PRESUDA OPĆEG SUDA (šesto vijeće)
30. siječnja 2019.(*)
„Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja poduzete s obzirom na stanje u Ukrajini – Zamrzavanje financijskih sredstava – Popis osoba, subjekata i tijela na koje se primjenjuje zamrzavanje financijskih sredstava i gospodarskih izvora – Zadržavanje tužiteljeva imena na popisu – Obveza obrazlaganja – Prigovor nezakonitosti – Načelo proporcionalnosti – Pravna osnova – Očita pogreška u ocjeni – Načelo ne bis in idem”
U predmetu T‑290/17,
Edward Stavytskyi, sa stalnom adresom u Bruxellesu (Belgija), kojeg zastupaju J. Grayston, solicitor, P. Gjørtler, G. Pandey i D. Rovetta, odvjetnici,
tužitelj,
protiv
Vijeća Europske unije, koje zastupaju V. Piessevaux i J.-P. Hix, u svojstvu agenata,
tuženika,
koje podupire
Europska komisija, koju zastupaju E. Paasivirta i L. Baumgart, u svojstvu agenata,
intervenijent,
povodom zahtjeva na temelju članka 263. UFEU‑a za poništenje Odluke Vijeća (ZVSP) 2017/381 od 3. ožujka 2017. o izmjeni Odluke 2014/119/ZVSP o mjerama ograničavanja usmjerenima protiv određenih osoba, subjekata i tijela s obzirom na stanje u Ukrajini (SL 2017., L 58, str. 34.) i Provedbene uredbe Vijeća (EU) 2017/374 od 3. ožujka 2017. o provedbi Uredbe (EU) br. 208/2014 o mjerama ograničavanja usmjerenima protiv određenih osoba, subjekata i tijela s obzirom na stanje u Ukrajini (SL 2017., L 58, str. 1.), u dijelu u kojem je tužiteljevo ime zadržano na popisu osoba, subjekata i tijela na koje se primjenjuju te mjere ograničavanja,
OPĆI SUD (šesto vijeće),
u sastavu: G. Berardis (izvjestitelj), predsjednik, D. Spielmann i Z. Csehi, suci,
tajnik: P. Cullen, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 12. rujna 2018.,
donosi sljedeću
Presudu
Činjenice iz kojih proizlazi spor
1 Tužitelj, Edward Stavytskyi, bivši je ministar nafte i energetike Ukrajine.
2 Vijeće Europske unije je 5. ožujka 2014. na temelju članka 29. UEU‑a donijelo Odluku 2014/119/ZVSP o mjerama ograničavanja usmjerenima protiv određenih osoba, subjekata i tijela s obzirom na stanje u Ukrajini (SL 2014., L 66, str. 26. i ispravak SL 2014., L 70, str. 35.).
3 U uvodnim izjavama 1. i 2. Odluke 2014/119 navedeno je:
„(1) Vijeće je 20. veljače 2014. najoštrije osudilo svaku upotrebu nasilja u Ukrajini. Pozvalo je na trenutačni prekid nasilja u Ukrajini, potpuno poštovanje ljudskih prava i temeljnih sloboda. Pozvalo je ukrajinsku vladu na primjenu krajnje suzdržanosti, a vođe oporbe da se ograde od onih koji pribjegavaju radikalnim djelovanjima, uključujući nasilje.
(2) 3. [ožujka] 2014. Vijeće se složilo usredotočiti mjere ograničavanja na zamrzavanje i povrat imovine osoba za koje je utvrđeno da su odgovorne za zloupotrebu ukrajinskih državnih sredstava i osoba odgovornih za kršenja ljudskih prava, s ciljem konsolidacije i podrške vladavini prava i poštovanja ljudskih prava u Ukrajini.”
4 Člankom 1. stavcima 1. i 2. Odluke 2014/119 određeno je sljedeće:
„1. Sva sredstva i gospodarski izvori koji pripadaju ili su u vlasništvu, u posjedu ili pod kontrolom osoba za koje je utvrđeno da su odgovorne za zloupotrebu ukrajinskih državnih sredstava i osoba odgovornih za kršenja ljudskih prava te fizičkih ili pravnih osoba, subjekata ili tijela povezanih s njima, kako je navedeno u Prilogu, zamrzavaju se.
2. Fizičkim ili pravnim osobama, subjektima ili tijelima navedenima u Prilogu ne daju se na raspolaganje niti u njihovu korist, izravno ili neizravno, nikakva sredstva ni gospodarski izvori.”
5 Modaliteti predmetnih mjera ograničavanja utvrđeni su u idućim stavcima istog članka.
6 Vijeće je 5. ožujka 2014. na temelju članka 215. stavka 2. UFEU‑a donijelo i Uredbu (EU) br. 208/2014 o mjerama ograničavanja usmjerenima protiv određenih osoba, subjekata i tijela s obzirom na stanje u Ukrajini (SL 2014., L 66, str. 1. i ispravak SL 2014., L 70, str. 36.).
7 U skladu s Odlukom 2014/119, Uredbom br. 208/2014 nameće se donošenje predmetnih mjera ograničavanja i utvrđuju modaliteti navedenih mjera ograničavanja u biti na isti način kao i navedenom odlukom.
8 Imena osoba iz Odluke 2014/119 i Uredbe br. 208/2014 nalaze se na popisu iz Priloga navedenoj odluci i Priloga I. navedenoj uredbi (u daljnjem tekstu: predmetni popis) s, među ostalim, obrazloženjem njihova uvrštavanja. Tužiteljevo ime nije se nalazilo na predmetnom popisu.
9 Odluka 2014/119 i Uredba br. 208/2014 izmijenjene su Provedbenom odlukom Vijeća 2014/216/ZVSP od 14. travnja 2014. o provedbi Odluke 2014/119 (SL 2014., L 111, str. 91. i ispravak SL 2014., L 350, str. 15.) i Provedbenom uredbom Vijeća (EU) br. 381/2014 od 14. travnja 2014. o provedbi Uredbe br. 208/2014 (SL 2014., L 111, str. 33. i ispravak SL 2014., L 350, str. 15.) (u daljnjem tekstu: akti iz travnja 2014.).
10 Tužiteljevo ime je aktima iz travnja 2014. uvršteno na predmetni popis zajedno s identifikacijskim podacima „bivši ministar nafte i energetike” i sljedećim obrazloženjem:
„Osoba koja podliježe istrazi u Ukrajini za sudjelovanje u zločinima u vezi s pronevjerom ukrajinskih državnih sredstava i njihovim nezakonitim prijenosom izvan Ukrajine.”
11 Tužitelj je tajništvu Općeg suda 25. lipnja 2014. podnio tužbu za poništenje akata iz travnja 2014. u dijelu u kojem se odnose na njega. Ta je tužba upisana pod brojem T‑486/14.
12 Odluka 2014/119 izmijenjena je i Odlukom Vijeća (ZVSP) 2015/143 od 29. siječnja 2015. (SL 2015., L 24, str. 16.), koja je stupila na snagu 31. siječnja 2015. Što se tiče kriterija za određivanje osoba na koje se odnose predmetne mjere ograničavanja, iz članka 1. Odluke 2015/143 proizlazi da se članak 1. stavak 1. Odluke 2014/119 zamjenjuje sljedećim tekstom:
„1. Sva sredstva i gospodarski izvori koji pripadaju ili su u vlasništvu, u posjedu ili pod kontrolom osoba za koje je utvrđeno da su odgovorne za zloupotrebu ukrajinskih državnih sredstava i osoba odgovornih za kršenja ljudskih prava u Ukrajini te fizičkih ili pravnih osoba, subjekata ili tijela povezanih s njima, kako je navedeno u Prilogu, zamrzavaju se.
Za potrebe ove odluke, osobe za koje je utvrđeno da su odgovorne za zloupotrebu ukrajinskih državnih sredstava uključuju i osobe koje su predmetom istrage ukrajinskih vlasti:
(a) zbog zloupotrebe ukrajinskih javnih sredstava ili imovine ili zbog sudioništva u tome; ili
(b) zbog toga što su kao nositelji javnih dužnosti zloupotrijebili službeni položaj radi pribavljanja nepripadajuće koristi sebi ili trećoj osobi te time nanijeli štetu ukrajinskim javnim sredstvima ili imovini, ili zbog sudioništva u tome.”
13 Uredba Vijeća (EU) 2015/138 od 29. siječnja 2015. o izmjeni Uredbe br. 208/2014 (SL 2015., L 24, str. 1.) izmijenila je potonju u skladu s Odlukom 2015/143.
14 Odluka 2014/119 i Uredba br. 208/2014 naknadno su izmijenjene Odlukom Vijeća (ZVSP) 2015/364 od 5. ožujka 2015. o izmjeni Odluke 2014/119 (SL 2015., L 62, str. 25.) i Provedbenom uredbom Vijeća (EU) 2015/357 od 5. ožujka 2015. o provedbi Uredbe br. 208/2014 (SL 2015., L 62, str. 1.). Odlukom 2015/364 članak 5. Odluke 2014/119 zamijenjen je novim tekstom kojim je primjena predmetnih mjera ograničavanja produljena do 6. ožujka 2016. Provedbenom uredbom 2015/357 Prilog I. Uredbi br. 208/2014 zamijenjen je novim tekstom kojim su izmijenjeni unosi za 18 osoba.
15 Tužiteljevo je ime Odlukom 2015/364 i Provedbenom uredbom 2015/357 zadržano na predmetnom popisu zajedno s identifikacijskim podacima „bivši ministar nafte i energetike” i sljedećim obrazloženjem:
„Osoba koja podliježe kaznenom postupku koji provode ukrajinske vlasti zbog zloupotrebe javnih sredstava ili imovine.”
16 Tužitelj nije podnio tužbu protiv Odluke 2015/364 i Provedbene uredbe 2015/357.
17 Opći je sud presudom od 28. siječnja 2016., Stavytskyi/Vijeće (T‑486/14, neobjavljena, EU:T:2016:45) poništio akte iz travnja 2014. utvrdivši, u biti, da Vijeće nije raspolagalo dostatnim dokazima za uvrštenje tužiteljeva imena na predmetni popis.
18 Vijeće je 4. ožujka 2016. donijelo Odluku (ZVSP) 2016/318 o izmjeni Odluke 2014/119 (SL 2016., L 60, str. 76.) i Provedbenu uredbu (EU) 2016/311 o provedbi Uredbe br. 208/2014 (SL 2016., L 60, str. 1.), kojima je primjena predmetnih mjera ograničavanja produljena do 6. ožujka 2017. a da pritom nije izmijenjeno obrazloženje koje se odnosi na tužitelja, kako je navedeno u točki 15. ove presude.
19 Tužitelj je tajništvu Općeg suda 17. svibnja 2016. podnio tužbu za poništenje mjera iz Odluke 2016/318 i Provedbene uredbe 2016/311 u dijelu u kojem se odnose na njega. Ta je tužba upisana pod brojem T‑242/16.
20 Tužitelj je u dopisu Vijeću od 21. listopada 2016. tvrdio da je ono bilo dovedeno u zabludu navodno lažnim informacijama koje mu je dostavio Ured glavnog državnog odvjetnika Ukrajine (u daljnjem tekstu: UGDO) te je zatražio pristup određenim dokumentima.
21 U odgovoru na taj dopis Vijeće je dopisom od 12. prosinca 2016., kao prvo, obavijestilo tužitelja o svojoj namjeri održavanja na snazi mjera ograničavanja koje se odnose na njega. Kao drugo, Vijeće je istaknulo da je UGDO u dopisima od 25. srpnja i 16. studenoga 2016. potvrdio da se protiv tužitelja vodi kazneni postupak zbog zloupotrebe javnih sredstava. Kao treće, Vijeće je svojem dopisu priložilo te dokumente zajedno s dokumentom od 18. studenoga 2016., koji su sadržavali pitanja koja je ono uputilo UGDO‑u i odgovore koje je potonji na njih dao (u daljnjem tekstu: UGDO‑ovi odgovori). Kao četvrto, Vijeće je pozvalo tužitelja da mu svoja eventualna očitovanja dostavi do 13. siječnja 2017.
22 Tužitelj je u dopisu Vijeću od 13. siječnja 2017. tvrdio, među ostalim, da je UGDO manipulirao predmetnim kaznenim postupkom s jedinim ciljem da ga održi u tijeku i da su djela o kojima je riječ u tom postupku već bila ispitala druga ukrajinska tijela vlasti, uključujući pravosudna, koja nisu utvrdila postojanje nikakvih nezakonitosti. Tužitelj je također naveo da je od Komisije za kontrolu spisa Međunarodne organizacije kriminalističke policije (Interpol) zatražio da ukloni njegovo ime s popisa međunarodno traženih osoba.
23 Vijeće je dopisom od 6. veljače 2017. tužitelju proslijedilo određene dokumente koje su mu dostavile ukrajinske vlasti, odnosno UGDO‑ov dopis od 27. siječnja 2017. i više odluka ukrajinskih sudova, te ga je pozvalo da se o tome očituje do 13. veljače 2017.
24 Tužitelj je dopisom od 13. veljače 2017. udovoljio tom pozivu.
25 Vijeće je 3. ožujka 2017. donijelo Odluku (ZVSP) 2017/381 o izmjeni Odluke 2014/119 (SL 2017., L 58, str. 34.) i Provedbenu uredbu (EU) 2017/374 o provedbi Uredbe br. 208/2014 (SL 2017., L 58, str. 1.) (u daljnjem tekstu: pobijani akti), kojima je primjena predmetnih mjera ograničavanja produljena do 6. ožujka 2018. a da pritom nije izmijenjeno obrazloženje koje se odnosi na tužitelja, kako je navedeno u točki 15. ove presude.
26 Vijeće je dopisom od 6. ožujka 2017. obavijestilo tužitelja o pobijanim aktima te mu je istodobno odgovorilo na dopise od 13. siječnja i 13. veljače 2017.
27 Opći je sud presudom od 22. ožujka 2018., Stavytskyi/Vijeće (T‑242/16, neobjavljena, EU:T:2018:166) odbio tužiteljevu tužbu iz točke 19. ove presude.
Postupak i zahtjevi stranaka
28 Tužitelj je ovaj postupak pokrenuo tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 16. svibnja 2017.
29 Vijeće je 28. srpnja 2017. podnijelo odgovor na tužbu, a potom 3. kolovoza 2017., u skladu s člankom 66. Poslovnika Općeg suda, i obrazloženi zahtjev kojim je zatražilo da se sadržaj određenih priloga tužbi i navedenom odgovoru na tužbu ne navede u dokumentima koji se odnose na taj predmet, a koji su dostupni javnosti.
30 Europska komisija je 5. rujna 2017. zatražila intervenciju u ovom predmetu u potporu zahtjevu Vijeća. Predsjednik šestog vijeća Općeg suda prihvatio je taj zahtjev odlukom od 21. rujna 2017. na temelju članka 144. stavka 4. Poslovnika, s obzirom na to da glavne stranke nisu istaknule razloge povjerljivosti.
31 Pisani dio postupka zatvoren je 19. prosinca 2017., nakon podnošenja replike, odgovora na repliku, intervencijskog podneska i očitovanja glavnih stranaka na potonji.
32 Tužitelj je podneskom podnesenim tajništvu 17. siječnja 2018. zatražio održavanje rasprave u skladu s člankom 106. stavcima 1. i 2. Poslovnika.
33 Na temelju prijedloga suca izvjestitelja Opći sud (šesto vijeće) odlučio je otvoriti usmeni dio postupka.
34 Glavne stranke iznijele su svoja usmena očitovanja i odgovorile na pitanja Općeg suda na raspravi od 12. rujna 2018. kojoj Komisija nije prisustvovala, kao što je o tome bila obavijestila Opći sud dopisom od 16. kolovoza 2018.
35 Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
– poništi pobijane akte u dijelu u kojem se njegovo ime tim aktima zadržava na predmetnom popisu;
– naloži Vijeću snošenje troškova.
36 Vijeće od Općeg suda zahtijeva da:
– odbije tužbu;
– podredno, u slučaju poništenja pobijanih akata, održi na snazi učinke Odluke 2017/381 sve dok poništenje Provedbene uredbe br. 2017/374 ne stupi na snagu, u skladu s člankom 60. Statuta Suda Europske unije;
– naloži tužitelju snošenje troškova.
37 Komisija od Općeg suda zahtijeva da odbije tužbu.
Pravo
38 Tužitelj u prilog svojoj tužbi ističe četiri tužbena razloga, od kojih se prvi temelji na nezakonitosti kriterija za uvrštavanje iz članka 1. stavka 1. Odluke 2014/119, kako je izmijenjena Odlukom 2015/143, i članka 3. stavka 1.a Uredbe br. 208/2014, kako je izmijenjena Uredbom 2015/138 (u daljnjem tekstu: relevantan kriterij), drugi na očitoj pogrešci u ocjeni s obzirom na to da činjenica da ukrajinske vlasti protiv njega vode kazneni postupak ne predstavlja dovoljnu činjeničnu osnovu, treći na povredi obveze obrazlaganja i četvrti na pogrešci koja se tiče pravne osnove jer mjere ograničavanja koje se na njega odnose ne ulaze u zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku (ZVSP), nego u međunarodnu suradnju u kaznenim stvarima.
39 S obzirom na veze između određenih argumenata sadržanih u različitim tužbenim razlozima, valja smatrati da tužitelj u biti ističe, kao prvo, povredu obveze obrazlaganja, kao drugo, nezakonitost, neproporcionalnost i nepostojanje pravne osnove relevantnog kriterija te, kao treće, očite pogreške u ocjeni počinjene prilikom primjene tog kriterija u njegovu slučaju.
Povreda obveze obrazlaganja
40 Tužitelj, kao prvo, tvrdi da je obrazloženje na temelju kojeg je pobijanim aktima njegovo ime zadržano na popisu, koje se podudara s onim navedenim u točki 15. ove presude, općenito i stereotipno s obzirom na to da se u njemu samo ponavljaju pojmovi upotrijebljeni u definiciji relevantnog kriterija.
41 Kao drugo, tužitelj ističe da Vijeće navedeno obrazloženje ne može dopuniti informacijama sadržanim u dopisima koje je proslijedilo tužitelju tijekom postupka u kojem su doneseni pobijani akti (vidjeti točke 21., 23. i 26. ove presude) s obzirom na to da sam pravni akt mora sadržavati dostatno obrazloženje. U svakom slučaju, dodatne informacije koje proizlaze iz predmetnih dopisa ne predstavljaju dostatno obrazloženje.
42 Vijeće, koje podupire Komisija, osporava tužiteljeve argumente.
43 Valja podsjetiti da se na temelju članka 296. drugog stavka UFEU‑a „u pravnim aktima navode razlozi na kojima se akti temelje”.
44 U skladu s člankom 41. stavkom 2. točkom (c) Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), kojoj članak 6. stavak 1. UEU‑a priznaje istu pravnu snagu kao Ugovorima, pravo na dobru upravu među ostalim uključuje „obvezu uprave da obrazloži svoje odluke”.
45 Prema ustaljenoj sudskoj praksi, obrazloženje koje zahtijevaju članak 296. drugi stavak UFEU‑a i članak 41. stavak 2. točka (c) Povelje treba biti prilagođeno prirodi pobijanog akta i kontekstu u kojem je taj akt donesen. Ono mora jasno i nedvosmisleno odražavati rasuđivanje institucije koja je donijela akt kako bi se zainteresiranoj osobi omogućilo da se upozna s razlozima poduzimanja mjere, ali i kako bi se nadležnom sudu omogućilo provođenje nadzora. Zahtjev koji se odnosi na obrazloženje treba ocjenjivati prema okolnostima slučaja (vidjeti presudu od 15. rujna 2016., Janukovič/Vijeće, T‑346/14, EU:T:2016:497, t. 77. i navedenu sudsku praksu).
46 U obrazloženju ne treba detaljno navoditi sve relevantne činjenične i pravne okolnosti s obzirom na to da se pitanje ispunjava li obrazloženje akta zahtjeve iz članka 296. drugog stavka UFEU‑a i članka 41. stavka 2. točke (c) Povelje mora ocjenjivati ne samo u odnosu na njegov tekst već i na njegov kontekst i na sva pravna pravila kojima se uređuje predmetno pravno područje. Slijedom navedenog, s jedne strane, akt koji negativno utječe dovoljno je obrazložen kad je donesen u kontekstu koji je zainteresiranoj osobi poznat i omogućuje joj da razumije doseg mjere poduzete u vezi s njom. S druge strane, stupanj podrobnosti obrazloženja akta mora biti proporcionalan stvarnim mogućnostima, tehničkim uvjetima i roku u kojima se on mora donijeti (vidjeti presudu od 15. rujna 2016., Janukovič/Vijeće, T‑346/14, EU:T:2016:497, t. 78. i navedenu sudsku praksu).
47 Preciznije, obrazloženje mjere zamrzavanja imovine načelno ne smije biti samo općenito i stereotipno. Uz pridržaje navedene u točki 46. ove presude, takva mjera mora, naprotiv, sadržavati posebne i konkretne razloge zbog kojih Vijeće smatra da se relevantan propis primjenjuje na osobu u pitanju (vidjeti presudu od 15. rujna 2016., Janukovič/Vijeće, T‑346/14, EU:T:2016:497, t. 79. i navedenu sudsku praksu).
48 U ovom slučaju valja istaknuti da je obrazloženje zadržavanja tužiteljeva imena na predmetnom popisu (vidjeti točku 15. ove presude) posebno i konkretno te da se u njemu iznose elementi koji čine temelj navedenog zadržavanja, odnosno okolnost da ukrajinske vlasti protiv njega vode kaznene postupke zbog zloupotrebe javnih sredstava ili imovine.
49 Usto, do održavanja na snazi mjera ograničavanja u odnosu na tužitelja došlo je u kontekstu koji mu je bio poznat, koji je, tijekom prepiske s Vijećem, među ostalim bio obaviješten o UGDO‑ovim dopisima od 25. srpnja i 16. studenoga 2016. te od 27. siječnja 2017. kao i o UGDO‑ovim odgovorima (vidjeti točke 21. i 23. ove presude) na kojima je Vijeće utemeljilo održavanje na snazi navedenih mjera (vidjeti u tom smislu i analogijom presude od 15. studenoga 2012., Vijeće/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, t. 53. i 54. i navedenu sudsku praksu i od 6. rujna 2013., Bank Melli Iran/Vijeće, T‑35/10 i T‑7/11, EU:T:2013:397, t. 88.). U tim se dopisima navode naziv tijela zaduženog za provođenje istraga, brojevi i datumi pokretanja kaznenih postupaka protiv, među ostalim, tužitelja, djela koja mu se stavljaju na teret, imena drugih zainteresiranih osoba i subjekata, iznos navodno zloupotrijebljenih javnih sredstava, relevantni članci ukrajinskog Kaznenog zakona i okolnost da je tužitelj bio pisano obaviješten o tome da ga se sumnjiči. Konkretnije, u dopisu od 25. srpnja 2016. navodi se:
[povjerljivo](1).
50 Vijeće je u dopisu od 12. prosinca 2016. jasno navelo da je UGDO‑ov dopis od 25. srpnja 2016., kako je potvrđen onim od 16. studenoga 2016., sadržavao relevantne informacije za zaključak da se protiv tužitelja i dalje vodio kazneni postupak zbog zloupotrebe javnih sredstava ili imovine.
51 Osim toga, pobijani akti doneseni su u kontekstu koji također uključuje prepisku između tužitelja i Vijeća u okviru predmeta u kojima su donesene presude od 28. siječnja 2016., Stavytskyi/Vijeće (T‑486/14, neobjavljena, EU:T:2016:45) i od 22. ožujka 2018., Stavytskyi/Vijeće (T‑242/16, neobjavljena, EU:T:2018:166).
52 Valja utvrditi da je tužitelj sve te informacije primio prije donošenja pobijanih akata.
53 Što se tiče dopisa od 6. ožujka 2017., koji pak datira nakon donošenja pobijanih akata, treba napomenuti da se on u biti ograničava na upućivanje na elemente sadržane u prepisci između tužitelja i Vijeća koja je prethodila donošenju navedenih akata kao i na sudsku praksu Općeg suda. Stoga se taj dopis može uzeti u obzir prilikom razmatranja tih akata (vidjeti u tom smislu i analogijom presudu od 15. lipnja 2017., Kiselev/Vijeće, T‑262/15, EU:T:2017:392, t. 47. i navedenu sudsku praksu). U svakom slučaju valja istaknuti da se sadržaj dopisa od 6. ožujka 2017. velikim dijelom podudara sa sadržajem pobijanih akata i ranijom prepiskom između Vijeća i tužitelja (vidjeti u tom smislu i analogijom presudu od 15. lipnja 2017., Kiselev/Vijeće, T‑262/15, EU:T:2017:392, t. 48. i 49.).
54 S obzirom na prethodno navedeno, valja zaključiti da su u pobijanim aktima, sagledanim u njihovu kontekstu, u dovoljnoj mjeri navedeni pravni i činjenični elementi na kojima se, prema mišljenju njihova autora, oni temelje.
55 Taj se zaključak ne može dovesti u pitanje argumentom tužitelja koji se odnosi na navodno stereotipno obrazloženje koje se na njega odnosi.
56 U tom pogledu valja istaknuti da iako su razmatranja istaknuta u tom obrazloženju ista kao ona na kojima su utemeljene mjere ograničavanja protiv drugih fizičkih osoba na popisu, njima se ipak opisuje konkretna situacija tužitelja protiv kojeg se, kao i protiv ostalih osoba, kako je to navelo Vijeće, vodi sudski postupak povezan s istragama o zloupotrebi javnih sredstava u Ukrajini (vidjeti u tom smislu presudu od 15. rujna 2016., Janukovič/Vijeće, T‑346/14, EU:T:2016:497, t. 82. i navedenu sudsku praksu).
57 Naposljetku, valja podsjetiti da je obveza obrazlaganja akta bitan postupovni zahtjev koji treba razlikovati od pitanja osnovanosti razlogâ, koje se odnosi na materijalnu zakonitost spornog akta. Naime, obrazloženje akta sastoji se od formalnog navođenja razloga na kojima se taj akt temelji. Ako ti razlozi sadržavaju pogreške, oni negativno utječu na materijalnu zakonitost navedenog akta, ali ne i na njegovo obrazloženje, koje može biti dostatno čak i kad navodi pogrešne razloge (vidjeti presudu od 5. studenoga 2014., Mayaleh/Vijeće, T‑307/12 i T‑408/13, EU:T:2014:926, t. 96. i navedenu sudsku praksu).
58 Stoga, čak i pod pretpostavkom da se od Vijeća, kao što je to tužitelj tvrdio na raspravi, zahtijeva povećana pažnja kada nakon više godina održava na snazi mjere ograničavanja u pogledu iste osobe, ta je okolnost bez utjecaja na nadzor koji Opći sud provodi u pogledu obrazloženja pobijanih akata, iako bi se njome mogao opravdati stroži nadzor glede postojanja očite pogreške u ocjeni.
59 Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, valja odbiti tužiteljeve prigovore u vezi s povredom obveze obrazlaganja.
Nezakonitost, neproporcionalnost i nepostojanje pravne osnove relevantnog kriterija
60 Tužitelj tvrdi da je relevantan kriterij, kako je predviđen Odlukom 2015/143 i Uredbom 2015/138, nezakonit zbog povrede načela proporcionalnosti i nepostojanja pravne osnove u okviru ZVSP‑a, u slučaju da se može tumačiti na način da omogućuje donošenje mjera ograničavanja u odnosu na svaku osobu protiv koje ukrajinske vlasti provode istragu u vezi sa zloupotrebom javnih sredstava, neovisno o tome mogu li djela koja se toj osobi stavljaju na teret narušiti vladavinu prava u Ukrajini te shodno tomu pravne i institucionalne temelje te države.
61 Prema mišljenju tužitelja, u slučaju kada bi relevantan kriterij dopuštao donošenje mjera samo protiv osoba kojima se na teret stavljaju takva djela, Vijeće bi moralo provesti vlastiti nadzor proporcionalnosti. U tom pogledu tužitelj priznaje da se Vijeće, prema ustaljenoj sudskoj praksi, načelno može osloniti na informacije koje mu je dostavio UGDO. Međutim, ono ipak nije oslobođeno obveze provođenja procjene jesu li te informacije dostatne za donošenje zaključka da djela koja se osobi protiv koje se vodi istraga stavljaju na teret mogu narušiti vladavinu prava u Ukrajini. Da bi poštovalo načelo proporcionalnosti, Vijeće bi se moralo uvjeriti da se na to pitanje može dati potvrdan odgovor. U protivnom, eventualne intervencije Unijinih institucija u vezi s kaznenim postupcima koji su u tijeku u trećoj zemlji ne bi mogle biti obuhvaćene ZVSP‑om, nego područjima pravosudne suradnje u kaznenim stvarima i policijske suradnje. Stoga, da ne bi došlo do kršenja članka 40. UEU‑a, takve se intervencije moraju donositi na pravnim osnovama različitim od članka 29. UEU‑a i članka 215. UFEU‑a, s obzirom na to da pribjegavanje potonjem članku pretpostavlja prethodno donošenje odluke iz područja ZVSP‑a.
62 Vijeće i Komisija osporavaju tužiteljeve argumente.
63 Uvodno valja primijetiti da se stranke slažu oko činjenice da je sudska praksa priznala da se mjere ograničavanja donesene primjenom relevantnog kriterija mogu zakonito donijeti na temelju članka 29. UEU‑a i članka 215. UFEU‑a, pod uvjetom da su djela zloupotrebe javnih sredstava ili imovine za čije su počinjenje osobe na koje se te mjere odnose osumnjičene takva da, s obzirom na dotične iznose, vrstu zloupotrijebljenih sredstava ili imovine odnosno kontekst u kojem su ta djela počinjena, mogu narušiti institucionalne i pravne temelje predmetne države.
64 U tom kontekstu valjda podsjetiti da su ciljevi UEU‑a, kad je riječ o ZVSP‑u, među ostalim navedeni u članku 21. stavku 2. točki (b) UEU‑a kojim je predviđeno:
„Unija utvrđuje i provodi zajedničke politike i djelovanja i nastoji ostvariti visok stupanj suradnje u svim područjima međunarodnih odnosa radi: […] učvršćivanja i podrške demokraciji, vladavini prava, ljudskim pravima i načelima međunarodnog prava.”
65 Taj je cilj spomenut u uvodnoj izjavi 2. Odluke 2014/119, koja je navedena u točki 3. ove presude.
66 U tom pogledu treba napomenuti da je u sudskoj praksi utvrđeno da se ciljevi poput onog iz članka 21. stavka 2. točke (b) UEU‑a mogu ostvariti zamrzavanjem imovine čije je područje primjene, kao u ovom slučaju, ograničeno na osobe za koje je utvrđeno da su odgovorne za zloupotrebu javnih sredstava kao i na s njima povezane osobe, subjekte i tijela, odnosno osobe čija su postupanja mogla ugroziti dobro funkcioniranje javnih institucija i s njima povezanih tijela (vidjeti u tom smislu presudu od 15. rujna 2016., Janukovič/Vijeće, T‑346/14, EU:T:2016:497, t. 95. i navedenu sudsku praksu).
67 Također valja napomenuti da je poštovanje vladavine prava jedna od glavnih vrijednosti na kojima se temelji Unija, kao što to proizlazi iz članka 2. i preambule UEU‑a te preambule Povelje. Poštovanje vladavine prava usto je, u skladu s člankom 49. UEU‑a, i uvjet za pristupanje Uniji. Pojam vladavine prava, u formulaciji „prééminence du droit”, dio je i preambule Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. (presuda od 15. rujna 2016., Janukovič/Vijeće, T‑346/14, EU:T:2016:497, t. 97.).
68 Kroz sudsku praksu Suda i Europskog suda za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda kao i kroz rad Vijeća Europe preko Europske komisije, za demokraciju putem prava, nastao je neiscrpan popis načela i standarda koje je moguće obuhvatiti pojmom vladavine prava. U ta načela ulaze načelo zakonitosti, pravne sigurnosti, zabrane proizvoljnog postupanja izvršne vlasti, načelo neovisnosti i nepristranosti sudova, djelotvornog sudskog nadzora, uključujući poštovanje temeljnih prava i načelo jednakosti pred zakonom (vidjeti, u tom pogledu, popis kriterija vladavine prava koje je donijela Europska komisija, za demokraciju putem prava, tijekom svoje sto šeste plenarne sjednice (Venecija, 11. – 12. ožujka 2016.)). Usto, u nekim se pravnim instrumentima u kontekstu vanjskog djelovanja Unije navodi, među ostalim, borba protiv korupcije kao načelo obuhvaćeno pojmom vladavine prava (vidjeti, primjerice, Uredbu (EZ) br. 1638/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. listopada 2006. o utvrđivanju općih odredbi o uspostavi Europskog instrumenta za susjedstvo i partnerstvo (SL 2006., L 310, str. 1.)) (presuda od 15. rujna 2016., Janukovič/Vijeće, T‑346/14, EU:T:2016:497, t. 98.).
69 Osim toga, valja podsjetiti da je progon koji se poduzima zbog počinjenja gospodarskih kaznenih djela, poput zloupotrebe javnih sredstava, važno sredstvo borbe protiv korupcije te da je borba protiv korupcije, u kontekstu vanjskog djelovanja Unije, načelo koje čini dio vladavine prava (presuda od 15. rujna 2016., Janukovič/Vijeće, T‑346/14, EU:T:2016:497, t. 141.).
70 Međutim, iako se ne može isključiti da se određenim postupanjima koja se mogu okvalificirati kao zloupotreba javnih sredstava može narušiti vladavina prava, ne može se zaključiti da svaki čin zloupotrebe javnih sredstava počinjen u trećoj zemlji opravdava intervenciju Unije s ciljem učvršćivanja i podrške vladavini prava u toj državi u okviru njezinih ovlasti u području ZVSP‑a. Kako bi se moglo utvrditi da zloupotreba javnih sredstava može opravdati djelovanje Unije u okviru ZVSP‑a s ciljem učvršćivanja i podrške vladavini prava, u najmanju je ruku potrebno da su sporna djela takva da mogu narušiti institucionalne i pravne temelje države o kojoj je riječ (presuda od 15. rujna 2016., Janukovič/Vijeće, T‑346/14, EU:T:2016:497, t. 99.).
71 Iz toga proizlazi da se relevantan kriterij može smatrati usklađenim s pravnim poretkom Unije samo ako ga se može tumačiti na način da je spojiv sa zahtjevima pravila više pravne snage koja mora poštovati i, preciznije, da je spojiv s ciljem učvršćivanja i podrške vladavini prava u Ukrajini. Usto, takvim se tumačenjem omogućava poštovanje široke margine prosudbe kojom Vijeće raspolaže za utvrđivanje općih kriterija za uvrštenje uz istodobno osiguravanje načelno potpunog nadzora zakonitosti akata Unije kad je riječ o temeljnim pravima (vidjeti presudu od 15. rujna 2016., Janukovič/Vijeće, T‑346/14, EU:T:2016:497, t. 100. i navedenu sudsku praksu).
72 Slijedom toga, relevantan kriterij treba tumačiti na način da se ne odnosi na, apstraktno, svaki čin zloupotrebe javnih sredstava, nego da se više odnosi na zloupotrebu javnih sredstava ili imovine koja, s obzirom na iznos ili vrstu zloupotrijebljenih sredstava ili imovine ili kontekst u kojem je do te zloupotrebe došlo, u najmanju ruku, može narušiti institucionalne i pravne temelje Ukrajine, osobito načelo zakonitosti, zabrane proizvoljnog postupanja izvršne vlasti, djelotvornog sudskog nadzora i jednakosti pred zakonom te, konačno, koja može narušiti poštovanje vladavine prava u toj zemlji. Tumačen na taj način, taj kriterij je u skladu s relevantnim ciljevima UEU‑a (presuda od 15. rujna 2016., Janukovič/Vijeće, T‑346/14, EU:T:2016:497, t. 101.).
73 S obzirom na tu sudsku praksu, koju stranke ne dovode u pitanje, valja zaključiti da tako protumačen relevantan kriterij nije nezakonit i da se može uvesti aktima koji se temelje na članku 29. UEU‑a i članku 215. UFEU‑a, koji dakle predstavljaju odgovarajuće pravne osnove.
74 Iz toga također proizlazi da predviđanjem relevantnog kriterija Vijeće nije povrijedilo članak 40. prvi stavak UEU‑a, prema kojem provedba ZVSP‑a ne utječe na primjenu postupaka i opseg ovlasti institucija utvrđenih Ugovorima za izvršavanje nadležnosti Unije iz članaka od 3. do 6. UFEU‑a.
75 Konačno valja podsjetiti da je prema ustaljenoj sudskoj praksi UGDO jedno od najviših pravosudnih tijela u Ukrajini s obzirom na to da u toj državi djeluje u svojstvu državnog odvjetništva u kaznenom sudovanju i vodi predistražne postupke u okviru kaznenih postupaka (vidjeti u tom smislu presudu od 19. listopada 2017., Janukovič/Vijeće, T‑346/14, C‑598/16 P, neobjavljenu, EU:C:2017:786, t. 53.). Isto je tako već presuđeno da dokazi koje dostavlja UGDO, pod uvjetom da je njihov sadržaj dovoljno precizan, mogu opravdati donošenje mjera ograničavanja u pogledu osoba protiv kojih se vode kazneni postupci zbog zloupotrebe javnih sredstava (vidjeti u tom smislu presudu od 15. rujna 2016., Janukovič/Vijeće, T‑346/14, EU:T:2016:497, t. 139.), kao što to, uostalom, priznaje tužitelj.
76 S obzirom na prethodna razmatranja, tužiteljeve prigovore koji se temelje na nezakonitosti, neproporcionalnosti i nepostojanju pravne osnove relevantnog kriterija valja u cijelosti odbiti.
77 Međutim, treba ispitati je li Vijeće prilikom primjene na tužitelja relevantnog kriterija, tumačenog na način iz točke 72. ove presude, počinilo očite pogreške u ocjeni.
Postojanje očitih pogrešaka u ocjeni počinjenih prilikom primjene relevantnog kriterija u tužiteljevu slučaju
78 Tužitelj u biti tvrdi da Vijeće prilikom donošenja pobijanih akata nije raspolagalo dovoljno čvrstom činjeničnom osnovom.
79 Vijeće, koje podupire Komisija, osporava tužiteljeve argumente.
80 Prije podrobnijeg ispitivanja argumenata potonjeg valja iznijeti uvodna razmatranja o sudskom nadzoru i obvezama Vijeća.
Sudski nadzor i obveze Vijeća
81 Prema sudskoj praksi, na sudu je Unije da u okviru svojeg sudskog nadzora mjera ograničavanja Vijeću prizna široku marginu prosudbe za definiranje općih kriterija na temelju kojih se određuje krug osoba protiv kojih se mogu donijeti takve mjere (vidjeti presudu od 22. ožujka 2018., Stavytskyi/Vijeće, T‑242/16, neobjavljenu, EU:T:2018:166, t. 81. i navedenu sudsku praksu).
82 Međutim, učinkovitost sudskog nadzora koja je zajamčena člankom 47. Povelje zahtijeva da se, u okviru nadzora zakonitosti razloga na kojima je utemeljena odluka o uvrštenju ili zadržavanju imena određene osobe na popisu osoba protiv kojih su donesene mjere ograničavanja, sud Unije uvjeri da se ta odluka, koja tu osobu osobno pogađa, temelji na dovoljno čvrstoj činjeničnoj osnovi. To podrazumijeva provjeru činjenica navedenih u obrazloženju navedene odluke, tako da sudski nadzor nije ograničen na ocjenu apstraktne vjerojatnosti navedenih razloga, nego se odnosi na pitanje jesu li ti razlozi, ili barem jedan od njih za koji se smatra da je sam po sebi dovoljan da se na njemu temelji ta odluka, potkrijepljeni dovoljno preciznim i konkretnim dokazima (vidjeti presudu od 22. ožujka 2018., Stavytskyi/Vijeće, T‑242/16, neobjavljenu, EU:T:2018:166, t. 82. i navedenu sudsku praksu).
83 Prema sudskoj praksi, Vijeće nije dužno, po službenoj dužnosti i sustavno, provoditi svoje istrage ili obavljati provjere s ciljem pribavljanja dodatnih pojašnjenja kada već raspolaže elementima koje su podnijele vlasti treće zemlje za donošenje mjera ograničavanja prema osobama iz tih zemalja protiv kojih se tamo vode sudski postupci (vidjeti presudu od 22. ožujka 2018., Stavytskyi/Vijeće, T‑242/16, neobjavljenu, EU:T:2018:166, t. 83. i navedenu sudsku praksu).
84 U tom pogledu valja podsjetiti da je UGDO, kao što je to napomenuto u točki 75. ove presude, jedno od najviših ukrajinskih pravosudnih tijela.
85 Točno je da je u ovom slučaju bilo na Vijeću da pažljivo i nepristrano ispita dokaze koje su mu dostavile ukrajinske vlasti, osobito s obzirom na očitovanja i eventualne oslobađajuće dokaze koje je dostavio tužitelj. Osim toga, u okviru donošenja mjera ograničavanja, Vijeće je dužno poštovati načelo dobre uprave, utvrđeno člankom 41. Povelje, s kojim je, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, povezana obveza nadležne institucije da pažljivo i nepristrano ispita sve relevantne elemente konkretnog slučaja (vidjeti u tom smislu presudu od 22. ožujka 2018., Stavytskyi/Vijeće, T‑242/16, neobjavljenu, EU:T:2018:166, t. 85. i navedenu sudsku praksu).
86 No, iz sudske prakse također proizlazi da za ocjenu prirode, načina i intenziteta dokazanosti koja se može zahtijevati od Vijeća u obzir valja uzeti prirodu i posebno područje primjene mjera ograničavanja te njihov cilj (vidjeti presudu od 22. ožujka 2018., Stavytskyi/Vijeće, T‑242/16, neobjavljenu, EU:T:2018:166, t. 86. i navedenu sudsku praksu).
87 U tom pogledu, kao što to proizlazi iz uvodnih izjava 1. i 2. Odluke 2014/119 (vidjeti točku 3. ove presude), ta odluka pripada općenitijem okviru Unijine politike podrške ukrajinskim vlastima s ciljem podržavanja političke stabilizacije Ukrajine. Ona također odgovara ciljevima ZVSP‑a, koji su definirani posebice u članku 21. stavku 2. točki (b) UEU‑a, na temelju kojeg Unija provodi međunarodnu suradnju radi učvršćivanja i podrške demokraciji, vladavini prava, ljudskim pravima i načelima međunarodnog prava (vidjeti presudu od 22. ožujka 2018., Stavytskyi/Vijeće, T‑242/16, neobjavljenu, EU:T:2018:166, t. 87. i navedenu sudsku praksu).
88 U tom okviru, predmetnim mjerama ograničavanja predviđa se zamrzavanje financijskih sredstava i gospodarskih izvora, posebice osoba za koje je utvrđeno da su odgovorne za zloupotrebu ukrajinskih javnih sredstava. Naime, olakšavanje povrata tih sredstava učvršćuje i podupire vladavinu prava u Ukrajini (vidjeti točke 68. do 72. ove presude).
89 Iz toga slijedi da cilj predmetnih mjera ograničavanja nije sankcionirati protupravna djela koja su počinile odnosne osobe niti ih prisilno odvratiti od činjenja takvih djela. Te mjere imaju za jedini cilj olakšati ukrajinskim vlastima utvrđenje zlouporaba javnih sredstava i sačuvati mogućnost da te vlasti povrate imovinsku korist ostvarenu tim zloupotrebama. One su stoga posve zaštitne naravi (vidjeti presudu od 22. ožujka 2018., Stavytskyi/Vijeće, T‑242/16, neobjavljenu, EU:T:2018:166, t. 89. i navedenu sudsku praksu).
90 Predmetne mjere ograničavanja, koje je Vijeće donijelo na temelju nadležnosti koje su mu dodijeljene člancima 21. i 29. UEU‑a, stoga nisu kaznene prirode. One se dakle ne mogu izjednačiti s odlukom nacionalnog pravosudnog tijela države članice o zamrzavanju imovine donesenom u okviru primjenjivog kaznenog postupka i u skladu s jamstvima koja daje taj postupak. Slijedom toga, zahtjevi koji obvezuju Vijeće glede dokaza na kojima se temelji uvrštenje imena neke osobe na popis osoba na koje se odnosi to zamrzavanje imovine ne mogu biti strogo istovjetni onima koji obvezuju nacionalno pravosudno tijelo u navedenom slučaju (vidjeti presudu od 22. ožujka 2018., Stavytskyi/Vijeće, T‑242/16, neobjavljenu, EU:T:2018:166, t. 90. i navedenu sudsku praksu).
91 U ovom slučaju Vijeće mora provjeriti, s jedne strane, u kojoj mjeri se na temelju informacija koje mu je dostavio UGDO i na kojima je utemeljio odluku može utvrditi, kao što se to navodi u razlozima za uvrštenje tužiteljeva imena na predmetni popis, da ukrajinske vlasti protiv njega vode kaznene postupke zbog djela koja mogu predstavljati zloupotrebu javnih sredstava i, s druge strane, omogućuju li ti postupci da se tužiteljeva postupanja okvalificiraju u skladu s relevantnim kriterijem. Samo ako se te provjere pokažu neuspješnima, Vijeće će, s obzirom na sudsku praksu navedenu u točki 85. ove presude, morati obaviti dodatne provjere (vidjeti presudu od 22. ožujka 2018., Stavytskyi/Vijeće, T‑242/16, neobjavljenu, EU:T:2018:166, t. 91. i navedenu sudsku praksu).
92 Osim toga, u okviru suradnje uređene pobijanim aktima (vidjeti točku 87. ove presude), načelno nije na Vijeću da sâmo ispituje i ocjenjuje točnost i relevantnost elemenata na koje se ukrajinske vlasti oslanjaju radi vođenja kaznenih postupaka protiv tužitelja zbog djela koja se mogu okvalificirati kao zloupotreba javnih sredstava. Naime, kao što je navedeno u točki 89. ove presude, Vijeće donošenjem pobijanih akata nema namjeru sankcionirati zloupotrebe javnih sredstava o kojima ukrajinske vlasti vode istragu, nego očuvati mogućnost da te vlasti utvrde navedene zlouporabe i povrate njima ostvarenu imovinsku korist. Stoga je na tim vlastima da u okviru navedenih postupaka provjere elemente na kojima temelje svoje odluke i po potrebi iz njih izvedu zaključke glede ishoda tih postupaka. Osim toga, kao što to proizlazi iz točke 90. ove presude, obveze Vijeća u okviru pobijanih akata ne mogu se izjednačiti s obvezama nacionalnog pravosudnog tijela države članice u okviru kaznenog postupka zamrzavanja imovine, koji je pokrenut posebno u okviru međunarodne kaznene suradnje (vidjeti presudu od 22. ožujka 2018., Stavytskyi/Vijeće, T‑242/16, neobjavljenu, EU:T:2018:166, t. 92. i navedenu sudsku praksu).
93 To tumačenje potvrđeno je u točki 77. presude od 5. ožujka 2015., Ezz i dr./Vijeće (C‑220/14 P, EU:C:2015:147), u kojoj je Sud u okolnostima koje su slične onima u ovom predmetu presudio da nije na Vijeću ili Općem sudu da provjeri osnovanost istraga kojima su podvrgnuti žalitelji, nego jedino da provjeri osnovanost odluke o zamrzavanju sredstava s obzirom na zahtjev za pravnu pomoć egipatskih vlasti.
94 Točno je da Vijeće ne mora u svim okolnostima prihvatiti utvrđenja ukrajinskih pravosudnih tijela koja su sadržana u dokumentima što su ih ona dostavila. Takvo ponašanje ne bi bilo u skladu s načelom dobre uprave ni općenito s obvezom institucija Unije da poštuju temeljna prava u okviru primjene prava Unije, na temelju zajedničke primjene članka 6. stavka 1. prvog podstavka UEU‑a i članka 51. stavka 1. Povelje (vidjeti presudu od 22. ožujka 2018., Stavytskyi/Vijeće, T‑242/16, neobjavljenu, EU:T:2018:166, t. 94. i navedenu sudsku praksu).
95 Međutim, na Vijeću je da ocijeni, s obzirom na okolnosti slučaja, potrebu provođenja dodatnih provjera, posebice traženja od ukrajinskih vlasti da dostave dodatne dokaze ako se oni već podneseni pokažu nedostatnima ili nedosljednima. Naime, ne može se isključiti mogućnost da elementi s kojima je Vijeće upoznato, bilo posredstvom samih ukrajinskih vlasti bilo da ih je pribavilo na neki drugi način, mogu tu instituciju navesti da posumnja u dostatnost dokaza koje su te vlasti već podnijele. Osim toga, u okviru mogućnosti podnošenja očitovanja, koja se mora dodijeliti odnosnim osobama, glede razloga koje Vijeće namjerava prihvatiti za zadržavanje njihovih imena na predmetnom popisu, te osobe mogu iznijeti takve dokaze, odnosno oslobađajuće dokaze, koji zahtijevaju da Vijeće provede dodatne provjere. Konkretno, iako nije na Vijeću da zamijeni ukrajinske vlasti u ocjenjivanju osnovanosti kaznenih postupaka navedenih u UGDO‑ovim dopisima, ne može se isključiti da je, posebice s obzirom na tužiteljeva očitovanja, ta institucija dužna od ukrajinskih vlasti tražiti pojašnjenja glede elemenata na kojima se ti postupci temelje (vidjeti presudu od 22. ožujka 2018., Stavytskyi/Vijeće, T‑242/16, neobjavljenu, EU:T:2018:166, t. 95. i navedenu sudsku praksu).
96 Upravo u svjetlu tih razmatranja treba ocijeniti tužiteljeve posebne argumente.
Dostatnost informacija koje je dostavio UGDO
97 Kao prvo, tužitelj tvrdi da prilikom donošenja mjera ograničavanja protiv neke osobe Vijeće snosi teret dokazivanja i da se svaka odluka donesena u tom kontekstu mora temeljiti na dovoljno čvrstoj činjeničnoj osnovi na temelju koje se može utvrditi da se protiv te osobe vodi kazneni postupak u vezi s detaljno pojašnjenim kaznenim djelima zloupotrebe javnih sredstava kojima se mogu ugroziti institucionalni i pravni temelji Ukrajine. U tom kontekstu tužitelj ističe da se zloupotreba javnih sredstava koja mu se stavlja na teret u UGDO‑ovim dopisima na kojima je Vijeće utemeljilo svoju odluku, osobito u onom od 25. srpnja 2016., odnosi na nekretnine koje se, zbog same njihove prirode, i dalje nalaze u Ukrajini te se ne mogu prenijeti u inozemstvo. U tom dopisu nije pruženo dovoljno pojedinosti niti je objašnjeno kako je tužitelj mogao dobiti tamo naveden iznos od [povjerljivo] ukrajinskih hrivnji. Stoga bi se ta navodna zloupotreba mogla suzbijati jedino mjerama ukrajinskih vlasti, tako da zamrzavanje financijskih sredstava koje je odredilo Vijeće nije ni od kakvog utjecaja na tu navodnu zloupotrebu.
98 Tužitelj dodaje da Vijeće svoj relevantan argument ne može temeljiti na činjenici da se u UGDO‑ovu dopisu od 25. srpnja 2016. navodi da je tijekom istrage na zahtjev istražitelja oduzeta imovina [povjerljivo] na temelju odluka općinskog suda [povjerljivo] (u daljnjem tekstu: općinski sud) iz 2014. i 2015. Naime, jedina informacija koja se izravno odnosi na tužitelja tiče se oduzimanja [povjerljivo], što ne može predstavljati uvjerljivu osnovu za kazneni postupak u vezi s navodnom zloupotrebom nekretnina u vrijednosti od [povjerljivo] ukrajinskih hrivnji.
99 Vijeće, koje podupire Komisija, tvrdi da je nezakonitom zloupotrebom sredstava koja se tužitelju stavlja na teret ukrajinskim javnim sredstvima ili imovini nanesena šteta. Naime, Ukrajina je lišena svojih prava vlasništva, upotrebe i uživanja zloupotrijebljenih javnih sredstava ili imovine, uključujući mogući prihod od tih sredstava ili imovine, i to do trenutka u kojemu će se ta zloupotreba otkloniti, primjerice konačnom sudskom odlukom. Osim toga, Vijeće je u rješenju od 3. listopada 2014. navelo da je općinski sud naložio oduzimanje [povjerljivo].
100 Među strankama je nesporno da se Vijeće prilikom donošenja pobijanih akata uglavnom oslonilo na informacije iz UGDO‑ova dopisa od 25. srpnja 2016. i UGDO‑ove odgovore.
101 U tom pogledu, treba podsjetiti da taj dopis sadržava informacije navedene u točki 49. ove presude.
102 UGDO je također naveo da djela opisana u predmetnom dopisu odgovaraju kaznenom djelu utvrđenom u članku 191. stavku 5. ukrajinskog Kaznenog zakona, koji se odnosi na zloupotrebu tuđe imovine počinjenu u sastavu zločinačkog udruženja, kada je riječ o posebno visokom iznosu.
103 Usto, UGDO je istaknuo da je tijekom istrage na zahtjev istražitelja oduzeta imovina [povjerljivo] na temelju odluka općinskog suda iz 2014. i 2015.
104 U tim okolnostima valja utvrditi da je Vijeće prilikom donošenja pobijanih akata raspolagalo dovoljno preciznim informacijama u pogledu kažnjivog djela za čije je počinjenje tužitelj bio osumnjičen i stanja s njim povezanog kaznenog postupka.
105 Što se tiče tužiteljeva argumenta koji se tiče činjenice da je u ovom slučaju riječ o zloupotrebi nekretnina koje se, po svojoj prirodi, ne mogu prenijeti izvan Ukrajine, valja primijetiti to da relevantan kriterij ne predviđa da je uvjet za uvrštenje neke osobe na popis postojanje opasnosti od prijenosa u inozemstvo imovine za čiju je zloupotrebu ta osoba osumnjičena. Tako je pozivanje na zloupotrebu javnih sredstava, ako je ono osnovano, dovoljno samo za sebe kako bi se opravdale mjere ograničavanja protiv tužitelja (vidjeti presudu od 22. ožujka 2018., Stavytskyi/Vijeće, T‑242/16, neobjavljenu, EU:T:2018:166, t. 106. i navedenu sudsku praksu).
106 U tom pogledu iz sudske prakse proizlazi da pojam zloupotrebe javnih sredstava obuhvaća svaki akt koji se sastoji od nezakonitog korištenja sredstvima koja stoje na raspolaganju javnim tijelima ili su stavljena pod njihov nadzor i to u svrhe kojima ona nisu namijenjena, osobito u one privatne. Kako bi bilo obuhvaćeno tim pojmom, to korištenje mora dovesti do ugroze financijskih interesa tih tijela i izazvati štetu koja se može izraziti u financijskom obliku (vidjeti presudu od 22. ožujka 2018., Stavytskyi/Vijeće, T‑242/16, neobjavljenu, EU:T:2018:166, t. 107. i navedenu sudsku praksu).
107 Takvo široko tumačenje predmetnog pojma potrebno je kako bi se osigurala potpuna učinkovitost Odluke 2014/119 u ostvarivanju njezinih ciljeva jačanja vladavine prava u Ukrajini. Osim toga, s obzirom na posve zaštitnu narav sporne mjere, opće načelo prava Unije zakonitosti kaznenih djela i kazni utvrđeno prvom rečenicom stavka 1. članka 49. Povelje, s jedne strane, i načelo pretpostavke nedužnosti utvrđeno člankom 48. stavkom 1. Povelje, s druge strane, u ovom slučaju nisu primjenjivi i slijedom toga ne mogu zabraniti takvo široko tumačenje (vidjeti presudu od 22. ožujka 2018., Stavytskyi/Vijeće, T‑242/16, neobjavljenu, EU:T:2018:166, t. 109. i navedenu sudsku praksu).
108 U ovom slučaju, kao što to pravilno ističe Vijeće, zloupotreba javnih sredstava ili imovine opisana u dopisu od 25. srpnja 2016., sve dok traje i dok nije otklonjena, primjerice na temelju konačne sudske odluke, nanosi štetu Ukrajini koja je lišena svojih prava vlasništva, upotrebe i uživanja zloupotrijebljenih javnih sredstava ili imovine, uključujući mogući prihod od tih sredstava ili imovine (vidjeti u tom smislu presudu od 22. ožujka 2018., Stavytskyi/Vijeće, T‑242/16, neobjavljenu, EU:T:2018:166, t. 110. i navedenu sudsku praksu).
109 Činjenica da je slijedom mjera ograničavanja predviđenih pobijanim aktima tužiteljeva imovina u Uniji privremeno zamrznuta doprinosi olakšavanju zadaće ukrajinskih vlasti da, u slučaju da tužitelj bude osuđen, povrate zloupotrijebljena javna sredstva i imovinu te dopunjuje mjere donesene na nacionalnoj razini, poput oduzimanja imovine koje je naložio općinski sud (vidjeti točku 103. ove presude) (vidjeti presudu od 22. ožujka 2018., Stavytskyi/Vijeće, T‑242/16, neobjavljenu, EU:T:2018:166, t. 111. i navedenu sudsku praksu).
110 Naime, u slučaju da ukrajinski sudovi utvrde da su optužbe protiv tužitelja osnovane i da nalože povrat zloupotrijebljenih sredstava, taj će se povrat osobito moći izvršiti iz sredstava koje tužitelj eventualno drži u Uniji. Pritom je potpuno nevažno potječu li ta eventualna sredstva iz transakcije koja je predmet istrage koja se vodi protiv tužitelja, s obzirom na to da ono što je važno jest to da ukrajinskim vlastima olakšava povrat sredstava koja joj nikada nisu smjela biti oduzeta (vidjeti presudu od 22. ožujka 2018., Stavytskyi/Vijeće, T‑242/16, neobjavljenu, EU:T:2018:166, t. 112. i navedenu sudsku praksu).
111 S obzirom na prethodno navedeno, te tužiteljeve argumente valja odbiti.
112 Kao drugo, tužitelj podsjeća da je pred Vijećem tvrdio da djela koja mu UGDO u dopisu od 25. srpnja 2016. stavlja na teret datiraju iz 2006. i 2007. te da su ih u 2008. već ispitali ukrajinski sudovi koji nisu ustanovili nikakve nezakonitosti. Prema mišljenju tužitelja, iako je točno da je Vijeće slijedom tih argumenata UGDO‑u postavilo pitanja u tom pogledu, odgovori potonjeg nisu bili zadovoljavajući, osobito u pogledu poštovanja načela ne bis in idem, tako da Vijeće nije moglo smatrati da raspolaže dostatnim elementima za opravdanje zadržavanja njegova imena na predmetnom popisu. Tužitelj osim toga ističe da mu Vijeće ne može prigovoriti to što nije dostavio dokumentaciju u potporu svojim argumentima s obzirom na to da Vijeće mora osigurati da raspolaže dovoljno čvrstom činjeničnom osnovom.
113 Vijeće, koje podupire Komisija, podsjeća da tužitelj, kada je tvrdio da su ukrajinski sudovi već ispitali djela koja mu se stavljaju na teret, nije dostavio relevantne sudske odluke. U tom pogledu Vijeće smatra da je postupilo proaktivno s obzirom na to da je zatražilo dodatne informacije od UGDO‑a, koji je u svojim odgovorima na pitanja Vijeća iznio potrebna pojašnjenja i naveo, među ostalim, da predmetna djela nisu bila ispitivana sa stajališta kaznenog prava. Primjena načela ne bis in idem je dakle isključena. U tim je okolnostima Vijeće raspolagalo dovoljno čvrstom činjeničnom osnovom za opravdanje održavanja na snazi mjera ograničavanja protiv tužitelja.
114 Treba podsjetiti da je Vijeće slijedom argumenata koje je tužitelj istaknuo u okviru predmeta u kojem je donesena presuda od 22. ožujka 2018., Stavytskyi/Vijeće (T‑242/16, neobjavljena, EU:T:2018:166), UGDO‑u uputilo određena pitanja kako bi među ostalim provjerilo datiraju li djela, kao što je to tvrdio tužitelj, koja su mu stavljena na teret u okviru kaznenog postupka navedenog u UGDO‑ovu dopisu od 30. studenoga 2015., a koji se podudara s onim iz dopisa od 25. srpnja 2016., iz razdoblja 2006. – 2007. te jesu li ih ukrajinski sudovi već ispitali.
115 UGDO‑ovi odgovori na pitanja Vijeća nalaze se u radnom dokumentu Vijeća od 16. studenoga 2016. Prema tom je dokumentu, kao prvo, prijenos prava vlasništva na nekretnini povezan sa zloupotrebom javnih sredstava koja se tužitelju stavlja na teret ostvaren tijekom 2006. i 2007. na temelju sporazuma o zamjeni [povjerljivo]:
[povjerljivo].
[povjerljivo].
[povjerljivo].
116 Nakon što mu je Vijeće proslijedilo UGDO‑ove odgovore, tužitelj je u dopisu od 13. siječnja 2017. među ostalim odgovorio da je sporazum o zamjeni [povjerljivo] utvrđen zakonitim u više odluka ukrajinskih sudova iz 2008. i 2009., [povjerljivo] te da je do istog utvrđenja došao i općinski sud, i svi su utvrdili da nije bilo nezakonitosti. Tužitelj je usto naglasio da je UGDO u 2009. bio provjerio legitimnost radnji, osobito tužiteljevih, poduzetih tijekom sklapanja navedenog sporazuma, i da je utvrdio da nije bilo nezakonitosti.
117 Među strankama je nesporno da Vijeće, pročitavši tužiteljev dopis od 13. siječnja 2017., od UGDO‑a nije zatražilo dodatne informacije. U tom pogledu Vijeće tvrdi da se moglo osloniti samo na navodno detaljne informacije koje mu je UGDO već bio dostavio s obzirom na to da tužitelj svojem dopisu nije priložio sudske odluke koje je u njemu spomenuo.
118 Tužitelj pak smatra da su UGDO‑ovi odgovori bili vrlo općeniti i oskudni. Naime, prema mišljenju tužitelja, iako je potvrdio da su djela koja se pripisuju tužitelju, koja datiraju iz 2006. i 2007., kasnije proglašena zakonitima, UGDO tvrdi da su u istrazi koja je trenutačno u tijeku prikupljeni dokazi o krivnji, ne navodeći nikakve činjenice u vezi s tom istragom. Osim toga, UGDO ne navodi razloge zbog kojih je ta nova istraga u skladu s načelom ne bis in idem.
119 U tom pogledu, valja smatrati da se Vijeće, s obzirom na elemente koje je tužitelj istaknuo, moralo ponovno obratiti UGDO‑u, u skladu s načelima navedenim u točkama 94. i 95. ove presude.
120 Naime, suprotno onomu što tvrdi Vijeće, elementi kojima je raspolagalo nisu omogućavali da se isključi da je kazneni postupak na kojemu je Vijeće utemeljilo svoju odluku o održavanju na snazi mjera ograničavanja protiv tužitelja u suprotnosti s načelom ne bis in idem.
121 U tom pogledu, kao prvo, valja istaknuti da se u dopisu od 13. siječnja 2017. tužitelj pozvao ne samo na odluke trgovačkih ili administrativnih sudova nego i na odluku općinskog suda, odnosno suda koji je naveden u UGDO‑ovu dopisu od 25. srpnja 2016.
122 [povjerljivo].
123 Kao treće, valja podsjetiti da je načelo ne bis in idem opće načelo prava Unije koje se primjenjuje neovisno o bilo kojoj zakonskoj odredbi (presuda od 18. listopada 2001., X/ESB, T‑333/99, EU:T:2001:251, t. 149.).
124 Što se tiče sudova država članica, to je načelo priznato u članku 50. Povelje.
125 Usto, treba uputiti na članak 4. Protokola br. 7 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisanu u Rimu 4. studenoga 1950., naslovljen „Pravo da se ne bude dva puta suđen ili kažnjen u istoj stvari”, koji predviđa sljedeće:
„1. Nikome se ne može ponovno suditi niti ga se može kazniti u kaznenom postupku iste države za kazneno djelo za koje je već pravomoćno oslobođen ili osuđen u skladu sa zakonom i kaznenim postupkom te države.
2. Odredbe prethodnoga stavka ne sprječavaju ponovno razmatranje slučaja u skladu sa zakonom i kaznenim postupkom dotične države ako postoje dokazi o novim ili novootkrivenim činjenicama, ili ako je u prethodnom postupku došlo do bitnih povreda koje su mogle utjecati na rješenje slučaja.”
126 U tom pogledu, valja istaknuti da se navedeni protokol primjenjuje na Ukrajinu.
127 Prema sudskoj praksi, moguće je da odluka tijela koje je pozvano sudjelovati u provođenju kaznenog sudovanja u dotičnom nacionalnom pravnom poretku kojom se okončava kazneni progon protiv okrivljenika pod određenim uvjetima ima za posljedicu da je kazneni progon po službenoj dužnosti konačno dovršen. U takvom slučaju treba smatrati da situacija dotične osobe ulazi u područje primjene načela ne bi in idem i to unatoč tomu što u takvom postupku ne sudjeluje sud i što odluka donesena na kraju tog postupka nema oblik presude (vidjeti u tom smislu presudu od 11. veljače 2003., Gözütok i Brügge, C‑187/01 i C‑385/01, EU:C:2003:87, t. 27. do 31.). S druge strane, načelo ne bis in idem ne primjenjuje se na odluku kojom tijelo jedne države članice, nakon ispitivanja merituma predmeta o kojem odlučuje, u stadiju prije optuživanja osobe osumnjičene za kazneno djelo donese rješenje o obustavi kaznenog postupka, ako prema nacionalnom pravu te države odluka o obustavi nije konačna zapreka za daljnji progon te stoga ona ne sprečava pokretanje novih kaznenih postupaka u pogledu istih djela u toj državi (vidjeti u tom smislu presudu od 22. prosinca 2008., Turanský, C‑491/07, EU:C:2008:768, t. 45.).
128 Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, valja zaključiti da informacije kojima je na temelju UGDO‑ovih odgovora raspolagalo prilikom donošenja pobijanih akata Vijeću nisu omogućivale da utvrdi je li kazneni postupak koji se odnosi na tužitelja, a čije postojanje je bilo temelj za održavanje na snazi mjera ograničavanja protiv njega, u suprotnosti s načelom ne bis in idem, s obzirom na to da Vijeće nije bilo upoznato sa sadržajem odluke općinskog suda i UGDO‑ovih odluka koje je tužitelj spomenuo u svojem dopisu od 13. siječnja 2017.
129 Međutim, iako nije na Vijeću da provjerava osnovanost kaznenih postupaka koji su u tijeku u Ukrajini (vidjeti točke 91. do 93. ove presude) niti je na njemu da ocjenjuje usklađenost tih postupaka s postupovnim pravilima koja se primjenjuju na temelju ukrajinskog prava (presuda od 22. ožujka 2018., Stavytskyi/Vijeće, T‑242/16, neobjavljena, EU:T:2018:166, t. 134.), ono je ipak dužno uvjeriti se da kazneni postupak na kojem utemeljuje svoju odluku o održavanju na snazi mjera ograničavanja protiv neke osobe nije u suprotnosti s načelom ne bis in idem, pod uvjetom da mu dotična osoba dostavi elemente koji u tom pogledu izazivaju sumnju.
130 Iako je točno da tužitelj u svojem dopisu od 13. siječnja 2017. nije izričito naveo načelo ne bis in idem niti je dostavio odluke ukrajinskih vlasti kojima se može dokazati da je postupak koji se protiv njega još uvijek vodi u suprotnosti s tim načelom, ipak su informacije koje je podnio bile dostatne da za Vijeće nastane obveza traženja dodatnih podataka od UGDO‑a, uzimajući također u obzir i sadržaj odgovora koje mu je potonji već bio dostavio i u kojima je, među ostalim, bilo navedeno da su tijela nadležna za progon odlučila da neće provesti kaznenu istragu (vidjeti točku 115. ove presude).
131 U tom kontekstu treba pojasniti da nije riječ o tome je li Vijeće, s obzirom na elemente s kojima je bilo upoznato, bilo dužno ukloniti tužiteljevo ime s popisa jer je kaznenim postupkom koji se protiv njega vodi povrijeđeno načelo ne bis in idem, nego samo o tome je li ono bilo dužno te elemente uzeti u obzir i izvršiti dodatne provjere ili zatražiti pojašnjenja od ukrajinskih vlasti. Stoga je u tom pogledu dovoljno da navedeni elementi mogu pobuditi legitimne sumnje u pogledu vođenja istrage i dostatnosti informacija koje je dostavio UGDO (vidjeti u tom smislu presudu od 21. veljače 2018., Kljujev/Vijeće, T‑731/15, EU:T:2018:90, t. 242.).
132 Osim toga, valja istaknuti da su predmetne mjere ograničavanja u trenutku donošenja pobijanih akata bile na snazi protiv tužitelja već više godina i to cijelo vrijeme zbog postojanja istog kaznenog postupka koji vodi UGDO. U takvom je kontekstu, s jedne strane, UGDO u načelu morao biti u mogućnosti Vijeću dostaviti sve dodatne informacije koje su potonjem mogle biti potrebne, a Vijeće se, s druge strane, moralo smatrati tim više obveznim podrobnije razmotriti pitanje eventualne povrede temeljnog načela, kao što je načelo ne bis in idem, koju su na štetu tužitelja počinile ukrajinske vlasti.
133 S obzirom na prethodna razmatranja, valja zaključiti da je Vijeće počinilo očitu pogrešku u ocjeni na način da je donijelo pobijane akte a da od ukrajinskih vlasti nije tražilo dodatne informacije, što je dovoljno za poništenje tih akata u dijelu u kojem se odnose na tužitelja, pri čemu nije potrebno ispitati njegove druge argumente.
134 Kada je riječ o zahtjevu koji je podredno podnijelo Vijeće (vidjeti drugu alineju točke 36. ove presude) da se, u biti, učinci Odluke 2017/381 održe na snazi do isteka roka za podnošenje žalbe i, u slučaju da žalba bude podnesena, do odluke kojom se o potonjoj odlučuje, dovoljno je istaknuti da je Odluka 2017/381 proizvodila učinke samo do 6. ožujka 2018. Slijedom toga, poništenje te odluke ovom presudom bez utjecaja je na razdoblje nakon toga datuma, tako da nije potrebno odlučiti o pitanju održavanja na snazi učinaka te odluke (vidjeti presudu od 6. lipnja 2018., Arbuzov/Vijeće, T‑258/17, EU:T:2018:331, t. 107 i navedenu sudsku praksu).
Troškovi
135 Sukladno članku 134. stavku 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da Vijeće nije uspjelo u postupku, valja mu naložiti snošenje tužiteljevih troškova, u skladu s njegovim zahtjevom.
136 Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika, institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. Iz toga slijedi da će Komisija snositi vlastite troškove.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (šesto vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Poništavaju se Odluka Vijeća (ZVSP) 2017/381 od 3. ožujka 2017. o izmjeni Odluke 2014/119/ZVSP o mjerama ograničavanja usmjerenima protiv određenih osoba, subjekata i tijela s obzirom na stanje u Ukrajini i Provedbena uredba Vijeća (EU) 2017/374 od 3. ožujka 2017. o provedbi Uredbe (EU) br. 208/2014 o mjerama ograničavanja usmjerenima protiv određenih osoba, subjekata i tijela s obzirom na stanje u Ukrajini, u dijelu u kojem je ime Edwarda Stavytskog zadržano na popisu osoba, subjekata i tijela na koje se primjenjuju te mjere ograničavanja.
2. Vijeće Europske unije snosit će vlastite troškove kao i troškove E. Stavytskog.
3. Europska komisija snosit će vlastite troškove.
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 30. siječnja 2019.,
Potpisi