ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA
17. prosince 1980 (*)
„Volný pohyb pracovníků“
Ve věci 149/79,
Komise Evropských společenství, zastoupená svým právním poradcem Jeanem Amphouxem, jako zmocněncem, ve spolupráci s Louisem Dubouisem, profesorem na Fakultě práv a politických věd Univerzity v Aix-Marseille III, s adresou pro účely doručování v Lucemburku u svého právního poradce Maria Cervina, budova Jean Monnet, Kirchberg,
žalobkyně,
proti
Belgickému království, zastoupenému ministrem zahraničních věcí, jehož zastupuje Robert Hoebaer, ředitel odboru zahraničního obchodu a spolupráce na rozvoji ministerstva zahraničních věcí, s adresou pro účely doručování v Lucemburku v sídle belgického velvyslanectví, 4, rue des Girondins, résidence Champagne,
žalovanému,
podporovanému v jeho návrhových žádáních
Spolkovou republikou Německo, zastupenou Martinem Seidelem a Eberhardtem Grabitzem, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku u kancléře velvyslanectví Spolkové republiky Německo, 20-22, avenue Emile-Reuter,
Francouzskou republikou, zastoupenou G. Guillaumem, jako zmocněncem a P. Moreau Defargesem, jako zástupcem zmocněnce, s adresou pro účely doručování v Lucemburku v sídle francouzského velvyslanectví, 2, rue Bertholet,
Spojeným královstvím, zastoupeným W. H. Godwinem, Assistant Treasury Solicitor, jako zmocněncem, s adresou pro účely doručování v Lucemburku v sídle britského velvyslanectví, 28, boulevard Royal,
vedlejšími účastníky,
jejímž předmětem je žaloba směřující k určení, že Belgické království tím, že podmínilo státní příslušností přístup k zaměstnáním nespadajícím pod čl. 48 odst. 4 Smlouvy o EHS, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 48 Smlouvy o EHS, jakož i z nařízení Rady (EHS) č. 1612/68 ze dne 15.října 1968 o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství,
SOUDNÍ DVŮR,
ve složení J. Mertens de Wilmars, předseda, P. Pescatore a T. Koopmans, předsedové senátů, Mackenzie Stuart, A. O´Keeffe, G. Bosco a A. Touffait,
generální advokát: H. Mayras,
vedoucí soudní kanceláře: A. Van Houtte,
vydává tento
Rozsudek
1 Návrhem došlým kanceláři Soudního dvora dne 28. září 1979 podala Komise na základě článku 169 Smlouvy o EHS žalobu, kterou se domáhá určení, že Belgické království tím, že podmínilo nebo umožnilo podmínit belgickou státní příslušností přístup k zaměstnáním nespadajícím pod čl. 48 odst. 4 Smlouvy, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 48 Smlouvy a z nařízení (EHS) č. 1612/68 o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství (Úř. věst. L 257, s. 2; Zvl. vyd. 05/01, s. 15).
2 Ve svém odůvodněném stanovisku a ve svém návrhu se Komise odvolávala všeobecně na různé nabídky zaměstnání u Société nationale des chemins de fer belges – SNCB (Belgické státní železniční dráhy) a u Société nationale des chemins de fer vicinaux – SBCV (Belgické místní železniční dráhy), které se týkaly pracovních míst pro nekvalifikované dělníky, a dále na nabídky zaměstnání uveřejněné v průběhu minulých let hlavním městem Brusel a obcí Auderghem, a pouze pro informaci citovala pracovní místa, kterých se tyto nabídky týkaly. Díky informacím, které si Soudní dvůr vyžádal v průběhu písemné i ústní části řízení, jež byly předloženy vládou Belgického království, a na základě výčtu předloženého Komisí během ústní části řízení, který nebyl uvedenou vládou zpochybněn, bylo možné vypracovat přesný seznam sporných zaměstnání.
3 Z těchto informací i z výčtu vyplývá, že dotčená zaměstnání se týkají míst pomocných strojvedoucích, nakládačů, pokládačů kolejí, seřazovačů vagónů a signalistů u společnosti SNCB, míst nekvalifikovaných dělníků u společnosti SNCV a rovněž míst ošetřovatelek, dětských sester, nočních hlídačů, instalatérů, truhlářů, elektrikářů, pomocných zahradníků, architektů a revizorů v hlavním městě Brusel a v obci Auderghem. Nicméně ani pomocí těchto informací shromážděných v průběhu dokazování nebylo možné si udělat přesnou představu o povaze úkolů vykonávaných v rámci výše uvedených zaměstnání.
4 Veřejné instituce a výše uvedené celky tato zaměstnání skutečně nabízely v letech 1973 až 1977 na vývěskách nebo zveřejněním v tisku a tyto inzeráty stanovovaly mezi podmínkami nutnými pro přijetí do těchto zaměstnání povinnost mít belgickou státní příslušnost.
5 Dopisem ze dne 21. listopadu 1978 Komise oznámila vládě Belgického království, že „tuto politiku považuje za neslučitelnou s článkem 48 Smlouvy o EHS a s ustanoveními nařízení EHS č. 1612/68 o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství“, a zahájila tak vůči tomuto členském státu řízení podle článku 169 Smlouvy o EHS.
6 Dopisem ze dne 15. ledna 1979 stálé zastoupení Belgického království odpovědělo především:
– že sporná podmínka státní příslušnosti odpovídá ustanovení čl. 6 odst. 2 belgické ústavy, v jehož znění stojí, že „pouze ... Belgičané mohou být přijímáni do civilních i vojenských zaměstnání, až na výjimky, které mohou být stanoveny zákonem pro zvláštní případy“,
– že podle toho, jak Komise vykládá čl. 48 odst. 4 Smlouvy, je v každém případě nezbytné rozlišovat v rámci každé správní jednotky pracovní místa, která se podílejí na výkonu veřejné moci, a místa, která se na něm nepodílejí, čímž Komise nastoluje problém, na nějž by měly nalézt řešení všechny členské státy na úrovni Společenství.
7 Komise byla toho názoru, že nemůže přijmout argumentaci, kterou předložila belgická vláda. Dne 2. dubna 1979 na základě článku 169 Smlouvy vydala Komise odůvodněné stanovisko, v němž mimo jiné zdůrazňuje,
– že Belgické království se nemůže dovolávat čl. 6 odst. 2 své ústavy, aby ospravedlnilo praktiky v oblasti přístupu k zaměstnání, které jsou mu vytýkány,
– že ustanovení o výjimce obsažené v čl. 48 odst. 4 Smlouvy se týká pouze těch zaměstnání, jejichž výkon představuje skutečnou účast na veřejné moci, tedy zaměstnání spojených s rozhodovací pravomocí vůči jednotlivcům či týkajících se národních zájmů, zejména vnitřní i vnější bezpečnosti státu,
– že podmínky pro použití tohoto ustanovení o výjimce nejsou splněny, pokud jde o zaměstnání takového druhu, která byla uváděna v předmětných nabídkách zaměstnání.
8 Vzhledem k tomu, že Belgické království tomuto odůvodněnému stanovisku ve lhůtách stanovených Komisí nevyhovělo, podala Komise dne 27. září 1979 projednávanou žalobu.
9 Článek 48 odst. 4 Smlouvy stanoví, že „tento článek se nepoužije pro zaměstnání ve veřejné správě“.
10 Toto ustanovení vyjímá z rozsahu působnosti prvních tří odstavců stejného článku všechna zaměstnání, která zahrnují přímou, či nepřímou účast na výkonu veřejné moci a na funkcích, jejichž předmětem je ochrana obecných zájmů státu či jiných veřejnoprávních celků. Taková zaměstnání totiž předpokládají ze strany osob, jež je zastávají, zvláštní vztah solidarity vůči státu a reciprocitu práv a povinností, na nichž je založeno pouto státní příslušnosti.
11 To tedy znamená, že v závislosti na cíli, který sleduje čl. 48 odst. 4, je třeba stanovit rozsah výjimky ze zásady volného pohybu a zásady rovného zacházení, které jsou upraveny v prvních třech odstavcích stejného článku. Stanovení rozsahu působnosti odst. 4 čl. 48 však přináší neobyčejné obtíže z toho důvodu, že v jednotlivých členských státech orgány veřejné moci převzaly odpovědnosti ekonomického a sociálního charakteru nebo se podílí na činnostech, které se nedají přirovnat k obvyklým funkcím veřejné správy, ale naopak svou povahou spadají do rozsahu působnosti Smlouvy. Za těchto podmínek by rozšíření výjimky stanovené čl. 48 odst. 4 na zaměstnání, která, i když se vztahují ke státu či jiným subjektům veřejného práva, nejsou nijak spjata s úkoly veřejné správy v pravém slova smyslu, mělo za následek vyjmutí značného počtu zaměstnání z uplatňování zásad Smlouvy a vytvoření nerovností mezi členskými státy v důsledku rozdílů v organizaci státu a některých odvětví hospodářského života.
12 Je tedy třeba zjistit, zda zaměstnání uvedená v žalobě mohou být spojována s pojmem veřejné správy ve smyslu čl. 48 odst. 4, jehož výklad a používání musejí být v rámci celého Společenství jednotné. Je třeba připustit, že při posuzování a přesném vymezení konkrétních případů přináší uplatňování výše uvedených rozlišovacích kritérií problémy. Z výše uvedeného vyplývá, že toto posouzení závisí na tom, zda předmětná zaměstnání jsou, či nejsou charakteristická pro zvláštní činnosti veřejné správy, která je pověřena výkonem veřejné moci a je odpovědná za ochranu obecných zájmů státu.
13 Jestliže v případě zaměstnání, která nespadají do rozsahu působnosti čl. 48 odst. 4, i když jsou nabízena orgány veřejné moci, musí pracovník jiného členského státu splňovat stejně jako tuzemský pracovník veškeré další podmínky pro přijetí do zaměstnání, a to zvláště pokud jde o požadované schopnosti a odborné znalosti, ustanovení prvních tří odstavců článku 48 a nařízení č. 1612/68 nepřipouštějí, že by mohl být vyloučen z těchto zaměstnání pouze na základě své státní příslušnosti.
14 Na podporu tvrzení předloženého belgickou vládou a podporovaného vedlejšími účastníky, podle něhož má ustanovení čl. 48 odst. 4 Smlouvy o výjimce obecný dosah, zahrnující veškerá zaměstnání ve správě členského státu, se tato vláda dovolává zvláštních ustanovení článku 8 nařízení č. 1612/68, podle jehož znění pracovník jiného členského státu „může být vyloučen z účasti ve vedení subjektů veřejného práva a z výkonu veřejnoprávních funkcí “.
15 Toto ustanovení nejenže nepodporuje tvrzení belgické vlády, ale naopak potvrzuje výše uvedený výklad odst. 4 čl. 48. Jak totiž belgická vláda sama připouští, výše uvedený článek 8 nemá za cíl vyloučit pracovníky ostatních členských států z některých zaměstnání, ale pouze umožňuje tyto pracovníky případně vyloučit z některých činností, které zahrnují účast na veřejné moci, jako jsou – abychom se přidrželi příkladů uváděných samotnou belgickou vládou – činnosti zahrnující „přítomnost odborových zástupců ve správních radách subjektů veřejného práva v hospodářské oblasti“.
16 Belgická vláda dále uplatňuje, že ústavní texty některých členských států výslovně odkazují na problém zaměstnávání ve veřejné správě, kde je zásadou vyloučit z výkonu funkcí cizí státní příslušníky s výhradou případných výjimek. Takový má být rovněž dosah článku 6 belgické ústavy, podle jehož znění „mohou být přijímáni do civilních a vojenských zaměstnání „pouze“ Belgičané s výhradou výjimek, které mohou být stanoveny pro zvláštní případy“. Samotná belgická vláda prohlásila, že nezpochybňuje, že „norma Společenství má přednost před normou vnitrostátní“, je však toho názoru, že konvergence ústavního práva těchto členských států by měla sloužit jako prostředek výkladu, který by měl vnést světlo do významu odst. 4 čl. 48, a vyloučit výklad, jež tomuto ustanovení dala Komise, který by vedl ke vzniku střetů s ústavními texty, na něž bylo odkazováno.
17 Francouzská vláda předložila argument podobného dosahu, když zdůraznila zásady přijaté pro veřejnou službu ve francouzském právu, které se inspiruje celkovou koncepcí založenou na požadavku francouzské státní příslušnosti jako podmínky pro přístup k jakémukoliv zaměstnání ve veřejné správě, které spadá pod pravomoc státu, obcí či jiných veřejných institucích, aniž by bylo možné rozlišovat podle povahy a rysů předmětného zaměstnání.
18 Je tomu skutečně tak, že v systému ustanovení týkajících se volného pohybu pracovníků je právě funkcí odst. 4 čl. 48 brát v úvahu taková ustanovení, která byla zmíněna výše. Zároveň však, jak bylo připuštěno ve spise francouzské vlády, vymezení pojmu „veřejná správa“ ve smyslu čl. 48 odst. 4 nemůže být ponecháno na úplné libovůli členských států.
19 Nezávisle na okolnosti, že belgický ústavní text nevylučuje možnost stanovení výjimek z obecně platné podmínky belgické státní příslušnosti, je třeba připomenout, tak jak to Soudní dvůr stále zdůrazňoval ve své judikatuře, že omezení dosahu ustanovení práva Společenství odvoláním se na ustanovení vnitrostátního právního řádu by mělo za následek narušení jednoty a účinnosti tohoto práva, a nemůže být tedy připuštěno. Toto pravidlo, které je základní pro existenci Společenství, musí být uplatněno rovněž při stanovení dosahu a mezí čl. 48 odst. 4 Smlouvy. Je sice pravda, že toto ustanovení bere v úvahu oprávněný zájem členských států, tj. vyhradit veškerá zaměstnání vztahující se k výkonu veřejné moci pro své vlastní státní příslušníky a chránit obecné zájmy, zároveň je ale třeba se vyhnout tomu, aby užitečný účinek a dosah ustanovení Smlouvy týkajících se volného pohybu pracovníků a rovného zacházení pro státní příslušníky ze všech členských států byly omezovány výklady pojmu veřejná správa vycházejícími pouze z vnitrostátního práva, jež by bránily uplatňování předpisů Společenství.
20 Belgická a francouzská vláda v poslední řadě tvrdí, že vyloučení zahraničních pracovníků ze zaměstnání, která zpočátku nezahrnují účast na výkonu veřejné moci, se ukazuje nezbytným zejména v případě, kdy je nábor uskutečňován na základě služebních předpisů a pokud pracovníci v rámci služebního postupu mohou být povýšeni na místa spojená s funkcemi a odpovědností, které jsou vlastní veřejné moci. Německá a britská vláda dodávají, že takové vyloučení je nutné i z toho důvodu, že pružnost při přeřazování pracovníků je jednou z charakteristik veřejné správy, a že následkem toho se funkce a odpovědnosti zaměstnance mohou změnit nejen v případě povýšení, ale také v důsledku přeložení uvnitř stejného útvaru nebo do jiného útvaru na stejné úrovni.
21 Tyto námitky však neberou v úvahu skutečnost, že čl. 48 odst. 4 odkazuje na zaměstnání, která jsou spjata s výkonem veřejné moci a s přidělením odpovědností za ochranu obecných zájmů státu, a tím umožňuje členským státům, aby prostřednictvím vhodných právních úprav vyhradily přístup k zaměstnáním spojeným s výkonem takovéto moci a s takovou odpovědností v rámci stejné služební kariéry, stejného útvaru nebo stejné kategorie pro své vlastní státní příslušníky.
22 Argument předložený k tomuto poslednímu bodu německou vládou, podle kterého by případné vyloučení státních příslušníků z ostatních členských států z možnosti určitého postupu v zaměstnání nebo určitého přeložení v rámci veřejné správy mělo za následek diskriminaci uvnitř této správy, nebere v úvahu to, že výklad čl. 48 odst. 4 podaný touto vládou, který má za následek vyloučení těchto státních příslušníků ze všech pracovních míst ve veřejné správě, představuje takové omezení práv těchto státních příslušníků, jež přesahuje rámec nezbytný k tomu, aby bylo zajištěno dodržování cílů, které sleduje toto ustanovení, tak jak je vykládáno s přihlédnutím k předcházejícím úvahám.
23 Soudní dvůr je toho názoru, že pokud jde obecně o sporná zaměstnání, informace obsažené v soudním spise, předložené účastníky řízení v průběhu písemné i ústní části řízení neumožňují dostatečně jasně posoudit skutečnou povahu funkcí vykonávaných v těchto zaměstnáních a určit s přihlédnutím k předcházejícím úvahám, která z těchto zaměstnání nespadají pod pojem veřejné správy ve smyslu čl. 48 odst. 4 Smlouvy.
24 Za těchto podmínek se Soudní dvůr domnívá, že v tomto stadiu není schopen rozhodnout o nesplnění povinností, které je vytýkáno belgické vládě. Vyzývá tedy Komisi a Belgické království, aby znovu prozkoumaly spornou otázku s přihlédnutím k předcházejícím úvahám a předložily Soudnímu dvoru ve stanovené lhůtě zprávu vypracovanou společně, či samostatně, a to buď o celkovém řešení sporu, ke kterému by dospěly, nebo o svých příslušných stanoviscích s tím, že vezmou v úvahu právní poznatky vyplývající z tohoto rozsudku. Vedlejším účastníkům řízení bude v příhodné době umožněno, aby Soudnímu dvoru předložili svá vyjádření k této zprávě nebo k těmto zprávám.
Z těchto důvodů
SOUDNÍ DVŮR
rozhodl před vydáním konečného rozsudku o žalobě pro nesplnění povinnosti, kterou podala Komise, takto:
1) Komise a Belgické království znovu přezkoumají spornou záležitost s přihlédnutím k právním úvahám tohoto rozsudku a předloží Soudnímu dvoru zprávu o výsledku tohoto přezkoumání do 1. července 1981. Soudní dvůr vydá konečné rozhodnutí po tomto datu.
2) O náhradě nákladů řízení bude rozhodnuto později.
Mertens de Wilmars | Pescatore | Koopmans |
Mackenzie Stuart | | O´Keeffe |
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 17. prosince 1980.
Vedoucí soudní kanceláře | | Předseda soudu |
A. Van Houtte | | J. Mertens de Wilmars |