OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MICHALA BOBEKA
przedstawiona w dniu 10 kwietnia 2018 r.(1)
Sprawa C‑89/17
Secretary of State for the Home Department
przeciwko
Rozanne Banger
{wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) London (United Kingdom) [sąd wyższej instancji w Londynie (wydział ds. imigracji i azylu) (Zjednoczone Królestwo)]}
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – Obywatelstwo Unii – Artykuł 21 TFUE – Powrót obywatela Unii do państwa członkowskiego, którego jest obywatelem, po skorzystaniu z prawa do swobodnego przemieszczania się w innym państwie członkowskim – Prawo pobytu obywatela państwa trzeciego będącego członkiem rozszerzonej rodziny obywatela Unii – Stosowanie w drodze analogii dyrektywy 2004/38/WE – Artykuł 3 ust. 2 lit. b) – Obowiązek ułatwienia, zgodnie z ustawodawstwem krajowym, wjazdu i pobytu dla partnera, z którym obywatel Unii pozostaje w stałym związku – Prawo do wniesienia odwołania – Zakres kontroli sądowej – Artykuł 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej
I. Wprowadzenie
1. Rozanne Banger pochodzi z Republiki Południowej Afryki. Jej partner, Philip Rado, jest obywatelem Zjednoczonego Królestwa. Mieszkali oni wspólnie w Niderlandach, gdzie R. Banger wydano kartę pobytową jako konkubentowi obywatela Unii.
2. W Niderlandach R. Banger przyznano kartę pobytową zgodnie z art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38/WE(2). Przepis ten stanowi, że przyjmujące państwo członkowskie ułatwia wjazd i pobyt, zgodnie ze swoim ustawodawstwem krajowym, innym osobom niewymienionym w art. 2 ust. 2 dyrektywy jako członkowie rodziny. Obejmuje to partnera, co do którego obywatel Unii wykazał, że pozostaje z nim w stałym związku.
3. Para postanowiła następnie przeprowadzić się do Zjednoczonego Królestwa. Właściwe organy tego państwa członkowskiego oddaliły wniosek R. Banger o wydanie karty pobytowej na tej podstawie, że R. Banger nie pozostawała w związku małżeńskim ze swoim partnerem.
4. W prawie Zjednoczonego Królestwa istnieją również uregulowania mające na celu transpozycję art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38. Jednakże owo państwo członkowskie jest państwem członkowskim pochodzenia P. Rada. Rozanne Banger nie mogła zatem skorzystać z tych uregulowań, ponieważ znajdują one zastosowanie wyłącznie do „członków rodziny rozszerzonej” obywateli Unii z innych państw członkowskich, a nie do „członków rodziny rozszerzonej” obywateli Zjednoczonego Królestwa powracających do tego państwa członkowskiego po skorzystaniu z prawa pobytu w innym państwie członkowskim.
5. To w powyższym kontekście Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London, United Kingdom [sąd wyższej instancji w Londynie (wydział ds. imigracji i azylu), Zjednoczone Królestwo] przedstawia zasadniczo Trybunałowi dwa zagadnienia do rozstrzygnięcia.
6. Po pierwsze, czy państwa członkowskie mają obowiązek wydania dokumentu pobytowego lub ułatwienia pobytu konkubenta obywatela Unii, który to konkubent towarzyszy obywatelowi Unii powracającemu do swojego państwa członkowskiego pochodzenia? W razie odpowiedzi twierdzącej sąd odsyłający pyta, czy podstawą tego obowiązku są przepisy dyrektywy 2004/38, czy też zasady ustanowione przez Trybunał w wyroku Singh(3).
7. Po drugie, sąd odsyłający pragnie ustalić, jaki jest zakres ochrony sądowej wymaganej na mocy prawa Unii w odniesieniu do sytuacji objętych art. 3 ust. 2 dyrektywy w szczególnym kontekście prawa Anglii i Walii, które to prawo w zależności od rodzaju rozważanego roszczenia przewiduje odmienne ścieżki ochrony sądowej: postępowanie odwoławcze lub kontrolę sądową. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, w którym skarga została wniesiona przez „członka rodziny rozszerzonej”, kontrola sądowa stanowi jedyną dostępną drogę dla wniesienia środka prawnego w sprawie.
II. Ramy prawne
A. Prawo Unii
8. Zgodnie z motywem 6 dyrektywy 2004/38:
„Aby utrzymać szeroko pojętą jedność rodziny oraz bez uszczerbku dla zakazu dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, przyjmujące państwo członkowskie powinno zbadać w oparciu o własne ustawodawstwo sytuację osób, które nie są objęte definicją członka rodziny na mocy niniejszej dyrektywy i nie korzystają z automatycznego prawa wjazdu i pobytu w przyjmującym państwie członkowskim, w celu podjęcia decyzji, czy można udzielić takim osobom pozwolenia na wjazd i pobyt ze względu na ich związek z obywatelem Unii lub wszelkie inne okoliczności, na przykład zależność finansową lub fizyczną od tego obywatela Unii”.
9. Artykuł 2 dyrektywy zawiera następujące definicje:
„1) »obywatel Unii« oznacza każdą osobę mającą obywatelstwo państwa członkowskiego.
2) »członek rodziny« oznacza:
a) współmałżonka;
b) partnera, z którym obywatel Unii zawarł zarejestrowany związek partnerski, na podstawie ustawodawstwa danego państwa członkowskiego, jeżeli ustawodawstwo przyjmującego państwa członkowskiego uznaje równoważność pomiędzy zarejestrowanym związkiem partnerskim a małżeństwem, oraz zgodnie z warunkami ustanowionymi w odpowiednim ustawodawstwie przyjmującego państwa członkowskiego;
[…]
3) »przyjmujące państwo członkowskie« oznacza państwo członkowskie, do którego przybywa obywatel Unii w celu skorzystania z jego/jej prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu”.
10. Artykuł 3 dyrektywy stanowi:
„1. Niniejszą dyrektywę stosuje się w odniesieniu do wszystkich obywateli Unii, którzy przemieszczają się do innego państwa członkowskiego lub przebywają w innym państwie członkowskim niż państwo członkowskie, którego są obywatelami, oraz do członków ich rodziny, jak zdefiniowano w art. 2 ust. 2, którzy im towarzyszą lub do nich dołączają.
2. Bez uszczerbku dla jakiegokolwiek osobistego prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu zainteresowanych osób, przyjmujące państwo członkowskie, zgodnie ze swoim ustawodawstwem krajowym, ułatwia wjazd i pobyt następujących osób:
[…]
b) partnera, z którym obywatel Unii pozostaje w stałym, należycie poświadczonym związku.
Przyjmujące państwo członkowskie dokonuje szczegółowej analizy osobistych okoliczności i uzasadnia każdą odmowę wjazdu lub pobytu wobec tych osób”.
11. Zgodnie z art. 15 ust. 1 dyrektywy „[p]rocedury przewidziane w art. 30 i 31 stosuje się analogicznie do wszystkich decyzji ograniczających swobodne przemieszczanie się obywateli Unii i członków ich rodziny, uzasadnionych względami innymi niż porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego”.
12. Artykuł 31 dyrektywy ma następujące brzmienie:
„1. Osoby zainteresowane posiadają możliwość odwołania się na drodze sądowej i, w określonym przypadku, administracyjnej w przyjmującym państwie członkowskim, lub domagać się [domagania się] dokonania rewizji każdej decyzji podjętej wobec nich ze względów porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego.
[…]
3. Procedury odwoławcze umożliwiają zbadanie zgodności z prawem decyzji oraz faktów i okoliczności, na których opierały się proponowane środki. Zapewniają one, że decyzja nie jest nieproporcjonalna, w szczególności w świetle wymagań ustanowionych w art. 28.
[…]”.
B. Prawo Zjednoczonego Królestwa
13. Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 [SI 2006/1003] [rozporządzenie dotyczące imigracji (Europejski Obszar Gospodarczy) z 2006 r., zwane dalej „rozporządzeniem EOG”)] jest aktem prawnym transponującym dyrektywę 2004/38.
14. Artykuł 8 tego aktu zawiera postanowienia dotyczące „członków rodziny rozszerzonej”:
„1) Dla celów niniejszego rozporządzenia »członek rodziny rozszerzonej« oznacza osobę, która nie jest członkiem rodziny obywatela EOG zgodnie z art. 7 ust. 1 lit. a), b) lub c) i która spełnia wymogi przewidziane w ust. 2, 3, 4 lub 5.
[…]
5) Dana osoba spełnia wymóg przewidziany w niniejszym ustępie, jeśli jest partnerem obywatela EOG (innym niż partner cywilny) i jeśli może udowodnić wobec podmiotu podejmującego decyzję, że pozostaje w stałym związku z obywatelem EOG.
6) Dla celów niniejszego rozporządzenia »odnośnym obywatelem EOG« w stosunku do członka rodziny rozszerzonej jest obywatel EOG, który jest lub którego współmałżonek lub partner cywilny jest krewnym członka rodziny rozszerzonej dla celów ust. 2, 3 lub 4, lub obywatel EOG, który jest partnerem członka rodziny rozszerzonej dla celów ust. 5”.
15. Artykuł 9, najwyraźniej znajdujący zastosowanie w analizowanym okresie, określał następujące zasady w odniesieniu do członków rodziny obywateli Zjednoczonego Królestwa:
„1) Jeżeli spełnione są warunki określone w ust. 2, niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie do osoby, która jest członkiem rodziny obywatela brytyjskiego, tak jakby obywatel brytyjski był obywatelem EOG.
2) Warunki te są następujące:
a) obywatel brytyjski mieszka w państwie należącym do EOG jako pracownik lub osoba samozatrudniona lub mieszkał w tym charakterze przed powrotem do Zjednoczonego Królestwa, oraz
b) jeżeli członkiem rodziny obywatela brytyjskiego jest jego małżonek lub partner cywilny, strony wspólnie mieszkają w państwie EOG lub zawarły związek małżeński lub cywilny związek partnerski i wspólnie mieszkały w tym państwie przed powrotem obywatela brytyjskiego do Zjednoczonego Królestwa.
[…]”.
III. Okoliczności faktyczne, postępowanie i pytania prejudycjalne
16. Rozanne Banger jest obywatelką Republiki Południowej Afryki. Jej partner, P. Rado, jest obywatelem Zjednoczonego Królestwa. W latach 2008–2010 mieszkali oni wspólnie w Republice Południowej Afryki. W maju 2010 r. przeprowadzili się do Niderlandów, gdzie P. Rado przyjął propozycję zatrudnienia. Rozanne Banger otrzymała kartę pobytową przyznaną przez organy niderlandzkie jako członek rozszerzonej rodziny obywatela Unii na podstawie przepisów krajowych transponujących art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38.
17. W 2013 r. para postanowiła przenieść się do Zjednoczonego Królestwa. Wniosek R. Banger o przyznanie karty pobytowej w Zjednoczonym Królestwie został oddalony przez Secretary of State for the Home Department (ministra spraw wewnętrznych, zwanego dalej „Secretary of State”) ze względu na fakt, że wnioskodawczyni nie pozostawała w związku małżeńskim z P. Radem. Rozstrzygnięcie to było oparte na art. 9 rozporządzenia EOG, który określa prawa członków rodziny obywateli Zjednoczonego Królestwa powracających do tego państwa członkowskiego po skorzystaniu z prawa do swobodnego przemieszczania się. Zgodnie z decyzją wydaną przez Secretary of State na podstawie tego przepisu, by zostać uznanym za członka rodziny obywatela brytyjskiego, wnioskodawca musi być małżonkiem lub partnerem cywilnym obywatela brytyjskiego(4).
18. Rozanne Banger zaskarżyła tę decyzję do First‑tier Tribunal (sądu pierwszej instancji, Zjednoczone Królestwo). Sąd ten orzekł, że R. Banger, jako będący obywatelem państwa trzeciego partner obywatela brytyjskiego powracającego do swojego państwa członkowskiego pochodzenia po skorzystaniu z prawa do swobodnego przemieszczania się, miała prawo do korzyści przysługujących zgodnie z wyrokiem Singh(5).
19. Secretary of State otrzymał pozwolenie na wniesienie apelacji do Upper Tribunal (sądu wyższej instancji) (sądu odsyłającego) na podstawie zarzutu rzekomego naruszenia prawa przez First‑tier Tribunal (sąd pierwszej instancji). Sąd odsyłający podkreśla znaczenie rozstrzygnięcia w wyroku Singh(6) dla celów postępowania głównego. Wskazuje on, że jedyna różnica dotycząca niniejszej sprawy polega na tym, że R. Banger i P. Rado nie byli małżeństwem, w przeciwieństwie do pani i pana Singhów. Chociaż zastosowanie zasad wynikających z tego orzeczenia do niniejszej sprawy wymagałoby „względnie krótkiego kroku”, sąd odsyłający wskazuje na wątpliwości co do podstawy prawnej takiego rozszerzenia zakresu ich zastosowania. Podkreśla on także swoistość art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38: osoby, do których przepis ten znajduje zastosowanie, nie mogą powoływać się na prawo pobytu. Co więcej, przepis ten pozostawia wyraźny margines uznania dla państw członkowskich, a zatem odpowiednie ustawodawstwo może różnić się pomiędzy poszczególnymi państwami członkowskimi.
20. W tych okolicznościach Upper Tribunal (sąd wyższej instancji) postanowił zawiesić postępowanie i przedłożyć Trybunałowi następujące pytania prejudycjalne:
„1) Czy zasady wynikające z wyroku [Singh, C‑370/90] wymagają, aby państwo członkowskie wydało dokument pobytowy niebędącemu obywatelem Unii konkubentowi obywatela Unii – lub ułatwiło mu uzyskanie takiego dokumentu – który to obywatel po skorzystaniu z zagwarantowanej traktatem swobody przepływu pracowników do innego państwa członkowskiego wraca wraz z tym partnerem do państwa członkowskiego swojego obywatelstwa?
2) Ewentualnie, czy istnieje wymóg wydania lub ułatwienia uzyskania takiego dokumentu pobytowego wynikający z [dyrektywy 2004/38]?
3) Czy w przypadku, gdy decyzja odmawiająca wydania dokumentu pobytowego nie jest oparta na szczegółowej analizie osobistych okoliczności dotyczących wnioskodawcy i nie jest uzasadniona odpowiednimi i wystarczającymi powodami, jest ona sprzeczna z prawem jako niezgodna z art. 3 ust. 2 [dyrektywy 2004/38]?
4) Czy przepis prawa krajowego wykluczający możliwość wniesienia środka odwoławczego do sądu od decyzji odmawiającej wydania karty pobytowej osobie powołującej się na swoje prawa jako członka rodziny rozszerzonej jest zgodny z dyrektywą [2004/38]?”.
21. Uwagi na piśmie zostały złożone przez R. Banger, rządy Hiszpanii, Austrii, Polski i Zjednoczonego Królestwa oraz Komisję Europejską. Rozanne Banger, rządy Hiszpanii i Zjednoczonego Królestwa oraz Komisja Europejska przedstawiły także uwagi ustne na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r.
IV. Ocena
22. Struktura niniejszej opinii jest następująca. Odniosę się łącznie do trzech pierwszych pytań prejudycjalnych, ponieważ wszystkie one dotyczą, w ten czy inny sposób, podstawy prawnej i treści obowiązków państw członkowskich odnoszących się do prawa wjazdu i pobytu konkubentów „powracających” obywateli Unii (A). Następnie zbadam pytanie czwarte, które dotyczy zakresu kontroli sądowej wymaganej w odniesieniu do „członków rodziny rozszerzonej”(7), do których odnosi się art. 3 ust. 2 (B).
A. Pytania od pierwszego do trzeciego: „członkowie rodziny rozszerzonej” „powracających obywateli Unii”
23. Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy zasady ustanowione w wyroku Singh(8)wymagają, by państwo członkowskie wydało dokument pobytowy konkubentom „powracających” obywateli Uniilub ułatwiło im pobyt. Drugie pytanie prejudycjalne dotyczy tego, czy, ewentualnie, taki obowiązek wydania tego dokumentu pobytowego lub ułatwienia pobytu wynika bezpośrednio z dyrektywy 2004/38.
24. Pytania te obejmują dwa poziomy zagadnień. Po pierwsze, dotyczą one podstawy prawnej uprawnień, jakie partnerzy pozostający w stałych związkach z „powracającymi” obywatelami Unii wywodzą z prawa Unii. Po drugie, wynika z nich także dorozumiane pytanie o treść tych uprawnień: czy istnieje obowiązek wydania zezwolenia na pobyt, czy jedynie ułatwienia jego uzyskania. To ostatnie zagadnienie wysuwa się na pierwszy plan w trzecim pytaniu prejudycjalnym. Dotyczy ono wprost tego, czy sprzeczne z art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38 jest wydanie decyzji odmownej, która nie opiera się na szczegółowej analizie osobistych okoliczności dotyczących wnioskodawcy i nie jest uzasadniona odpowiednimi i wystarczającymi powodami.
25. Moim zdaniem poziomy te są wyraźnie powiązane. Podstawa przesądza o treści, która z kolei wymaga określonego poziomu uzasadnienia decyzji. W związku z tym uważam, że pierwsze trzy pytania powinny zostać rozważone łącznie.
26. Z tego względu w niniejszej części najpierw analizuję kwestię podstawy prawnej tych praw, które konkubenci „powracających” obywateli Unii wywodzą z prawa unijnego. W tym celu zbadam, czy wykształcone w orzecznictwie Trybunału stosowanie przez analogię zasad dyrektywy 2004/38 do obywateli Unii „powracających” do państwa swojego obywatelstwa może być rozszerzone na art. 3 ust. 2 lit. b) dyrektywy (1). Po drugie, rozważę zagadnienie wykładni tego przepisu, który wprowadza pojęcie „ułatwienia” wjazdu i pobytu konkubentów (2). Po trzecie, zajmę się wnioskami wynikającymi z powyższych ustaleń dla niniejszej sprawy (3).
1. Powracający obywatele
27. Dyrektywa 2004/38 zawiera szczególny przepis – art. 3 ust. 2 lit. b) – dotyczący sytuacji osób, z którymi obywatel Unii pozostaje w stałym związku. Przepis ten nie znajduje jednak sam w sobie zastosowania do niniejszej sprawy. Przepisy dyrektywy dotyczące praw wjazdu i pobytu nie dotyczą okoliczności, w których obywatel Unii lub członkowie jego rodziny powołują się na te przepisy wobec państwa członkowskiego obywatelstwa obywatela Unii(9).
28. Taki sam wniosek powinien, zgodnie z zasadami logiki, znaleźć zastosowanie do art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38, dotyczącego „członków rodziny rozszerzonej”.
29. Co prawda art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38, w przeciwieństwie do jej art. 3 ust. 1, nie odwołuje się wyraźnie do członków rodziny rozszerzonej, którzy towarzyszą obywatelowi Unii lub dołączają do niego w innym państwie członkowskim. Jednakże art. 3 ust. 2, co potwierdza także brzmienie motywu 6 dyrektywy, wyraźnie odnosi się do obowiązków „przyjmującego państwa członkowskiego”. Co więcej, te same względy systemowe i celowościowe, które doprowadziły Trybunał do wniosku, że dyrektywa 2004/38 nie ma zastosowania do członów rodziny obywatela Unii pochodzących z państw trzecich w państwie członkowskim tego obywatela(10), odnoszą się także do „członków rodziny rozszerzonej”.
30. Okoliczność, że art. 3 ust. 2 nie znajduje per sezastosowania w sprawie takiej jak niniejsza, nie pozbawia go jednak całkowicie znaczenia. Orzecznictwo Trybunału ustaliło w oparciu o zasady prawa pierwotnego, że niektóre instrumenty prawa wtórego mogą być stosowane przez analogię, w określonych okolicznościach, do sytuacji dotyczących obywateli Unii powracających do państwa członkowskiego ich obywatelstwa po skorzystaniu z prawa do swobodnego przemieszczania się(11).
31. Logika, na której zbudowana została omawiana linia orzecznicza, opiera się na pojęciu efektu odstraszającego. Zgodnie z wyrokiem Singh „obywatel państwa członkowskiego mógłby zostać zniechęcony do opuszczenia swego państwa pochodzenia w celu świadczenia pracy najemnej lub wykonywania działalności na własny rachunek, w rozumieniu traktatu, na terytorium innego państwa członkowskiego, gdyby po powrocie do państwa członkowskiego, którego jest obywatelem, celem świadczenia pracy najemnej lub wykonywania działalności na własny rachunek nie mógł korzystać z ułatwień w zakresie wjazdu i pobytu co najmniej równoważnych z tymi, na jakie może liczyć na mocy traktatu lub prawa wtórnego na terytorium innego państwa członkowskiego”(12). Prawa do swobodnego przemieszczania się zostałyby pozbawione pełnej skuteczności, gdyby obywatel Unii „mógł zostać zniechęcony do korzystania z nich przez przeszkody stawiane w jego państwie pochodzenia w odniesieniu do wjazdu i pobytu jego współmałżonka”(13). W wyroku Eind Trybunał dodał, że taki efekt zniechęcający może wystąpić również ze względu na znalezienie się „w obliczu perspektywy, że po powrocie do państwa pochodzenia [obywatel Unii] nie będzie miał możliwości kontynuowania wspólnego życia z bliskimi członkami rodziny, które mogło ewentualnie zostać zapoczątkowane w przyjmującym państwie członkowskim wskutek zawarcia małżeństwa lub łączenia rodzin”(14).
32. Na tej podstawie Trybunał orzekł, że z art. 21 ust. 1 TFUE wynika, iż określone w prawie wtórnym warunki dotyczące prawa wjazdu i pobytu członków rodziny, w szczególności te zawarte w dyrektywie 2004/38, znajdują zastosowanie przez analogię do „powracających obywateli Unii” względem państwa członkowskiego obywatelstwa tego obywatela Unii. W wyroku O. i B. Trybunał doprecyzował, że orzecznictwo to znajduje zastosowanie, gdy obywatel Unii rozwinął lub umocnił życie rodzinne z obywatelem państwa trzeciego przy okazji efektywnego pobytu w państwie członkowskim innym niż państwo członkowskie jego obywatelstwa(15).
33. W niniejszej sprawie rząd Zjednoczonego Królestwa twierdzi, że zasady wynikające z przytoczonego powyżej orzecznictwa dotyczą wyłącznie praw do wjazdu i pobytu na podstawie dyrektywy 2004/38. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej dyrektywy rzeczone prawa przysługują wyłącznie członkom rodziny wskazanym na liście zawartej w art. 2 ust. 2 dyrektywy, ale nie „członkom rodziny rozszerzonej”, o których mowa w art. 3 ust. 2 dyrektywy. W związku z tym zastosowanie analogii opartej na skutku zniechęcającym odmowy przyznania prawa pobytu członkom rodziny po skorzystaniu przez obywatela Unii z prawa do swobodnego przemieszczania się nie byłoby uzasadnione w niniejszej sprawie, dotyczącej konkubenta, któremu zgodnie z art. 3 ust. 2 prawo pobytu nie przysługuje.
34. Nie podzielam tego stanowiska.
35. Po pierwsze, istotnie, jest prawdą, że nowsze orzecznictwo Trybunału dotyczące prawa pobytu obywateli państw trzecich będących członkami rodziny „powracających obywateli Unii” odnosi się do statusu tych, którzy są „członkami rodziny” w rozumieniu art. 2 dyrektywy 2004/38(16). Nie sądzę, by ten fakt powinien być paradoksalnie wykorzystywany jako dowód na intencję Trybunału, by zastosowanie tego orzecznictwa ograniczyć wyłącznie do „członków rodziny”. Równie wiarygodne wyjaśnienie (a w istocie moim zdaniem znacznie bardziej prawdopodobne wyjaśnienie) jest takie, że w orzeczeniach tych odnoszono się wyłącznie do członków rodziny, ponieważ po prostu sprawy te dotyczyły wyłącznie członków rodziny.
36. Twierdzenie to jest tym bardziej słuszne, ponieważ, po drugie, podstawowe uzasadnienie dla stosowania przez analogię przepisów dyrektywy do „członków rodziny” znajduje pełne zastosowanie także do „członków rodziny rozszerzonej”. Jak słusznie wskazała Komisja, ma to miejsce w szczególności w przypadku konkubenta obywatela Unii, który przebywał legalnie, zgodnie z prawem Unii, w przyjmującym państwie członkowskim(17).
37. Logika zniechęcania czy odstraszania oparta została na założeniu, że obywatel Unii zostanie zniechęcony do przemieszczania się, jeżeli ludzie osobiście mu bliscy nie będą mogli do niego dołączyć. Należy zdawać sobie sprawę z tego, że poglądy obowiązujące w społeczeństwach zmieniają się i że istnieje teraz szereg form wspólnego życia. W związku z tym odstraszający potencjał może w rzeczywistości być większy w odniesieniu do partnera w rozumieniu art. 3 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2004/38 niż w przypadku niektórych kategorii wskazanych w jej art. 2 ust. 2. Nie twierdzę z pewnością, że tak będzie w każdym przypadku. Sugeruję po prostu, że w odniesieniu do tego, kto w rzeczywistości jest „bliskim” danej osoby, formalne uogólnienia oparte na sztywnych kategoriach zasadniczo nie stanowią właściwego podejścia(18).
38. Można dodać, że motyw 6 dyrektywy 2004/38 potwierdza, iż „szeroko pojęta jedność rodziny” jest celem, do którego dąży art. 3 ust. 2 dyrektywy(19). W związku z tym tak samo można wzmocnić lub rozwinąć „szersze” związki rodzinne w przyjmującym państwie członkowskim przy okazji efektywnego pobytu obywatela Unii i może to prowadzić do potrzeby uwzględnienia takich samych kwestii związanych z efektem zniechęcającym.
39. To powiedziawszy, muszę przyznać, że istnieje jeden element rozumowania opartego na efekcie zniechęcającym czy odstraszającym, na który powołano się celem uzasadnienia stosowania przez analogię dyrektywy 2004/38 do obywateli Unii powracających do swoich państw członkowskich pochodzenia, a który nie jest w pełni przekonujący. W skrócie, efekt odstraszający wymaga pewnej wiedzy. Trudno jest być odstraszonym od podejmowania pewnych działań ze względu na coś, o czego istnieniu nie wie się w momencie podejmowania decyzji lub czego przyszłe wystąpienie jest w najlepszym wypadku raczej niepewne.
40. Z jednej strony taki skutek zniechęcający może wystąpić, kiedy członek rodziny (rozszerzonej) dysponuje już określonym statusem prawnym w państwie członkowskim obywatelstwa obywatela Unii przed przeniesieniem się za granicę. Swobodne przemieszczanie się może okazać się ryzykownym przedsięwzięciem, gdy członkowi rodziny mającemu obywatelstwo państwa trzeciego przyznano już określony status imigracyjny w państwie członkowskim pochodzenia obywatela Unii. Osoba ta mogłaby utracić ten status, towarzysząc obywatelowi Unii do innego państwa członkowskiego. Chociaż prawo Unii zapewnia prawo pobytu w drugim (lub kolejnym) przyjmującym państwie członkowskim, perspektywa utraty tych praw po powrocie do państwa członkowskiego pochodzenia może zostać racjonalnie uznana za odgrywającą zniechęcającą rolę w osobistej ocenie czynników uwzględnianych w ramach decyzji o skorzystaniu ze swobody przemieszczania się(20).
41. Z drugiej strony znacznie większą trudność intelektualną sprawia mi wyobrażenie sobie jakiegokolwiek odczuwalnego skutku zniechęcającego w odniesieniu do decyzji o opuszczeniu państwa członkowskiego obywatelstwa w celu skorzystania z prawa do swobodnego przemieszczania się wtedy, gdy obywatel Unii nie utworzył jeszcze życia rodzinnego. Czy można rzeczywiście w sposób rozsądny sugerować na przykład, że świeży absolwent uniwersytetu, rozważający przeniesienie się do innego państwa członkowskiego, przy podejmowaniu powyższej decyzji weźmie pod rozwagę, że być może w tym państwie członkowskim (lub drugim lub trzecim państwie członkowskim) spotka miłość swego życia oraz że później, jeżeli ta miłość życia okaże się faktycznie miłością na całe życie, może zechcieć na stałe powrócić z tą osobą do państwa członkowskiego swojego obywatelstwa, lecz uświadomiwszy sobie, że w następstwie tego powrotu ta ukochana osoba nie otrzymałaby prawa pobytu – co absolwent ten ustali na podstawie uważnego i dokładnego badania krajowych przepisów imigracyjnych w państwie członkowskim obywatelstwa, które być może wciąż mogłyby obowiązywać w bliskiej lub odległej przyszłości – w efekcie zostanie zniechęcony do skorzystania z prawa do swobodnego przemieszczania się i po prostu zostanie w domu?
42. Pomijając sytuacje, w których chęć odnalezienia miłości swego życia za granicą jest motorem decyzji o skorzystaniu z prawa do swobodnego przemieszczania się, odległy i hipotetyczny charakter tych zdarzeń, jak również ich (nie)prawdopodobieństwo jako rzeczywista podstawa wyborów życiowych osoby normalnej nie stanowią być może zbyt solidnej podstawy dla zastosowania przez analogię (co oznacza faktyczne rozszerzenie zakresu zastosowania poza zakres wynikający z jej wyraźnego brzmienia) dyrektywy 2004/38 do powracających obywateli.
43. Sugeruję zatem Trybunałowi, by położył większy nacisk na alternatywne uzasadnienie stosowania przez analogię warunków dyrektywy 2004/38 do „powracających” obywateli Unii i członków ich rodziny (rozszerzonej); nie chodzi zatem o to, że ktoś prawdopodobnie może zostać ex antezniechęcony do przemieszczenia się, lecz raczej o to, że niedopuszczalne jest faktyczne karanie ex post osoby, która skorzystała z tego uprawnienia(21).
44. W swoim orzecznictwie Trybunał uznał już w kontekście zakazu dyskryminacji, że korzystanie z prawa do swobodnego przemieszczania się nie może pociągać za sobą późniejszych niedogodności dla obywateli Unii(22). Moim zdaniem taka niekorzystna sytuacja powstaje w sytuacjach, w których chociaż „powracający” obywatele podlegają tym samym regulacjom co obywatele, którzy nigdy nie skorzystali z prawa do swobodnego przepływu, to przepisy krajowe nie uwzględniają związków rodzinnych rozwiniętych lub umocnionych w innym państwie członkowskim(23).
45. Obiektywnie odmienne sytuacje nie mogą i nie powinny być traktowane tak samo. W innym wypadku istniałoby niebezpieczeństwo (tym razem ani odległe, ani hipotetyczne), że swobodny przepływ prowadziłby do przyznania biletu tylko w jedną stronę. Prowadziłoby to do utrwalenia rozłąki z krajem ojczystym. Trudno pogodzić to z prawem do swobodnego przemieszczania się i pobytu w Unii Europejskiej(24).
46. Podsumowując, względy, które przywiodły Trybunał do zastosowania przez analogię prawa do wjazdu i pobytu członków rodziny, o których mowa w art. 2 ust. 2 dyrektywy, wobec obywateli Unii powracających do swoich państw członkowskich pochodzenia, znajdują także zastosowanie (być może po pewnych modyfikacjach) do „członków rodziny rozszerzonej”, o których mowa w art. 3 ust. 2 dyrektywy.
47. W rezultacie należy stwierdzić, zgodnie ze stanowiskami przedstawionymi przez rządy hiszpański, austriacki i polski, jak również przez Komisję, że obywatel państwa trzeciego pozostający w stałym związku z obywatelem Unii – który skorzystał ze swojego prawa do swobodnego przemieszczania się – nie może, po powrocie obywatela Unii do jego państwa członkowskiego pochodzenia, być traktowany w sposób mniej korzystny niż wynika to z przepisów dyrektywy znajdujących zastosowanie do członków rozszerzonej rodziny obywateli Unii korzystających ze swojego prawa do swobodnego przemieszczania się w innych państwach członkowskich.
2. Artykuł 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38 – „ułatwienie” wjazdu i pobytu „członków rodziny rozszerzonej”
48. Z pytań prejudycjalnych pierwszego i drugiego wynika dla Trybunału następująca kwestia do rozstrzygnięcia: czy prawo Unii wymaga, by państwa członkowskie wydały dokument pobytowy konkubentowi powracającego obywatela Unii lub ewentualnie ułatwiły mu uzyskanie tego dokumentu.
49. Jak trafnie podniosły Komisja oraz wszystkie rządy, które przedstawiły swoje uwagi Trybunałowi, zastosowanie przez analogię zasad wynikających z wyroku Singh(25) prowadzi do stosowania do konkubentów „powracających obywateli Unii” normy dotyczącej obowiązku ułatwienia ustanowionej w art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38.
50. Rozanne Banger nie zaprzecza temu wnioskowi, a przynajmniej nie bezpośrednio. Jej argumentacja jest bardziej zniuansowana: nie wykraczając poza obowiązek ułatwienia przewidziany w art. 3 ust. 2 dyrektywy, podnosi ona jednak, że odmowa wydania jej karty pobytowej nie była oparta na szczegółowej analizie osobistych okoliczności i nie była uzasadniona odpowiednimi i wystarczającymi powodami, jak tego wymaga ów przepis.
51. Trybunał sprecyzował już treść „systemu ułatwiania” wynikającego z art. 3 ust. 2 dyrektywy w odniesieniu do członków rodziny rozszerzonej w wyroku Rahman i in.(26). W owym wyroku podkreślono trzy wymiary tego systemu: brak automatycznego prawa wjazdu i pobytu (i), obowiązek przyjęcia sytemu ułatwień zgodnie z prawem krajowym, w ramach którego państwa członkowskie korzystają z szerokiego zakresu uznania (ii), oraz fakt, że uznanie to nie jest nieograniczone (iii).
52. Po pierwsze, art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38 nie ustanawia prawa wjazdu lub pobytu dla członków rodziny rozszerzonej. Istnieje rozróżnienie pomiędzy członkami rodziny zdefiniowanymi w art. 2 ust. 2 dyrektywy, którym przysługuje prawo wjazdu i pobytu, oraz tymi, o których mowa w art. 3 ust. 2, których wjazd i pobyt „mają być tylko ułatwiane”(27). Co za tym idzie, dyrektywa 2004/38 nie zobowiązuje państw członkowskich do uwzględnienia każdego wniosku o zezwolenie na wjazd lub pobyt na podstawie art. 3 ust. 2(28). Ponadto, w przeciwieństwie do uprawnień przysługujących obywatelom Unii i członkom ich rodzin, określenia zastosowane w art. 3 ust. 2 „nie są na tyle precyzyjne, by umożliwić wnioskującemu o zezwolenie na wjazd i pobyt bezpośrednie oparcie się na tym przepisie w celu powołania się na kryteria oceny, które powinny jego zdaniem mieć zastosowanie do jego wniosku”(29).
53. Po drugie, w przeciwieństwie do prawa pobytu, zasadnicza treść obowiązku ułatwienia przewidzianego w art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38 została określona jako obowiązek zapewnienia przez państwa członkowskie, by ich ustawodawstwo określało kryteria, których zastosowanie umożliwiałoby członkom rodziny rozszerzonej uzyskanie rozstrzygnięcia w przedmiocie ich wniosku o zezwolenie na pobyt. Decyzja taka powinna być oparta na szczegółowej analizie osobistych okoliczności wnioskodawcy i – w razie odmowy – powinna być uzasadniona(30).
54. Jak potwierdza to motyw 6 dyrektywy 2004/38, sytuacja „członków rodziny rozszerzonej” powinna zostać zbadana przez przyjmujące państwo członkowskie „w oparciu o własne ustawodawstwo krajowe,w celu podjęcia decyzji, czy można udzielić takim osobom pozwolenia na wjazd i pobyt”. Oznacza to, że w przypadku braku bardziej szczegółowych przepisów dyrektywy i w świetle zwrotu „w oparciu o własne ustawodawstwo krajowe” państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uznania co do wyboru czynników, które mają zostać wzięte pod uwagę w ramach realizacji obowiązków tych państw wynikających z art. 3 ust. 2(31). Uznanie to musi oznaczać, że państwa członkowskie mogą określać szczegółowe warunki i kryteria zastosowania tego przepisu w swoim ustawodawstwie krajowym oraz czynniki, które należy wziąć pod uwagę.
55. Jest również jasne, że ten zakres uznania nieuchronnie oznacza, iż owe warunki, kryteria i czynniki mogą różnić się pomiędzy poszczególnymi państwami członkowskimi, jako że różne państwa członkowskie mogą wypełnić swoje zobowiązanie do transpozycji tego przepisu w różny sposób(32).
56. Po trzecie, zakres uznania przyznanego przez art. 3 ust 2 dyrektywy 2004/38 nie jest nieograniczony. Przepis ten określa konkretne ograniczenia swobody państw członkowskich: właściwe przepisy krajowe powinny być zgodne z pojęciem „ułatwienia” i uwzględniać wymóg szczegółowej analizy osobistych okoliczności i uzasadnienia w przypadku oddalenia wniosku.
57. Pierwsze ograniczenie wynika z brzmienia przepisu oraz z pojęcia „ułatwienia”. W rzeczy samej, wyraz „ułatwia” wskazuje, że art. 3 ust. 2 „nakłada na państwa członkowskie obowiązek pewnego uprzywilejowania – w stosunku do wniosków o zezwolenie na wjazd i pobyt złożonych przez innych obywateli państw trzecich […]”(33). W związku z tym „przyjmujące państwo członkowskie powinno zapewnić, by jego ustawodawstwo zawierało kryteria, które są zgodne ze zwykłym rozumieniem określenia »ułatwia« […]”(34).Trybunał przypomniał, że dopełnieniem obowiązku ułatwiania jest to, iż przyjęte przepisy krajowe nie mogą pozbawiać przepisu art. 3 ust. 2 jego skuteczności(35).
58. Krótko mówiąc, państwom członkowskim przysługuje znaczny zakres swobody, zarówno w zakresie przesłanek materialnych, jak i warunków proceduralnych, w ramach „ułatwiania”. Jednakże minimalnym wymogiem jest to, że „członkowie rodziny rozszerzonej” muszą być w lepszej sytuacji niż osoby należące do ogólnej kategorii obywateli państw trzecich(36).
59. Drugie ograniczenie wynika z ostatniego zdania art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38. Przepis ten nakłada na państwa członkowskie podwójny obowiązek: przeprowadzenia „szczegółowej analizy osobistych okoliczności” i „uzasadnienia każdej odmowy wjazdu lub pobytu wobec tych osób”. W związku z tym państwa członkowskie muszą umożliwić „uzyskani[e] […] decyzji w przedmiocie ich wniosku opartej na szczegółowej analizie ich osobistych okoliczności i – w razie odmowy – uzasadnionej”(37). Szczegółowa analiza oznacza, zgodnie z motywem 6, uwzględnienie różnych istotnych czynników, takich jak związek z obywatelem Unii, lub wszelkich innych okoliczności, na przykład zależności finansowej lub fizycznej od obywatela Unii(38).
60. W związku z tym, jak wynika z brzmienia art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38, stosownie do jego wykładni przyjętej przez Trybunał w wyroku Rahman i in. i nakreślonej w niniejszej sekcji, przepis ten nie ustanawia żadnego automatycznego prawa pobytu. Zatem zastosowanie tego przepisu przez analogię do sytuacji, w których członek rodziny rozszerzonej towarzyszy „powracającemu obywatelowi Unii” do państwa członkowskiego jego pochodzenia, także nie może prowadzić do powstania jakiegokolwiek automatycznego prawa pobytu. Zastosowanie przez analogię art. 3 ust. 2 dyrektywy nie może wykraczać poza to, co można by osiągnąć na podstawie samego art. 3 ust. 2, gdyby on sam miał zastosowanie. W istocie, jak potwierdzono to już w orzecznictwie Trybunału, „zastosowanie przez analogię” prawa wtórnego dotyczącego swobodnego przepływu do członków rodziny „powracających” obywateli Unii nie prowadzi do automatycznego uznania prawa pobytu w drugim państwie członkowskim: zastosowanie przez analogię przepisów prawa wtórnego podlega warunkom przewidzianym w tych przepisach(39).
3. Niniejsza sprawa
61. W okolicznościach niniejszej sprawy znajdująca się w prawie pierwotnym podstawa do zastosowania przez analogię właściwych przepisów dyrektywy 2004/38 (jeżeli, jak się wydaje, sąd odsyłający potwierdzi, że P. Rado korzystał z prawa do swobodnego przemieszczania się jako pracownik w Niderlandach) może zostać odnaleziona w art. 45 TFUE; ewentualnie podstawę taką może stanowić art. 21 ust. 1 TFUE.
62. Zgodnie z tym zastosowaniem przez analogię konkubent, z którym obywatel Unii pozostaje w stałym związku i z którym obywatel Unii rozwinął lub umocnił więzi rodzinne w innym państwie członkowskim przy okazji wykonywania prawa do swobodnego przemieszczania się, ma prawo do tego, by jego wniosek został zbadany zgodnie z wymogami określonymi w art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38 w przypadku powrotu obywatela Unii do jego państwa członkowskiego pochodzenia.
63. W niniejszej sprawie wydaje się, że R. Banger przyznano kartę pobytową w Niderlandach na podstawie art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38. Mieszkała ona wspólnie z P. Radem jako członek rodziny rozszerzonej, gdy P. Rado korzystał ze swojego prawa pobytu w tym państwie członkowskim. Wydaje się, że pozwoliło im to rozwinąć i umocnić ich życie rodzinne.
64. W tych okolicznościach łączna wykładnia traktatu FUE (art. 21 ust. 1 lub art. 45 TFUE) i art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38 prowadzi do wniosku, że R. Banger jest uprawniona do tego, by jej wniosek został szczegółowo przeanalizowany, i do uzyskania uzasadnienia każdej odmowy wjazdu lub pobytu opartej na wynikach tej analizy. Analiza ta powinna objąć w szczególności okoliczności osobiste dotyczące wnioskodawczyni, w tym uwzględnić jej związek z obywatelem Unii.
65. Z informacji zawartych w postanowieniu odsyłającym i z uwag przedstawionych Trybunałowi zdaje się wynikać, że jedyną przyczyną oddalenia wniosku o kartę pobytową był fakt, że R. Banger i P. Rado nie byli małżeństwem w momencie złożenia wniosku. Jeżeli tak było w istocie, nie było to wystarczające do spełnienia wymogu przedstawienia uzasadnienia opartego na szczegółowej analizie okoliczności osobistych dotyczących członka rodziny rozszerzonej w rozumieniu art. 3 ust. 2 lit. b), dotyczącego osób, które nie są małżonkami, lecz pozostają w stałym związku z obywatelem Unii.
66. Ze sformułowania „szczegółowej analizy osobistych okoliczności” można wyciągnąć rozsądny wniosek, że przepis ten wymaga ustalenia natury związku z powracającym obywatelem Unii. Z logicznego punktu widzenia powyższe powinno obejmować także uwzględnienie dla celów dowodowych, że poprzez wydanie karty pobytowej przez inne państwo członkowskie zostało już uznane i należycie poświadczone istnienie stałego związku.
67. Pragnę podkreślić, że okoliczność ta sama w sobie niekoniecznie musi jednak prowadzić do przyznania prawa pobytu w państwie członkowskim pochodzenia obywatela Unii (czy też właściwie w każdym innym państwie członkowskim, do którego para postanowiłaby się przeprowadzić). Ponownie, jak zostało to już ogólnie rozważone (z tego właśnie powodu dość obszernie) w poprzedniej sekcji niniejszej opinii, obowiązek ułatwienia nie oznacza obowiązku automatycznego wydania. Z faktu, że państwa członkowskie w pewnych granicach uprawnione są do określania własnych specyficznych kryteriów w tym zakresie, logicznie wynika, że nie istnieje ani „obowiązek wzajemnego uznawania” zezwoleń na pobyt wydanych przez inne państwa członkowskie, ani nawet obowiązek zapewnienia co najmniej takiego samego lub lepszego traktowania niż w poprzednim przyjmującym państwie członkowskim lub w poprzednich przyjmujących państwach członkowskich.
68. Moim zdaniem ani rozumowanie oparte na zniechęceniu lub odstraszeniu ex ante, ani to dotyczące ukarania ex post nie powinno być posunięte tak daleko, by w rzeczywistości prowadzić do wniosku, że każde z kolejnych państw członkowskich, do których obywatel Unii postanowi się przenieść, powinno zapewnić co najmniej takie samo lub lepsze traktowanie niż poprzednie państwo lub państwa członkowskie. W istocie wykraczałoby to daleko zarówno poza jakiekolwiek zastosowanie przez analogię, jak i poza pojęcie ułatwienia.
4. Wniosek częściowy
69. W rezultacie proponuję Trybunałowi udzielenie następującej odpowiedzi na pierwsze trzy pytania postawione przez sąd odsyłający:
– artykuł 21 ust. 1 i art. 45 TFUE należy interpretować w ten sposób, że w razie gdy obywatel Unii rozwinął lub umocnił życie rodzinne w trakcie korzystania z prawa pobytu w innym państwie członkowskim, postanowienia art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38 dotyczące ułatwienia znajdują zastosowanie przez analogię do partnera, z którym obywatel Unii pozostaje w stałym związku, w przypadku powrotu obywatela Unii do jego państwa członkowskiego pochodzenia. W rezultacie owo państwo członkowskie powinno ułatwić, w rozumieniu art. 3 ust. 2 dyrektywy, zgodnie ze swoim ustawodawstwem krajowym wjazd i pobyt partnera, z którym obywatel Unii pozostaje w należycie poświadczonym stałym związku.
– Gdy obywatel Unii powraca do swojego państwa członkowskiego pochodzenia po skorzystaniu z prawa pobytu w innym państwie członkowskim, gdzie rozwinął lub umocnił życie rodzinne z partnerem, z którym pozostaje w należycie poświadczonym stałym związku, art. 21 ust. 1 i art. 45 TFUE wymagają, by podejmując decyzję w odniesieniu do wjazdu i pobytu tego partnera, państwo członkowskie pochodzenia obywatela Unii przeprowadziło szczegółową analizę ich osobistych okoliczności i uzasadniło każdą odmowę wjazdu lub pobytu zgodnie z art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38.
B. Pytanie czwarte: prawo do skutecznego środka prawnego
70. Poprzez pytanie czwarte sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy przepis prawa krajowego wykluczający możliwość zaskarżenia do sądu decyzji wydanej przez władzę wykonawczą o odmowie wydania karty pobytowej osobie, która podaje się za członka rodziny rozszerzonej obywatela Unii, jest zgodny z dyrektywą 2004/38.
71. Postanowienie odsyłające sugeruje, że pytanie to uzasadnione jest faktem, iż inny skład izby Upper Tribunal (sądu wyższej instancji) orzekł, że wnioskodawca, któremu odmówiono wydania karty pobytowej jako „członkowi rodziny rozszerzonej”, nie ma prawa odwołania się do właściwego sądu zgodnie z art. 26 rozporządzenia EOG(40). Wynika to z faktu, że decyzja o niewydaniu karty pobytowej członkowi rodziny rozszerzonej, podjęta przez Secretary of State w ramach przysługującego temu organowi uznania, nie jest uznawana za decyzję odnoszącą się do „uprawnienia osoby do otrzymania […] karty pobytowej”(41). Sąd odsyłający wyjaśnia, że gdyby wyrok w sprawie Sala stanowił prawidłowe rozstrzygnięcie, wynikałoby z niego, że wnioskodawczyni nie ma prawa do wniesienia środka zaskarżenia w postępowaniu głównym. Jedynym pozostałym środkiem prawnym byłaby zatem kontrola sądowa(42).
72. Z uwag przedłożonych Trybunałowi przez zainteresowane strony (postanowienie odsyłające jest w tym zakresie bardzo lakoniczne) wynika, że zgodnie z prawem Anglii i Walii podstawowym systemem zaskarżania aktów wydanych przez organy administracyjne jest system „kontroli sądowej”. W szczególnych dziedzinach lub kontekstach poprzez ustawodawstwo wprowadzono ustawowe prawo do wniesienia środka zaskarżenia(43). Ta druga możliwość odnosi się także do praw członków rodziny obywateli Unii. Jak sprecyzował rząd Zjednoczonego Królestwa, zgodnie z prawem Anglii i Walii „członkowie rodziny” w rozumieniu art. 2 ust. 2 dyrektywy 2004/38 mają prawo do wniesienia środka zaskarżenia do First-tier Tribunal (sądu pierwszej instancji) [a następnie do Upper Tribunal (sądu wyższej instancji). Jednakże w świetle wyroku w sprawie Sala osoby objęte zakresem zastosowania art. 3 ust. 2 dyrektywy nie mają dostępu do systemu środków zaskarżenia. Mają one prawo zakwestionowania decyzji odmawiającej wydania karty pobytowej w drodze kontroli sądowej przez High Court of England and Wales (Administrative Court).
73. Czwarte pytanie sądu odsyłającego należy zatem rozumieć w świetle szczególnego krajowego kontekstu prawnego. Z tej perspektywy głównym zagadnieniem leżącym u podstaw czwartego pytania prejudycjalnego nie jest to, czy członkowie rodziny rozszerzonej nie mają w ogóle dostępu do jakiejkolwiek ochrony sądowej, lecz raczej to, czy system kontroli sądowej spełnia wymagania wynikające z prawa Unii, czy też niezbędny jest dostęp do systemu środków zaskarżenia.
74. Rząd Zjednoczonego Królestwa i R. Banger wyrażają w tej kwestii przeciwne poglądy.
75. Rozanne Banger podnosi, że kontrola sądowa nie może być uznana za skuteczny środek prawny w rozumieniu dyrektywy 2004/38 i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”). Kontrola sądowa nie jest wystarczającym środkiem rewidowania decyzji odmawiającej przyznania karty pobytowej. Nie dotyczy samej decyzji, lecz procesu jej podejmowania. Rozanne Banger przedstawiła na rozprawie dodatkowe wyjaśnienia w przedmiocie różnic pomiędzy systemami środków zaskarżenia i kontroli sądowej pod względem warunków dostępu do obydwu systemów, kosztów, zakresu kontroli i natury środków ochrony prawnej, które mogą zostać przyznane. Podniosła ona, że zarzut podniesiony w systemie kontroli sądowej może być oparty wyłącznie na sprzeczności decyzji z prawem i że możliwe podstawy kontroli są w tym systemie ograniczone. Jej zdaniem kontrola sądowa w niniejszej sprawie może doprowadzić do skutecznego zakwestionowania decyzji wyłącznie w oparciu o zarzut rozstrzygnięcia sprzecznego z zasadą rozsądku, przez co zakres potencjalnych zarzutów jest ograniczony i nie obejmuje elementów faktycznych.
76. Tymczasem rząd Zjednoczonego Królestwa podnosi, że – przeciwnie – system kontroli sądowej jest w pełni zgodny z wymogami prawa Unii. Prawo to nie wymaga, by państwa członkowskie przewidziały szczególne ustawowe prawo do wniesienia środka zaskarżenia. Nie zobowiązuje ono także do zapewnienia pełnej kontroli podjętych decyzji co do meritum, w ramach której sąd mógłby zastąpić swoją oceną ocenę organu pierwotnie rozstrzygającego sprawę. Podczas rozprawy rząd Zjednoczonego Królestwa zgodził się ze stanowiskiem Komisji, zgodnie z którym prawo Unii wymaga zapewnienia pełnej kontroli decyzji, w tym wzięcie pod uwagę faktów oraz proporcjonalności(44).Rząd ten utrzymywał, że kontrola sądowa jest w pełni zgodna z tymi standardami, ponieważ pozwala na zbadanie nie tylko podstawy prawnej decyzji, lecz także błędów co do okoliczności faktycznych oraz proporcjonalności(45).
77. Poświęciłem tyle miejsca wyjaśnieniu tła czwartego pytania sądu odsyłającego oraz stanowisk zainteresowanych stron z jednego względu: aby wyjaśnić, dlaczego nie uważam, że Trybunał powinien odpowiedzieć na pytanie w takim kształcie, w jakim zostało one zadane. Można wyróżnić ku temu trzy przyczyny.
78. Po pierwsze, zadaniem Trybunału nie jest prowadzenie analizy różnych cech różnorodnych systemów ochrony sądowej przewidzianych w prawie krajowym(46). Wymagałoby to szczegółowego badania i oceny prawa krajowego, co jest zadaniem sądów krajowych.
79. Po drugie, zadaniem Trybunału tym bardziej nie jest dokonanie takiego badania w odniesieniu do raczej skomplikowanego i ewoluującego zagadnienia prawnego, którym jest natura kontroli sądowej w prawie angielskim(47), w związku z tym, że Trybunał byłby wówczas faktycznie wezwany do przeprowadzenia arbitrażu pomiędzy różnymi podmiotami krajowymi, które same mogą nie zgadzać się co do tego, jakie standardy obecnie obowiązują.
80. Po trzecie, procedura odesłania prejudycjalnego zawsze powiązana jest z konkretnym sporem w postępowaniu głównym przed sądem krajowym. W takich ramach konkretny procesowy lub materialny przepis prawa krajowego mógłby faktycznie zostać zbadany w sposób pośredni. Jednakże Trybunał nie może przedstawiać abstrakcyjnych opinii doradczych w przedmiocie (nie)adekwatności całych obszarów prawa czy systemów ochrony sądowej ogólnie(48), co, gdyby miało zostać przeprowadzone, wymagałoby rozważania wszystkiego, począwszy od legitymacji procesowej, poprzez koszty, terminy, zakres kontroli, możliwe do uzyskania środki zaradcze, aż do środków odwoławczych.
81. Jednakże tym, co Trybunał może uczynić, a co w duchu współpracy być może powinien uczynić w celu udzielenia sądowi krajowemu pomocy w odniesieniu do zagadnień podniesionych w ramach pytania czwartego, jest wyjaśnienie obowiązków i wymogów wynikających z prawa Unii w odniesieniu do skutecznego środka prawnego w kontekście zastosowania przez analogię art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38(49).
82. W tym celu w niniejszej sekcji zbadam najpierw zabezpieczenia proceduralne zawarte w samej dyrektywie (1), a następnie ogólne wymogi wynikające z art. 47 karty (i z zasad skuteczności i równoważności) (2). Na koniec przeanalizuję konsekwencje podstawowego prawa do skutecznego środka prawnego w odniesieniu do specyficznego kontekstu art. 3 ust. 2 dyrektywy (3).
1. Ochrona sądowa zgodnie z art. 15 i 31 dyrektywy 2004/38
83. Dyrektywa 2004/38 zawiera przepisy szczególne odnoszące się do ochrony sądowej prawa do swobodnego przemieszczania się. Dla niniejszej sprawy znaczenie mają art. 15 i 31. Poprzednikami tych ostatnich przepisów były zabezpieczenia proceduralne zawarte w dyrektywie 64/221/EWG, które wprost zezwalały na ograniczenie ochrony sądowej, w tym ograniczenie możliwości wnoszenia środków zaskarżenia jedynie do tych dotyczących zgodności decyzji z prawem(50). Te często dyskutowane ograniczenia(51) zostały wreszcie zastąpione przez dyrektywę 2004/38. Dyrektywa ta wyraźnie uznaje prawo dostępu do środków zaskarżenia na drodze sądowej w przedmiocie kwestii prawnych i okoliczności faktycznych zarówno w odniesieniu do decyzji wydanych ze względów porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego, jak i wszelkich innych ograniczeń prawa do przemieszczania się i pobytu.
84. W pkt 23–47 niniejszej opinii zaproponowałem, że postanowienia dotyczące ułatwiania, zawarte w art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/34, powinny zostać zastosowane przez analogię do członków rodziny rozszerzonej powracających obywateli Unii. Zasugerowałem także, że zastosowanie przez analogię oznacza właśnie to: zastosowanie treści dyrektywy, lecz nie tworzenie jakichkolwiek nowych praw.
85. Szczególny problem wynikający z zastosowania takiego „odesłania” z powrotem do dyrektywy polega na tym, że art. 3 ust. 2 dyrektywy nie określa konkretnych gwarancji proceduralnych, które towarzyszyć powinny implementacji tego przepisu. W związku z tym nie jest w pełni jasne, jakie gwarancje sądowe znajdowałyby zastosowanie, gdyby art. 3 ust. 2 stosowany był wprost do członka rodziny rozszerzonej w przyjmującym państwie członkowskim.
86. Kluczową kwestią staje się zatem podmiotowy zakres zastosowania art. 15 dyrektywy 2004/38. Zdaniem Komisji i rządu Zjednoczonego Królestwa art. 15 dyrektywy zasadniczo nie znajduje zastosowania do sytuacji objętych zakresem zastosowania jej art. 3 ust. 2. Wynika to z faktu, że art. 15 odnosi się wyłącznie do obywateli Unii i „członków ich rodziny”. To ostatnie pojęcie, którego legalna definicja znajduje się w art. 2 ust. 2 dyrektywy, nie obejmuje członków rodziny rozszerzonej.
87. Akceptuję znaczenie tej argumentacji językowej. Naturalny wniosek, który powinien wynikać z tego stwierdzenia, podlega jednak pewnemu zniuansowaniu ze względu na argument systematyczny, zgodnie z którym zastosowanie pojęcia „członków rodziny” w następnych przepisach dyrektywy 2004/38 nie wydaje się konsekwentne(52).
88. Istnieje jednak całkiem mocny argument na rzecz szerszego zakresu art. 15 dyrektywy 2004/38. Przepis ten stanowi, że zabezpieczenia proceduralne stosuje się do „wszystkich decyzji ograniczających swobodne przemieszczanie się obywateli Unii i członków ich rodzin”. W związku z tym, choć można twierdzić, że członkowie rodziny rozszerzonej nie są objęci pojęciem „członków rodziny” zawartym w tym przepisie, odmowa wydania karty pobytowej takim osobom z łatwością może zostać uznana za „ograniczenie” prawa do swobodnego przemieszczania się samego obywatela Unii, do którego przepis powyższy oczywiście znajduje zastosowanie.
89. Być może rozstrzygnięcie to nie jest czołowym kandydatem do otrzymania „nagrody za humanistyczne orzecznictwo”, jednak Trybunał od dawna uznawał, że wtórne prawo pobytu członków rodziny obywateli Unii jest istotne dlazagwarantowania prawa samych obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się(53). Jak szerzej omówiono w pkt 36–38 niniejszej opinii, postanowienia dotyczące ułatwiania zawarte w art. 3 ust. 2 dyrektywy są elementem tej samej dynamiki wspierania prawa obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się. W ramach tej logiki pośredniego ograniczania i stawiania przeszkód uznanie odmowy zezwolenia członkowi rodziny rozszerzonej na dołączenie do powracającego obywatela Unii za decyzję faktycznie „ograniczającą swobodne przemieszczanie się obywatela Unii” nie wymaga moim zdaniem aktu wielkiej wiary.
90. Nie zmienia to jednak faktu, że praktyczne skutki zastosowania art. 15 dyrektywy 2004/38 są w pewnym zakresie ograniczone w okolicznościach niniejszej sprawy. Jak wykażę w następnej sekcji niniejszej opinii, osoby składające wnioski na podstawie art. 3 ust. 2 dyrektywy mają prawo w każdym wypadku do gwarancji proceduralnych wynikających z art. 47 karty, który odzwierciedla wypływającą z prawa Unii ogólną zasadę skutecznej ochrony sądowej.
2. Skuteczna ochrona sądowa na podstawie art. 47 karty
91. Od wyroku Heylens i in.(54) nie budziło wątpliwości, że zasada skutecznej ochrony sądowej wymaga, by nawet w braku szczególnych przepisów prawa wtórnego ustanawiających zabezpieczenia proceduralne był zapewniony środek prawny przed sądem w odniesieniu do wszystkich decyzji organów krajowych odmawiających uprawnień wynikających z prawa Unii. Obowiązek ten wynika także z art. 4 ust. 3 TUE i art. 19 ust. 1 TFUE(55).
92. Taki środek prawny przed sądem musi być zapewniony także w sprawach dotyczących innych kwestii niż prawo wjazdu przyznane przez prawo Unii. Ostatnio Trybunał potwierdził konieczność zapewnienia kontroli sądowej zgodnie z art. 47 karty i zasadą skuteczności w wyroku El Hassani, który dotyczył odmowy wydania wizy Schengen. Jest to dziedzina, w której organom krajowym przysługuje szeroki zakres uznania w odniesieniu do znajdujących zastosowanie przesłanek i oceny istotnych faktów(56). Co więcej, moim zdaniem nie istnieje prawo do otrzymania wizy. Jednakże okoliczność, że przepisy prawa nie ustanawiają żadnego materialnego uprawnienia do uzyskania określonego rezultatu, nie oznacza, że wnioskodawcy nie przysługuje prawo do uczciwego i prawidłowego zbadania jego wniosku oraz, w razie potrzeby, prawo do ochrony sądowej(57).
93. Jest zatem bezsporne, że w niniejszej sprawie, nawet zakładając, że art. 15 dyrektywy 2004/38 nie znajduje zastosowania do osób objętych art. 3 ust. 2 tej dyrektywy, prawo dostępu do środka zaskarżenia na drodze sądowej wynika z łącznego zastosowania art. 3 ust. 2 dyrektywy i art. 47 karty. Żadna z zainteresowanych stron, które przedstawiły swoje uwagi, nie twierdziła, że dostęp do sądu nie powinien być zasadą w sprawach odmowy wydania karty pobytowej członkom rodziny rozszerzonej. Zagadnieniem spornym jest natomiast zakres i natężenie wymaganej kontroli sądowej.
94. Brak możliwości zastosowania art. 15 dyrektywy 2004/38 w odniesieniu do jej art. 3 ust. 2 oznaczałby, że nie ma szczególnych przepisów określających zakres kontroli sądowej. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, w braku takich szczególnych wymagań elementy te muszą być ustalone przez system organizacji sądownictwa każdego państwa członkowskiego(58). Autonomia proceduralna państw członkowskich napotyka jednak na dwa ograniczenia: zasady równoważności i skuteczności(59).
95. Co więcej, poza sporem jest także to, że niniejsza sprawa dotyczy sytuacji, w której państwo członkowskie stosuje prawo Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty. W związku z tym musi zostać zapewniony standard ochrony przewidziany w art. 47(60).
a) Równoważność
96. Zasada równoważności wymaga, by zasady odnoszące się do roszczeń dotyczących naruszenia prawa Unii były stosowane bez zróżnicowania (lub w sposób nie mniej korzystny) w porównaniu do zasad dotyczących porównywalnych roszczeń krajowych(61).
97. Żadne informacje przedstawione Trybunałowi nie wskazują na naruszenie tej zasady. Niniejsza sprawa dotyczy zróżnicowania systemu ochrony sądowej dostępnego jednej grupie osób (członkom rodziny rozszerzonej) w porównaniu do innej grupy osób wywodzących swoje uprawnienia z prawa Unii (członków rodziny w ścisłym znaczeniu). Porównanie takie znajduje się poza zakresem zasady równoważności, ponieważ obydwie grupy osób są objęte prawem Unii(62).
98. Jednakże R. Banger twierdziła na rozprawie, że wykluczenie prawa do wniesienia środka zaskarżenia przez partnerów pozostających w stałych związkach (jako członków rodziny rozszerzonej) z obywatelami Unii prowadzi do odmiennego traktowania w porównaniu do partnerów pozostających w stałych związkach z obywatelami brytyjskimi, zapewne tymi, którzy nie korzystali ze swojego prawa do swobodnego przemieszczania się. Ponieważ argumentacja ta nie została dalej rozwinięta, Trybunał nie ma możliwości określenia roszczeń krajowych, na których podstawie możliwe byłoby zbadanie przestrzegania zasady równoważności. Zadaniem sądu odsyłającego pozostaje zatem ustalenie, czy roszczenia kierowane przeciwko odmowie przyznania kart pobytowych członkom rodziny rozszerzonej (zarówno na podstawie dyrektywy, jak i zastosowania jej przez analogię do członków rodziny rozszerzonej „powracających obywateli”) nie są traktowane w sposób mniej korzystny niż inne podobne roszczenia oparte ma przepisach prawa krajowego.
b) Skuteczność
99. Po wejściu w życia traktatu z Lizbony skuteczność ochrony sądowej uzyskała podwójną postać: skuteczność jako jeden z dwóch wymogów w zakresie autonomii proceduralnej państw członkowskich oraz skuteczność związana z prawem podstawowym do skutecznego środka prawnego przez sądem zgodnie z art. 47 karty.
100. Wzajemna relacja tych dwóch „skuteczności” jest wciąż przedmiotem debaty(63). Z praktycznego punktu widzenia nie dostrzegam jednak, co faktycznie art. 47 karty miałby dodać w zakresie środków prawnych przez sądem do tego, co nie było objęte (lub raczej nie mogłoby być, gdyby taka kwestia kiedykolwiek się pojawiła) zasadą skuteczności. Byłoby tak z pewnością w przypadku, gdyby tę ostatnią należało rozumieć jako mającą na celu nie tylko zapobieganie niemożliwości wyegzekwowania uprawnienia wynikającego z prawa Unii, lecz także zapobieganie czynieniu tego nadmiernie utrudnionym. Warto tu przypomnieć, że obydwa znaczenia skuteczności oczywiście znajdowały zastosowanie wyłącznie w ramach prawa Unii i w odniesieniu do rzeczywistego roszczenia opartego na prawie Unii.
101. Nie zmienia to jednak faktu, że wydaje się, iż od wejścia w życie karty art. 47 rozwija się w bardziej zdecydowany sposób(64). Na podstawie orzecznictwa Trybunału można faktycznie dojść do wniosku, że art. 47 karty wyznacza aktualnie wyższy standard niż zasada skuteczności. To, w jakim stopniu wynika to z samego brzmienia art. 47 karty, a w jakim stopniu jest naturalną i prostą konsekwencją nowego orzecznictwa wydawanego już po wejściu w życie traktatu z Lizbony, koncentrującego się na tym artykule i rozwijanego na jego podstawie, może bezpiecznie zostać pozostawione dyskusjom naukowym. Istotne elementy tego orzecznictwa mogą zostać podsumowane w następujący sposób.
102. W kontekście zasady skuteczności jako ograniczenia autonomii proceduralnej państw członkowskich Trybunał orzekł, że nie jest konieczne, by we wszystkich okolicznościach sądy mogły zastąpić decyzję własnym rozstrzygnięciem co do istoty sprawy i okoliczności faktycznych(65). Orzecznictwo Trybunału pokazuje także, że kontrola sądowa, która jest ograniczona w odniesieniu do oceny określonych kwestii faktycznych, nie zawsze powoduje, że wykonywanie praw wynikających z porządku prawnego Unii staje się praktycznie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione(66). Istotne jest to, że krajowa procedura kontroli sądowej umożliwia sądowi krajowemu „rozpatrującemu skargę o stwierdzenie nieważności takiej decyzji skuteczne zastosowanie – w ramach kontroli jej zgodności z prawem – odpowiednich zasad i norm prawa Unii”(67). Zakres i natężenie kontroli sądowej wymagane przez zasadę skuteczności zależą od treści i charakteru właściwych zasad i przepisów prawa Unii implementowanych w zaskarżonej decyzji krajowej(68).
103. Obowiązek przeprowadzenia bardziej kompleksowej kontroli, uwzględniającej ocenę faktów i merytorycznej trafności decyzji, zyskuje na znaczeniu w świetle wymagań art. 47 karty wtedy, gdy takie badanie jest istotne, biorąc pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy. W istocie, jeśli chodzi o prawo dostępu do sądu, Trybunał orzekł, że „aby »sąd« mógł zgodnie z art. 47 karty praw podstawowych podjąć decyzję w sprawie sporu dotyczącego praw i obowiązków wynikających z prawa Unii, musi być uprawniony do zbadania wszystkich kwestii prawnych i faktycznych istotnych dla rozstrzyganego przez niego sporu”(69). W kontekście kontroli działania administracji Trybunał orzekł także, że wymóg bezstronności wskazany w art. 47 akapit drugi karty wymaga, by „decyzja organu administracji, który sam nie spełnia wymogu niezawisłości i bezstronności, zosta[ła] poddana późniejszej kontroli przez organ sądowy, który powinien w szczególności być właściwy w zakresie rozstrzygania każdej istotnej kwestii”(70).
104. Przestrzeganie prawa do skutecznej ochrony sądowej musi zatem zostać zbadane w odniesieniu do specyficznego kontekstu i istotnych okoliczności danej sprawy, „w szczególności charakteru rozpatrywanego aktu, okoliczności jego przyjęcia oraz przepisów prawa regulującego daną dziedzinę”(71). W związku z tym, biorąc pod uwagę szczególne przepisy prawa Unii i specyficzną naturę przedmiotowych praw i interesów, Trybunał nalegał na potrzebę dogłębnej kontroli decyzji w odniesieniu zarówno do okoliczności faktycznych, jak i prawa, w szczególności wtedy, gdy rozpatrywany instrument obejmował już określone zharmonizowane standardy proceduralne(72).
105. Wreszcie, po dalszą ogólną inspirację(73) można sięgnąć do orzecznictwa ETPC dotyczącego wykładni art. 6 i 13 EKPC. Zgodnie z orzecznictwem ETPC odnoszącym się do art. 6 EKPC wystarczający charakter kontroli sądowej dostępnej dla skarżącego oceniany jest w odniesieniu do uprawnień danego organu sądowego i czynników takich jak: a) przedmiot zaskarżonej decyzji, a w szczególności, czy dotyczyła ona kwestii specjalistycznej wymagającej profesjonalnej wiedzy lub doświadczenia oraz czy obejmowała korzystanie z uznania administracyjnego, a jeżeli tak, to w jakim zakresie; b) sposób, w jaki wypracowano daną decyzję, w szczególności gwarancje proceduralne obowiązujące w postępowaniu przed organem wydającym decyzję, oraz c) treść sporu, w tym pożądane i rzeczywiste podstawy do wniesienia odwołania(74).
106. Warto być może podkreślić, że uwzględniając te czynniki, ETPC kilkakrotnie uznał, że system kontroli sądowej obowiązujący w prawie angielskim był wystarczający(75). Jednakże ETPC dostrzegał naruszenia art. 6 ust. 1 EKPC wtedy, gdy kontrolujący sąd nie mógł orzec w przedmiocie głównego przedmiotu sporu lub gdy sądy krajowe uznawały się za związane uprzednimi ustaleniami organów administracyjnych, mającymi decydujące znaczenie dla rozpatrywanych przez te organy spraw, nie badając zagadnień w sposób niezależny(76).
107. W charakterze podsumowania warto podkreślić dwie (powiązane) kwestie: po pierwsze, najlepsze możliwe uogólnienie co do zakresu i głębokości kontroli sądowej wynikających z orzecznictwa jest raczej lakoniczne – to zależy od kilku czynników. Zależy to w szczególności od konkretnej natury praw i uprawnień wynikających z porządku prawnego Unii stosownie do tego, jak zostały określone przez mające zastosowanie w danym przypadku przepisy prawne Unii, analizowanych w danym kontekście w świetle przedmiotu sporu. Po drugie, im bardziej zharmonizowane są standardy (proceduralne) w samym prawie Unii, tym bardziej szczegółowa kontrola będzie prawdopodobnie wymagana od sądów krajowych. I przeciwnie, jak w wielu innych obszarach prawa Unii, im mniej jednoznaczne są przepisy prawa Unii w danej dziedzinie, tym więcej swobody w kształtowaniu obowiązującej ochrony sądowej mają państwa członkowskie.
3. Skuteczna ochrona sądowa i art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38
108. Jakie są zatem szczególne uprawnienia przyznane przez właściwe przepisy prawa Unii mające zastosowanie w niniejszej sprawie? Jak orzekł Trybunał w wyroku Rahman i in., art. 3 ust. 2 dyrektywy zapewnia państwom członkowskim szeroki zakres swobodnego uznania(77). Uznanie to nie jest jednak nieograniczone. Jak trafnie zauważa Komisja, uznanie to obejmuje wybór czynników i warunków przyjmowanych przez państwa członkowskie z poszanowaniem ciążącego na nich obowiązku przyjęcia przepisów krajowych w celu wdrożenia systemu ułatwienia wjazdu i pobytu członków rodziny rozszerzonej. Uznanie to rozciąga się także na konkretną ocenę poszczególnych okoliczności faktycznych w celu ustalenia, czy powyższe warunki zostały spełnione.
109. Jednakże wyraz „uznanie” nie oznacza „czarnej skrzynki”. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, nawet wówczas, gdy właściwe organy mają swobodę uznania, kontrola sądowa musi dotyczyć tego, czy decyzja ta opiera się na wystarczająco solidnej podstawie faktycznej i czy przy jej wydaniu przestrzegano gwarancji proceduralnych(78). W celu ustalenia, czy granice swobodnego uznania przyznanego przez dyrektywę zostały spełnione, sądy krajowe muszą być w stanie dokonać przeglądu wszystkich aspektów proceduralnych, a także materialnych elementów decyzji, w tym jej podstawy faktycznej(79).
110. Ponownie, wyrok Rahman i in. przedstawił istotne wskazówki w tym zakresie: wnioskodawca na podstawie art. 3 ust. 2 „ma […] prawo do tego, by sąd sprawdził, czy ustawodawstwo krajowe i jego zastosowanie nie wykroczyły poza granice wyznaczonego w tejże dyrektywie zakresu uznania”(80). W istocie, chociaż dyrektywa pozostawia znaczący zakres uznania, sądy krajowe muszą mieć możliwość sprawdzenia zgodności decyzji krajowej z obowiązkami, o których mowa w art. 3 ust. 2 dyrektywy.
111. Elementy, które muszą podlegać kontroli sądowej wynikającej z art. 3 ust. 2 dyrektywy, to poza wymogiem ułatwiania następujące trzy kwestie: oceniana decyzja musi być wynikiem szczegółowej analizy (i), która następnie musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu każdej odmowy wjazdu lub pobytu (ii). Co więcej, analiza ta musi zostać przeprowadzona na podstawie okoliczności osobistych, co obejmuje związek z obywatelem Unii oraz sytuację zależności (iii).
112. Wszystkie powyższe elementy muszą podlegać kontroli sądu. Sąd krajowy musi być uprawniony, jeżeli uzna to za niezbędne, do weryfikacji kluczowych istotnych faktów stanowiących podstawę decyzji administracyjnej(81). Musi być możliwe dokonanie oceny, czy przyczyny wskazane przez organ administracyjny odpowiadają należycie kryteriom ustanowionym w prawie krajowym, w granicach wyznaczonych w dyrektywie 2004/38. Musi także istnieć możliwość oceny wystarczającego i adekwatnego charakteru uzasadnienia. W szczególności musi być możliwe dokonanie oceny, czy specyficzne okoliczności osobiste istotne z punktu widzenie właściwych kryteriów zostały należycie zbadane.
113. Z drugiej strony, o ile wszystkie te elementy mogą zostać rozpatrzone, a każda decyzja administracyjna naruszająca te wymagania może zostać uchylona, skuteczny środek prawny zgodnie z art. 47 karty nie wymaga moim zdaniem, by badający sprawę sąd był uprawniony do badania nowego materiału dowodowego. Nie wymaga on także, by ów sąd mógł ustalić fakty nieprzedstawione przed organem administracji ani też by był uprawniony do natychmiastowego zastąpienia decyzji administracyjnej swoim własnym rozstrzygnięciem.
114. To do sądu odsyłającego, który jest wyłącznie właściwy w zakresie dokonywania wykładni prawa krajowego, należy ustalenie, czy system kontroli sądowej w postępowaniu głównym spełnia te wymagania i w jakim stopniu.
4. Wniosek częściowy
115. W świetle powyższych rozważań moim zdaniem odpowiedź na czwarte pytanie prejudycjalne powinna być następująca: art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38 należy interpretować w ten sposób, że wymaga on skutecznej kontroli sądowej decyzji odmawiających prawa wjazdu lub pobytu członkom rodziny rozszerzonej zgodnie z art. 47 karty. Do właściwego sądu krajowego należy ustalenie, czy system kontroli sądowej dostępny na mocy prawa krajowego spełnia ten wymóg.
V. Wnioski
116. W świetle powyższych rozważań proponuję, by Trybunał odpowiedział na pytania zadane przez Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London [sąd wyższej instancji w Londynie (wydział ds. imigracji i azylu) (Zjednoczone Królestwo)] w następujący sposób:
– Artykuł 21 ust. 1 art. i 45 TFUE należy interpretować w ten sposób, że w razie gdy obywatel Unii rozwinął lub umocnił życie rodzinne w trakcie korzystania z prawa pobytu w innym państwie członkowskim, dotyczące ułatwienia postanowienia art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r.w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG, znajdują zastosowanie przez analogię do partnera, z którym obywatel Unii pozostaje w stałym związku, w przypadku powrotu obywatela Unii do jego państwa członkowskiego pochodzenia. W rezultacie owo państwo członkowskie powinno ułatwić, w rozumieniu art. 3 ust. 2 dyrektywy, zgodnie ze swoim ustawodawstwem krajowym wjazd i pobyt partnera, z którym obywatel Unii pozostaje w należycie poświadczonym trwałym związku.
– Kiedy obywatel Unii powraca do swojego państwa członkowskiego pochodzenia po skorzystaniu z prawa pobytu w innym państwie członkowskim, gdzie rozwinął lub umocnił życie rodzinne z partnerem, z którym pozostaje w należycie poświadczonym trwałym związku, art. 21 ust. 1 i art. 45 TFUE wymagają, by podejmując decyzję w odniesieniu do wjazdu i pobytu tego partnera, państwo członkowskie pochodzenia obywatela Unii przeprowadziło szczegółową analizę ich osobistych okoliczności i uzasadniło każdą odmowę wjazdu lub pobytu zgodnie z art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38.
– Artykuł 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38 należy interpretować w ten sposób, że wymaga on skutecznej kontroli sądowej decyzji odmawiających prawa wjazdu lub pobytu członkom rodziny rozszerzonej zgodnie z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Do właściwego sądu krajowego należy ustalenie, czy system kontroli sądowej dostępny na mocy prawa krajowego spełnia ten wymóg.