NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
MACIEJ SZPUNAR
prednesené 12. novembra 2019 (1)
Vec C‑502/19
Trestné konanie
za účasti:
Oriola Junquerasa Viesa,
Ministerio Fiscal,
Abogacía del Estado,
Partido político VOX
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Tribunal Supremo (Najvyšší súd, Španielsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Štátny príslušník členského štátu, ktorý je vo vyšetrovacej väzbe, zvolený za poslanca Európskeho parlamentu počas súdneho konania v rámci trestného stíhania – Odmietnutie povoliť dotknutej osobe splnenie požiadavky stanovenej vnútroštátnym právom – Protokol (č. 7) o výsadách a imunitách Európskej únie – Článok 9 – Oblasť a rozsah poslaneckej imunity – Pojmy ‚zvolený‘ a ‚poslanec Európskeho parlamentu‘ – Akt o voľbách poslancov Európskeho parlamentu – Charta základných práv Európskej únie – Článok 39 – Právo byť volený“
Úvod
1. Pri otvorení každého nového legislatívneho obdobia v House of Commons (dolná komora Parlamentu, Spojené kráľovstvo), „speaker“ (predseda) zašle petíciu kráľovi (alebo, ako v súčasnosti, kráľovnej), aby udelil tejto komore „slobodu slova, ochranu pred zatknutím, prístup k Jeho Veličenstvu, ak si to vyžaduje situácia, a čo najpriaznivejší výklad práce tejto komory“. Kráľ odpovedá tak, že potvrdí všetky výsady, ktoré udelil sám alebo jeho mnohí predchodcovia.(2)
2. Práve z histórie Parlamentu Spojeného kráľovstva totiž pramení poslanecká imunita, pod označením „parliamentary privilege“. Najvýznamnejšia zložka tejto výsady, sloboda prejavu, bola inštitucionalizovaná na konci 16. storočia a kodifikovaná vo vyhlásení práv (Bill of Rights) v roku 1689. Viedla k vzniku toho, že v súčasnosti neexistuje zodpovednosť (resp. viedla k vzniku hmotnoprávnej imunity) za prejavené názory a konanie pri výkone poslaneckého mandátu.
3. V kontinentálnom práve je objavenie sa poslaneckej imunity zvyčajne spájané s Veľkou francúzskou revolúciou. Nová inštitúcia, ktorá počas tejto revolúcie vznikla, teda Národné zhromaždenie, potrebovalo totiž ochranu pred monarchistickou mocou, ktorá bola až dovtedy absolútna. Prvý výraz tejto imunity sa objavil v dekrétoch samotného Národného zhromaždenia. Zahŕňal už dve zložky poslaneckej imunity, ktorá je v súčasnosti známa: hmotnoprávna imunita (neexistencia zodpovednosti) vo vzťahu k aktom, ku ktorým došlo pri výkone poslaneckých funkcií,(3) a imunita, pokiaľ ide o procesné práva (nedotknuteľnosť), pokiaľ ide o akúkoľvek inú skutočnosť, s výnimkou prípadov, keď bolo povolenie na stíhanie vydané Národným zhromaždením.(4) Poslanecká imunita bola následne vyzdvihnutá na ústavnú úroveň v Ústave z roku 1791.
4. Forma tejto imunity, obsahujúcej dve časti, neexistenciu zodpovednosti a nedotknuteľnosť, ktorá bola stanovená pri Veľkej francúzskej revolúcii, bola vo veľkej miere prevzatá do parlamentných práv štátov kontinentálnej Európy.
5. Aj keď poslanecká imunita má formu ochrany priznanej každému poslancovi parlamentu osobne, jej cieľ je odlišný. Nie je výsadou poslanca, ktorá by bola určená na to, aby ho vyňala z pôsobnosti všeobecne platných zákonov, ale je to mechanizmus ochrany parlamentu ako celku.(5)
6. Pokiaľ ide konkrétnejšie o nedotknuteľnosť, jedným z cieľov tejto ochrany je zabezpečiť, aby parlament mohol zasadať v plnom počte a nedochádzalo k tomu, že niektorí z poslancov by boli vylúčení zo zasadania v dôsledku zneužívajúcich alebo šikanóznych trestných (či občianskoprávnych) stíhaní.(6)
7. V súčasnosti je odôvodnenie tejto imunity často spochybňované. Uvádza sa totiž, že je prežitkom, pozostatkom doby, keď boli parlamenty vystavené zásahom zo strany výkonnej moci a spravodlivosti, ktorý je často v službe výkonnej moci a súdnictva. Naproti tomu v modernom právnom štáte je nezávislosť sudcov najlepšou zárukou proti neoprávneným zásahom, ktoré by ohrozovali fungovanie alebo zloženie parlamentu, takže procesná imunita stratila svoje opodstatnenie. Táto imunita predstavuje okrem iného zdroj zneužívania, ako aj zásah do základného práva na prístup k spravodlivosti osôb poškodených aktmi, ktoré parlamenty spáchali mimo výkonu svojich funkcií.(7)
8. Týmto kritikám je istotne treba dať v mnohom za pravdu.
9. Na jednej strane sa mi zdá, že svedčia o veľmi optimistickej verzii, ako sa veci majú: napredovanie právneho štátu nie je všade na rovnakej úrovni a politický vývoj nejde vždy v jedinom smere, a to svojho posilnenia. Hoci sudcovia zostávajú v zásade nezávislými, nie je to nevyhnutne tak v prípade poriadkových síl, ani prokuratúry.(8)
10. Na druhej strane také opatrenia, akým je súdne preskúmanie rozhodnutí o zbavení imunity, obmedzenie jej rozsahu alebo dosahu, ako aj prax parlamentov spočívajúca v zbavení imunity zo zásady, s výnimkou prípadu existencie fumus persecutionis, umožňujú zabrániť zneužívaniu a zdokonaliť imunitu v rámci obmedzení, ktoré sú typické pre jej úlohu štítu parlamentu.
11. Imunita poslancov, ak sa správne uplatňuje, je teda jednou zo záruk ich nezávislosti, a teda aj nezávislosti všetkých parlamentov, medzi ktoré patrí aj Európsky parlament.
12. Na priznanie tejto imunity je však potrebné najprv získať postavenie poslanca. V inštitucionálnom poriadku Európskej únie sa proces nadobudnutia tohto postavenia sčasti riadi vnútroštátnymi ustanoveniami členských štátov a sčasti ustanoveniami práva Únie. Prejednávaná vec však nastoľuje otázku rozdelenia rozsahu pôsobnosti týchto jednotlivých právnych poriadkov. Má teda ústavný význam, ktorý ide nad rámec osobnej situácie žalobcu vo veci samej a vnútroštátnej politickej diskusie, s ktorou je tento žalobca spojený. Práve z tohto ústavného hľadiska navrhujem zaoberať sa právnymi otázkami nastolenými v prejednávanej veci.
Právny rámec
Právo Únie
13. Podľa článku 9 protokolu (č. 7) o výsadách a imunitách Európskej únie(9), ktorý je pripojený k Zmluvám o EÚ a FEÚ (ďalej len „protokol“):
„Členovia Európskeho parlamentu požívajú v priebehu zasadnutia:
a) na území ich vlastného štátu imunitu priznanú členom ich parlamentu,
b) na území ktoréhokoľvek iného členského štátu imunitu proti zadržaniu a právomoci súdov.
Imunita sa obdobne vzťahuje na členov Európskeho parlamentu počas ich cesty z miesta a do miesta jeho zasadnutia.
Imunita sa neuplatní, ak je člen Európskeho parlamentu pristihnutý pri páchaní trestného činu, a tiež nezabráni Európskemu parlamentu vo výkone jeho práva zbaviť imunity niektorého zo svojich členov.“
14. Postup voľby poslancov Parlamentu sa spravuje Aktom o priamych a všeobecných voľbách poslancov Európskeho parlamentu, pripojeným k rozhodnutiu Rady 76/787/ESUO, EHS, Euratom z 20. septembra 1976 [neoficiálny preklad](10), zmeneným rozhodnutím Rady 2002/772/ES, Euratom z 25. júna 2002 a z 23. septembra 2002(11) (ďalej len „akt z roku 1976“). Podľa článku 5 tohto aktu:
„1. Päťročné obdobie, na ktoré sú zvolení poslanci Európskeho parlamentu, sa začína prvou plenárnou schôdzou po každých voľbách.
…
2. Funkčné obdobie každého poslanca sa začína a končí v rovnakom čase ako obdobie uvedené v odseku 1.“ [neoficiálny preklad]
15. Podľa článku 6 ods. 2 uvedeného aktu:
„Poslanci Európskeho parlamentu požívajú výsady a imunity, ktoré im prináležia podľa Protokolu z 8. apríla 1965 o výsadách a imunitách Európskych spoločenstiev.“ [neoficiálny preklad]
16. Článok 8 prvý odsek toho istého aktu stanovuje:
„S výhradou ustanovení tohto aktu sa volebný postup v každom členskom štáte upravuje vnútroštátnymi predpismi.“ [neoficiálny preklad]
17. Podľa článku 12 aktu z roku 1976:
„Európsky parlament skúma osvedčenia poslancov Európskeho parlamentu. Na tento účel berie na vedomie výsledky oficiálne vyhlásené členskými štátmi a rozhoduje vo všetkých sporoch, ktoré môžu vyplynúť z ustanovení tohto aktu, okrem tých, ktoré vyplynú z vnútroštátnych ustanovení, na ktoré tento akt odkazuje.“ [neoficiálny preklad]
18. Nakoniec článok 13 ods. 1 tohto aktu stanovuje:
„Kreslo sa uvoľní, ak sa mandát poslanca Európskeho parlamentu skončí v dôsledku odstúpenia, úmrtia alebo odňatia mandátu.“ [neoficiálny preklad]
Španielske právo
19. Článok 71 španielskej Ústavy stanovuje:
„1. Poslancov a senátorov nemožno stíhať[(12)] za názory vyjadrené pri výkone ich funkcií.
2. Počas trvania svojho mandátu majú poslanci a senátori tiež imunitu a možno ich zadržať iba v prípade, ak sú pristihnutí pri trestnom čine. Nemožno ich obviniť ani stíhať bez predchádzajúceho povolenia príslušnej komory.
3. Na konania vedené proti poslancom a senátorom je príslušné trestné kolégium Tribunal Supremo [Najvyšší súd, Španielsko].
…“
20. Ley orgánica 5/1985 del Régimen Electoral General (organický zákon č. 5/1985, ktorým sa ustanovuje všeobecný volebný režim) z 19. júna 1985(13), v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o voľbách“) upravuje španielsky volebný systém. Oddiel VI tohto zákona obsahuje osobitné ustanovenia pre voľby do Európskeho parlamentu. Konkrétne článok 224 ods. 1 a 2 uvedeného zákona stanovuje:
„1. La Junta Electoral Central [Ústredná volebná komisia, Španielsko] najneskôr v dvadsiaty deň po voľbách prepočíta hlasy na celoštátnej úrovni, pridelí príslušné miesta jednotlivým kandidátom a vyhlási zvolených kandidátov.
2. V lehote piatich dní od vyhlásenia musia zvolení kandidáti zložiť pred [Ústrednou volebnou komisiou] prísahu alebo sľub dodržiavať Ústavu. Po uplynutí uvedenej lehoty [Ústredná volebná komisia] vyhlási za uvoľnené mandáty, ktoré boli pridelené poslancom Európskeho parlamentu, ktorí neprisahali ani nesľúbili, že budú dodržiavať Ústavu, a pozastaví účinnosť všetkých výsad, ktoré im môžu prináležať z dôvodu ich mandátu, a to až dovtedy, kým nedôjde k zloženiu tohto sľubu.“
21. Podľa článku 384a Real Decreto por el que se aprueba la Ley de Enjuiciamiento Criminal (kráľovský dekrét, ktorým sa schvaľuje trestný poriadok, ďalej len „Trestný poriadok“) zo 14. septembra 1882(14):
„Po nadobudnutí právoplatnosti uznesenia o podaní obžaloby a po nariadení vyšetrovacej väzby za trestný čin spáchaný osobou, ktorá patrí alebo je spojená s ozbrojenými skupinami alebo teroristami alebo vzbúrencami, sa obžalovanej osobe, ktorá vykonáva verejnú funkciu alebo vykonáva činnosť vo verejnom záujme, tento výkon počas trvania vyšetrovacej väzby automaticky pozastavuje.“
22. Články 750 až 755 tohto Trestného poriadku stanovujú:
„Článok 750
Sudca alebo súd, ktorý má dôvody pre podanie obžaloby na senátora alebo poslanca Cortes [Senát a Snemovňa poslancov, Španielsko] z dôvodu spáchania trestného činu, tak neurobí počas zasadnutia [Senátu a Snemovne poslancov], pokiaľ nedostane príslušný súhlas snemovne, ktorej je dotknutá osoba členom.
Článok 751
Ak bol senátor alebo poslanec prichytený pri spáchaní trestného činu, možno ho zatknúť a obžalovať bez povolenia uvedeného v predchádzajúcom článku; snemovňa, ktorej je dotknutá osoba členom, však musí byť do dvadsiatich štyroch hodín po zatknutí alebo obžalobe o tejto skutočnosti informovaná.
Dotknutá snemovňa musí byť tiež informovaná o každom prebiehajúcom trestnom konaní proti osobe, ktorá bola v čase súdneho konania zvolená za senátora alebo poslanca.
Článok 752
Ak je senátor alebo poslanec obžalovaný v čase, keď snemovňa nezasadá, sudca alebo súd, ktorý trestnú vec prejednáva, musí o tom ihneď informovať dotknutú snemovňu.
To isté platí, ak bol zvolený senátor alebo poslanec obžalovaný pred prvým zasadnutím [Senátu alebo Snemovne poslancov].
Článok 753
V každom prípade tajomník preruší trestné konanie počnúc dňom, kedy boli [Senát a Snemovňa poslancov] informované, bez ohľadu na to, či zasadajú alebo nie, pričom prerušenie trvá dovtedy, dokedy sa dotknutá snemovňa nevyjadrí.
Článok 754
Ak [Senát alebo Snemovňa poslancov] neudelia požadované povolenie, konanie sa vo vzťahu k senátorovi alebo poslancovi zastaví, ale trestné konanie pokračuje vo vzťahu k ostatným obvineným.
Článok 755
O povolenie sa žiada žiadosťou, ku ktorej sa v podobe vyhradených informácií pripojí opis skutkov, ktoré sa senátorovi alebo poslancovi kladú za vinu, spolu so stanoviskami prokurátora a osobitnými žiadosťami, v ktorých sa žiadalo o povolenie.“
Skutkový stav, konanie a prejudiciálne otázky
23. Žalobca v konaní vo veci samej, pán Oriol Junqueras Vies, bol podpredsedom Gobierno autonómico de Cataluña (Autonómna vláda Katalánska, Španielsko) v čase, keď Parlamento de Cataluña (parlament Katalánska, Španielsko) prijal Ley 19/2017 del referéndum de autodeterminación (zákon č. 19/2017 o úprave referenda o sebaurčení) zo 6. septembra 2017(15), a Ley 20/2017, de transitoríedad jurídica y fundacional de la República (zákon č. 20/2017 o právnej a ústavnej zmene Republiky) z 8. septembra 2017(16), ako aj v čase, keď sa 1. októbra 2017 konalo referendum o sebaurčení, stanovené v prvom z týchto dvoch zákonov, ktorých ustanovenia boli medzičasom pozastavené na základe rozhodnutia Tribunal Constitucional (Ústavný súd, Španielsko).
24. V nadväznosti na tieto udalosti Ministerio fiscal (prokuratúra, Španielsko), Abogado del Estado (štátny zástupca, Španielsko) a politická strana VOX začali trestné konanie proti všetkým osobám, medzi ktoré patrí aj Junqueras Vies, ktorým vytýkajú, že sa zúčastnili na postupe odtrhnutia sa a v tomto rámci spáchali činy patriace do troch trestnoprávnych kvalifikácií, a to po prvé čin „vzbury“, alebo alternatívne „nabádania na vzburu“, po druhé čin „marenia výkonu úradného rozhodnutia“ a po tretie čin „sprenevery“.
25. Junqueras Vies bol počas fázy vyšetrovania v rámci tohto trestného konania vzatý do vyšetrovacej väzby na základe rozhodnutia z 2. novembra 2017. Toto rozhodnutie bolo obnovené, pričom platí dodnes.
26. Po začatí súdneho konania v rámci trestného stíhania, ktoré bolo proti nemu vedené, sa Junqueras Vies predstavil ako kandidát vo voľbách do Congreso de los Diputados (Snemovňa, Španielsko), ktoré sa uskutočnili 28. apríla 2019. Bol zvolený za poslanca.
27. Uznesením zo 14. mája 2019(17) Tribunal Supremo (Najvyšší súd) dospel k záveru, že nie je potrebné požiadať Snemovňu o vydanie predchádzajúceho povolenia podľa článku 71 ods. 2 španielskej Ústavy, ako aj článku 755 Trestného poriadku, keďže k zvoleniu Junquerasa Viesa došlo až po začatí súdneho konania v rámci trestného stíhania, ktoré bolo voči nemu vedené. Podľa tohto súdu sa totiž imunita vyplývajúca z uvedeného ústavného práva uplatní len vo vzťahu k trestným stíhaniam, ktoré ešte nedosiahli fázu, keď má súd vydať rozsudok týkajúci sa dotknutého poslanca alebo senátora.
28. Tým istým uznesením tento súd, na ktorý podal návrh Junqueras Vies v tomto zmysle, udelil tomuto pánovi mimoriadne povolenie na prepustenie z väzby na účely jeho účasti, pod policajným dohľadom a za podmienok zaručujúcich jeho bezpečnosť, na prvom plenárnom zasadnutí Snemovne, aby sa pri tejto príležitosti splnili požiadavky vyžadované na získanie jeho kresla, najmä zloženie prísahy, ktoré sú stanovené v článku 20 rokovacieho poriadku Snemovne.
29. Po tom, čo Junqueras Vies splnil tieto požiadavky a dostal kreslo, sa vrátil do väzby a bol mu pozastavený výkon funkcie poslanca na základe rozhodnutia predsedníctva Snemovne prijatého 24. mája 2019 v súlade s článkom 384a Trestného poriadku.
30. Junqueras Vies sa tiež predstavil ako kandidát vo voľbách do Parlamentu, organizovaných 26. mája 2019. Bol zvolený za poslanca, pričom tento výsledok bol vyhlásený ústrednou volebnou komisiou v rozhodnutí z 13. júna 2019, ktoré sa týkalo „Vyhlásenia o poslancoch zvolených do Európskeho parlamentu vo voľbách, ktoré sa konali 26. mája 2019“(18) v súlade s článkom 224 ods. 1 zákona o voľbách.
31. Uznesením zo 14. júna 2019 (ďalej len „uznesenie zo 14. júna 2019“), sa Tribunal Supremo (Najvyšší súd) vyjadril k návrhu Junqueras Vies, ktorého predmetom bolo priznanie mimoriadneho povolenia na prepustenie z väzby, aby sa mohol dostaviť pred ústrednú volebnú radu s cieľom zložiť prísahu o dodržiavaní španielskej Ústavy, ktorú článok 224 ods. 2 zákona o voľbách ukladá osobám, ktoré boli zvolené za poslancov Parlamentu. Tento súd odmietol vydať požadované povolenie.
32. Dňa 20. júna 2019 ústredná volebná komisia prijala rozhodnutie, v ktorom konštatovala, že Junqueras Vies nezložil predmetnú prísahu a podľa článku 224 ods. 2 zákona o voľbách vyhlásil uvoľnenie kresla prideleného dotknutej osobe v Parlamente, ako aj pozastavenie všetkých výsad, ktoré by mu mohli vyplývať z titulu jeho funkcií. Táto komisia zároveň oznámila Parlamentu zoznam poslancov zvolených v Španielsku, na ktorej nebolo uvedené meno Junqueras Vies.
33. Dňa 2. júla 2019 Parlament deviateho legislatívneho obdobia zasadol po prvýkrát.
34. Medzičasom Junqueras Vies podal na Tribunal Supremo (Najvyšší súd) žalobu proti uzneseniu zo 14. júna 2019, v rámci ktorého sa odvolával na imunitu stanovenú v článku 9 protokolu.
35. Za týchto okolností Tribunal Supremo (Najvyšší súd) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Platí článok 9 [protokolu] pred začiatkom ‚zasadnutia‘ pre osobu obvinenú zo závažných trestných činov, ktorá sa nachádza vo väzbe, o ktorej rozhodol súd vzhľadom na skutočnosti, ktoré nastali pred začiatkom volebného postupu, v ktorom bola táto osoba zvolená za poslanca [Parlamentu], ale ktorej súd nepovolil výnimočné prepustenie z väzby, ktoré by jej umožnilo splniť požiadavky stanovené vo vnútroštátnych volebných predpisoch, na ktoré odkazuje článok 8 [aktu z roku 1976]?
2. V prípade kladnej odpovede, ak orgán určený vo vnútroštátnych volebných predpisoch z dôvodu, že zvolený kandidát nesplnil požiadavky stanovené vo volebných predpisoch (prekážka výkonu mandátu vyplývajúca z obmedzenia jeho osobnej slobody z dôvodu, že sa nachádza vo väzbe nariadenej v konaní vedenom pre závažné trestné činy), oznámil [Parlamentu], že tento kandidát nezíska postavenie poslanca, kým nesplní uvedené požiadavky, stále by sa uplatnil extenzívny výklad pojmu ‚zasadnutie‘ aj napriek dočasnému prerušeniu jeho očakávania, že zaujme svoje miesto v Parlamente?
3. Ak by z odpovede vyplynulo, že sa má uplatniť extenzívny výklad, v prípade, ak by sa zvolený kandidát nachádzal vo väzbe nariadenej v konaní vedenom pre závažné trestné činy v dostatočnom predstihu pred začiatkom volebného postupu, bol by súdny orgán, ktorý rozhodol o väzbe, vzhľadom na slovné spojenie ‚počas ich cesty z miesta a do miesta… zasadnutia [Parlamentu]‘ použité v článku 9 [protokolu] povinný úplne, takmer automaticky zrušiť väzbu, aby umožnil plnenie úloh a presuny do [Parlamentu], alebo sa má použiť kritérium týkajúce sa zváženia práv a záujmov, o ktoré ide v konkrétnom prípade, založených na záujme spravodlivosti a riadneho procesu na jednej strane a práv a záujmov týkajúcich sa inštitútu imunity na druhej strane, pokiaľ ide tak o zabezpečenie fungovania a nezávislosti Parlamentu, ako aj o právo zvoleného kandidáta na výkon verejnej funkcie?“
36. Vo svojom rozhodnutí, ktorým bol podaný návrh na začatie prejudiciálneho konania, Tribunal Supremo (Najvyšší súd) zdôraznil, že sa obrátil na Súdny dvor s otázkami výkladu práva Únie, ktoré mu neboli predložené v rámci prípravy rozhodnutia vo veci samej, vtedy, keď prebiehalo trestné stíhanie proti Junquerasovi Viesovi, ale pri procesnej udalosti, ktorej základom bola žaloba podaná dotknutou osobou proti uzneseniu zo 14. júna 2019. Tiež uviedol, že ako súd, ktorý rozhoduje v prvom a poslednom stupni v súlade s článkom 71 ods. 3 španielskej Ústavy, je povinný položiť tieto otázky Súdnemu dvoru.
37. Návrh na začatie prejudiciálneho konania bol doručený kancelárii Súdneho dvora 1. júla 2019. Písomné pripomienky predložili Junqueras Vies, prokuratúra, politická strana VOX, španielska vláda, Parlament a Európska komisia. Tí istí účastníci konania boli zastúpení na pojednávaní, ktoré sa konalo 14. októbra 2019.
38. V ten istý deň vydal vnútroštátny súd rozsudok č. 459/2019 (ďalej len „rozsudok zo 14. októbra 2019“), v ktorom odsúdil okrem iného Junquerasa Viesa na trest odňatia slobody na trinásť rokov, a na rovnaký počet rokov, počas ktorých bude zbavený občianskych práv („inhabilitación absoluta“). Tento súd v liste zaslanom Súdnemu dvoru v ten istý deň uviedol, že trvá na podaní návrhu na začatie prejudiciálneho konania.
Posúdenie
39. Vnútroštátny súd predkladá Súdnemu dvoru tri prejudiciálne otázky týkajúce sa v podstate osobnej a časovej pôsobnosti imunity poslancov Parlamentu stanovenej v článku 9 protokolu. Z pripomienok predložených viacerými účastníkmi konania v tejto veci však vyplýva, že v prípade žalobcu vo veci samej vzniká predbežná a oveľa zásadnejšia otázka: Má Junqueras Vies postavenie poslanca(19) Parlamentu? Začnem teda analýzu preskúmaním tejto prvej otázky.
Postavenie poslanca Parlamentu
40. Parlamentná imunita stanovená v článku 9 protokolu sa vzťahuje na poslancov Parlamentu. Účastníci konania vo veci samej, ktorí predložili pripomienky, s výnimkou, prirodzene, žalobcu vo veci samej, sa domnievajú, že žalobca nezískal, resp. nezískal v plnom rozsahu toto postavenie. Tvrdia totiž, že podľa aktu z roku 1976 sa volebný postup vo voľbách do Parlamentu riadi vnútroštátnym právom členských štátov. Podľa týchto účastníkov konania povinnosť zložiť prísahu o dodržiavaní španielskej Ústavy, uložená kandidátom zvoleným do Parlamentu článkom 224 zákona o voľbách predstavuje etapu volebného procesu v Španielsku, takže osoba, ktorá bola vyhlásená za zvolenú, získa mandát poslanca Parlamentu, spolu so všetkými výsadami, ktoré z toho vyplývajú, vrátane imunity, až od okamihu splnenia tejto povinnosti. Práve na základe tejto logiky ústredná volebná komisia zaslala Parlamentu zoznam zvolených osôb, na ktorom nebolo uvedené meno žalobcu vo veci samej.
41. S touto úvahou súhlasí Parlament a v podstate aj Komisia vo svojich pripomienkach v prejednávanej veci. Zdá sa, že to je tiež stanovisko vnútroštátneho súdu uvedené v návrhu na začatie prejudiciálneho konania.
42. Pokiaľ ide o mňa, nesúhlasím s týmto odôvodnením, a to z nasledujúcich dôvodov.
Úvodné poznámky
43. Podľa článku 14 ods. 2 ZEÚ je Parlament zložený zo zástupcov občanov Únie. Tí sú v súlade s článkom 14 ods. 3 ZEÚ zvolení v priamych všeobecných voľbách. Tieto voľby sa riadia ustanoveniami aktu z roku 1976. Tento akt stanovuje, že s výhradou otázok, ktoré sú v ňom harmonizované, sa volebný postup riadi vnútroštátnym právom členských štátov (článok 8 uvedeného aktu). Tento odkaz na vnútroštátne právo sa okrem samotného volebného postupu v pravom zmysle slova týka otázok, akými sú právo voliť a byť volený, preskúmavanie platnosti volieb alebo sčasti nezlučiteľnosti.
44. Na druhej strane postavenie poslancov Parlamentu ako zástupcov občanov Únie, ktorí boli zvolení v priamych voľbách, a ako členov inštitúcie Únie môže byť upravené len právom Únie. Ponechať vnútroštátne právo členských štátov právne upravovať štatút poslancov Parlamentu by totiž ovplyvnilo nielen nezávislosť Parlamentu voči členským štátom, ale aj autonómiu právneho poriadku Únie ako celku.
45. Práve z tohto hľadiska inštitucionálnej nezávislosti a právnej autonómie treba posúdiť otázku nadobudnutia postavenia člena Parlamentu.
Povaha priamej voľby
46. Po prvé úvaha, podľa ktorej sa postavenie poslanca Parlamentu získa až pod podmienkou splnenia formálnych náležitostí vyžadovaných vnútroštátnym právom, akými sú zloženie prísahy, je podľa môjho názoru v rozpore so samotnou myšlienkou všeobecných priamych volieb a reprezentatívneho mandátu. Získanie takéhoto mandátu totiž môže vyplývať iba zo samotného hlasovania voličov a nemôže byť podriadené následnému splneniu akejkoľvek formality, ktorá, ako to preukazuje prejednávaná vec, nezávisí vždy od samotného zvoleného zástupcu. Voliči volia poslancov, nie „uchádzačov na poslancov“. Ich rozhodnutie vyjadrené v rámci hlasovania nie je predmetom žiadnej „validácie“ alebo „potvrdenia“.
47. Samozrejme, parlamentný mandát a jeho udelenie sú podmienené určitým počtom formálnych požiadaviek a obmedzení: spôsobilosť kandidáta byť volený, prípady nezlučiteľnosti a platnosť voľby. Ide však o objektívne okolnosti týkajúce sa kvalitatívnych požiadaviek kladených na zvolenú osobu alebo volebný proces. Nedodržanie týchto požiadaviek spôsobuje, že získanie alebo zachovanie mandátu je z právneho hľadiska nemožné a môže viesť k jeho predčasnému zániku.
48. Je tiež pravda, že rôzne parlamentné systémy stanovujú formálne požiadavky, ktoré musia poslanci splniť predtým, ako sa skutočne ujmú funkcie, či už ide o povinnosť zložiť prísahu, alebo podať vyhlásenie o finančných alebo iných záujmoch. Tieto povinnosti sa však uplatňujú na poslancov, to znamená na osoby, ktoré už získali mandát. Naopak, toto nadobudnutie mandátu nepodmieňujú, pretože môže vyplývať len z vlastnej vôle vyjadrenej počas volieb.(20)
49. Vyhlásenie výsledkov tak predstavuje akt, ktorým sa končí volebný proces a ktorým dochádza k nadobudnutiu mandátov zvolenými osobami.(21) Všetky formality, ktoré nastali po tomto akte, s výnimkou prípadného vyhlásenia neplatnosti volieb, majú len deklaratórnu povahu a nemôžu podmieňovať získanie mandátu.
50. Môžem teda pripustiť, že podľa španielskeho práva zloženie prísahy o dodržovaní španielskej ústavy, ktoré je ako povinnosť pre poslancov Parlamentu zvolených v Španielsku zakotvené v článku 224 zákona o voľbách, môže podmieniť skutočné prevzatie funkcií týmito poslancami.(22) Na druhej strane nemôže toto zloženie prísahy podmieňovať to, aby tieto osoby nadobudli postavenie poslanca Parlamentu a výsady, ktoré vyplývajú z tohto postavenia, najmä imunitu. Úvaha, podľa ktorej postavenie poslanca, a teda imunita, ktorá z toho vyplýva, patrí len tomu, kto pokojne začal naozaj vykonávať svoju funkciu, vedie k uzavretému kruhu: zvolená osoba sa nemôže odvolávať na svoju imunitu, pretože nemá postavenie poslanca, ale bez tejto imunity nemôže splniť povinnosť, ktorá by mu umožnila získať toto postavenie a imunitu, ktorá z neho vyplýva. Zabránenie osobe, ktorá je riadne zvolená na výkon verejnej služby, zložiť prísahu vyžadovanú na ujatie sa tejto funkcie, predstavuje dokonalú metódu, ako zbaviť túto osobu predmetnej funkcie napriek vôli osôb, ktoré majú zákonnú právomoc uviesť ich do úradu.
51. Je pravda, že v súlade s článkom 3 rokovacieho poriadku Parlamentu je postup overovania osvedčení o zvolení poslancov vykonávaný na základe oznámenia, príslušnými orgánmi členských štátov, mien zvolených osôb. Úplne logicky musí byť Parlament úradne informovaný o výsledku volieb, pretože nemôže byť povinný sledovať na účely získania tejto informácie úradný vestník každého členského štátu. Toto oznámenie však predstavuje len technický akt, ktorý na rozdiel od toho, čo tvrdí najmä Komisia, nemôže predstavovať nadobudnutie mandátu. Okrem toho sa predpokladá, že toto oznámenie verne odráža výsledok volieb, pretože podľa článku 3 ods. 3 druhého pododseku Rokovacieho poriadku Parlamentu overenie osvedčení o zvolení je založené na „úradn[om] oznámen[í] každého členského štátu o celkových výsledkoch volieb s menami zvolených kandidátov“. Okrem toho podľa článku 12 aktu z roku 1976 Parlament s cieľom overiť osvedčenia o zvolení poslancov berie na vedomie „výsledky oficiálne vyhlásené členskými štátmi“(23). Akt z roku 1976 ako normatívny akt má pritom prednosť pred rokovacím poriadkom Parlamentu.(24)
Súlad s aktom z roku 1976
52. Po druhé dôsledok, ktorý je podľa španielskeho práva spojený s nezložením prísahy o dodržiavaní španielskej Ústavy, a to vyhlásenie o (dočasnom) uvoľnení mandátu, a pozastavenie výsad, ktoré z neho vyplývajú, až do splnenia povinnosti zložiť prísahu, je podľa môjho názoru nezlučiteľné s relevantnými ustanoveniami aktu z roku 1976.
53. Aj keď totiž tento akt zveruje členským štátom úlohu, aby vykonali voľby poslancov Parlamentu, neumožňuje im slobodne disponovať s ich mandátom. Je pravda, že členské štáty majú právomoc najprv overiť platnosť volieb. Zdá sa, že to je logické, pretože práve členské štáty preberajú zodpovednosť za vykonanie sčítania hlasov. V prípade zistenia nezrovnalostí môžu byť voľby, a teda aj ich výsledok, zrušené, čo v zásade vedie k novému hlasovaniu. Členské štáty ďalej môžu rozhodnúť o zániku mandátu poslanca Parlamentu. Dôvodom tohto zrušenia môže byť najmä strata spôsobilosti poslanca byť volený alebo nesúlad s mandátom poslanca Parlamentu.
54. Žiadna z týchto okolností sa však v prejednávanej veci neskúma, prinajmenšom to tak bolo do vyhlásenia rozsudku zo 14. októbra 2019. Nezloženie prísahy, ktorá sa vyžaduje od žalobcu vo veci samej, totiž nevedie k zániku jeho mandátu, ale len v zmysle vlastných slov vnútroštátneho súdu k „dočasnému odloženiu [skutočného získania mandátu] až do okamihu, keď podľa prípadného výsledku konania zaniknú prekážky získania postavenia poslanca“. Ani akt z roku 1976, ani žiadne iné ustanovenie práva Únie však neupravujú právomoc členských štátov pozastaviť (dočasne) počas nedefinovaného obdobia, ktoré môže byť potenciálne rozšírené na celé legislatívne obdobie, mandát poslanca Parlamentu.
Španielske právo
55. Po tretie sa mi nezdá, že by tvrdenie, podľa ktorého povinnosť zložiť prísahu o dodržiavaní španielskej Ústavy, stanovená v článku 224 zákona o voľbách, predstavuje prvok volebného postupu, vyplývalo zo samotného španielskeho práva.
56. Táto povinnosť je totiž stanovená v článku 108 ods. 8 zákona o voľbách pre každého zvoleného zástupcu. Podľa tohto článku sa však predmetná prísaha vyžaduje „v okamihu získania kresla a na účely bezvýhradného prevzatia ich povinností“. Na rozdiel od tvrdenia španielskej vlády na pojednávaní, z uvedeného článku nevyplýva, že predmetnou povinnosťou by sa podmieňovalo získanie mandátu.
57. Tento záver platí, najmä pokiaľ ide o poslancov zvolených do Cortes (španielsky Parlament). Predmetná povinnosť je upravená v rokovacom poriadku každej z komôr španielskeho Parlamentu. Prísaha sa vykonáva pred príslušnou komorou každého z poslancov tohto Parlamentu, v zásade na jeho prvom plenárnom zasadnutí. Poslanci však majú k dispozícii tri plenárne zasadnutia, aby splnili túto povinnosť predtým, ako bude uložený postih vyhlásenia o uvoľnení mandátu.
58. Podľa môjho názoru teda ide jasne o formálnu náležitosť, ktorú musia splniť poslanci španielskeho Parlamentu, ktorí sú jediní dotknutí ustanoveniami interných rokovacích poriadkov a môžu sa zúčastňovať na plenárnych zasadnutiach komôr. Hoci táto formálna náležitosť môže podmieňovať skutočný výkon mandátu, vôbec nepodmieňuje jeho nadobudnutie, keďže to vyplýva zo samotného výsledku volieb.
59. To výslovne potvrdzuje Tribunal Constitucional (Ústavný súd), ktorý v súvislosti s povinnosťou zložiť prísahu o dodržiavaní španielskej Ústavy potvrdil, že „[jej] prípadné neplnenie nezbavuje poslanca alebo senátora jeho postavenia, keďže toto postavenie je založené len na ľudovom hlasovaní, ale len bráni výkonu funkcie súvisiacej s takýmto postavením“(25). Ide teda naozaj o výkon poslaneckej funkcie, a nie o získanie mandátu.
60. Ak to tak je v prípade členov španielskeho Parlamentu, nerozumiem, prečo by to malo byť inak v prípade poslancov Parlamentu. Formálna povinnosť, ktorú má poslanec (alebo senátor) a ktorá podmieňuje skutočné prevzatie jeho funkcie, teda zloženie prísahy o dodržiavaní španielskej ústavy, totiž nemôže náhle zmeniť povahu a stať sa nevyhnutným prvkom volebného procesu, ktorý má zásadný význam pre získanie mandátu poslanca Parlamentu.
Nerovnosť zaobchádzania s poslancami Parlamentu vo vzťahu k národným poslancom
61. Napokon po štvrté, aby som prešiel k otázkam priamo spojeným s výkladom článku 9 protokolu, treba uviesť, že téza, podľa ktorej splnenie povinnosti zložiť prísahu o dodržiavaní španielskej Ústavy podmieňuje získanie mandátu poslancov Parlamentu zvoleným v Španielsku, by stavala týchto poslancov, ako aj samotný Parlament, do zreteľne menej výhodného postavenia, ako má španielsky Parlament a jeho poslanci, pokiaľ ide o priznanie poslaneckej imunity, a právomoc odňať alebo obhajovať túto imunitu.
62. Poslanci španielskeho Parlamentu totiž skladajú túto prísahu pred svojimi príslušnými komorami, v zásade na prvom plenárnom zasadnutí, na ktorom sa zúčastňujú. Toto zloženie prísahy sa riadi rokovacím poriadkom každej komory. Ide teda o interný postup dotknutej komory, do ktorého nezasahuje žiadna tretia inštitúcia. Okrem toho, ako som už uviedol, táto povinnosť nie je podmienkou nadobudnutia postavenia poslanca, ale len plného výkonu tohto postavenia. Navyše v každom prípade, pokiaľ ide o Snemovňu, je sankcia spočívajúca v pozastavení výsad poslanca uložená až potom, ako prebehli tri plenárne zasadnutia bez toho, aby tento poslanec splnil predmetnú povinnosť.(26) Okrem toho nie je isté, či sa toto prerušenie týka aj parlamentnej imunity.(27)
63. Na druhej strane, v prípade poslancov Parlamentu sa zloženie prísahy koná pred ústrednou volebnou komisiou, čo je orgán, ktorý nemá nič spoločné s Parlamentom, a bez toho, aby sa k tomu mohol vyjadriť Parlament. Nesplnenie tejto povinnosti európskym poslancom (alebo „zvoleným kandidátom“ podľa znenia článku 224 zákona o voľbách) vrátane nesplnenia z dôvodov nezávislých od jeho vôle vedie bezprostredne a automaticky k vyhláseniu uvoľnenia jeho mandátu, takže jeho meno nie je ani oznámené Parlamentu medzi menami osôb, ktoré boli zvolené, a ako to bolo uvedené, nevzťahuje sa na neho parlamentná imunita.
64. Podľa článku 9 prvého odseku písm. a) protokolu majú poslanci Parlamentu na svojom vnútroštátnom území „imunitu priznanú členom ich parlamentu“, pričom právomoc odňať túto imunitu má podľa článku 9 tretieho odseku protokolu Parlament. Nevidím však žiadny dôvod, prečo by táto imunita mala byť považovaná za tú istú, ako je tá, ktorá je priznaná národným poslancom, pokiaľ nie sú podmienky prístupu k postaveniu poslanca pred uznaním imunity rovnocenné.
Záver a konečné poznámky
65. Zo všetkého, čo bolo uvedené vyššie, vyplýva, že na rozdiel od tvrdení účastníkov konania uvedených v bodoch 40 a 41 vyššie nepredstavuje zloženie prísahy o dodržiavaní španielskej Ústavy krok v procese volieb do Európskeho parlamentu v Španielsku, keďže tento proces sa musí považovať za ukončený úradným vyhlásením výsledkov. Postavenie člena Parlamentu sa teda musí považovať za získané len na základe tejto samotnej skutočnosti a od okamihu tohto vyhlásenia.
66. Okrem toho podľa informácií obsiahnutých v návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ako aj v pripomienkach španielskej vlády boli žalobcovi vo veci samej pozastavené na základe článku 384a Trestného poriadku národné volené funkcie (poslanec parlamentu katalánskeho regiónu a nižšej komory španielskeho parlamentu).
67. Ešte raz, na rozdiel od tvrdení španielskej vlády sa mi zdá jasné, že také opatrenie spočívajúce v pozastavení výkonu funkcie sa nemôže týkať žalobcu vo veci samej ako člena Parlamentu. Je nepochybne pravda, že poslanci Parlamentu sú volení v členských štátoch v súlade s pravidlami ustanovenými ich vnútroštátnym právom, ktoré sú harmonizované v určitom počte bodov aktom z roku 1976. Na účely týchto volieb Zmluva rozdeľuje kreslá v Parlamente medzi členské štáty podľa pravidla „degresívnej proporcionality“ (článok 14 ods. 2 tretia veta ZEÚ). Práve z tohto dôvodu členské štáty okrem čisto procesných ustanovení uplatňujú aj ich vlastné pravidlá, pokiaľ ide najmä o oprávnenosť byť volený. Sú tiež oprávnené uplatňovať na členov Parlamentu zvolených na ich príslušných územiach svoje vlastné pravidlá týkajúce sa nezlučiteľnosti, okrem zoznamu nezlučiteľností, ktorý je uvedený v článku 7 aktu z roku 1976. Je tiež prirodzené, aby to bolo vnútroštátne právo členských štátov, ktoré upravuje preskúmanie platnosti volieb.
68. Ak sú už raz poslanci Parlamentu zvolení, majú však už mandát upravený právom Únie, ktorý členské štáty nemôžu ani odvolať, ani obmedziť bez výslovného splnomocnenia vyplývajúceho z tohto práva. Jedinou okolnosťou, keď mandát poslanca Parlamentu zaniká pred jeho bežným skončením, odhliadnuc od prípadu odstúpenia alebo úmrtia, je odňatie mandátu (článok 13 ods. 1 aktu z roku 1976). Takéto odňatie môže vyplývať z vnútroštátnych právnych predpisov členského štátu, v ktorom bol predmetný poslanec zvolený. To je prirodzené, pretože odňatie európskeho parlamentného mandátu sa zvyčajne uskutoční buď v dôsledku straty spôsobilosti dotknutej osoby byť volená alebo výskytu nezlučiteľnosti, pričom tieto dva prvky sa riadia, pokiaľ ide o druhý z týchto dôvodov, tak sčasti, vnútroštátnym právom členských štátov.
69. Na druhej strane akt z roku 1976 neumožňuje členskému štátu z nijakého dôvodu pozastaviť mandát člena Parlamentu, ani výsady, ktoré z toho vyplývajú, či už je tento člen zvolený v tomto alebo inom členskom štáte.(28) S výnimkou prípadov skončenia mandátu stanovených v článku 13 ods. 1 aktu z roku 1976 si poslanec Parlamentu zachováva toto postavenie počas celého bežného obdobia trvania jeho mandátu.
70. Na záver, pokiaľ ide o túto časť návrhov, sa domnievam, že osoba, ktorej zvolenie do Parlamentu bolo úradne vyhlásené príslušným orgánom členského štátu, v ktorom sa tieto voľby uskutočnili, nadobudne z tohto samotného titulu a od tohto okamihu postavenie poslanca Parlamentu bez ohľadu na akúkoľvek následnú formálnu náležitosť, ktorú by mala táto osoba povinnosť splniť, či už podľa práva Únie alebo vnútroštátneho práva dotknutého členského štátu. Takáto osoba si zachováva toto postavenie až do skončenia svojho mandátu, s výhradou prípadov jeho skončenia, ktoré sú uvedené v článku 13 ods. 1 aktu z roku 1976.
Imunita poslancov Parlamentu
71. Vnútroštátny súd kladie Súdnemu dvoru tri otázky týkajúce sa výkladu článku 9 protokolu. Presnejšie, prvá a druhá otázka sa týkajú časovej a osobnej uplatniteľnosti článku 9 prvého odseku písm. a) tohto protokolu. Tretia otázka sa týka uplatniteľnosti a rozsahu článku 9 druhého odseku uvedeného protokolu.
Úvodné poznámky
72. Parlamentná imunita poslancov Parlamentu je stanovená v článkoch 8 a 9 protokolu.
73. Článok 8 protokolu stanovuje neexistenciu zodpovednosti týchto poslancov vo vzťahu za vyjadrené názory a hlasovania pri výkone svojich funkcií (hmotnoprávna imunita). Je zrejmé, že v prejednávanej veci sa tento článok neuplatní.
74. Článok 9 protokolu stanovuje nedotknuteľnosť poslancov Parlamentu (procesná imunita). Podľa článku 9 prvého odseku písm. a) protokolu majú títo poslanci na svojom vnútroštátnom území imunitu priznanú poslancom parlamentu svojej krajiny.(29) Práve toto ustanovenie je predmetom prvých dvoch prejudiciálnych otázok. Na území ostatných členských štátov majú uvedení členovia na základe článku 9 prvého odseku písm. b) tohto protokolu „imunitu proti zadržaniu a právomoci súdov“. Podľa článku 9 druhého odseku uvedeného protokolu sa imunita vzťahuje rovnako na poslancov Parlamentu počas ich cesty do miesta a z miesta jeho zasadnutia. Toto ustanovenie je predmetom druhej prejudiciálnej otázky. Podľa článku 9 tretieho odseku protokolu môže Parlament odňať imunitu stanovenú v tomto článku, tak v jeho prvom odseku písm. a) a b), ako aj v druhom odseku. Táto právomoc vylučuje právomoc akejkoľvek inej inštitúcie, či už národnej alebo Únie.
75. Text súčasného článku 9 prvého odseku protokolu je od protokolu o výsadách a imunitách Európskeho spoločenstva uhlia a ocele z roku 1951 prakticky nezmenený. Súhlasím s názorom doktríny, podľa ktorej odkaz na vnútroštátne právo, pokiaľ ide o imunitu poslancov Parlamentu v ich vlastných členských štátoch, sa považuje za pozostatok obdobia, keď poslanci Parlamentu boli tiež členmi národných parlamentov. Požívali už teda imunitu podľa vnútroštátneho práva, a teda bolo zbytočné pridať aj druhú. Toto riešenie už bolo anachronizmom, odkedy sa poslanci Parlamentu volia v priamych voľbách, a je ním ešte viac odvtedy, odkedy je zákaz kombinovať oba mandáty. Okrem toho je táto imunita silne kritizovaná ako taká a ako zdroj rozdielneho zaobchádzania.(30)
76. Treba poznamenať, že návrhy na zjednotenie parlamentnej imunity vydané Parlamentom neboli úspešné.(31)
77. Článok 9 prvý odsek písm. a) protokolu sa však má vykladať tak, aby bola zachovaná súdržnosť a jednotnosť štatútu poslancov Parlamentu.
O prvej prejudiciálnej otázke: dĺžka doby ochrany podľa článku 9 prvého odseku písm. a) protokolu
78. Podľa článku 9 prvého odseku protokolu imunita, ktorá je v ňom upravená, sa uplatňuje „v priebehu zasadnutia“ Európskeho parlamentu. Toto ustanovenie sa týka tak imunity vyplývajúcej z vnútroštátneho práva [uvedenej v článku 9 prvom odseku písm. a) tohto protokolu], ako aj „európskej“ imunity [uvedenej v článku 9 prvom odseku písm. b) uvedeného protokolu]. Hoci totiž vecný obsah imunity, ktorá vyplýva z vnútroštátneho práva, závisí od tohto práva, doba ochrany sa riadi právom Únie rovnakým spôsobom pre všetkých poslancov Parlamentu. Vzhľadom na rozdiely v právnych úpravách členských štátov, pokiaľ ide o časovú pôsobnosť pokrytia poslaneckou imunitou, akýkoľvek iný výklad by mal za následok zvýšenie nerovnosti zaobchádzania s poslancami Parlamentu v závislosti od členského štátu, v ktorom boli zvolení. Pojem „zasadnutia“ Parlamentu sa teda musí vykladať ako autonómny pojem práva Únie.(32)
79. V súlade s článkom 229 ZFEÚ má Parlament ročné zasadnutie. Prvé zasadnutie novozvoleného parlamentu začína v prvý utorok po uplynutí lehoty jedného mesiaca od skončenia volebného postupu (článok 11 ods. 3 aktu z roku 1976).(33) Určenie konca ročných zasadnutí bolo ponechané na Parlament ako opatrenie vnútornej organizácie. Podľa súčasnej praxe sa zasadnutie zhoduje s obdobím jedného roka tak, aby Parlament sústavne zasadal.(34) Súdny dvor už mal príležitosť rozhodnúť, že pojem „zasadnutia“ v zmysle článku 9 prvého odseku protokolu sa vzťahuje na celé toto obdobie bez ohľadu na to, či Parlament skutočne zasadá alebo nie.(35)
80. Na prvú prejudiciálnu otázku, tak ako ju položil vnútroštátny súd, treba odpovedať tak, že trvanie zasadnutí Parlamentu v zmysle článku 9 prvého odseku protokolu začína otvorením prvého zasadnutia novozvoleného Parlamentu, to znamená v deň uvedený v článku 11 ods. 3 aktu z roku 1976. V ten istý deň začína plynúť uplatniteľnosť tohto ustanovenia protokolu.
O druhej prejudiciálnej otázke: osobné uplatnenie imunity stanovenej v článku 9 prvom odseku protokolu
81. Druhá prejudiciálna otázka sa týka toho, či imunita stanovená v článku 9 prvom odseku protokolu sa vzťahuje aj na osobu, ktorá bola zvolená za poslanca Parlamentu, ale nemôže sa ujať svojej funkcie, keďže si nesplnila povinnosť zložiť prísahu stanovenú španielskym právom.
82. Ako som uviedol v prvej časti týchto návrhov, osoba nachádzajúca sa v situácii žalobcu vo veci samej sa má považovať za osobu, ktorá získala poslanecký mandát, a teda postavenie poslanca Parlamentu. Na túto osobu sa teda môže vzťahovať imunita stanovená v článku 9 prvom odseku protokolu. Zostáva však určiť okamih, v ktorom takýto poslanec začína byť pod ochranou tejto imunity.
83. Imunita stanovená v článku 9 prvom odseku protokolu sa vzťahuje na poslancov Parlamentu v zásade od otvorenia prvého zasadnutia novozvoleného parlamentu. V rovnakom čase začína plynúť mandát týchto poslancov (článok 5 ods. 2 aktu z roku 1976). Vzhľadom na to, že Parlament zasadá stále, dĺžka trvania pokrytia predmetnou imunitou sa zhoduje s dĺžkou trvania mandátu.
84. V súlade s článkom 5 ods. 2 aktu z roku 1976 v spojení s článkom 5 ods. 1 tohto aktu sa mandát „každého“ poslanca Parlamentu začína otvorením prvého zasadnutia po voľbách.(36) Ani toto ustanovenie, ani žiadny iné nepodmieňuje začatie mandátu poslanca skutočnou účasťou európskeho poslanca na prvom zasadnutí novozvoleného Parlamentu, skutočným ujatím sa funkcie vo všeobecnosti ani žiadnou inou okolnosťou. Treba sa teda domnievať, že mandát európskeho poslanca, ktorý sa neujal v skutočnosti svojej funkcie, keďže nesplnil všetky formality vyžadované vnútroštátnym právom, začína rovnako otvorením prvého zasadnutia novozvoleného Parlamentu. Na tohto poslanca sa teda od toho istého okamihu vzťahuje poslanecká imunita stanovená v článku 9 prvom odseku protokolu.
O tretej prejudiciálnej otázke: článok 9 druhý odsek protokolu
85. Tretia prejudiciálna otázka sa týka výkladu článku 9 druhého odseku protokolu.
86. Na základe tohto ustanovenia sú poslanci Parlamentu chránení touto poslaneckou imunitou aj vtedy, ak cestujú na miesto zasadnutia Parlamentu alebo sa z neho vracajú. Predovšetkým je dôležité spresniť presnú povahu tejto imunity.
87. Dotknuté ustanovenie v tejto súvislosti nie je výslovné: týka sa skrátka imunity. Zastávam názor, že tento pojem treba chápať ako odkaz na imunitu stanovenú v článku 9 prvom odseku písm. a) a b) protokolu. Poslanec, ktorý sa dostavil na miesto zasadania Parlamentu alebo sa z neho vracia, je na území svojho vlastného členského štátu chránený imunitou priznanou poslancom parlamentu tohto členského štátu.
88. Tento výklad potvrdzuje skutočnosť, že článok 9 tretí odsek protokolu, ktorý upravuje najmä zbavenie európskych poslancov imunity, používa aj pojem „imunita“ bez spresnenia. Je však nesporné, že tu ide o imunitu stanovenú v článku 9 prvom odseku tohto protokolu.
89. Pokiaľ ide o časovú pôsobnosť imunity stanovenej v článku 9 druhom odseku protokolu, Súdny dvor už mal príležitosť uviesť, že sa môže uplatniť aj mimo obdobia, počas ktorého Parlament zasadá, teda po skončení jeho zasadnutia.(37)
90. Nevidím dôvod, prečo by sa táto imunita nemohla uplatniť aj pred uvedeným obdobím, a to aj pred začatím prvého zasadnutia po voľbách. To dokonca podľa môjho názoru je dosť logické, keďže poslanci sa pred začatím týchto zasadnutí musia dostaviť na miesto zasadnutí Parlamentu.
91. Pokiaľ ide o tvrdenie uvedené Komisiou v jej písomných pripomienkach, ktoré bolo zopakované na pojednávaní, podľa ktorého článok 9 druhý odsek protokolu bol relevantný len v minulosti, keď Parlament nezasadal stále, a odvtedy je bezpredmetný, nestotožňujem sa s ním. Toto ustanovenie stále platí a treba ho vykladať nie s odkazom na hypotetické funkcie, ktoré by mal v skoršom normatívnom kontexte, ale s prihliadnutím na súčasné okolnosti. Na základe logiky Komisie by bolo možné tiež vyhlásiť za bezpredmetný odkaz na vnútroštátne právo uvedený v článku 9 prvom odseku písm. a) protokolu.
92. Je pravda, že to znamená, že imunita sa uplatňuje ešte pred začatím mandátu poslancov. Nevidím však na tom nič šokujúce. Vo vnútroštátnom práve členských štátov nie je výnimočné, že imunita sa uplatňuje od vyhlásenia výsledkov volieb, aj keď mandát alebo jeho výkon formálne začína neskorším dátumom.(38) Toto riešenie je úplne v súlade s cieľom parlamentnej nedotknuteľnosti, ktorým je zabezpečiť, aby Parlament mohol začať v plnom rozsahu svoju prácu. Ako však uznáva samotný vnútroštátny súd, tento cieľ by mohol byť ohrozený, ak po tom, čo by boli známe mená zvolených poslancov, by sa na nich nevzťahovala imunita.
93. Zostalo ešte poskytnúť výklad výrazu „počas ich cesty… do miesta… zasadnutia“ Parlamentu. Podľa striktne doslovného výkladu by išlo výlučne o čas, keď je poslanec na ceste na miesto zasadania Parlamentu. Takýto reduktívny výklad by však podľa môjho názoru zbavil predmetné ustanovenie akéhokoľvek účelu.
94. To, čo je najdôležitejšie, totiž nie je ani to, aby poslanec nebol zadržaný pri jeho ceste na miesto zasadania Parlamentu, ale aby mohol skutočne uskutočniť túto cestu, to znamená, aby mohol úplne slobodne vykonať úkony potrebné na skutočné ujatie sa funkcií, ako aj na svoj presun na toto miesto zasadnutia. Takýmto spôsobom ochrana poslancov Parlamentu imunitou, ktorá je stanovená v článku 9 protokolu, je teda úplná a plne sa zachová jej potrebný účinok. Funkcia imunity, ktorou je ochrana fungovania a nezávislosti Parlamentu, totiž nevyžaduje, aby boli pred začatím jeho zasadnutí jeho členovia chránení proti všetkým opatreniam, ktoré môžu viesť k trestnému stíhaniu. Naopak, táto funkcia si vyžaduje, aby sa im nebránilo v tom, aby sa ujali svojich funkcií v čase, keď tieto zasadnutia začnú.
95. Pokiaľ ide o členský štát, v ktorom bol poslanec zvolený, vnútroštátne orgány sú teda povinné zdržať sa každého opatrenia, ktoré by mohlo brániť týmto úkonom, a pozastaviť už existujúce opatrenia s výnimkou toho, že by Parlament rozhodol o odňatí imunity. Samozrejme, keďže článok 9 prvý odsek písm. a) protokolu odkazuje, pokiaľ ide o hmotnoprávny obsah imunity, na vnútroštátne právo, táto povinnosť platí len v prípade opatrení, ktorých sa týka poslanecká imunita podľa uvedeného vnútroštátneho práva.
O dôsledkoch rozsudku zo 14. októbra 2019
96. Pripomínam, že tento návrh na začatie prejudiciálneho konania bol podaný v rámci konania o spochybnení zamietnutia vnútroštátneho súdu poskytnúť žalobcovi vo veci samej povolenie na prepustenie z väzenia na účely zloženia prísahy o dodržiavaní španielskej Ústavy, ktorá sa vyžaduje na to, aby mohol začať skutočný výkon mandátu poslanca Parlamentu.
97. Vyhlásenie právoplatného odsudzujúceho rozsudku voči žalobcovi vo veci samej v ten istý deň, keď sa konalo pojednávanie v tejto veci, spochybnilo samotný predmet tohto konania a v dôsledku toho aj samotný predmet návrhu na začatie prejudiciálneho konania.
98. Je pravda, že vnútroštátny súd trval na svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania, pričom uviedol, že „odpoveď [Súdneho dvora] je potrebná bez ohľadu na to, či pán [Junqueras Vies] je vo vyšetrovacej väzbe alebo vykonáva trest odňatia slobody na základe rozsudku“.
99. Problém však nespočíva v základe pre väzbu žalobcu vo veci samej, ale vo vedľajšom treste straty jeho občianskych práv, na ktorý bol tiež odsúdený. Podľa dostupných informácií má tento trest okrem iného za následok definitívnu stratu akejkoľvek verejnej funkcie, vrátane voliteľnej funkcie a stratu voliteľnosti (pasívneho volebného práva).(39) Keďže to, či je osoba spôsobilá byť zvolená a môže získať mandát poslanca Parlamentu, ako súčasť volebnej právnej úpravy, závisí od vnútroštátneho práva,(40) odňatie tejto spôsobilosti sa vzťahuje aj na spôsobilosť byť zvolený do Parlamentu. V dôsledku toho musí mať toto odňatie za následok zánik mandátu v zmysle článku 13 aktu z roku 1976.
100. Vzhľadom na to, že rozsudok zo 14. októbra 2019 spôsobuje zánik mandátu žalobcu vo veci samej,(41) nevidím žiadny zmysel v preskúmaní otázky, či je mu potrebné udeliť predmetné povolenie, keďže jeho prípadné zloženie prísahy by bolo v každom prípade bezpredmetné.
101. Mám teda pochybnosti, pokiaľ ide o právomoc Súdneho dvora odpovedať na prejudiciálne otázky v tejto veci. Je pravda, že podľa článku 100 ods. 1 prvej vety Rokovacieho poriadku Súdneho dvora Súdny dvor koná o návrhu na začatie prejudiciálneho konania, až kým ho súd, ktorý tento návrh podal, nevezme späť. Podľa článku 100 ods. 2 tohto rokovacieho poriadku však Súdny dvor môže kedykoľvek konštatovať, že podmienky konania z dôvodu nedostatku jeho právomoci prestali byť splnené. Podľa článku 267 ZFEÚ má Súdny dvor právomoc odpovedať na otázky výkladu práva Únie v rámci sporov, ktoré sú skutočné a existujúce na súdoch členských štátov. Pokiaľ teda spor vo veci samej stratí svoju aktuálnosť, Súdny dvor prestane mať právomoc, pretože jeho odpoveď by mala hypotetickú povahu.
102. Rozsudok zo 14. októbra 2019, v spojení s rozsahom uznesenia zo 14. mája 2019, má za následok, že žalobca vo veci samej, aj keď bol zvolený za poslanca Parlamentu, a ako som uviedol v týchto návrhoch, ktorý získal toto postavenie bez toho, aby sa mohol skutočne ujať výkonu mandátu, bol súdený a odsúdený v trestnom konaní bez toho, aby mal Parlament príležitosť vyjadriť sa k zrušeniu alebo prípadnej ochrane jeho poslaneckej imunity.
103. Podľa doslovného výkladu článku 9 protokolu je všetko v poriadku. Poslanec Parlamentu vo svojom členskom štáte požíva takú imunitu, akú stanovuje vnútroštátne právo, pričom túto imunitu môžu vykladať len vnútroštátne súdy.
104. Ako som však už uviedol, znenie článku 9 protokolu zostáva nezmenené od Zmluvy o ESUO a jej protokolu č. 7. Okrem tohto protokolu sa však normatívne prostredie zmenilo.
105. Z jednoduchého konzultatívneho a kontrolného zhromaždenia sa Parlament stal hlavným zákonodarným a politickým orgánom Únie, ktorý zabezpečuje jej demokratickú legitimitu. Pozostáva zo zástupcov nie obyvateľov členských štátov, ale občanov Únie. Títo zástupcovia už nie sú delegovaní národnými parlamentmi, ale sú volení v priamych a všeobecných voľbách. Zákaz dvojitého mandátu posilňuje nezávislosť Parlamentu vo vzťahu k národným parlamentom.
106. Okrem toho bolo volebné právo vyzdvihnuté na úroveň základného práva v článku 39 ods. 2 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“). Súdny dvor už totiž mal príležitosť rozhodnúť, že článok 39 ods. 2 Charty, podľa ktorého „poslanci Európskeho parlamentu sú volení vo všeobecných, priamych a slobodných voľbách“, predstavuje „vyjadrenie práva občanov Únie voliť vo voľbách do Európskeho parlamentu“(42). Ak teda článok 39 ods. 2 Charty chráni aktívne volebné právo občanov Únie (hlasovacie právo), musí nevyhnutne chrániť aj ich pasívne volebné právo, inak povedané, právo byť kandidátom a byť zvolený. Priama a voľná voľba by totiž nemala žiadnu hodnotu bez toho, aby sa mohli kandidáti najprv slobodne predstaviť pred voľbami a následne po tom, čo by boli zvolení, vykonávať svoju funkciu, pričom potom môžu prípadne využiť ochranu priznanú poslaneckou imunitou.
107. Vzhľadom na tieto zmeny sa zdá, že výsledok vyplývajúci z doslovného výkladu článku 9 protokolu je málo uspokojivý. Treba si teda položiť otázku, či výklad tohto ustanovenia musí ostať v časoch uhlia a ocele, alebo či musí nasledovať vývoj normatívneho a inštitucionálneho kontextu.
108. Bez spochybnenia odkazu na vnútroštátne právo obsiahnutého v článku 9 prvom odseku písm. a) protokolu by tento výklad mohol posilniť právomoc Parlamentu v oblasti imunity jeho poslancov. Toto ustanovenie najmä odkazuje na vnútroštátne pravidlá, pokiaľ ide o hmotnoprávny obsah imunity, ale ponecháva na Parlament, aby tieto pravidlá uplatňoval. Zdá sa mi teda prirodzené, že keď vnútroštátne právo členského štátu priznáva poslancom imunitu, nemal by to byť vnútroštátny súd, kto posúdi možnosť jej odňatia, ale Parlament, ktorý rozhodne o vhodnosti odňať alebo chrániť túto imunitu.
Konečná poznámka
109. Vo svojej tretej prejudiciálnej otázke sa vnútroštátny súd ešte zaoberá otázkou zváženia záujmov, ku ktorému by bolo potrebné pristúpiť v rámci rozhodnutia o prípadnom povolení na prepustenie žalobcu vo veci samej z väzenia. Táto otázka sa však stala bezpredmetnou z dôvodu vyhlásenia rozsudku zo 14. októbra 2019. Jedinou relevantnou otázkou je, či sa v čase vyhlásenia tohto rozsudku vzťahovala na žalobcu vo veci samej imunita ako poslanca Parlamentu.
Návrh
110. Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré podal Tribunal Supremo (Najvyšší súd, Španielsko), takto:
1. Osoba, ktorej zvolenie do Európskeho parlamentu bolo úradne vyhlásené príslušným orgánom členského štátu, v ktorom sa tieto voľby uskutočnili, nadobudne z tohto samotného titulu a od tohto okamihu postavenie poslanca Parlamentu bez ohľadu na akúkoľvek následnú formálnu náležitosť, ktorú by mala táto osoba povinnosť splniť, či už podľa práva Únie alebo vnútroštátneho práva dotknutého členského štátu. Takáto osoba si zachováva toto postavenie až do skončenia svojho mandátu, s výhradou prípadov jeho skončenia, ktoré sú uvedené v článku 13 ods. 1 aktu o priamych a všeobecných voľbách poslancov Európskeho parlamentu, pripojeného k rozhodnutiu Rady 76/787/ESUO, EHS, Euratom z 20. septembra 1976, zmeneného rozhodnutím Rady 2002/772/ES, Euratom z 25. júna 2002 a 23. septembra 2002.
2. Dĺžka trvania zasadnutí Parlamentu v zmysle článku 9 prvého odseku protokolu (č. 7) o výsadách a imunitách Európskej únie, pripojeného k Zmluvám o EÚ a ZFEÚ, začína otvorením prvého zasadnutia novozvoleného Parlamentu, teda k dátumu uvedenému v článku 11 ods. 3 aktu o priamych a všeobecných voľbách poslancov Európskeho parlamentu, pripojeného k rozhodnutiu 76/787, zmeneného rozhodnutím 2002/772. K tomu istému dátumu začína uplatniteľnosť tohto ustanovenia uvedeného protokolu. Je to tak, aj pokiaľ ide o poslanca Parlamentu, ktorý sa neujal v skutočnosti svojej funkcie, keďže nesplnil všetky formality vyžadované vnútroštátnym právom.
3. Článok 9 druhý odsek protokolu (č. 7) o výsadách a imunitách Európskej únie v spojení s článkom 9 prvým odsekom písm. a) tohto protokolu sa má vykladať v tom zmysle, že pred otvorením prvého zasadnutia Parlamentu po voľbách orgány členského štátu, v ktorom bol poslanec Parlamentu zvolený, majú povinnosť zdržať sa akéhokoľvek opatrenia, ktoré by mohlo prekážať podniknutiu úkonov, ktoré sú potrebné na to, aby sa tento poslanec mohol naozaj ujať funkcie a pozastaviť už existujúce opatrenia s výnimkou toho, že by Parlament rozhodol o odňatí imunity. Táto povinnosť platí len v prípade opatrení, ktorých sa týka poslanecká imunita podľa vnútroštátneho práva.
4. Keď vnútroštátne právo členského štátu priznáva imunitu poslancom národného parlamentu, článok 9 prvý odsek písm. a) protokolu (č. 7) o výsadách a imunitách Európskej únie v spojení s článkom 9 tretím odsekom tohto protokolu sa má vykladať v tom zmysle, že prináleží Parlamentu, aby rozhodol o vhodnosti odňať alebo chrániť imunitu jedného zo svojich poslancov.