SODBA SODIŠČA (prvi senat)
z dne 7. marca 2019(*)
„Pritožba – Pravo institucij – Državljanska pobuda – Uredba (EU) št. 211/2011 – Registracija predloga državljanske pobude – Člen 4(2)(b) – Pogoj, da predlog ni očitno zunaj okvira, v katerem ima Evropska komisija pristojnost za predložitev predlogov pravnih aktov Unije za namen izvajanja Pogodb – Dokazno breme – Ekonomska, socialna in teritorialna kohezija – Člen 174 PDEU – Državljanska pobuda ‚Kohezijska politika za enakost regij in ohranitev regionalnih kultur‘ – Zahteva za registracijo – Zavrnitev Komisije“
V zadevi C‑420/16 P,
zaradi pritožbe na podlagi člena 56 Statuta Sodišča Evropske unije, vložene 28. julija 2016,
Balázs-Árpád Izsák, stanujoč v Târgu Mureşu (Romunija),
Attila Dabis, stanujoč v Budimpešti (Madžarska),
ki ju zastopa D. Sobor, ügyvéd,
pritožnika,
druge stranke v postopku so
Evropska komisija, ki jo zastopajo K. Banks, K. Talabér-Ritz, H. Krämer in B.‑R. Killmann, agenti,
tožena stranka na prvi stopnji,
Madžarska, ki jo zastopa M. Z. Fehér, agent,
Helenska republika,
Romunija, ki jo zastopajo R. H. Radu, C. R. Canţăr, C.-M. Florescu, L. Liţu, in E. Gane, agenti,
Slovaška republika, ki jo zastopa B. Ricziová, agentka,
intervenientke na prvi stopnji,
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi R. Silva de Lapuerta, podpredsednica Sodišča v funkciji predsednice prvega senata, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, E. Regan in S. Rodin (poročevalec), sodniki,
generalni pravobranilec: M. Mengozzi,
sodna tajnica: R. Şereş, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 3. maja 2018,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 4. oktobra 2018
izreka naslednjo
Sodbo
1 Balázs-Árpád Izsák in Attila Dabis s svojo pritožbo predlagata razveljavitev sodbe Splošnega sodišča Evropske unije z dne 10. maja 2016, Izsák in Dabis/Komisija (T‑529/13, v nadaljevanju: izpodbijana sodba, EU:T:2016:282), s katero je to zavrnilo njuno tožbo za razglasitev ničnosti Sklepa Evropske komisije C(2013) 4975 final z dne 25. julija 2013 o zahtevi za registracijo evropske državljanske pobude „Kohezijska politika za enakost regij in ohranitev regionalnih kultur“, ki je bila Komisiji predložena 18. junija 2013 (v nadaljevanju: sporni sklep).
Pravni okvir
2 V uvodnih izjavah 1, 2, 4 in 10 Uredbe (EU) št. 211/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. februarja 2011 o državljanski pobudi (UL 2011, L 65, str. 1, in popravek v UL 2012, L 94, str. 49) je navedeno:
„(1) Pogodba o Evropski uniji (PEU) krepi državljanstvo Unije in nadalje krepi demokratično delovanje Unije, med drugim z zagotavljanjem, da mora vsak državljan imeti pravico sodelovati v demokratičnem življenju Unije prek evropske državljanske pobude. Ta postopek daje državljanom možnost, da se neposredno obrnejo na Komisijo s pozivom, naj predloži zakonodajni predlog za pravni akt Unije za namen izvajanja Pogodb, ki je podobna pravici, podeljeni Evropskemu parlamentu v skladu s členom 225 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU), Svetu pa v skladu s členom 241 PDEU.
(2) Postopki in pogoji, potrebni za državljansko pobudo, bi morali biti jasni, preprosti, uporabniku prijazni in sorazmerni z naravo državljanske pobude, da bi spodbujali sodelovanje državljanov in naredili Unijo dostopnejšo. Morali bi temeljiti na razumnem ravnovesju med pravicami in obveznostmi.
[…]
(4) Komisija bi morala državljanom na njihovo prošnjo zagotoviti podatke in neuradne nasvete o državljanskih pobudah, zlasti o merilih za prijavo [registracijo].
[…]
(10) Da bi zagotovili usklajenost in preglednost v zvezi s predlaganimi državljanskimi pobudami ter se izognili primerom zbiranja podpisov za predlagano državljansko pobudo, ki ne ustreza pogojem iz te uredbe, bi bilo treba te pobude obvezno prijaviti [registrirati] na spletnem mestu, ki ga da na voljo Komisija pred začetkom zbiranja potrebnih izjav državljanov o podpori. Vse predlagane državljanske pobude, ki izpolnjujejo pogoje, določene s to uredbo, bi morala Komisija prijaviti [registrirati]. Komisija bi morala prijavo [registracijo] obravnavati v skladu s splošnimi načeli dobrega upravljanja.“
3 Člen 1 Uredbe št. 211/2011 določa:
„Ta uredba določa postopke in pogoje za državljansko pobudo, kakor določata člen 11 PEU in člen 24 PDEU.“
4 Člen 2 te uredbe določa:
„V tej uredbi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
1. ,državljanska pobuda‘ pomeni pobudo, predloženo Komisiji v skladu s to uredbo, ki Komisijo poziva, naj v okviru svojih pristojnosti predloži ustrezen predlog v zadevah, za katere državljani menijo, da je za namen izvajanja Pogodb treba sprejeti pravni akt Unije, in ki jo je podprlo vsaj milijon upravičenih podpisnikov iz vsaj ene četrtine vseh držav članic;
[…]
3. ,organizatorji‘ pomeni fizične osebe, ki oblikujejo državljanski odbor, odgovoren za pripravo državljanske pobude in njeno predložitev Komisiji.“
5 Člen 4, od (1) do (3), Uredbe št. 469/2009 določa:
„1. Pred začetkom zbiranja izjav podpisnikov o podpori predlagani državljanski pobudi organizatorji pobudo pošljejo Komisiji v prijavo [registracijo] in zagotovijo informacije iz Priloge II, zlasti o vsebini in ciljih predlagane državljanske pobude.
Te informacije se v enem od uradnih jezikov Unije vnesejo v spletni register, ki ga v ta namen da na voljo Komisija (v nadaljnjem besedilu: register).
Organizatorji za namene registra in po potrebi na svojem spletnem mestu redno zagotavljajo posodobljene informacije o virih podpore in financiranja predlagane državljanske pobude.
Potem ko je prijava [registracija] potrjena v skladu z odstavkom 2, lahko organizatorji zagotovijo predlagano državljansko pobudo v drugih uradnih jezikih Unije za vključitev v register. Za prevod predlagane državljanske pobude v druge uradne jezike Unije so odgovorni organizatorji.
Komisija vzpostavi kontaktno točko za nudenje informacij in pomoči.
2. Komisija v dveh mesecih od prejetja informacij, določenih v Prilogi II, prijavi [registrira] predlagano državljansko pobudo z dodelitvijo enotne evidenčne številke in pošlje potrdilo organizatorjem, pod pogojem, da so izpolnjeni naslednji pogoji:
[…]
(b) predlagana državljanska pobuda ne sodi očitno izven okvira, v katerem ima Komisija pristojnost za predložitev predlogov pravnih aktov Unije za namen izvajanja Pogodb;
[…]
3. Komisija zavrne prijavo [registracijo], če pogoji, določeni v odstavku 2, niso izpolnjeni.
Kadar Komisija zavrne prijavo [registracijo] predlagane državljanske pobude, obvesti organizatorje o vzrokih za zavrnitev in možnih sodnih in izvensodnih sredstvih, ki so jim na voljo.“
Dejansko stanje in sporni sklep
6 Dejansko stanje spora, kot izhaja iz izpodbijane sodbe, je mogoče povzeti, kot sledi.
7 Pritožnika sta 18. junija 2013 skupaj s še petimi osebami Komisiji predložila predlog evropske državljanske pobude (v nadaljevanju: EDP) z naslovom „Kohezijska politika za enakost regij in ohranitev regionalnih kultur“ (v nadaljevanju: zadevni predlog EDP).
8 Za register, ki ga je za to vzpostavila Komisija, sta pritožnika v skladu s členom 4(1) Uredbe št. 211/2011 predložila minimalne informacije iz Priloge II k tej uredbi (v nadaljevanju: potrebne informacije), zlasti povzetek predmeta in ciljev zadevnega predloga EDP.
9 Iz informacij, ki sta jih pritožnika predložila v okviru potrebnih informacij, je razvidno, da je bil namen zadevnega predloga EDP, da Unija v okviru kohezijske politike posebno pozornost nameni regijam, katerih etnične, kulturne, verske ali jezikovne značilnosti se razlikujejo od značilnosti okoliških regij.
10 Pritožnika sta v prilogi k informacijam, ki sta jih predložila v okviru potrebnih informacij, v skladu s Prilogo II k Uredbi št. 211/2011 priložila podrobnejše informacije o predmetu, ciljih in ozadju zadevnega predloga EDP (v nadaljevanju: dodatne informacije).
11 Po mnenju pritožnikov bi morala kohezijska politika, ki jo urejajo členi od 174 PDEU do 178 PDEU, zaradi uresničevanja temeljnih vrednot, opredeljenih v členih 2 PEU in 3 PEU, prispevati k ohranjanju specifičnih etničnih, kulturnih, verskih ali jezikovnih značilnosti regij z narodnimi manjšinami, saj so te značilnosti ogrožene z evropsko gospodarsko integracijo, in k popravku neugodnosti in diskriminacij, ki vplivajo na gospodarski razvoj teh regij. Na podlagi predlaganega akta bi zato regije z narodnimi manjšinami imele enako možnost dostopa do skladov, sredstev in programov kohezijske politike Unije kot druge upravičene regije, kot so navedene v Prilogi I k Uredbi (ES) št. 1059/2003 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. maja 2003 o oblikovanju skupne klasifikacije statističnih teritorialnih enot (nuts) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 14, zvezek 1, str. 196). Ta jamstva bi lahko po mnenju pritožnikov vključevala vzpostavitev avtonomnih regionalnih institucij z zadostnimi pristojnostmi za pomoč regijam z narodnimi manjšinami pri ohranjanju njihovih nacionalnih, jezikovnih in kulturnih značilnosti ter ohranjanju njihove identitete.
12 Komisija je s spornim sklepom zavrnila registracijo zadevnega predloga EDP, ker je iz poglobljene preučitve določb Pogodb, navedenih v tem predlogu, in iz vseh drugih mogočih pravnih podlag razvidno, da je navedeni predlog pobude očitno zunaj okvira njenih pristojnosti, ki omogočajo predložitev predloga pravnega akta Unije za izvajanje Pogodb.
Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijana sodba
13 Pritožnika sta 27. septembra 2013 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila tožbo za razglasitev ničnosti spornega sklepa.
14 V utemeljitev tožbe sta navedla samo en razlog, in sicer da je Komisija s tem, da je zavrnila registracijo zadevnega predloga EDP na podlagi člena 4(2)(b) Uredbe št. 211/2011, napačno uporabila pravo.
15 Splošno sodišče je z izpodbijano sodbo v bistvu presodilo, da Komisija s tem, da je ocenila, da je zadevni predlog EDP očitno zunaj pristojnosti, ki ji omogočajo predložitev predloga pravnega akta v zvezi s tem, nikakor ni napačno uporabila prava.
16 Zato je tožbo zavrnilo kot neutemeljeno.
Predlogi strank
17 Pritožnika Sodišču predlagata, naj:
– izpodbijano sodbo razveljavi, sporni sklep pa razglasi za ničen;
– podredno, razveljavi izpodbijano sodbo in zadevo vrne v odločanje Splošnemu sodišču ter
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
18 Madžarska Sodišču predlaga, naj izpodbijano sodbo razveljavi in meritorno odloči o zadevi ali jo vrne v odločanje Splošnemu sodišču.
19 Komisija, Romunija in Slovaška republika Sodišču predlagajo, naj pritožbo zavrne in pritožnikoma naloži plačilo stroškov.
Predlog za ponovno odprtje ustnega postopka
20 V skladu s členom 82(2) Poslovnika Sodišča je bil ustni postopek končan po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca P. Mengozzija 4. oktobra 2018.
21 Romunija je z dopisom z dne 1. novembra 2018 predlagala odreditev ponovnega odprtja ustnega dela postopka.
22 Ta država članica ob izpodbijanju razlogovanja generalnega pravobranilca v točkah od 51 do 55 sklepnih predlogov v bistvu zatrjuje, da je ta navajal dve trditvi, o katerih stranke niso razpravljale. Prvič, generalni pravobranilec naj bi v kategorijo čezmejnih regij iz člena 174, tretji odstavek, PDEU vključil regije z narodnimi manjšinami. Drugič, trdil naj bi, da je zaradi sklicevanja na čezmejne regije iz člena 174 PDEU lahko vprašljiva ugotovitev, da je treba ta člen uporabljati v skladu s političnim, upravnim in institucionalnim položajem držav članic in torej v skladu s členom 4(2) PEU.
23 V zvezi s tem iz člena 252, drugi odstavek, PDEU izhaja, da je dolžnost generalnega pravobranilca, da popolnoma nepristransko in neodvisno javno predstavi obrazložene sklepne predloge o zadevah, pri katerih je v skladu s Statutom Sodišča Evropske unije zahtevano njegovo sodelovanje, pri čemer Sodišče ni vezano niti na te sklepne predloge niti na njihovo obrazložitev (glej v tem smislu sodbi z dne 18. julija 2013, Komisija in drugi/Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P in C‑595/10 P, EU:C:2013:518, točka 57, in z dne 6. oktobra 2015, Komisija/Andersen, C‑303/13 P, EU:C:2015:647, točka 33).
24 Sámo nestrinjanje stranke z navedenimi sklepnimi predlogi, ne glede na vprašanja, ki se v njih obravnavajo, zato ne more biti razlog, ki bi upravičeval ponovno odprtje ustnega dela postopka (glej sodbi z dne 22. novembra 2012, E.ON Energie/Komisija, C‑89/11 P, EU:C:2012:738, točka 62, in z dne 17. septembra 2015, Mory in drugi/Komisija, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, točka 26).
25 Vendar pa člen 83 Poslovnika Sodišču omogoča, da po opredelitvi generalnega pravobranilca kadar koli odredi ponovno odprtje ustnega dela postopka, zlasti če je v zadevi treba odločiti na podlagi trditve, o kateri stranke niso razpravljale (sodba z dne 21. decembra 2016, Svet/Front Polisario, C‑104/16 P, EU:C:2016:973, točka 62).
26 Vendar v obravnavanem primeru ni tako.
27 V zvezi s tem je treba poudariti, da Romunija deloma napačno razume besedilo sklepnih predlogov. Razlogovanje generalnega pravobranilca v točkah od 51 do 55 sklepnih predlogov zadeva vprašanje, ali je regije z narodnimi manjšinami mogoče opredeliti za regije v smislu člena 174, tretji odstavek, PDEU, zlasti regije, ki so jih prizadele hude in stalne neugodne demografske razmere, in v tem okviru, ali je seznam neugodnosti, ki je naveden v tej določbi, indikativen ali izčrpen. To vprašanje, ki se zlasti nanaša na naravo tega seznama in ki sta ga pritožnika v pritožbi izpostavila, pa je bilo predmet obširnih razprav med strankami.
28 Zato glede na prej navedeno Sodišče po opredelitvi generalnega pravobranilca meni, da ni treba odrediti ponovnega odprtja ustnega dela postopka.
Pritožba
29 Pritožnika v utemeljitev pritožbe navajata pet razlogov. Prvi pritožbeni razlog je kršitev člena 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) in člena 92(1) Poslovnika Splošnega sodišča. Drugi pritožbeni razlog je kršitev člena 11(4) PEU in člena 4(2)(b) Uredbe št. 211/2011. Tretji pritožbeni razlog je kršitev člena 4(2) in člena 174 PDEU. Četrti pritožbeni razlog je kršitev členov 7 in 167 PDEU, člena 3(3) PEU, člena 22 Listine in določb Pogodb o prepovedi diskriminacije. Peti pritožbeni razlog je napačna razlaga pojma „zloraba pravice“ pri odločbi o stroških.
30 Pritožnika sta poleg tega v svojem predlogu, naj se opravi obravnava, na podlagi člena 127 Poslovnika Sodišča predlagala predložitev treh novih pritožbenih razlogov, in sicer kršitev načela dobrega upravljanja, neizvedba delne registracije zadevnega predloga EDP in kršitev načela enakega obravnavanja.
31 Najprej je treba skupaj obravnavati prvi, drugi in tretji pritožbeni razlog v delu, v katerem z njimi pritožnika Splošnemu sodišču v bistvu očitata, da je zlasti v točkah od 72 do 74, 81 in od 85 do 87 izpodbijane sodbe storilo napake zaradi presoje, da členi od 174 do 178 PDEU glede kohezijske politike Unije ne morejo biti pravna podlaga za sprejetje predlaganega akta.
Trditve strank
32 Pritožnika s prvim pritožbenim razlogom navajata, da je Splošno sodišče kršilo njune procesne pravice, kot izhajajo iz člena 47 Listine in člena 92(1) Poslovnika Splošnega sodišča, z ugotovitvijo v točkah 81 in 85 izpodbijane sodbe, da nista dokazala niti tega, da izvajanje kohezijske politike s strani Unije in držav članic ogroža posebne značilnosti regij z narodnimi manjšinami, niti tega, da se specifične etnične, kulturne, verske ali jezikovne značilnosti regij z narodnimi manjšinami lahko štejejo za hude in stalne neugodne demografske razmere v smislu člena 174, tretji odstavek, PDEU. Pritožnika namreč trdita, da bi ju Splošno sodišče pred tako ugotovitvijo moralo obvestiti, da morata predložiti dokaz o takih dejstvih.
33 Zato naj bi Splošno sodišče odločalo na podlagi zgolj domnev, kot poleg tega izhaja iz besedila točke 87 izpodbijane sodbe.
34 Komisija in Slovaška republika menita, da je treba ta pritožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.
35 Pritožnika, ki ju podpira Madžarska, z drugim pritožbenim razlogom Splošnemu sodišču v bistvu očitata, da je kršilo člen 11(4) PEU in napačno uporabilo pogoj iz člena 4(2)(b) Uredbe št. 211/2011, ker je v točkah od 72 do 74 izpodbijane sodbe presodilo, da členi 174, 176, 177 in 178 PDEU ne morejo biti pravna podlaga za sprejetje predlaganega akta in da predlog EDP zato ne izpolnjuje tega pogoja.
36 V zvezi s tem najprej navajata, da upoštevne določbe Pogodb EU in DEU ne omejujejo pravice predlaganja EDP na področjih, na katerih ima Unija izključno pristojnost. Ta pravica naj bi se enako lahko izvrševala na področjih deljenih pristojnosti, vključno torej s področjem kohezijske politike. V zadevnem predlogu EDP, ki je vložen na podlagi členov od 174 do 178 PDEU, naj bi se predpostavljal zakonodajni postopek, ki se uporablja za deljene pristojnosti.
37 Vendar pa je po mnenju pritožnikov Splošno sodišče v točkah 73 in 74 izpodbijane sodbe napačno povzelo dodatne informacije in tako zadevnemu predlogu EDP pripisalo vsebino, ki ne izhaja iz dokumentov, ki so jih predložili organizatorji. Ti so namreč od predlaganega akta jasno pričakovali, prvič, opredelitev pojma „regija z narodno manjšino“ ter vzpostavitev pravnega in institucionalnega okvira take regije in, drugič, v prilogi, poimensko navedbo obstoječih regij z narodnimi manjšinami. Po drugi strani pa organizatorji niso predvideli, da predlagani akt zavezuje države članice k opredelitvi tega pojma ali pripravi seznama regij. Dejstvo, da organizatorji niso podrobno navedli postopka za sprejetje predlaganega akta, naj ne bi moglo imeti vpliva na registracijo zadevnega predloga EDP, ker členi od 174 do 178 PDEU Komisiji omogočajo, da predloži predlog takega akta.
38 Dalje, pritožnika in Madžarska trdijo, da naj bi Splošno sodišče vsekakor kršilo člen 4(2)(b) Uredbe št. 211/2011 z oceno, da pogoj, ki je v njem naveden, v tem primeru ni izpolnjen. Iz jezikovne razlage te določbe naj bi namreč izhajalo, da lahko Komisija zavrne registracijo predloga EDP le, če je ta očitno zunaj okvira, v katerem ima Komisija pristojnost za predložitev predlogov pravnih aktov Unije za namen izvajanja Pogodb. Poleg tega, da naj bi Komisija pri registraciji predloga EDP prekoračila svojo diskrecijo, naj bi se zadevni predlog EDP jasno umeščal v okvir kohezijske politike in naj bi bil njegov cilj izboljšanje obstoječega regulativnega okvira zaradi varstva zastavljenih ciljev in vrednot, ki jih priznava Unija. Splošno sodišče naj bi tudi s potrditvijo te napačne ugotovitve Komisije napačno uporabilo pravo.
39 Nazadnje, pritožnika Splošnemu sodišču očitata, da se v izpodbijani sodbi ni izjavilo o vprašanju razlage člena 4(2)(b) Uredbe št. 211/2011 glede očitnosti neobstoja pristojnosti Komisije. Tako naj bi Splošno sodišče kršilo obveznost obrazložitve, ki mu je naložena. Ta neobstoj obrazložitve naj bi sam po sebi utemeljeval razveljavitev izpodbijane sodbe.
40 Komisija, katere stališču se pridružujeta Romunija in Slovaška republika, meni, da je treba, ker pritožnika z drugim pritožbenim razlogom izpodbijata ugotovitve Splošnega sodišča glede predmeta zadevnega predloga EDP, ki zajemajo presoje dejanske narave, ki so v njegovi izključni pristojnosti, ta pritožbeni razlog zavreči kot nedopusten. V vsakem primeru naj bi bil ta pritožbeni razlog bodisi brezpredmeten bodisi neutemeljen. Splošno sodišče naj bi v točkah od 66 do 90 izpodbijane sodbe upravičeno presodilo, da glede na zadevni predlog EDP in v okviru prvega preizkusa elementov, s katerimi je razpolagala Komisija, ta na podlagi členov 174, 176, 177 in 178 PDEU očitno ni mogla predlagati sprejetja akta Unije, ki bi ustrezal predlaganemu aktu.
41 Romunija zlasti izpostavlja dejstvo, da Unija na podlagi Pogodb nima izrecne zakonodajne pristojnosti na področju varstva oseb, ki pripadajo narodnim manjšinam. Poleg tega naj Unija ne bi mogla delovati na tem področju z izkrivitvijo namena pristojnosti, ki jih ima na drugih področjih, kot so kultura, izobraževanje ali regionalna politika. Nazadnje, Unija naj prek EDP očitno ne bi mogla pridobiti novih pristojnosti na področju varstva oseb, ki pripadajo narodnim manjšinam.
42 Slovaška republika med drugim dodaja, da v nasprotju z navedbami pritožnikov člena 4(2)(b) Uredbe št. 211/2011 zgolj zaradi prisotnosti prislova „očitno“ v tej določbi ni mogoče razlagati tako, da se mora Komisija v fazi registracije predloga EDP omejiti na prima facie preizkus. V tem primeru naj ne bi bilo potrebno, da Splošno sodišče v izpodbijani sodbi zavzame stališče do pomena tega pojma.
43 Ta država članica poleg tega poudarja, da graja pritožnikov glede ugotovitve Splošnega sodišča v točki 73 izpodbijane sodbe, da bi morale biti s predlaganim aktom države članice prisiljene, da opredelijo pojem „regija z narodno manjšino“ in da pripravijo seznam teh regij, izhaja iz napake v madžarski različici te točke.
44 Pritožnika glede tega odgovarjata, da je treba vsekakor dati prednost madžarski različici izpodbijane sodbe, saj je v tem primeru madžarščina jezik postopka.
45 Pritožnika ob podpori Madžarske s tretjim pritožbenim razlogom Splošnemu sodišču v bistvu očitata napačno razlago člena 174 PDEU v povezavi s členom 4(2) PDEU, ker se zdi, da je to pripisalo izčrpnost seznamu „neugodnosti“ iz člena 174, tretji odstavek, PDEU.
46 V zvezi s tem naj bi med drugim iz madžarske in angleške različice te določbe jasno izhajalo, da je ta seznam indikativen. Čeprav se Splošno sodišče glede tega ni opredelilo, pa naj bi bilo mogoče iz ugotovitve tega sodišča v točki 86 izpodbijane sodbe sklepati, da je to ocenilo, da je ta seznam izčrpen. V vsakem primeru naj bi bilo treba, če se vseeno šteje, da je Splošno sodišče v točki 87 izpodbijane sodbe implicitno priznalo možnost, da je ta seznam mogoče razširiti, iz tega sklepati, da je s to dvoumno obrazložitvijo to sodišče kršilo svojo obveznost obrazložitve.
47 Splošno sodišče naj bi z ugotovitvijo v tej isti točki 87 izpodbijane sodbe, in sicer da ni bilo dokazano, da bi etnične, kulturne, verske ali jezikovne značilnosti regij z narodnimi manjšinami za gospodarski razvoj navedenih regij sistematično pomenile neugodnost glede na okoliške regije, kršilo tudi člen 174, tretji odstavek, PDEU, ker naj bi številni argumenti in statistični podatki, ki so bili predloženi v postopku pred Splošnim sodiščem, dokazovali, da regije z narodnimi manjšinami pestijo hude in stalne neugodne demografske razmere.
48 Pritožnika tudi trdita, da tudi člen 3(5) Uredbe št. 1059/2003 že omogoča upoštevanje nekaterih posebnosti regij z narodnimi manjšinami v okviru kohezijske politike.
49 Madžarska, ki se v bistvu pridružuje temu razlogovanju, med drugim opozarja, da v pravu Unije že obstajajo pravni akti, ki v okviru kohezijske politike upoštevajo značilnosti, navedene v zadevnem predlogu EDP.
50 Komisija, Romunija in Slovaška republika se pridružujejo razlogovanju Splošnega sodišča, na katero se nanaša tretji pritožbeni razlog, in ocenjujejo, da je treba ta pritožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.
Presoja Sodišča
51 Najprej je treba glede postopka registracije predloga EDP izpostaviti, da mora na podlagi člena 4 Uredbe št. 211/2011 Komisija preučiti, ali tak predlog izpolnjuje pogoje za registracijo, določene med drugim v odstavku 2(b) tega člena. Tako je treba v skladu z odstavkoma 1 in 2 navedenega člena upoštevati informacije o predmetu in ciljih predloga EDP, ki jih predložijo organizatorji EDP, bodisi obvezno bodisi fakultativno, v skladu s Prilogo II k navedeni uredbi (sodba z dne 12. septembra 2017, Anagnostakis/Komisija, C‑589/15 P, EU:C:2017:663, točka 45).
52 Kot je navedeno v uvodni izjavi 10 te uredbe, je treba sklep v zvezi z registracijo predloga EDP v smislu člena 4 navedene uredbe sprejeti v skladu z načelom dobrega upravljanja, s katerim je povezana zlasti obveznost pristojne institucije, da opravi skrbno in nepristransko preučitev, pri kateri se poleg tega upoštevajo vsi upoštevni elementi v obravnavanem primeru (sodba z dne 12. septembra 2017, Anagnostakis/Komisija, C‑589/15 P, EU:C:2017:663, točka 47).
53 Poleg tega mora Komisija, ki obravnava predlog EDP, v skladu s cilji, ki jim sledi EDP in ki so navedeni v uvodnih izjavah 1 in 2 Uredbe št. 211/2011 ter zajemajo zlasti spodbujanje sodelovanja državljanov in večjo dostopnost Unije, pogoj za registracijo, določen v členu 4(2)(b) te uredbe, razlagati in uporabljati tako, da zagotavlja lažjo dostopnost do EDP (sodba z dne 12. septembra 2017, Anagnostakis/Komisija, C‑589/15 P, EU:C:2017:663, točka 49).
54 Zato je Komisija, samo če je predlog EDP – ob upoštevanju njegovega predmeta in njegovih ciljev, kot izhajajo iz obveznih informacij in po potrebi dodatnih informacij, ki so jih organizatorji predložili v skladu s Prilogo II k Uredbi št. 211/2011 – očitno zunaj okvira, v katerem ima Komisija pristojnost za predložitev predlogov pravnih aktov Unije za namen izvajanja Pogodb, pooblaščena za zavrnitev registracije tega predloga EDP v skladu s členom 4(2)(b) navedene uredbe (sodba z dne 12. septembra 2017, Anagnostakis/Komisija, C‑589/15 P, EU:C:2017:663, točka 50).
55 Zato je treba z vidika teh načel preizkusiti, ali je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo z ugotovitvijo – na podlagi presoj v točkah od 72 do 89 izpodbijane sodbe – da je Komisija lahko upravičeno ocenila, da členi od 174 do 178 PDEU niti druge določbe te pogodbe ne dopuščajo sprejetja predlaganega akta in da je bila ta institucija torej pooblaščena za zavrnitev registracije tega predloga.
56 V zvezi s tem je treba najprej poudariti, da iz zadevnega predloga EDP, kot je podrobneje opisan zlasti v točkah 3 in od 5 do 8 izpodbijane sodbe, izhaja, da je bil cilj tega predloga, da se zagotovi, da s sprejetjem predlaganega akta Unija v okviru svoje kohezijske politike posebno pozornost nameni „regijam z narodnimi manjšinami“, in sicer regijam, katerih etnične, kulturne, verske ali jezikovne značilnosti se razlikujejo od tistih v okoliških regijah. Od Unije se je natančneje zahtevalo, da zlasti na podlagi členov od 174 do 178 PDEU sprejme podporne, ohranitvene ali razvojne ukrepe v korist takih regij ali da take regije vsaj bolj upošteva, ker so te po mnenju organizatorjev pogosto prikrajšane glede na okoliške regije.
57 Glede preizkusa, ki ga je v tej zadevi Splošno sodišče opravilo za preveritev, ali so členi od 174 do 178 lahko pravna podlaga v ta namen, je treba na prvem mestu ugotoviti, da je to sodišče to vprašanje zlasti v točkah 81, 85 in 87 izpodbijane sodbe, na katere se nanaša prvi pritožbeni razlog, obravnavalo, kot da v bistvu spada v okvir presoje dejstev in dokazov, pri čemer je v zvezi s tem dokazno breme pripisalo pritožnikoma.
58 Tako je Splošno sodišče, potem ko je v točki 80 izpodbijane sodbe navedlo, da argumentacija pritožnikov v tem kontekstu temelji na trditvah, ki niso nikakor utemeljene niti, a fortiori, dokazane, v točki 81 izpodbijane sodbe po eni strani ugotovilo, da ta nista dokazala, da kohezijska politika, ki jo izvajajo Unija in države članice, ogroža specifične značilnosti regij z narodnimi manjšinami.
59 Po drugi strani je Splošno sodišče v točki 85 izpodbijane sodbe presodilo, da pritožnika tudi nista dokazala tega, da bi bilo mogoče etnične, kulturne, verske ali jezikovne značilnosti regij z narodnimi manjšinami šteti za hude in stalne neugodne demografske razmere v smislu člena 174, tretji odstavek, PDEU.
60 S takim razlogovanjem pa je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo.
61 Najprej je treba ugotoviti, da vprašanje, ali predlagani ukrep v okviru EDP spada v okvir, v katerem ima Komisija pristojnost za predložitev predlogov pravnih aktov Unije za namen izvajanja Pogodb, v smislu člena 4(2)(b) Uredbe št. 211/2011 na prvi pogled ni dejansko vprašanje ali vprašanje presoje dokazov, za katero kot tako veljajo pravila na področju dokaznega bremena, temveč je v bistvu vprašanje razlage in uporabe zadevnih določb Pogodb.
62 Tako kadar Komisija prejme zahtevo za registracijo predloga EDP, v tej fazi ni dolžna preveriti, da je predložen dokaz vseh navajanih dejstev niti da je obrazložitev, na kateri temeljijo predlog in predlagani ukrepi, zadostna. Komisija se mora omejiti na to, da za namen presoje spoštovanja pogoja za registracijo iz člena 4(2)(b) Uredbe št. 211/2011 preizkusi, ali so z objektivnega vidika taki predlagani ukrepi abstraktno lahko sprejeti na podlagi Pogodb.
63 Iz tega izhaja, da je Splošno sodišče s presojo, da sta pritožnika morala predložiti dokaz, da so pogoji za sprejetje predlaganega akta na podlagi členov 174, 176, 177 in 178 PDEU v tem primeru izpolnjeni, tako kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točkah od 35 do 38 in od 57 do 61 sklepnih predlogov, napačno razlagalo pogoj za registracijo iz člena 4(2)(b) Uredbe št. 211/2011 in razdelitev nalog med organizatorji EDP in Komisijo v okviru postopka registracije, ki iz tega izhaja.
64 Taka premisa namreč ni skladna z načeli, navedenimi v točkah 53 in 54 te sodbe, v skladu s katerimi mora Komisija, ko prejme predlog EDP, ta pogoj za registracijo razlagati in uporabljati na način, da zagotovi enostaven dostop do EDP, ter je pooblaščena za zavrnitev registracije tega predloga le, če je ta očitno zunaj okvira njenih pristojnosti (glej v tem smislu sodbo z dne 12. septembra 2017, Anagnostakis/Komisija, C‑589/15 P, EU:C:2017:663, točki 49 in 50).
65 Na drugem mestu, v delu, v katerem pritožnika Splošnemu sodišču, natančneje, očitata, da je zlasti v točki 86 izpodbijane sodbe sprejelo napačno razlago člena 174 PDEU v povezavi s členom 4(2)(c) PDEU, je treba poudariti, da je Splošno sodišče v točkah od 85 do 89 izpodbijane sodbe v bistvu obravnavalo vprašanje, ali je za regije, kot jih predvideva zadevni predlog EDP, in sicer regije z nacionalnimi manjšinami, glede na njihove značilnosti mogoče šteti, da so regije v smislu člena 174 PDEU in so tako predmet ukrepov v okviru kohezijske politike Unije, sprejetih na podlagi te določbe.
66 V tem okviru je Splošno sodišče po tem, ko je posebej preizkusilo, ali te značilnosti, ki so etnične, kulturne, verske ali jezikovne narave, spadajo pod pojem „hude in stalne neugodne demografske razmere“ v smislu člena 174, tretji odstavek, PDEU, v točki 89 izpodbijane sodbe na to vprašanje odgovorilo nikalno.
67 V zvezi s tem je Splošno sodišče v točki 86 izpodbijane sodbe zlasti menilo, da iz besedila člena 174, tretji odstavek, PDEU ali sekundarne zakonodaje ni mogoče sklepati, da je v ta pojem „mogoče vključiti specifične etnične, kulturne, verske ali jezikovne značilnosti regij z narodnimi manjšinami“.
68 V zvezi s tem je sicer res, da člen 174 PDEU opisuje cilje kohezijske politike Unije na splošno in Uniji daje široko polje proste presoje glede dejavnosti, ki jih lahko izvaja na področju ekonomske, socialne in ozemeljske kohezije, glede na široko pojmovanje regij, na katere se take dejavnosti lahko nanašajo.
69 Zlasti je seznam – iz člena 174, tretji odstavek, PDEU – regij, „ki so hudo in stalno prizadete zaradi neugodnih naravnih ali demografskih razmer“, kot izkazuje uporaba pojmov „med zadevnimi regijami“ in „kot so“ v tej določbi, indikativen in ni izčrpen.
70 Vendar pa, kot je Splošno sodišče poudarilo v točkah 87 in 89 svoje sodbe, za specifične etnične, kulturne, verske ali jezikovne značilnosti regij z narodnimi manjšinami ni mogoče šteti, da za ekonomski razvoj sistematično pomenijo neugodnost v primerjavi z okoliškimi regijami.
71 Iz tega izhaja, da Splošno sodišče s tem, da je v točkah od 85 do 89 izpodbijane sodbe izključilo, da bi bila lahko regija z narodno manjšino glede na svoje specifične etnične, kulturne, verske ali jezikovne značilnosti sistematično del „regij, ki so hudo in stalno prizadete zaradi neugodnih naravnih ali demografskih razmer“, v smislu člena 174, tretji odstavek, PDEU, pravilno razlagalo pojem „zadevne regije“ iz te določbe in torej glede tega ni napačno uporabilo prava.
72 Iz vseh zgoraj navedenih preudarkov izhaja, da je Splošno sodišče z oceno, da sta bila pritožnika za registracijo zadevnega predloga EDP dolžna predložiti dokaz, da je pogoj iz člena 4(2)(b) Uredbe št. 211/2011 izpolnjen, napačno uporabilo pravo.
73 Pritožbi je torej treba ugoditi in zato izpodbijano sodbo razveljaviti, ne da bi bilo poleg tega treba preučiti druge argumente, navajane v utemeljitev prvega in tretjega pritožbenega razloga, niti druge pritožbene razloge. Prav tako ni treba odločiti o dopustnosti ali utemeljenosti novih razlogov, katerih predložitev sta predlagala pritožnika.
Spor na prvi stopnji
74 V skladu s členom 61, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije lahko Sodišče, če odločbo Splošnega sodišča razveljavi, samo dokončno odloči o zadevi, če stanje postopka to dovoljuje, ali pa jo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču.
75 V obravnavani zadevi stanje postopka dovoljuje dokončno odločitev.
76 Zlasti iz ugotovitve v točki 72 te sodbe izhaja, da je tožbeni razlog pritožnikov, da je Komisija z zavrnitvijo registracije zadevnega predloga EDP kršila člen 4(2)(b) Uredbe št. 211/2011, utemeljen.
77 Izpodbijani sklep je zato treba razglasiti za ničen.
Stroški
78 V skladu s členom 184(2) Poslovnika Sodišča o stroških, če je pritožba utemeljena in Sodišče samo dokončno odloči v sporu, odloči Sodišče.
79 V skladu s členom 138(1) tega poslovnika, ki se v pritožbenem postopku uporablja na podlagi člena 184(1) navedenega poslovnika, se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
80 Ker sta pritožnika predlagala, naj se Komisiji naloži plačilo stroškov, in ker ta s svojimi predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov postopka na prvi stopnji in pritožbenega postopka.
81 V skladu s členom 184(4) Poslovnika intervenientke nosijo svoje stroške.
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
1. Sodba Splošnega sodišča Evropske unije z dne 10. maja 2016, Izsák in Dabis/Komisija (T‑529/13, EU:T:2016:282), se razveljavi.
2. Sklep Komisije C(2013) 4975 final z dne 25. julija 2013 o zahtevi za registracijo evropske državljanske pobude „Kohezijska politika za enakost regij in ohranitev regionalnih kultur“ se razglasi za ničen.
3. Evropski komisiji se naloži plačilo stroškov postopka na prvi stopnji in pritožbenega postopka.
4. Madžarska, Romunija in Slovaška republika nosijo svoje stroške.
Podpisi