Causa T‑216/13
Telefónica, SA
contro
Commissione europea
«Concorrenza – Intese – Mercati portoghese e spagnolo delle telecomunicazioni – Clausola di non concorrenza nel mercato iberico inserita nel contratto per l’acquisizione da parte della Telefónica della quota detenuta dalla Portugal Telecom nell’operatore brasiliano di telefonia mobile Vivo – Salvaguardia legale “nei limiti consentiti dalla legge” – Infrazione per oggetto – Restrizione accessoria – Autonomia del comportamento della ricorrente – Concorrenza potenziale – Infrazione per effetti – Calcolo dell’importo dell’ammenda – Domanda di audizione di testimoni»
Massime – Sentenza del Tribunale (Seconda Sezione) del 28 giugno 2016
1. Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva – Controllo giurisdizionale delle decisioni adottate dalla Commissione in materia di concorrenza – Controllo di legittimità ed esteso al merito, tanto in diritto quanto in fatto – Allegati al ricorso, prodotti a sostegno dei motivi con cui si contesta l’accertamento dell’infrazione e l’importo dell’ammenda, non forniti durante il procedimento amministrativo di applicazione dell’articolo 101 TFUE – Ricevibilità
(Art. 263 TFUE)
2. Ricorso di annullamento – Competenza del giudice dell’Unione – Interpretazione della motivazione di un atto amministrativo – Limiti
(Art. 263 TFUE)
3. Concorrenza – Ammende – Importo – Congruità – Sindacato giurisdizionale – Elementi che possono essere presi in considerazione dal giudice dell’Unione – Elementi di informazione non contenuti nella decisione che infligge l’ammenda – Inclusione
(Art. 263 TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, artt. 23, § 1, e 31)
4. Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritti della difesa – Principio del contraddittorio – Osservanza nel contesto di un procedimento giurisdizionale – Portata – Mancato accesso della parte ricorrente alle memorie di un’altra parte presentate nel contesto di un ricorso parallelo e citate dalla Commissione – Violazione di detto principio
5. Intese – Accordi fra imprese – Nozione – Concorso di volontà riguardo al comportamento da adottare sul mercato
(Art. 101, § 1, TFUE)
6. Intese – Lesione della concorrenza – Criteri di valutazione – Tenore ed obiettivo di un’intesa nonché contesto economico e giuridico di sviluppo della medesima – Distinzione tra infrazioni per oggetto e infrazioni per effetto – Intento delle parti di un accordo di restringere la concorrenza – Criterio non necessario – Infrazione per oggetto – Grado sufficiente di lesività – Criteri di valutazione
(Art. 101, § 1, TFUE)
7. Concorrenza – Regole dell’Unione – Ambito di applicazione ratione materiae – Comportamento imposto da misure statali – Esclusione – Presupposti
(Art. 101 TFUE)
8. Concorrenza – Procedimento amministrativo – Decisione della Commissione che constata un’infrazione consistente nella conclusione di un accordo anticoncorrenziale – Decisione che si fonda su prove documentali o su elementi di prova diretti – Oneri probatori delle imprese che contestano la sussistenza dell’infrazione
(Art. 101 TFUE; regolamento della Commissione n. 1/2003, art. 2)
9. Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritti fondamentali – Presunzione d’innocenza – Procedimento in materia di concorrenza – Applicazione
(Art. 101 TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 48, § 1)
10. Concorrenza – Procedimento amministrativo – Decisione della Commissione che constata un’infrazione all’articolo 101 TFUE – Obbligo di procedere ad una delimitazione del mercato – Assenza nell’ipotesi di un accordo avente ad oggetto la spartizione dei mercati
(Art. 101, § 1, TFUE)
11. Intese – Lesione della concorrenza – Criteri di valutazione – Qualificazione di un’impresa come concorrente potenziale – Criteri – Elemento essenziale – Capacità dell’impresa di accedere al mercato interessato
(Art. 101, § 1, TFUE)
12. Concorrenza – Ammende – Importo – Determinazione – Criteri – Gravità dell’infrazione – Insussistenza di un elenco vincolante o esaustivo di criteri – Margine di discrezionalità riservato alla Commissione
(Art. 101 TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23, § 2)
13. Atti delle istituzioni – Orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in caso di infrazioni alle regole di concorrenza – Atto di portata generale – Effetti
(Regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23, § 2; comunicazione della Commissione 2006/C 210/02)
14. Concorrenza – Ammende – Importo – Determinazione – Potere discrezionale della Commissione – Sindacato giurisdizionale – Competenza del giudice dell’Unione estesa al merito – Portata
(Art. 261 TFUE; regolamenti del Consiglio n. 17, art. 17 e n. 1/2003, art. 31)
15. Concorrenza – Ammende – Importo – Determinazione – Rispetto dei principi di parità di trattamento e di proporzionalità – Criteri – Fatturato
(Artt. 101 TFUE e 102 TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23, § 2; comunicazione della Commissione 2006/C 210/02, punto 13)
16. Concorrenza – Ammende – Importo – Determinazione – Obbligo per la Commissione di attenersi alla propria prassi decisionale anteriore – Insussistenza
(Artt. 101 TFUE e 102 TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23, § 2; comunicazione della Commissione 2006/C 210/02, punto 13)
17. Concorrenza – Ammende – Importo – Determinazione – Infrazioni qualificate come molto gravi già soltanto in base alla loro natura – Necessità di determinarne l’impatto e l’estensione geografica – Insussistenza
(Artt. 101 TFUE e 102 TFUE; regolamenti del Consiglio n. 17, art. 15, § 2, e n. 1/2003, art. 23, § 2; comunicazione della Commissione 2006/C 210/02, punto 13)
18. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Decisione con cui vengono inflitte ammende – Indicazione degli elementi di valutazione che hanno permesso alla Commissione di misurare la gravità e la durata dell’infrazione – Indicazione sufficiente
(Art. 296 TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23, § 3; comunicazioni della Commissione 2006/C 210/02 e 2006/C 298/11)
19. Concorrenza – Ammende – Importo – Determinazione – Criteri – Fatturato complessivo dell’impresa interessata – Fatturato realizzato con le merci oggetto dell’infrazione – Rispettiva presa in considerazione – Limiti – Determinazione del valore delle vendite realizzate in rapporto diretto o indiretto con l’infrazione – Criteri
(Artt. 101 TFUE e 102 TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23, §§ 2 e 3; comunicazione della Commissione 2006/C 210/02, punti 6 e 13)
20. Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva – Controllo giurisdizionale delle decisioni adottate dalla Commissione in materia di concorrenza – Competenza estesa al merito – Portata – Controllo che implica atti di istruzione del fascicolo ai fini di porre rimedio agli inadempimenti della Commissione nel corso dell’istruzione stessa – Esclusione
(Artt. 101 TFUE, 261 TFUE e 263 TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; regolamento del Consiglio n. 1/2003, artt. 23, § 2, e 31)
21. Concorrenza – Ammende – Importo – Determinazione – Metodo di calcolo definito dagli orientamenti adottati dalla Commissione – Adeguamento dell’importo di base – Obbligo di tener conto delle circostanze individuali relative a ciascuna delle imprese partecipanti
(Regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23, § 2; comunicazione della Commissione 2006/C 210/02)
22. Procedimento giurisdizionale – Provvedimenti istruttori – Audizione di testimoni – Potere discrezionale del Tribunale – Incidenza del principio del diritto a un equo processo (Regolamento di procedura del Tribunale, art. 91)
1. V. il testo della decisione.
(v. punto 87)
2. V. il testo della decisione.
(v. punto 87)
3. V. il testo della decisione.
(v. punto 89)
4. V. il testo della decisione.
(v. punti 93‑95)
5. V. il testo della decisione.
(v. punto 98)
6. V. il testo della decisione.
(v. punti 100, 102‑105, 120, 212, 229, 230)
7. Gli articoli 101 TFUE e 102 TFUE riguardano soltanto comportamenti anticoncorrenziali adottati dalle imprese di propria iniziativa. Gli articoli 101 TFUE e 102 TFUE non si applicano se la legislazione nazionale richiede che le imprese adottino un comportamento anticoncorrenziale o se crea un quadro giuridico che di per sé esclude tutte le possibilità di un comportamento competitivo delle parti. In una situazione del genere la restrizione della concorrenza non trova origine, come queste norme implicano, in comportamenti autonomi delle imprese. Tale possibilità di escludere un comportamento anticoncorrenziale determinato dalla sfera di applicazione degli articoli 101 TFUE e 102 TFUE è ammessa solo restrittivamente. Infatti, se è pur vero che il comportamento di un’impresa può non ricadere nell’applicazione dell’articolo 101, paragrafo 1, TFUE per mancanza di autonomia, non ne consegue tuttavia che qualsivoglia comportamento voluto o diretto dalle autorità nazionali esuli dalla sfera di applicazione di detta disposizione. In tal senso, se una misura statale riprende gli elementi di un’intesa intervenuta tra gli operatori economici di un settore o è adottata a seguito di consultazione e con l’accordo degli operatori economici interessati, questi operatori non potrebbero fondarsi sulla natura vincolante della normativa per evitare l’applicazione dell’articolo 101, paragrafo 1, TFUE.
In assenza di una disposizione regolamentare vincolante che impone un comportamento anticoncorrenziale, la Commissione, pertanto, può concludere nel senso dell’assenza di autonomia degli operatori in questione solo se risulta, sulla base di indizi obiettivi, pertinenti e concordanti che tale comportamento è stato imposto loro dalle autorità nazionali esercitando pressioni irresistibili, quali la minaccia dell’adozione di misure statali tali da far subire loro perdite rilevanti. Inoltre, per evitare l’applicazione dell’articolo 101, paragrafo 1, TFUE, dette pressioni devono essere esercitate in maniera tale da impedire agli operatori interessati una qualsivoglia autonomia nell’attuazione delle decisioni dei poteri pubblici. In mancanza di una siffatta perdita di autonomia, la circostanza che un comportamento anticoncorrenziale sia stato favorito o incoraggiato da pubbliche autorità è, di per sé, inconferente con riguardo all’applicabilità dell’articolo 101 TFUE.
(v. punti 114‑118)
8. V. il testo della decisione.
(v. punti 124, 125, 128‑130, 163, 164, 190, 191)
9. V. il testo della decisione.
(v. punti 126, 127)
10. V. il testo della decisione.
(v. punti 213, 214, 216)
11. Nel contesto di un procedimento inteso all’accertamento di un’infrazione alle regole della concorrenza, al fine di dimostrare l’esistenza di una concorrenza potenziale sul mercato in questione tra due imprese che hanno stipulato un accordo di non concorrenza, in presenza di un mercato liberalizzato, la Commissione non deve procedere ad un’analisi della struttura del mercato interessato e della questione se accedere a quel mercato corrisponderebbe, per ciascuna delle parti, ad una strategia economica possibile, ma è tenuta ad esaminare se sussistano barriere insormontabili all’accesso al mercato, che escluderebbero qualsivoglia potenziale concorrenza. A tale riguardo, se è vero che l’intenzione di un’impresa di accedere ad un mercato è eventualmente pertinente al fine di stabilire se possa essere considerata un concorrente potenziale sullo stesso mercato, l’elemento essenziale sul quale deve basarsi tale qualificazione è tuttavia costituito dalla sua capacità di entrare in detto mercato.
(v. punti 221, 226)
12. V. il testo della decisione.
(v. punti 233, 234, 318)
13. V. il testo della decisione.
(v. punti 236‑238)
14. V. il testo della decisione.
(v. punti 243, 244)
15. V. il testo della decisione.
(v. punti 260‑262)
16. V. il testo della decisione.
(v. punto 264)
17. V. il testo della decisione.
(v. punti 269‑272)
18. V. il testo della decisione.
(v. punti 275‑277)
19. Per quanto riguarda la determinazione dell’importo delle ammende inflitte per infrazione alle regole della concorrenza, il punto 13 degli orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’articolo 23, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 1/2003, è inteso a considerare, quale punto di partenza per il calcolo dell’ammenda inflitta a un’impresa, un importo che riflette la rilevanza economica dell’infrazione e il peso relativo di tale impresa nell’infrazione stessa. Conseguentemente, la nozione di valore delle vendite di cui a tale punto 13 di detti orientamenti ingloba le vendite realizzate sul mercato interessato dall’infrazione nello Spazio economico europeo, senza che occorra determinare se detta infrazione abbia realmente pregiudicato tali vendite, dato che la parte del fatturato proveniente dalla vendita dei prodotti oggetto dell’infrazione è ciò che riflettere nel modo migliore la rilevanza economica di tale infrazione.
Tuttavia, se è pur vero che sarebbe certamente pregiudicato l’obiettivo perseguito da tale disposizione se la nozione di valore delle vendite ivi considerata dovesse essere intesa come relativa unicamente al fatturato realizzato con le sole vendite di cui risulta dimostrato che sono state realmente inficiate dall’intesa contestata, tale nozione non può peraltro ampliarsi fino a ricomprendere le vendite dell’impresa in questione che non ricadono, direttamente o indirettamente, nel perimetro dell’intesa medesima.
In tale contesto, non può esigersi dalla Commissione, in presenza di una restrizione per oggetto, che essa operi d’ufficio un esame della concorrenza potenziale per tutti i mercati e servizi interessati dall’ambito di applicazione dell’infrazione, salvo introdurre, mediante la determinazione del valore delle vendite da prendere in considerazione ai fini del calcolo dell’ammenda, l’obbligo di esaminare la concorrenza potenziale, ove un siffatto esercizio non è richiesto nel caso di una restrizione della concorrenza per oggetto.
Tuttavia, imporre alla Commissione di determinare le vendite in rapporto diretto o indiretto con l’infrazione non significa imporle, nel contesto della determinazione dell’importo dell’ammenda, un obbligo al quale essa non è tenuta ai fini dell’applicazione dell’articolo 101 TFUE con riguardo ad un’infrazione avente un oggetto anticoncorrenziale. Una siffatta soluzione, infatti, si risolve solo nel trarre le conseguenze del fatto che il valore delle vendite deve essere in rapporto diretto o indiretto con la violazione ai sensi del punto 13 degli orientamenti e non può inglobare vendite che non ricadono, direttamente o indirettamente, nel perimetro dell’infrazione sanzionata. Ne consegue che la Commissione, a partire dal momento in cui sceglie di basarsi, per determinare l’importo dell’ammenda, sul valore delle vendite in rapporto diretto o indiretto con l’infrazione, deve determinare tale valore con precisione.
(v. punti 297‑299, 302‑307)
20. Per quanto riguarda la determinazione dell’importo delle ammende inflitte per infrazione alle regole di concorrenza, la competenza estesa al merito di cui il Tribunale è titolare ai sensi dell’articolo 31 del regolamento n. 1/2003 consente al giudice, aldilà del mero controllo di legittimità della sanzione, di sostituire la sua valutazione a quella della Commissione. Tuttavia, in un caso in cui la Commissione non abbia proceduto all’analisi degli elementi prodotti dalla parte ricorrente per dimostrare l’assenza di concorrenza potenziale tra le parti di un accordo avente un oggetto anticoncorrenziale con riguardo a taluni servizi al fine di determinare il valore delle vendite da prendere in considerazione per il calcolo dell’importo dell’ammenda, la determinazione del valore di tali vendite da parte del Tribunale implicherebbe che quest’ultimo sia condotto a colmare una lacuna nell’istruzione del fascicolo.
Orbene, l’esercizio della competenza estesa al merito non può spingersi a indurre il Tribunale a procedere ad una tale istruzione, che andrebbe aldilà della sostituzione della valutazione del Tribunale a quella della Commissione, dato che la valutazione del Tribunale sarebbe la sola e la prima valutazione degli elementi di cui la Commissione avrebbe dovuto tenere conto ai fini della determinazione del valore delle vendite in rapporto diretto o indiretto con l’infrazione ai sensi del punto 13 degli orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’articolo 23, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 1/2003, la cui analisi incombe alla Commissione.
(v. punti 314, 315)
21. V. il testo della decisione.
(v. punto 331)
22. V. il testo della decisione.
(v. punti 344‑350)