgán uvedené osobě tento status neoprávněně.
68. Vzhledem k tomu, že důvod, na němž spočívá odnětí stanovené v uvedeném ustanovení, není v projednávané věci dán, jelikož M. Bilali se nedopustil nesprávného popsání či neuvedení jakékoliv ze skutečností, které se jej týkají, je zřejmé, že toto ustanovení neumožňuje odnětí jeho statusu.
69. Je tedy nutno konstatovat, že stejně jako v případě důvodů uvedených v čl. 1 oddílech D až F Ženevské úmluvy ani žádný z důvodů pro odnětí výslovně a taxativně stanovených v článku 19 směrnice 2011/95 neopravňuje příslušný vnitrostátní orgán k odnětí statusu doplňkové ochrany dotčené osoby z důvodu pochybení při určení země původu dotyčné osoby, za něž je odpovědný výlučně tento orgán.
2. Procesní mechanismy stanovené pro odnětí mezinárodní ochrany
70. Jak jsme již viděli, článek 19 směrnice 2011/95 usiluje o zavedení procesních mechanismů umožňujících odejmout status doplňkové ochrany při dodržení pravidel Ženevské úmluvy. Uvedený článek taxativně vyjmenovává důvody, z nichž mají členské státy možnost nebo povinnost odejmout uvedený status, ukončit ho nebo zamítnout prodloužení jeho platnosti, přičemž použitelná procesní pravidla jsou upřesněna v článcích 44 a 45 směrnice 2013/32.
71. Ze znění článku 19 směrnice 2011/95, jakož i z povahy rozhodnutí, na něž unijní normotvůrce odkazuje, zcela jasně vyplývá, že tato rozhodnutí se týkají zacházení s osobami, jimž byl status přiznán oprávněně, avšak ony se v důsledku změny situace v zemi původu (ustanovení o ukončení) nebo jejich vlastního jednání (ustanovení o vyloučení) nemohou nadále domáhat nároku na tuto ochranu. Rozhodnutí, na něž unijní normotvůrce odkazuje v článku 19 směrnice 2011/95, tedy nemají za cíl upravovat situaci těch, které mezinárodní ochranu, ač neměly, získaly, například z důvodu nesprávného stanovení jejich potřeb mezinárodní ochrany. Taková situace, jako je situace dotčená ve věci v původním řízení, tedy a priori nemůže spadat pod ustanovení článku 19 směrnice.
72. Neumožňují to ani procesní ustanovení týkající se „odnětí mezinárodní ochrany“, uvedená v kapitole IV směrnice 2013/32.
73. Připomínám, že podle článku 44 uvedené směrnice členské státy „zajistí, aby bylo možné zahájit posouzení toho, zda má být určité osobě odňat status mezinárodní ochrany, objeví-li se nové prvky nebo zjištění naznačující, že existují důvody pro nové posouzení oprávněnosti její mezinárodní ochrany“.
74. I když je pravda, že v některých jazycích zde unijní normotvůrce používá právní pojem (ve francouzské verzi „retrait“) odlišný od pojmů uvedených v článcích 14 a 19 směrnice 2011/95, který se zvláště široce týká situace, kdy vyvstanou „nové důkazy nebo skutečnosti“, je nutno konstatovat, že pojem „odnětí mezinárodní ochrany“ je definován v čl. 2 písm. o) směrnice 2013/32 jako „rozhodnutí příslušného orgánu odejmout, ukončit platnost nebo zamítnout prodloužení platnosti postavení uprchlíka nebo statusu doplňkové ochrany podle směrnice 2011/95[…]“.
75. To je výslovně potvrzeno odkazem učiněný v čl. 45 odst. 1 a v čl. 46 odst. 1 písm. c) směrnice 2013/32.
76. Vzhledem k těmto skutečnostem lze vyvodit závěr, že jedinými případy, v nichž unijní normotvůrce zamýšlel umožnit členským státům odejmout nebo zrušit status doplňkové ochrany, jsou případy uvedené v článku 19 směrnice 2011/95.
77. Uvedené ustanovení tedy brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je úprava dotčená ve věci v původním řízení, která umožňuje příslušnému vnitrostátnímu orgánu odejmout uvedený status z jiného důvodu, než jsou důvody výslovně a taxativně stanovené unijním normotvůrcem v uvedeném ustanovení.
78. S ohledem na všechny tyto úvahy proto navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl tak, že článek 19 směrnice 2011/95 musí být vykládán v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je úprava dotčená ve věci v původním řízení, podle níž členský stát může odejmout status doplňkové ochrany, pokud se příslušný vnitrostátní orgán dopustil pochybení týkajícího se okolnosti, které odůvodňovaly přiznání statusu doplňkové ochrany, které lze přičíst pouze uvedenému vnitrostátnímu orgánu.
B. Použitelné právní předpisy
79. Aby mohly být předkládajícímu soudu poskytnuty veškeré užitečné poznatky, které mu umožní rozhodnout spor, který mu byl předložen, domnívám se, že zkoumání položené otázky vyžaduje, aby byl objasněn předmět a povaha rozhodnutí, které příslušný vnitrostátní orgán musí přijmout v případě, že z důvodu nesprávného posouzení, za něž nese výlučnou odpovědnost, byl dotyčné osobě neoprávněně přiznán status doplňkové ochrany. Právní režim použitelný na toto rozhodnutí totiž závisí na jeho právní kvalifikaci.
80. V projednávané věci Úřad z moci úřední zrušil uvedený status na základě § 9 odst. 1 odst. 1 AsylG 2005.
81. Již od počátku řízení je přitom nesporné, že Úřad neměl status doplňkové ochrany dotyčné osobě přiznat. Z předkládacího rozhodnutí tedy vyplývá, že Úřadu se nepodařilo správně určit zemi původu dotyčné osoby, jelikož neprovedl vhodné šetření a formuloval „nesprávný předpoklad“, takže „podmínky pro přiznání doplňkové ochrany nebyly nikdy splněny“(27).
82. Za takových okolností, jako jsou okolnosti dotčené ve věci v původním řízení, kdy bylo rozhodnutí o přiznání statusu doplňkové ochrany přijato v rozporu s právními předpisy, a zejména s kritérií způsobilosti uvedenými v kapitolách II a V směrnice 2011/95, a kdy tento rozpor měl rozhodující vliv na výsledek posouzení žádosti o mezinárodní ochranu, je třeba dle mého názoru status doplňkové ochrany zrušit.
83. Toto řešení má totiž výhodu v tom, že není nutné rozšiřujícím způsobem vykládat velmi striktní ustanovení Ženevské úmluvy, a nemusí být tudíž překrucováno znění a účel článku 19 směrnice 2011/95, a zároveň zajišťuje v co největším rozsahu procesní záruky a plné respektování spravedlivého zacházení s osobou, která nijak neodpovídá za pochybení, kterého se dopustil správní orgán.
84. Toto řešení je třeba použít rovněž za účelem zajištění integrity společného evropského azylového systému, kdy musí být každé neoprávněné přiznání ochrany napraveno, aby bylo zajištěno poskytování mezinárodní ochrany pouze těm osobám, které ji skutečně potřebují. V tomto ohledu v situaci, kdy je status přiznán neoprávněně z důvodu právního či skutkového omylu, kterého se dopustil orgán, který ve věci rozhodoval, vysoký komisař doporučuje zrušení nebo zneplatnění aktu přiznávajícího tento status v rámci řízení, v němž jsou respektovány obecné právní zásady. I když zrušení nebo zneplatnění není výslovně stanoveno Ženevskou úmluvou, vysoký komisař má za to, že je nicméně plně v souladu s předmětem a cílem uvedené úmluvy a že je třeba ho použít pro zachování integrity definice uprchlíka(28).
85. Tento postup zrušení je třeba tím spíše použít v projednávané věci, neboť předpoklady, z nichž vycházel příslušný vnitrostátní orgány, měly vliv na celé řízení posuzování žádosti o mezinárodní ochranu, tj. nejen na zákonnost rozhodnutí, jímž bylo odepřeno přiznání statusu uprchlíka, nýbrž i na zákonnost rozhodnutí o přiznání statusu doplňkové ochrany. Je totiž třeba připomenout, že čl. 10 odst. 2 směrnice 2013/32 zavádí jednotný postup, v jehož rámci příslušný vnitrostátní orgán posuzuje žádost z hlediska obou forem mezinárodní ochrany, a to nejprve z hlediska podmínek stanovených pro získání postavení uprchlíka a následně z hlediska podmínek stanovených pro přiznání doplňkové ochrany, přičemž určení země původu žadatele navíc představuje referenční kritérium, jež je společné pro obě formy mezinárodní ochrany(29).
86. Asylgerichtshof (Azylový soud) v rámci žaloby, kterou projednával, mimoto rozhodl o zrušení rozhodnutí, kterým Úřad odepřel přiznat dotčené osobě status uprchlíka právě kvůli předpokladům, z nichž vycházel Úřad při svém posuzování.
87. Za takových okolností, kdy byl celý postup posuzování žádosti o mezinárodní ochranu stižen vadou a žadatel v konečném důsledku nebyl shledán oprávněným pro účely přiznání doplňkové ochrany, mám za to, že by bylo spravedlivější rozhodnout o zrušení rozhodnutí o přiznání uvedeného statusu.
88. Unijní právo neobsahuje žádnou zvláštní úpravu stran procesních pravidel a náležitostí, jež se použijí v případě zrušení statusu doplňkové ochrany z důvodu pochybení, jehož se dopustil správní orgán.
89. Při neexistenci výslovných ustanovení unijního práva jsou tudíž podle zásady procesní autonomie členských států tato pravidla záležitostí vnitrostátního právního řádu, a zejména ustanovení jeho správního práva. Takový případ, který je dotčen ve věci v původním řízení, proto spadá do oblasti klasických sporných řízení o zrušení aktu zakládajícího právní nároky, a to v důsledku pochybení správního orgánu.
90. Tento akt je nicméně specifický, neboť podle unijního práva přiznává mezinárodní ochranu, s níž jsou spojena mimo jiné práva na pobyt a sloučení rodiny, která spadají rovněž do unijního práva.
91. Tento odkaz na procesní autonomii členských států je tudíž třeba zmírnit povinností dodržovat jednak základní práva a jednak zásady rovnocennosti a efektivity(30).
92. Co se zásady rovnocennosti týče, ta vyžaduje, aby osoby uplatňující práva přiznané unijním právním řádem nebyly znevýhodněny ve srovnání s osobami, které uplatňují práva čistě vnitrostátní povahy.
93. V takové situaci, jako je situace ve věci v původním řízení, dodržování této zásady tudíž vyžaduje, aby procesní předpisy a náležitosti použitelné na zrušení aktu, kterým se přiznává status doplňkové ochrany, nebyly méně příznivé než ustanovení, která upravují zrušení aktu, kterým se přiznává srovnatelný status podle vnitrostátního práva.
94. Vnitrostátnímu soudu přísluší, aby posoudil srovnatelnost těchto statusů, a to zejména s ohledem na jejich předmět, práva a výhody, jež jsou s uvedenými statusy spojené, zejména hospodářské a sociální výhody, jako je vydání povolení k pobytu, přístup k sociálnímu zabezpečení, zdravotní péči a na trh práce. V rozsahu, v němž směrnice 2011/95 provádí úplnou harmonizaci mezinárodní ochrany, je třeba odkázat na statusy, které členské státy přiznávají na základě uvážení z rodinných nebo humanitárních důvodů(31).
95. Mimoto co se použitelných procesních pravidel a náležitostí týče, je známo, že většina členských států stanoví striktní podmínky pro zrušení aktu zakládajícího práva kvůli pochybení, za něž odpovídá výlučně správní orgán. Pokud žadatel předložil svou žádost v dobré víře a v rámci postupu posuzování spolupracoval a oprávněně důvěřoval správnosti a platnosti rozhodnutí, potom v takovém případě zásady právní jistoty a legitimního očekávání obvykle převažují nad možným zájmem státu napravit pochybení, jichž se dopustily jeho rozhodovací orgány.
96. Za těchto okolností vnitrostátnímu soudu přísluší, aby se zejména ujistil o tom, že ke zrušení statusu mezinárodní ochrany došlo za striktního dodržení záruk spravedlivého procesu a zásady proporcionality. Mám za to, že k tomu, aby se zabránilo nepřiměřeným důsledkům zrušení, které by závažně poškozovaly dotčenou osobu, je třeba zohlednit veškeré relevantní okolnosti a zejména práva a výhody, které tato osoba nabyla od okamžiku přiznání příslušného statusu, jež se týkají především sloučení rodiny, jehož mohla využít, délky jejího pobytu a stupně jejího hospodářského a sociálního začlenění v rámci členského státu, jakož i obtíže, jímž může být vystavena v případě zrušení statusu, jež jí byl přiznán.
97. Co se zásady efektivity týče, její respektování vyžaduje, aby procesní pravidla a náležitosti, jež se použijí na zrušení aktu, kterým se přiznává status doplňkové ochrany, v praxi neznemožňovaly či nadměrně neztěžovaly výkon práv přiznaných unijním právním řádem(32).
98. Zásada efektivity je úzce spojena s právem na účinnou soudní ochranu a předpokládá, že pokud je jednotlivci přiznáno právo podle unijního práva, členské státy jsou povinny zajistit jeho účinnou ochranu, což v zásadě znamená, že musí existovat prostředek soudní nápravy.
99. Připomínám, i když přísluší předkládajícímu soudu ověřit, zda je uvedená zásada dodržována, že ve věci v původním řízení mohla dotčená osoba podat žalobu k Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud) a následně mimořádný opravný prostředek Revision k Verwaltungsgerichtshof (Nejvyšší správní soud), pokud jde o řízení o odnětí statusu doplňkové ochrany, která jí byla přiznána v souvislosti s Alžírskem jako zemí původu.
100. Vzhledem ke všem těmto úvahám proto navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl, že za takových okolností, jako jsou okolnosti ve věci v původním řízení, kdy bylo rozhodnutí o přiznání statusu doplňkové ochrany přijato v rozporu s právními předpisy, a zejména s kritérií způsobilosti uvedenými v kapitolách II a V směrnice 2011/95, a kdy měl tento rozpor rozhodující vliv na výsledek posouzení žádosti o mezinárodní ochranu, má členský stát povinnost status doplňkové ochrany zrušit.
101. Mimoto při neexistenci výslovných ustanovení unijního práva je třeba upřesnit, že podle zásady procesní autonomie členských států jsou procesní předpisy a náležitosti, jež se použijí na zrušení statusu doplňkové ochrany kvůli pochybení, jehož se dopustil správní orgán, záležitostí vnitrostátního právního řádu, a to s výhradou dodržení zásad rovnocennosti a efektivity.
VI. Závěry
102. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru odpovědět na předběžnou otázku položenou Verwaltungsgerichtshof (Nejvyšší správní soud, Rakousko) následovně:
„1) Článek 19 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany, brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, podle níž může členský stát odejmout status doplňkové ochrany, pokud se příslušný vnitrostátní orgán dopustil pochybení týkajícího se okolnosti, které odůvodňovaly přiznání statusu doplňkové ochrany, které lze přičítat výlučně uvedenému vnitrostátnímu orgánu.
2) Za takových okolností, jako jsou okolnosti dotčené ve věci v původním řízení, kdy bylo rozhodnutí o přiznání statusu doplňkové ochrany přijato v rozporu s právními předpisy, a zejména s kritérií způsobilosti uvedenými v kapitolách II a V směrnice 2011/95, a kdy měl tento rozpor rozhodující vliv na výsledek posouzení žádosti o mezinárodní ochranu, má členský stát povinnost status doplňkové ochrany zrušit.
Při neexistenci výslovných ustanovení unijního práva jsou podle zásady procesní autonomie členských států procesní předpisy a náležitosti, jež se použijí na zrušení statusu doplňkové ochrany kvůli pochybení, jehož se dopustil správní orgán, záležitostí vnitrostátního právního řádu, a to s výhradou dodržení zásad rovnocennosti a efektivity.“