Language of document : ECLI:EU:C:2018:570

PRESUDA SUDA (četvrto vijeće)

12. srpnja 2018.(*)

„Zahtjev za prethodnu odluku – Građanstvo Europske unije – Članak 21. UFEU‑a – Pravo građana Unije na slobodno kretanje i boravak na području Unije – Direktiva 2004/38/EZ – Članak 3. stavak 2. prvi podstavak točka (b) – Partner s kojim je građanin Unije u trajnoj vezi, uz odgovarajuću potvrdu – Vraćanje u državu članicu čiji je državljanin građanin Unije – Zahtjev za odobravanje boravka – Opsežno ispitivanje osobnih okolnosti podnositelja zahtjeva – Članci 15. i 31. – Djelotvorna sudska zaštita – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Članak 47.”

U predmetu C‑89/17,

povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) (Viši sud, Odjel za imigraciju i azil, Ujedinjena Kraljevina), odlukom od 20. siječnja 2017., koju je Sud zaprimio 20. veljače 2017., u postupku

Secretary of State for the Home Department

protiv

Rozanne Banger,

SUD (četvrto vijeće),

u sastavu: T. von Danwitz, predsjednik vijeća, C. Vajda, E. Juhász, K. Jürimäe (izvjestiteljica) i C. Lycourgos, suci,

nezavisni odvjetnik: M. Bobek,

tajnik: L. Hewlett, glavna administratorica,

uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 17. siječnja 2018.,

uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:

–        za R. Banger, A. Metzer, QC, i S. Saifolahi, barrister,

–        za vladu Ujedinjene Kraljevine, Z. Lavery, J. Kraehling, C. Crane i S. Brandon, u svojstvu agenata, uz asistenciju B. Kennellyja, QC,

–        za španjolsku vladu, V. Ester Casas, u svojstvu agenta,

–        za austrijsku vladu, C. Pesendorfer, u svojstvu agenta,

–        za poljsku vladu, B. Majczyna, u svojstvu agenta,

–        za Europsku komisiju, E. Montaguti i M. Wilderspin, u svojstvu agenata,

saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 10. travnja 2018.,

donosi sljedeću

Presudu

1        Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje Direktive 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1612/68 i stavlja[n]ju izvan snage direktiva 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ (SL 2004., L 158, str. 77.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 42. i ispravak SL 2016., L 87, str. 36.).

2        Zahtjev je upućen u okviru spora između Secretary of State for the Home Department (ministar unutarnjih poslova, Ujedinjena Kraljevina) i Rozanne Banger u vezi s odbijanjem da joj se izda boravišna iskaznica.

 Pravni okvir

 Pravo Unije

3        Uvodne izjave 6., 25. i 26. Direktive 2004/38 glase:

„(6)      Kako bi se sačuvalo jedinstvo obitelji u širem smislu i ne dovodeći u pitanje zabranu diskriminacije na temelju državljanstva, država članica domaćin trebala bi na temelju svog nacionalnog zakonodavstva ispitati položaj osoba koje nisu obuhvaćene definicijom članova obitelji prema ovoj Direktivi i koje zbog toga ne uživaju automatsko pravo na ulazak u državu članicu domaćina i boravak u njoj, kako bi odlučila može li odobriti ulazak i boravak tim osobama, uzimajući pritom u obzir njihovu vezu s građaninom Unije i sve ostale okolnosti, kao što su njihova financijska ili fizička ovisnost o građaninu Unije.

[…]

(25)      Također bi trebalo detaljno utvrditi postupovna jamstva kako bi se osigurala visoka razina zaštite prava građana Unije i članova njihovih obitelji u slučaju odbijanja ulaska u drugu državu članicu ili boravka u njoj, kao i kako bi se održalo načelo prema kojem svako djelovanje nadležnih tijela mora biti dostatno obrazloženo.

(26)      Građanima Unije i članovima njihovih obitelji kojima je zabranjen ulazak u drugu državu članicu ili boravak u njoj trebali bi, u svakom slučaju, biti dostupni postupci sudske zaštite.”

4        Članak 2. te direktive glasi:

„Za potrebe ove Direktive:

1.      ‚građanin Unije’ znači svaka osoba s državljanstvom države članice;

2.      ‚član obitelji’ znači:

(a)      bračni drug;

(b)      partner s kojim je građanin Unije sklopio registrirano partnerstvo na temelju zakonodavstva države članice, ako je zakonodavstvom države članice domaćina registrirano partnerstvo izjednačeno s brakom, i u skladu s uvjetima utvrđenima u relevantnom zakonodavstvu države članice domaćina;

(c)      izravni potomci koji nisu navršili 21. godinu ili su uzdržavanici, kao i oni bračnog druga ili partnera u smislu točke (b) ovog članka;

(d)      izravni srodnici u uzlaznoj liniji koji su uzdržavanici, kao i oni bračnoga druga ili partnera u smislu točke (b) ovog članka;

3.      ‚država članica domaćin’ znači država članica u koju se useljava građanin Unije kako bi ostvario svoje pravo na slobodno kretanje i boravak.”

5        U članku 3. navedene direktive predviđeno je:

„1.      Ova se Direktiva primjenjuje na sve građane Unije koji se useljavaju ili borave u državi članici različitoj od one koje su državljani i na članove njihovih obitelji koji ih prate ili im se pridružuju, kako je određeno člankom 2. točkom 2. ove Direktive.

2.      Ne dovodeći u pitanje bilo koje osobno pravo na slobodno kretanje i boravak koje dotične osobe imaju, država članica domaćin u skladu sa svojim nacionalnim zakonodavstvom olakšava ulazak i boravak sljedećim osobama:

(a)      svim ostalim članovima obitelji koji nisu obuhvaćeni definicijom iz članka 2. točke 2. ove Direktive, bez obzira na njihovo državljanstvo, koji su u zemlji iz koje dolaze uzdržavanici ili članovi kućanstva građanina Unije koji je nositelj primarnog prava na boravak, ili kada je zbog ozbiljnih zdravstvenih razloga nužno da građanin Unije osobno njeguje dotičnog člana obitelji;

(b)      partneru s kojim je građanin Unije u trajnoj vezi, uz odgovarajuću potvrdu.

Država članica domaćin poduzima opsežno ispitivanje osobnih okolnosti i obrazlaže svako odbijanje ulaska ili boravka tim osobama.”

6        U skladu s člankom 8. stavkom 5. točkama (e) i (f) te direktive:

„Za izdavanje potvrde o prijavi članovima obitelji građanina Unije, koji su sami građani Unije, države članice mogu zahtijevati predočavanje sljedećih isprava:

[…]

(e)      u slučajevima iz članka 3. stavka 2. točke (a), isprave koju je izdalo nadležno tijelo u zemlji podrijetla ili zemlji iz koje dolaze, kojom se potvrđuje da su uzdržavanici ili članovi kućanstva građanina Unije ili dokaza o postojanju ozbiljnih zdravstvenih razloga zbog kojih je nužno da građanin Unije osobno njeguje dotičnog člana obitelji;

(f)      u slučajevima iz članka 3. stavka 2. točke (b), dokaz o postojanju trajne veze s građaninom Unije.”

7        Članak 10. stavak 2. točke (e) i (f) Direktive 2004/38 glasi:

„Države članice za izdavanje boravišne iskaznice zahtijevaju predočavanje sljedećih isprava:

[…]

(e)      u slučajevima iz članka 3. stavka 2. točke (a), isprave koju je izdalo nadležno tijelo u zemlji podrijetla ili zemlji iz koje dolaze, kojom se potvrđuje da su uzdržavanici ili članovi kućanstva građanina Unije ili dokaza o postojanju ozbiljnih zdravstvenih razloga zbog kojih je nužno da građanin Unije osobno njeguje dotičnog člana obitelji;

(f)      u slučajevima iz članka 3. stavka 2. točke (b), dokaza o postojanju trajne veze s građaninom Unije.”

8        U članku 15. stavku 1. te direktive navodi se:

„Postupci predviđeni člancima 30. i 31. primjenjuju se po analogiji na sve odluke kojima se ograničava slobodno kretanje građana Unije i članova njihovih obitelji zbog razloga koji nisu javni poredak, javna sigurnost ili javno zdravlje.”

9        U članku 31. navedene direktive predviđeno je:

„1.      Dotične osobe imaju pristup postupcima sudske i, prema potrebi, upravne zaštite u državi članici domaćinu radi podnošenja žalbe ili zahtjeva za preispitivanje protiv bilo koje odluke donesene zbog razloga javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja.

[…]

3.      U postupcima pravne zaštite omogućuje se ispitivanje zakonitosti odluke, kao i činjenica te okolnosti na kojima se predložena mjera temelji. Tim postupcima osigurava se da odluka ne bude neproporcionalna, a posebno s obzirom na zahtjeve utvrđene u članku 28.

[…]”

 Pravo Ujedinjene Kraljevine

10      Direktiva 2004/38 prenesena je u pravo Ujedinjene Kraljevine s Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 (Uredba o useljavanju iz 2006. (Europski gospodarski prostor), u daljnjem tekstu: Uredba iz 2006.), koja se primjenjivala u trenutku nastanka činjenica u glavnom postupku. Članak 7. Uredbe iz 2006. propisivao je:

„1.      Podložno stavku 2., za potrebe ove Uredbe sljedeće se osobe smatraju članovima obitelji druge osobe:

(a)      njezin bračni drug ili registrirani partner;

[…]”

11      Članak 8. te uredbe predviđao je:

„1.      U ovoj Uredbi ‚član šire obitelji’ znači osoba koja nije član obitelji državljanina države [Europskog gospodarskog prostora] u skladu s člankom 7. stavkom 1. točkom (a), (b) ili (c) te koja ispunjava uvjete iz stavka 2., 3., 4. ili 5.

[…]

5.      Osoba ispunjava uvjet iz ovog stavka ako je partner državljanina države EGP‑a (osim ako je s njim u registriranom partnerstvu) te može tijelu nadležnom za donošenje odluka dokazati da je s njim u trajnoj vezi.

[…]”

12      Članak 9. navedene uredbe određivao je:

„1.      Ako su uvjeti iz stavka 2. ispunjeni, ova se Uredba primjenjuje na osobu koja je član obitelji britanskog državljanina kao da je on državljanin države EGP‑a.

2.      Uvjeti su sljedeći:

(a)      britanski državljanin boravi u državi EGP‑a kao radnik ili samozaposlena osoba ili je tamo boravio prije povratka u Ujedinjenu Kraljevinu i

(b)      ako je član obitelji britanskog državljanina njegov bračni drug ili registrirani partner, stranke zajedno žive u državi EGP‑a ili su sklopile brak ili civilno partnerstvo te su zajedno živjele u toj državi prije nego što se britanski državljanin vratio u Ujedinjenu Kraljevinu.

[…]”

 Glavni postupak i prethodna pitanja

13      R. Banger državljanka je Južne Afrike. Njezin partner, Philip Rado, državljanin je Ujedinjene Kraljevine. Od 2008. do 2010. živjeli su zajedno u Južnoj Africi. U svibnju 2010. P. Rado prihvatio je zaposlenje u Nizozemskoj. U toj je državi članici do 2013. živio s R. Banger. R. Banger u toj je državi članici stekla boravišnu iskaznicu kao „član šire obitelji” građanina Unije.

14      U 2013. R. Banger i P. Rado odlučili su se preseliti u Ujedinjenu Kraljevinu. R. Banger u toj je državi ministru unutarnjih poslova podnijela zahtjev za boravišnu iskaznicu. Ta joj je iskaznica odbijena uz obrazloženje da je nevjenčana partnerica P. Rada i da članak 9. Uredbe iz 2006. predviđa da se samo bračni drug ili registrirani partner državljanina Ujedinjene Kraljevine može smatrati članom obitelji tog državljanina.

15      R. Banger podnijela je First‑tier Tribunalu (Prvostupanjski sud, Ujedinjena Kraljevina) tužbu protiv odluke kojom joj se odbija izdavanje boravišne iskaznice. Taj je sud prihvatio tu tužbu. Ministar unutarnjih poslova nakon toga bio je ovlašten protiv odluke donesene u prvom stupnju podnijeti žalbu pred Upper Tribunalom (Immigration and Asylum Chamber) (Viši sud, Odjel za imigraciju i azil, Ujedinjena Kraljevina), uz obrazloženje da je počinjena pogreška koja se tiče prava.

16      Sud koji je uputio zahtjev naveo je, s jedne strane, da je jedina razlika između predmeta koji se pred njime vodi i predmeta koji je doveo do presude od 7. srpnja 1992., Singh (C‑370/90, EU:C:1992:296) okolnost da je R. Banger nevjenčana partnerica građanina Unije, dok su u potonjem predmetu S. i R. Singh bili vjenčani. Načela koja je Sud razvio u toj presudi stoga bi se mogla primijeniti na predmet poput onog u glavnom postupku. S druge strane, sud koji je uputio zahtjev utvrdio je da u drugom sastavu taj sud već presudilo da Uredba iz 2006. ne daje pravo na tužbu osobi kojoj je odbijena boravišna iskaznica u njezinu svojstvu „člana šire obitelji”.

17      U tim je okolnostima Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) (Viši sud, Odjel za imigraciju i azil, Ujedinjena Kraljevina) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

„1.      Primjenjuju li se načela iz [presude od 7. srpnja 1992., Singh (C‑370/90, EU:C:1992:296),] na način da od države članice zahtijevaju da izda boravišnu iskaznicu ili, prema potrebi, olakša njezino pribavljanje osobi koja nije građanin Unije i nevjenčani je partner građanina Unije koji se, nakon što je ostvarivao svoje pravo iz [UFEU‑a] na slobodno kretanje radi zaposlenja u drugoj državi članici, vraća zajedno s takvim partnerom u državu članicu svojeg državljanstva?

2.      Podredno, postoji li obveza izdavanja takve boravišne iskaznice ili, prema potrebi, olakšavanja njezina pribavljanja na temelju [Direktive 2004/38]?

3.      Ako odluka o odbijanju izdavanja boravišne iskaznice nije utemeljena na opsežnom ispitivanju osobnih okolnosti podnositelja zahtjeva i nije prikladno i dostatno obrazložena, je li takva odluka nezakonita jer povređuje članak 3. stavak 2. [Direktive 2004/38]?

4.      Je li u skladu s Direktivom pravilo nacionalnog prava prema kojem nije moguće podnijeti žalbu sudu protiv odluke izvršnog tijela kojom se odbija izdati boravišna iskaznica osobi koja tvrdi da je član šire obitelji?”

 O prethodnim pitanjima

 Prvo i drugo pitanje

18      Uvodno valja podsjetiti na to da, kao što je to Sud opetovano presudio, čak iako je sud koji je uputio zahtjev formalno ograničio svoja pitanja na načela iz presude od 7. srpnja 1992., Singh (C‑370/90, EU:C:1992:296) i na Direktivu 2004/38, ta okolnost nije prepreka tomu da mu Sud pruži sve elemente tumačenja prava Unije koji mogu biti korisni za odlučivanje o predmetu koji se pred njime vodi, bez obzira na to je li taj sud na njih uputio u svojim pitanjima (vidjeti u tom smislu presudu od 5. lipnja 2018., Coman i dr., C‑673/16, EU:C:2018:385, t. 22. i navedenu sudsku praksu).

19      U tim okolnostima i uzimajući u obzir elemente u zahtjevu za prethodnu odluku, valja smatrati da svojim prvim i drugim pitanjem, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 21. stavak 1. UFEU‑a tumačiti na način da obvezuje državu članicu čiji je državljanin građanin Unije da dodijeli takvo odobrenje neregistriranom partneru, državljaninu treće zemlje, s kojim je taj građanin Unije u trajnoj vezi, uz odgovarajuću potvrdu, kad se taj građanin Unije, nakon što se koristio svojim pravom na slobodno kretanje kako bi radio u drugoj državi članici, u skladu s uvjetima predviđenima Direktivom 2004/38, sa svojim partnerom vrati u državu članicu svojeg državljanstva kako bi ondje boravio.

20      U tom pogledu treba podsjetiti da, u skladu s člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a, „[s]vaki građanin Unije ima pravo slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, podložno ograničenjima i uvjetima utvrđenima u Ugovorima i u mjerama usvojenima radi njihove provedbe”.

21      U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, Direktiva 2004/38 ima za cilj olakšati ostvarivanje temeljnog i individualnog prava slobodnog kretanja i boravka na području država članica, koje je izravno dodijeljeno građanima Unije člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a, te navedena direktiva ima za cilj prije svega poduprijeti to pravo (presude od 12. ožujka 2014., O. i B., C‑456/12, EU:C:2014:135, t. 35. i od 5. lipnja 2018., Coman i dr., C‑673/16, EU:C:2018:385, t. 18.).

22      U njezinu članku 3. stavku 1. navodi se da se Direktiva 2004/38 primjenjuje na sve građane Unije koji se useljavaju ili borave u državi članici različitoj od one čiji su državljani i na članove njihovih obitelji, u smislu članka 2. točke 2. te direktive, koji ih prate ili im se pridružuju.

23      Što se tiče članka 3. stavka 1. Direktive 2004/38, Sud je presudio da iz tekstualnog, sustavnog i teleološkog tumačenja odredaba te direktive proizlazi da ona propisuje samo uvjete za ulazak i boravak građanina Unije u državama članicama različitima od države članice čiji je državljanin i da ona ne dopušta zasnivanje izvedenog prava na boravak u korist državljana treće zemlje, članova obitelji građanina Unije, u državi članici čiji je on državljanin (presuda od 5. lipnja 2018., Coman i dr., C‑673/16, EU:C:2018:385, t. 20. i navedena sudska praksa).

24      U ovom slučaju iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da je predmet glavnog postupka odobrenje za boravak R. Banger, državljanke treće zemlje, u Ujedinjenoj Kraljevini, državi članici čiji je državljanin P. Rado, i da u trenutku podnošenja tog zahtjeva potonji i R. Banger nisu bili ni vjenčani ni u registriranom partnerstvu, ali su živjeli zajedno nekoliko godina.

25      Kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 28. i 29. svojeg mišljenja, sustavna i teleološka razmatranja koja su navela Sud da presudi, kao što to proizlazi iz sudske prakse u točki 23. ove presude, da odredbe Direktive 2004/38 ne omogućuju utemeljivanje izvedenog prava na boravak u korist državljana treće zemlje, članova obitelji građanina Unije, u državi članici podrijetla potonjega, vrijede i u pogledu osoba na koje se odnosi članak 3. stavak 2. prvi podstavak točka (b) Direktive 2004/38. Direktiva 2004/38 stoga ne može utemeljiti pravo državljanina treće zemlje, neregistriranog partnera građanina Unije, da se u državi članici čiji je taj građanin državljanin da prednost njegovu zahtjev za odobravanje boravka.

26      U ovom slučaju iz toga slijedi da iako R. Banger može biti obuhvaćena pojmom „partnera s kojim je građanin Unije u trajnoj vezi, uz odgovarajuću potvrdu” iz članka 3. stavka 2. prvog podstavka točke (b) Direktive 2004/38, ta direktiva ipak ne može utemeljiti pravo R. Banger na to da njezin zahtjev za odobravanje boravka odobri Ujedinjena Kraljevina.

27      Međutim, Sud je u određenim slučajevima priznao da državljani trećih zemalja, članovi obitelji građanina Unije, koji na temelju odredaba Direktive 2004/38 ne mogu imati izvedeno pravo na boravak u državi članici čiji je državljanin taj građanin, ipak mogu imati takvo pravo na temelju članka 21. stavka 1. UFEU‑a (presuda od 5. lipnja 2018., Coman i dr., C‑673/16, EU:C:2018:385, t. 23.).

28      To se razmatranje temelji na ustaljenoj sudskoj praksi, prema kojoj u biti kada ne bi postojalo takvo izvedeno pravo boravka u korist takvog državljanina treće zemlje, građanin Unije bio bi obeshrabren napustiti državu članicu čiji je državljanin radi korištenja svojim pravom boravka sukladno članku 21. stavku 1. UFEU‑a u drugoj državi članici zbog činjenice da ne postoji izvjesnost da će u državi članici iz koje dolazi moći nastaviti obiteljski život koji se razvio i ustalio s tim državljaninom treće zemlje u državi članici domaćinu prilikom stvarnog boravka (vidjeti u tom smislu presude od 12. ožujka 2014., O. i B., C‑456/12, EU:C:2014:135, t. 54. i od 5. lipnja 2018., Coman i dr., C‑673/16, EU:C:2018:385, t. 24.).

29      Prema toj sudskoj praksi, uvjeti odobravanja tog izvedenog prava na boravak u načelu ne smiju biti stroži od onih koji su predviđeni Direktivom 2004/38 za odobravanje takvog prava na boravak državljaninu treće zemlje, članu obitelji građanina Unije koji je ostvario svoje pravo na slobodno kretanje nastanjujući se u državi članici različitoj od države članice čiji je državljanin. Stoga, čak i ako ta direktiva ne obuhvaća slučaj vraćanja tog građanina Unije u državu članicu čiji je državljanin kako bi ondje boravio, ona se mora primijeniti analogno (vidjeti u tom smislu presude od 12. ožujka 2014., O. i B., C‑456/12, EU:C:2014:135, t. 50. i 61. i navedenu sudsku praksu i od 5. lipnja 2018., Coman i dr., C‑673/16, EU:C:2018:385, t. 25.).

30      U tom smislu valja precizirati da se članak 3. stavak 2. prvi podstavak točka (b) te direktive konkretno odnosi na partnera s kojim je građanin Unije u trajnoj vezi, uz odgovarajuću potvrdu. Potonja odredba predviđa da država članica domaćin u skladu sa svojim nacionalnim zakonodavstvom olakšava ulazak i boravak tog partnera.

31      U skladu sa sudskom praksom Suda, članak 3. stavak 2. te direktive ne obvezuje države članice da priznaju pravo ulaska i boravka državljanima trećih zemalja na koje se odnosi ta odredba, nego obvezuje te države da zahtjevima koje podnose državljani trećih zemalja na koje se odnosi taj članak daju određenu prednost u odnosu na zahtjeve za ulazak i boravak drugih državljana trećih zemalja (vidjeti u tom smislu presudu od 5. rujna 2012., Rahman i dr., C‑83/11, EU:C:2012:519, t. 21.).

32      Kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 46. i 47. svojeg mišljenja, sudska praksa navedena u točki 29. ove presude također vrijedi u odnosu na partnera s kojim je građanin Unije u trajnoj vezi, uz odgovarajuću potvrdu, u smislu članka 3. stavka 2. prvog podstavka točke (b) Direktive 2004/38. Stoga, državljanin treće zemlje koji je u takvoj vezi s građaninom Unije koji se koristio svojom slobodom kretanja i koji se vraća u državu članicu čiji je državljanin kako bi u njoj boravio ne smije prilikom vraćanja tog građanina u potonju državu članicu biti podvrgnut postupanju manje povoljnom od onoga koje Direktiva predviđa za državljanina treće zemlje koji je u trajnoj vezi, uz odgovarajuću potvrdu, s građaninom Unije koji se koristi svojom slobodom kretanja u drugim državama članicama koje nisu ona čiji je on državljanin.

33      Stoga u situaciji poput one u glavnom postupku treba primijeniti Direktivu 2004/38, uključujući njezin članak 3. stavak 2. prvi podstavak točku (b), analogijom u pogledu uvjeta pod kojima valja dati prednost ulasku i boravku državljana trećih zemalja na koje se ona odnosi.

34      Taj zaključak ne može biti doveden u pitanje argumentacijom vlade Ujedinjene Kraljevine da je u točki 63. presude od 12. ožujka 2014., O. i B. (C‑456/12, EU:C:2014:135), odobravanje izvedenog prava na boravak u državi članici podrijetla ograničeno isključivo na državljane trećih zemalja koji su „član obitelji” u smislu članka 2. stavka 2. Direktive 2004/38. Naime, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 35. svojeg mišljenja, iako je u toj presudi Sud presudio da državljanin treće zemlje koji nije član obitelji ne može u državi članici domaćinu ostvarivati izvedeno pravo na boravak na temelju Direktive 2004/38 ili članka 21. stavka 1. UFEU‑a, ta presuda ipak ne isključuje obvezu te države članice da olakša ulazak i boravak takvog državljanina, u skladu s člankom 3. stavkom 2. te direktive.

35      S obzirom na prethodna razmatranja, na prvo i drugo pitanje valja odgovoriti tako da članak 21. stavak 1. UFEU‑a treba tumačiti na način da obvezuje državu članicu čiji je državljanin građanin Unije da olakša davanje takvog odobrenja neregistriranom partneru, državljaninu treće zemlje, s kojim je taj građanin Unije u trajnoj vezi, uz odgovarajuću potvrdu, kad se taj građanin Unije, nakon što se koristio svojim pravom na slobodno kretanje kako bi radio u drugoj državi članici, u skladu s uvjetima predviđenima Direktivom 2004/38, sa svojim partnerom vrati u državu članicu čiji je državljanin kako bi ondje boravio.

 Treće pitanje

36      Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 21. stavak 1. UFEU‑a tumačiti na način da odluka – kojom se odbija odobrenje za boravak državljanina treće zemlje i neregistriranog partnera građanina Unije koji se, nakon što se koristio svojim pravom na slobodu kretanja kako bi radio u drugoj državi članici, u skladu s uvjetima predviđenima Direktivom 2004/38, sa svojim partnerom vrati u državu članicu čiji je državljanin kako bi ondje boravio – treba biti utemeljena na opsežnom ispitivanju osobnih okolnosti podnositelja zahtjeva i biti obrazložena.

37      Kao što je navedeno u točki 31. ove presude, na temelju članka 3. stavka 2. Direktive 2004/38, koji se analogijom primjenjuje na vraćanje poput onoga u glavnom postupku, države članice imaju obvezu zahtjevima koje podnose državljani trećih zemalja na koje se odnosi ta odredba dati određenu prednost u odnosu na zahtjeve za ulazak i boravak drugih državljana trećih zemalja.

38      Sud je pojasnio da države članice u svrhu ispunjavanja te obveze trebaju, u skladu s člankom 3. stavkom 2. drugim podstavkom Direktive 2004/38, predvidjeti mogućnost da osobe iz njezina članka 3. stavka 2. prvog podstavka dobiju odluku o svojim zahtjevima koja se temelji na opsežnom ispitivanju njihovih osobnih okolnosti i koja, u slučaju odbijanja, treba biti obrazložena (presuda od 5. rujna 2012., Rahman i dr., C‑83/11, EU:C:2012:519, t. 22.).

39      U okviru tog ispitivanja osobnih okolnosti podnositelja zahtjeva na nadležnom je tijelu da uzme u obzir različite čimbenike koji ovisno o slučaju mogu biti relevantni (vidjeti u tom smislu presudu od 5. rujna 2012., Rahman i dr., C‑83/11, EU:C:2012:519, t. 23.).

40      S obzirom kako na nepostojanje preciznijih pravila u Direktivi 2004/38 tako i na upotrebu izraza „u skladu sa svojim nacionalnim zakonodavstvom” u njezinu članku 3. stavku 2., valja zaključiti da svaka država članica raspolaže širokom marginom prosudbe u pogledu izbora čimbenika koji će se uzeti u obzir. S obzirom na to, države članice moraju osigurati da njihovo zakonodavstvo sadržava kriterije koji su u skladu s uobičajenim značenjem riječi „olakšava” i koji ne uskraćuju toj odredbi koristan učinak (vidjeti u tom smislu presudu od 5. rujna 2012., Rahman i dr., C‑83/11, EU:C:2012:519, t. 24.).

41      S obzirom na prethodna razmatranja, na treće pitanje treba odgovoriti tako da članak 21. stavak 1. UFEU‑a treba tumačiti na način da odluka – kojom se odbija odobrenje za boravak državljanina treće zemlje i neregistriranog partnera građanina Unije koji se, nakon što se koristio svojim pravom na slobodu kretanja kako bi radio u drugoj državi članici, u skladu s uvjetima predviđenima Direktivom 2004/38, sa svojim partnerom vrati u državu članicu čiji je državljanin kako bi ondje boravio – treba biti utemeljena na opsežnom ispitivanju osobnih okolnosti podnositelja zahtjeva i biti obrazložena.

 Četvrto pitanje

42      Uvodno valja navesti da iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da je u drugom sastavu sud koji je uputio zahtjev presudio da Uredba iz 2006. osobama na koje se odnosi članak 3. stavak 2. Direktive 2004/38 ne daje right of appeal. Četvrto pitanje valja razumjeti upravo s obzirom na taj kontekst. Sud koji je uputio zahtjev stoga ne pita o eventualnom nepostojanju sudskog nadzora za te osobe, nego o tome zahtijeva li Direktiva 2004/38 postojanje pravnog sredstva koje sudu omogućuje provedbu kako pravnog tako i činjeničnog nadzora.

43      U tim okolnostima valja smatrati da svojim četvrtim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 3. stavak 2. Direktive 2004/38 tumačiti na način da državljani trećih zemalja na koje se odnosi ta odredba moraju raspolagati pravnim sredstvom koje sudu omogućuje provedbu kako pravnog tako i činjeničnog nadzora radi osporavanja odluke kojom se njima odbija odobravanje boravka.

44      U skladu s člankom 15. stavkom 1. Direktive 2004/38, postupci predviđeni njezinim člancima 30. i 31. primjenjuju se po analogiji na sve odluke koje ograničavaju slobodno kretanje građana Unije i članova njihovih obitelji, a nije im svrha zaštita javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja. U skladu s člankom 31. stavkom 1. te direktive, dotične osobe imaju pristup postupcima sudske i, prema potrebi, upravne zaštite u državi članici domaćinu radi podnošenja žalbe ili zahtjeva za preispitivanje protiv bilo koje odluke donesene zbog razloga javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja.

45      Međutim, te odredbe ne spominju izričito osobe iz, među ostalim, članka 3. stavka 2. prvog podstavka točke (b) Direktive 2004/38.

46      U tom smislu, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 87. svojeg mišljenja, pojam „članovi obitelji” upotrebljava se u drugim odredbama Direktive 2004/38 kao da također obuhvaća osobe iz njezina članka 3. stavka 2. Konkretno, članak 10. te direktive, koji se odnosi na izdavanje boravišne iskaznice „članovima obitelji građanina Unije”, u stavku 2. točkama (e) i (f) spominje isprave koje radi izdavanja te boravišne iskaznice moraju predočiti osobe iz članka 3. stavka 2. prvog podstavka točaka (a) i (b) Direktive 2004/38. Također, članak 8. stavak 5. Direktive 2004/38, koji se odnosi na isprave koje se moraju predočiti radi izdavanja potvrde o prijavi „članovima obitelji”, u točkama (e) i (f) spominje osobe iz njezina članka 3. stavka 2.

47      Nadalje, u skladu sa sudskom praksom Suda navedenom u točki 38. ove presude, države članice trebaju, u skladu s člankom 3. stavkom 2. drugim podstavkom Direktive 2004/38, predvidjeti mogućnost da osobe iz njezina članka 3. stavka 2. prvog podstavka dobiju odluku o svojim zahtjevima koja se temelji na opsežnom ispitivanju njihovih osobnih okolnosti i koja, u slučaju odbijanja, treba biti obrazložena.

48      Budući da odredbe Direktive 2004/38 moraju biti tumačene u skladu sa zahtjevima koji proizlaze iz članka 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (vidjeti u tom smislu presudu od 4. lipnja 2013., ZZ, C‑300/11, EU:C:2013:363, t. 50.), te osobe moraju na temelju te odredbe raspolagati djelotvornom sudskom zaštitom protiv određene odluke koja omogućuje činjenični i pravni nadzor zakonitosti te odluke s obzirom na pravo Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 17. studenoga 2011., Gaydarov, C‑430/10, EU:C:2011:749, t. 41.).

49      Prema tome, valja smatrati da se postupovna jamstva predviđena člankom 31. stavkom 1. Direktive 2004/38 primjenjuju na osobe iz njezina članka 3. stavka 2. prvog podstavka točke (b).

50      Što se tiče sadržaja tih postupovnih jamstava, u skladu sa sudskom praksom Suda, osoba iz članka 3. stavka 2. te direktive ima pravo tražiti sudsku provjeru jesu li nacionalno zakonodavstvo i njegova primjena ostali u granicama margine prosudbe koju je odredila ta direktiva (presuda od 5. rujna 2012., Rahman i dr., C‑83/11, EU:C:2012:519, t. 25.).

51      Kada je riječ o sudskom nadzoru margine prosudbe kojom raspolažu nadležna nacionalna tijela, nacionalni sud mora osobito provjeriti temelji li se pobijana odluka na dovoljno čvrstoj činjeničnoj osnovi. Nadalje, taj se nadzor mora odnositi na poštovanje postupovnih jamstava i on ima temeljnu važnost koja omogućuje sudu provjeru jesu li ispunjeni činjenični i pravni elementi o kojima ovisi ostvarivanje diskrecijske ovlasti (vidjeti prema analogiji presudu od 4. travnja 2017., Fahimian, C‑544/15, EU:C:2017:255, t. 45. i 46.). U skladu s člankom 3. stavkom 2. Direktive 2004/38, među tim jamstvima su obveza tih tijela da provedu opsežno ispitivanje osobnih okolnosti podnositelja zahtjeva i da obrazlože svako odbijanje ulaska ili boravka.

52      S obzirom na prethodna razmatranja, na četvrto pitanje treba odgovoriti tako da članak 3. stavak 2. Direktive 2004/38 treba tumačiti na način da državljani trećih zemalja na koje se odnosi ta odredba moraju raspolagati pravnim sredstvom radi osporavanja odluke o odbijanju odobravanja njihova boravka, u okviru kojeg nacionalni sud mora moći provjeriti počiva li odluka o odbijanju na dovoljno čvrstoj činjeničnoj osnovi te jesu li poštovana postupovna jamstva. Među tim je jamstvima obveza nadležnih nacionalnih tijela da provedu opsežno ispitivanje osobnih okolnosti podnositelja zahtjeva i da obrazlože svako odbijanje ulaska ili boravka.

 Troškovi

53      Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (četvrto vijeće) odlučuje:

1.      Članak 21. stavak 1. UFEUa treba tumačiti na način da obvezuje državu članicu čiji je državljanin građanin Unije da olakša davanje odobrenja za boravak neregistriranom partneru, državljaninu treće zemlje, s kojim je taj građanin Unije u trajnoj vezi, uz odgovarajuću potvrdu, kad se taj građanin Unije, nakon što se koristio svojim pravom na slobodno kretanje kako bi radio u drugoj državi članici, u skladu s uvjetima predviđenima Direktivom 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1612/68 i stavlja[n]ju izvan snage direktiva 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ, sa svojim partnerom vrati u državu članicu čiji je državljanin kako bi ondje boravio.

2.      Članak 21. stavak 1. UFEUa treba tumačiti na način da odluka – kojom se odbija odobrenje za boravak državljanina treće zemlje i neregistriranog partnera građanina Unije koji se, nakon što se koristio svojim pravom na slobodu kretanja kako bi radio u drugoj državi članici, u skladu s uvjetima predviđenima Direktivom 2004/38, sa svojim partnerom vrati u državu članicu čiji je državljanin kako bi ondje boravio – treba biti utemeljena na opsežnom ispitivanju osobnih okolnosti podnositelja zahtjeva i biti obrazložena.

3.      Članak 3. stavak 2. Direktive 2004/38 treba tumačiti na način da državljani trećih zemalja na koje se odnosi ta odredba moraju raspolagati pravnim sredstvom radi osporavanja odluke o odbijanju odobravanja njihova boravka, u okviru kojeg nacionalni sud mora moći provjeriti počiva li odluka o odbijanju na dovoljno čvrstoj činjeničnoj osnovi te jesu li poštovana postupovna jamstva. Među tim su jamstvima obveza nadležnih nacionalnih tijela da provedu opsežno ispitivanje osobnih okolnosti podnositelja zahtjeva i da obrazlože svako odbijanje ulaska ili boravka.

Potpisi


*      Jezik postupka: engleski