TRIBUNALENS DOM (andra avdelningen)
den 21 mars 2014 (*)
”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter – Förordning (EG) nr 881/2002 – Frysning av en persons penningmedel och ekonomiska tillgångar på grund av att denne införts i en förteckning som upprättats av ett FN‑organ − Sanktionskommittén − Senare införande i bilaga I till förordning nr 881/2002 – Kommissionens vägran att avföra den berörde från förteckningen – Passivitetstalan − Grundläggande rättigheter − Rätten att yttra sig, rätten till en effektiv domstolsprövning och rätten till respekt för egendom”
I mål T‑306/10,
Hani El Sayyed Elsebai Yusef, London (Förenade kungariket), inledningsvis företrädd av E. Grieves, barrister, och H. Miller, solicitor, därefter av L. Grieves, H. Miller och P. Moser, QC, samt R. Graham, solicitor,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av E. Paasivirta, M. Konstantinidis och T. Scharf, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Europeiska unionens råd, inledningsvis företrätt av E. Finnegan och R. Szostak, därefter av E. Finnegan, båda i egenskap av ombud,
intervenient,
avseende en talan om fastställande, i enlighet med artikel 265 FEUF, av att kommissionen rättsstridigt underlåtit att dra tillbaka kommissionens förordning (EG) nr 1629/2005 av den 5 oktober 2005 om ändring för femtiofjärde gången av rådets förordning (EG) nr 881/2002 beträffande införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter och om upphävande av förordning (EG) nr 467/2001 (EUT L 260, s. 9), i den del som rör sökanden,
meddelar
TRIBUNALEN (andra avdelningen),
sammansatt av ordföranden N.J. Forwood (referent) samt domarna F. Dehousse och J. Schwarcz,
justitiesekreterare: handläggaren J. Weychert,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 9 oktober 2012,
följande
Dom
Bakgrund till tvisten
1 Den kommitté (nedan kallad sanktionskommittén) som inrättats genom resolution 1267 (1999), antagen av Förenta nationernas säkerhetsråd (nedan kallat säkerhetsrådet), tillade den 29 september 2005 sökanden, Hani El Sayyed Elsebai Yusef, i egenskap av person med band till nätverket Al-Qaida, i sin konsoliderade förteckning över enheter och personer vars penningmedel och ekonomiska tillgångar ska frysas enligt olika resolutioner från säkerhetsrådet (bland annat resolutionerna 1333 (2000), 1390 (2002), 1455 (2003), 1562 (2004), 1617 (2005), 1730 (2006), 1735 (2006), 1822 (2008), 1904 (2009) och 1989 (2011)) med syfte att bekämpa de hot mot internationell fred och säkerhet som terrorism innebär (nedan kallad sanktionskommitténs förteckning).
2 Genom kommissionens förordning (EG) nr 1629/2005 av den 5 oktober 2005 om ändring för femtiofjärde gången av rådets förordning (EG) nr 881/2002 beträffande införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter och om upphävande av förordning (EG) nr 467/2001 (EUT L 260, s. 9) har sökanden lagts till i förteckningen i bilaga I till rådets förordning (EG) nr 881/2002 beträffande införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter och om upphävande av förordning (EG) nr 467/2001 om förbud mot export av vissa varor och tjänster till Afghanistan, skärpning av flygförbudet och förlängning av spärrandet av tillgångar och andra finansiella medel beträffande talibanerna i Afghanistan (EGT L 139, s. 9) (nedan kallad den omtvistade förteckningen). Sökandens tillgångar och andra finansiella medel frystes inom Europeiska gemenskapen i enlighet med de materiella bestämmelserna i förordning nr 881/2002.
3 Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 6 januari 2006 och som riktades mot Europeiska unionens råd väckte sökanden talan om ogiltigförklaring av förordning nr 881/2002, i dess lydelse enligt förordning nr 1629/2005, i den del dessa rättsakter rörde sökanden. Tribunalen avvisade denna talan genom beslut av den 31 maj 2006 i mål T‑2/06, Yusef mot rådet (ej publicerat i rättsfallssamlingen), med motiveringen att det var uppenbart att talan inte kunde tas upp till sakprövning, eftersom den hade väckts för sent.
4 Den 3 september 2008 meddelade domstolen sin dom i de förenade målen C‑402/05 P och C‑415/05 P, Kadi och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen (REG 2008, s. I‑6351) (nedan kallad domstolens dom i målet Kadi I).
5 Sökanden begärde i skrivelser av den 7 mars 2009 till Europeiska unionens råd och till Europeiska gemenskapernas kommission att få tillgång till de handlingar som dessa institutioner använt som underlag för sitt beslut att införa sökanden i den omtvistade förteckningen.
6 Genom skrivelse av den 23 april 2009 tillställde kommissionen sökanden följande tre handlingar: i) sanktionskommitténs kommuniké SC/8516 av den 3 oktober 2005 rörande beslutet att införa bland annat sökanden i dess förteckning, ii) sanktionskommitténs kommuniké SC/8520 av den 10 oktober 2005 rörande ändringar i sökandens personuppgifter, såsom de anges bredvid sökandens namn i denna kommittés förteckning, och iii) sanktionskommitténs kommuniké SC/8815 av den 24 augusti 2006 rörande en ny ändring av samma personuppgifter.
7 Sökanden väckte talan vid High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (nedan kallad High Court) mot den nationella åtgärden att frysa hans penningmedel. Denna åtgärd hade beslutats av Förenade kungarikets utrikesministerium, parallellt med att förordning nr 1629/2005 antogs. Utrikesministeriet tog i samband med denna talan åtskilliga kontakter med sanktionskommittén, för att hjälpa sökanden att få kännedom om varför han införts i denna kommittés förteckning och om vilken stat som hade begärt det. Utrikesministeriets ansträngningar ledde emellertid inte till något resultat. Chefen för utrikesministeriets sanktionsenhet har som vittne vid förhandlingen vid High Court den 19 juni 2009 uttalat sig, i ministeriets namn, enligt följande:
”Utrikesministeriet har i enlighet med det omprövningsförfarande som definieras i [tillämplig lagstiftning] samlat ihop den information som regeringen förfogar över, för att undersöka [sökandens] införande i förteckningen mot bakgrund av kriterierna i relevanta resolutioner [från säkerhetsrådet]. Efter avslutat omprövningsförfarande fann utrikesministeriet att beslutet att införa [sökanden] i [sanktionskommitténs] förteckning enligt det system [som inrättats genom säkerhetsrådets resolution 1267 (1999)] borde upphävas. Ytterligare information begärdes från den stat som föreslagit att [sökanden] skulle införas i förteckningen, men den inkom aldrig. Förenade kungariket kontaktade därför [sanktionskommittén] för att förklara att [sökanden] inte borde finnas med i förteckningen. Förenade kungariket kommer också att begära att [sökanden] avförs från [sanktionskommitténs] förteckning och kommer anstränga sig för att så ska ske.”
8 United Kingdom Supreme Court (Förenade kungarikets högsta domstol) ogiltigförklarade genom dom av den 27 januari 2010 i målet Her Majesty’s Treasury (Respondent) v Mohammed Jabar Ahmed and Others (Appellants), Her Majesty’s Treasury (Respondent) v Mohammed al-Ghabra (Appellant) and R (on the application of Hani el Sayed Sabaei Youssef) (Respondent) v Her Majesty’s Treasury (Appellant) [2010] UKSC 2 & [2010] UKSC 5, den nationella åtgärden att frysa sökandens penningmedel med motiveringen att denna åtgärd beslutats utan behörighet (ultra vires).
9 Sökanden uppmanade i skrivelse av den 18 mars 2010, med hänvisning till domstolens dom i målet Kadi I och United Kingdom Supreme Courts ovannämnda dom, kommissionen att avföra sökanden från den omtvistade förteckningen, eftersom
– sökanden automatiskt införts i denna förteckning på grund av att han införts i sanktionskommitténs förteckning, utan att kommissionen gjort en oberoende och opartisk prövning av frågan,
– sökanden aldrig underrättades om skälen till varför han införts i denna förteckning, vilket strider mot hans grundläggande rättigheter och mot de principer som domstolen har uppställt i sin dom i målet Kadi I, och
– eftersom Förenade kungariket, efter prövning av de bevis som låg till grund för sanktionskommitténs beslut att införa honom i sin förteckning, har kommit fram till att villkoren för införande inte var uppfyllda.
10 Sökanden uppmanade även kommissionen att omedelbart lämna kompletterande uppgifter om skälen till varför han införts i den omtvistade förteckningen.
Förfarandet och under förfarandet inträffade förändringar i processmaterialet
11 Kommissionen besvarade inte sökandens skrivelse av den 18 mars 2010 inom den tvåmånadersfrist som föreskrivs i artikel 265 FEUF. Sökanden väckte därför talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 23 juli 2010.
12 Sökanden ansökte genom handling som inkom till tribunalens kansli samma dag om rättshjälp enligt artikel 94 i tribunalens rättegångsregler. Ordföranden på tribunalens andra avdelning beviljade denna ansökan genom beslut av den 22 oktober 2010.
13 Den 29 juli 2010 omprövade sanktionskommittén beslutet att införa sökanden i kommitténs förteckning i enlighet med det omprövningsförfarande som föreskrivs i punkt 25 i säkerhetsrådets resolution 1822 (2008). Syftet med denna omprövning är att säkerställa att nämnda förteckning är så korrekt och uppdaterad som möjligt och att kontrollera att beslutet att införa den berörde fortfarande är motiverat. Sökanden behölls efter omprövning i sanktionskommitténs förteckning.
14 Som svar på sin begäran av den 26 januari 2010 erhöll kommissionen den 31 augusti 2010 från sanktionskommittén en redogörelse för skälen till varför sökanden införts i kommitténs förteckning, tillsammans med flera andra personer.
15 Kommissionen sände genom skrivelse av den 10 september 2010 sökanden den aktuella redogörelsen för skälen, med upplysning om att denna redogörelse för skälen utgjort underlag för beslutet att införa honom i den omtvistade förteckningen (nedan kallad redogörelsen för skälen) och uppmanade sökanden att yttra sig före den 10 december 2010.
16 Redogörelsen för skälen hade följande lydelse:
”[Sökanden] var medlem av Egyptiska islamiska Jihad … [Sökanden] och ett antal andra medlemmar av Egyptiska islamiska Jihad anslöt sig till Al-Qaida ... i början av 1990-talet.
Egyptiska islamiska Jihad, som leddes av Usama bin Ladins andreman, Ayman al-Zawahiri ..., låg bakom bombattentatet mot Egyptens ambassad i Islamabad år 1995. Sedan år 1998 har gruppen fått det mesta av sina medel från Al-Qaida och år 2001 slöt sig gruppen samman med Al-Qaida.
[Sökanden] har lämnat materiellt stöd till Al-Qaida och konspirerat för att begå terroristhandlingar. Han har gjort internationella resor med falska resehandlingar, han har fått militärutbildning och tillhört celler och grupper som begår terroristhandlingar med våld, däribland påtryckningar och hot, skadegörelse mot offentlig och privat egendom och aktioner mot offentliga organs verksamhet. [Sökanden] har instruerat andra personer att resa till Afghanistan för att där delta i strider. Han har använt en webbplats för att stödja terroristhandlingar som begås av Al-Qaida samt för att upprätthålla kontakter med olika anhängare runt om i världen.
[Sökanden] är efterlyst av egyptiska myndigheter för sitt deltagande i olika terroristbrott inom och utanför Egypten, däribland brottsliga förberedelser och samråd med syfte att begå mord och att förstöra egendom, olagliga innehav av skjutvapen, ammunition och sprängmedel, medlemskap i en terroristgrupp, förfalskning av officiella handlingar och andra handlingar samt stöld.”
17 Genom särskild handling som inkom till tribunalens kansli den 8 oktober 2010 framställde kommissionen, med stöd av artikel 114 i rättegångsreglerna, en invändning om rättegångshinder.
18 Den 30 september 2010 meddelade tribunalen sin dom i mål T‑85/09, Kadi mot kommissionen (REU 2010, s. II‑5177) (nedan kallad tribunalens dom i målet Kadi II).
19 Ordföranden på andra avdelningen biföll genom beslut av den 19 november 2010 rådets ansökan om att intervenera till stöd för kommissionens yrkanden.
20 Den 30 november 2010 beslutade sanktionskommittén att inte bifalla Förenade kungarikets begäran om att sökanden skulle avföras från kommitténs förteckning. Det framgår av en skrivelse av den 2 december 2011 från sanktionskommittén till kommissionen att ”åtminstone en stat som är medlem i [sanktionskommittén] har förklarat att den inte delar bedömningen att [sökanden] inte längre uppfyller kriterierna för att förekomma i [nämnda kommittés förteckning]”.
21 Genom skrivelse av den 9 december 2010 lämnade sökanden kommissionen sina kommentarer till redogörelsen för skälen.
22 I enlighet med artikel 7c.3 i förordning nr 881/2002, i dess lydelse enligt rådets förordning (EU) nr 1286/2009 av den 22 december 2009 (EUT L 346, s. 42) inledde kommissionen en omprövning av sitt beslut att införa sökanden i den omtvistade förteckningen, med hänsyn till sökandens yttrande och i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 7b.2 i förordning nr 881/2002. Kommissionen sände även detta yttrande till sanktionskommittén.
23 Tribunalen (andra avdelningen) förordnade genom beslut av den 14 mars 2011 att invändningen om rättegångshinder skulle prövas i samband med att målet prövades i sak.
24 Tribunalen (andra avdelningen) anmodade, som en åtgärd för processledning, den 17 november 2011 parterna att informera den om vad som hade hänt i omprövningsförfarandet enligt förordning nr 881/2002, i dess lydelse enligt förordning nr 1286/2009 (nedan kallat omprövningsförfarandet), och anmodade, för det fall att inget beslut ännu fattats i omprövningsförfarandet, kommissionen att ange varför inget beslut ännu fattats och när ett beslut kunde tänkas komma att antas.
25 I skrivelse som inkom till tribunalens kansli den 8 december 2011 underrättade sökanden tribunalen om att han inte kunde lämna något svar, eftersom han inte erhållit någon upplysning eller skrivelse från kommissionen efter sin skrivelse av den 9 december 2010.
26 Kommissionen underrättade, i skrivelse som inkom till tribunalens kansli den 6 december 2011, tribunalen om att den anmodat sanktionskommittén att lämna ett svar med anledning av sökandens yttrande av den 9 december 2010, innan kommissionen avslutar sin omprövning. Kommissionen förklarade att kommittén, efter upprepade påminnelser, till slut den 2 december 2011 tillställt kommissionen ett meddelande, av vilket det framgick att kommittén ”aktivt [undersökte] ärendet”. Kommissionen angav att det vore lämpligt att avvakta sanktionskommitténs utredning. Kommissionen förklarade dock att den var beredd att vidta åtgärder ”med nödvändig skyndsamhet” och uttalade en förhoppning om att kunna avsluta omprövningsförfarandet ”under det första kvartalet år 2012”.
27 Rådet bekräftade i skrivelse som inkom till tribunalens kansli den 6 december 2011 kommissionens uppgifter.
28 Kommissionen underrättade i skrivelse, som inkom till tribunalens kansli den 20 december 2011, tribunalen om att den från sanktionskommitténs ordförande fått ett nytt skriftligt meddelande, daterat den 15 december 2011, som bifogades skrivelsen, rörande sökandens ärende. Kommissionen upprepade att den hoppades kunna avsluta sin omprövning under det första kvartalet år 2012. I detta meddelande angavs bland annat följande:
”Vad rör påståendet att bevisningen i ärendet erhållits genom tortyr har [sökandens] bosättningsland förklarat sig för [sanktionskommittén] genom bifogad skrivelse, daterad den 7 december 2011. En annan medlem av [sanktionskommittén] har hävdat att [sökanden] är känd som ledare för ’Al-Maqreze Center for Historical Studies’, med säte i Förenade kungariket. Detta centers webbplats (www.almaqreze.net) innehåller radikal propaganda.”
29 I en skrivelse från Förenade kungarikets permanenta representation vid Förenta nationerna (FN) till sanktionskommitténs ordförande av den 7 december 2011, som bifogats meddelandet, anges bland annat följande:
”[Sökanden] ifrågasätter för närvarande, vid domstolar i Förenade kungariket, Förenade kungarikets beslut att stödja säkerhetsrådets resolution 1989 (2011) vad rör sökanden. Inom ramen för denna talan, hävdar [sökanden] att bevisningen mot honom ’antingen erhållits genom tortyr av hans kollegor eller fabricerats av egyptiska myndigheter’. [Sökanden] påstår inte att han vet att bevisningen mot honom erhållits genom tortyr utan snarare att han tror att denna bevisning inte är trovärdig av ett av två möjliga skäl.
Förenade kungariket har betonat att det inte finns någon anledning att tro att de upplysningar som denna stat har beaktat när den frångick sina reservationer mot att [sökanden] införs i förteckningen har erhållits genom tortyr eller fabricerats av egyptiska myndigheter, såsom [sökanden] hävdat.
[Sökanden] kan vända sig direkt till [sanktionskommittén] med begäran om att avföras från förteckningen. Sedan den 3 juni 2010 har sökanden rätt att ansöka om att ombudsmannen ska avföra hans namn från förteckningen.
Förenade kungariket omprövar för närvarande beslutet att införa [sökanden] i förteckningen och kommer att återkomma till [sanktionskommittén] när detta förfarande har avslutats.”
30 Kommissionen underrättade i skrivelse av den 11 januari 2012 sökanden om att omprövningen av hans fall fortfarande pågick och delgav honom den ytterligare bevisningen mot honom från sanktionskommitténs ordförandes skrivelse av den 15 december 2011, och uppmanade honom att yttra sig däröver senast den 1 februari 2012.
31 Sökanden ingav ett yttrande till kommissionen genom skrivelse av den 1 februari 2012.
32 Sökanden sände genom skrivelse som inkom till tribunalens kansli den 1 maj 2012 tribunalen en kopia av de skrivelser som nämns i punkterna 30 och 31 ovan.
33 På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen (andra avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet.
34 Sökanden begärde i skrivelse som inkom till tribunalens kansli den 14 september 2012 att tribunalen, som en åtgärd för processledning, skulle anmoda kommissionen att besvara ett antal frågor. Till denna skrivelse bifogades en skrivelse från sökanden till kommissionen av den 13 september 2012 samt ett antal handlingar vars sekretess hade hävts och som sökanden nyligen hade erhållit från UK Security Services (Förenade kungarikets säkerhetstjänst).
35 Genom skrivelse som inkom till tribunalens kansli den 24 september 2012 underrättade kommissionen tribunalen om att den från sanktionskommitténs ordförande hade erhållit ett annat skriftligt meddelande, daterat den 21 mars 2012, som bifogades nämnda skrivelse, angående sökandens fall, och angav, på grundval av inofficiella upplysningar från dess delegation i New York (Förenta staterna), att sanktionskommitténs omprövning av sökandens fall kunde tänkas leda till ett beslut per den 23 december 2012. I detta meddelande anges bland annat följande:
”Med anledning av mina tidigare skrivelser av den 2 och den 15 december 2011 vill jag underrätta er om att den anmälande staten har upplyst [sanktionskommittén] om att den motsätter sig att det avslöjas att nämna stat är den anmälande staten. Nämnda stats myndigheter har dessutom bekräftat att det ’vid deras omprövning av [sökandens] fall har framkommit att det fortfarande föreligger band och kopplingar mellan [sökanden] och Al-Qaida, eftersom sökanden är med i gruppen Al-jihad, som har band till organisationen Al-Qaidaʼ.”
36 Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 9 oktober 2012, varefter överläggningar hölls.
37 Den 18 juli 2013 meddelade domstolen sin dom i de förenade målen C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, kommissionen m.fl. mot Kadi (nedan kallad domstolens dom i målet Kadi II).
Parternas yrkanden
38 Sökanden har yrkat att tribunalen ska
– fastställa att kommissionens underlåtenhet att avföra hans namn från den omtvistade förteckningen är rättsstridig,
– anmoda kommissionen att avföra honom från nämnda förteckning, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna, inbegripet de medel tribunalen har förskotterat som rättshjälp.
39 Kommissionen har, med stöd av rådet, yrkat att tribunalen ska
– avvisa eller ogilla talan, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
40 Vid förhandlingen frånträdde sökanden sina yrkanden om att kommissionen ska anmodas att avföra hans namn från den omtvistade förteckningen och om en åtgärd för processledning. Detta noterades i förhandlingsprotokollet.
Rättslig bedömning
Införande till sakprövning
Parternas argument
41 Kommissionen och rådet har i första hand gjort gällande att förevarande passivitetstalan i stället ska ses som en talan om ogiltigförklaring av förordning nr 1629/2005. Det är uppenbart att denna talan har väckts för sent och att den därför ska avvisas.
42 Sökanden har vidare inte rätt att väcka passivitetstalan under åberopande av att förordning nr 1629/2005 inte har återkallats, eftersom han avstått från att väcka talan om ogiltigförklaring av denna förordning, när den antogs år 2005. Sökandens avsikt härmed är att komma runt den tvingande tidsfrist som gäller för att väcka talan om ogiltigförklaring enligt artikel 230 EG (nu artikel 263 FEUF), vilket strider mot etablerad och fast rättspraxis. Enligt rådet ligger det inte i rättsskipningens intresse att i praktiken inte uppställa några som helst tidsmässiga begränsningar för rätten att väcka en talan som kan leda till att ett beslut om frysning av penningmedel upphävs, oavsett huruvida detta sker med retroaktiv verkan eller inte.
43 Kommissionen och rådet har i andra hand gjort gällande att förevarande talan i vilket fall som helst inte kan tas upp till sakprövning, eftersom det inte är styrkt att kommissionen, när den anmodades att vidta åtgärder, i den mening som avses i artikel 265 andra stycket FEUF, den 18 mars 2010, enligt unionsrätten var skyldig att återkalla förordning nr 1629/2005, i den del som rör sökanden.
44 I förordning nr 881/2002, i dess lydelse enligt förordning nr 1286/2009, föreskrivs ingen skyldighet att vidta åtgärder på en berörd persons begäran. Kommissionen är enligt artikel 7c.2 i förordning nr 881/2002, i dess lydelse enligt förordning nr 1286/2009, endast skyldig att underrätta den berörde om skälen till varför denne införts i den omtvistade förteckningen om ”sanktionskommittén har tillhandahållit kommissionen den begärda motiveringen” och därefter att enligt artikel 7c.3 i förordning nr 881/2002 ompröva sitt beslut om ”synpunkter läggs fram” av den berörde. Kommissionen anser att den inte är skyldig att inleda ett omprövningsförfarande innan den har erhållit sanktionskommitténs redogörelse för skälen, och de steg som avses i artikel 7c.2 i förordning nr 881/2002 har genomförts.
45 I förevarande fall hade sanktionskommittén inte sänt sin redogörelse för skälen till kommissionen vid den tidpunkt då talan väcktes, varför kommissionen inte har underlåtit att vidta en åtgärd som den är skyldig att vidta.
46 Sökanden har enligt kommissionen och rådet därefter behandlats i enlighet med de processuella garantier som föreskrivs i förordning nr 881/2002, i dess lydelse enligt förordning nr 1286/2009, och omprövningen av beslutet att införa sökanden i förteckningen pågår fortfarande.
47 Rådet och kommissionen har för det tredje gjort gällande att ett eventuellt beslut att avvisa talan inte berövar sökanden möjligheten att få till stånd en prövning av frysningsåtgärden vid förvaltningsmyndighet eller domstol.
48 Dessa institutioner har i detta sammanhang förklarat att rätten till försvar för personer och enheter som är införda i sanktionskommitténs förteckning numera regleras av förordning nr 881/2002, i dess lydelse enligt förordning nr 1286/2009. Enligt artikel 7c i förordning nr 881/2002, i dess lydelse enligt förordning nr 1286/2009, får personer som införts i den omtvistade förteckningen före den 3 september 2008, och som fortfarande finns med i denna, inge en begäran till kommissionen om att få en redogörelse för skälen till varför de har införts i förteckningen och kommissionen är skyldig att delge dem den redogörelse för skälen som kommissionen har fått från sanktionskommittén, och ge dem tillfälle att yttra sig. Kommissionen är således skyldig att ompröva sitt beslut att de berördas tillgångar ska frysas och det beslut som den fattar efter detta omprövningsförfarande utgör en akt som är avsedd att ha rättsverkan, i den mening som avses i artikel 263 FEUF, och mot vilken således talan kan väckas vid unionsdomstolarna.
49 I förevarande fall tillsändes sökanden redogörelsen för skälen, som hade upprättats av sanktionskommittén den 7 september 2010, den 10 september 2010, varvid kommissionen uppmanade sökanden att yttra sig däröver senast den 10 december 2010. Kommissionen vidarebefordrade detta yttrande till sanktionskommittén.
50 Även om tribunalen skulle bifalla förevarande talan, så kommer ändå den verkliga tvistefrågan om huruvida sökandens penningmedel ska fortsätta att vara frysta, vara avhängig resultatet av det pågående administrativa omprövningsförfarandet.
51 Rådet och kommissionen har vidare hänvisat till att det har inrättats en ombudsman genom säkerhetsrådets resolution 1904 (2009) och att sökanden kan vända sig till denne.
52 Sökanden har bestritt dessa argument och har hävdat att förevarande passivitetstalan kan tas upp till sakprövning.
Tribunalens bedömning
53 Vad rör kommissionens och rådets förstahandsargument vill tribunalen inledningsvis erinra om att det enda syftet med förevarande talan är att tribunalen ska ”fastställa att kommissionens underlåtenhet att avföra [sökanden] från den omtvistade förteckningen är rättsstridig” och att talan inte syftar till att någon rättsakt ska ogiltigförklaras. En sådan talan ska således formellt ses som en passivitetstalan enligt artikel 265 FEUF, och inte som en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF.
54 Såsom kommissionen och rådet korrekt har påpekat kan en sökande inte kringgå tidsfristen för att väcka talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF gentemot en rättsakt som meddelats av en institution, genom att använda det ”processuella knepet” att väcka passivitetstalan enligt artikel 265 FEUF mot denna institutions underlåtenhet att upphäva eller återkalla nämnda rättsakt (domstolens dom av den 6 april 1962 i de förenade målen 21/61−26/61, Meroni m.fl. mot Höga myndigheten, REG 1962, s. 143, s. 155).
55 Det är särskilt inte tillräckligt att påstå att en sådan rättsakt har antagits i strid med EUF-fördraget, eftersom det i detta fördrag, bland annat i artikel 263, föreskrivs andra rättsmedel varigenom en påstått rättsstridig EU-rättsakt kan angripas, och eventuellt ogiltigförklaras, efter det att talan har väckts av en behörig person. Om berörda personer kunde begära att den institution som har meddelat rättsakten ska återkalla densamma och, för det fall att denna institution inte efterkommer denna begäran, kunde vända sig till unionsdomstolarna med hänvisning till att institutionen rättsstridigt underlåtit att fatta något beslut, skulle detta innebära att de berörda personerna fick tillgång till ett rättsmedel som är parallellt i förhållande till artikel 263 FEUF, vilket inte skulle omfattas av de villkor som föreskrivs i fördraget. En sådan talan uppfyller således inte kraven i artikel 265 FEUF och ska därför avvisas (domstolens dom av den 10 december 1969 i de förenade målen 10/68 och 18/68, Eridania m.fl. mot kommissionen, REG 1969, s. 459, punkterna 16−18).
56 I förevarande fall gick tidsfristen för att väcka talan om ogiltigförklaring av förordning nr 1629/2005, varigenom sökandens penningmedel ursprungligen frystes, ut den 30 december 2005, och det är just kommissionens underlåtenhet att återkalla denna förordning som utgör den passivitet som görs gällande i förevarande mål.
57 Sökanden har väckt talan om ogiltigförklaring av förordning nr 881/2002, i dess lydelse enligt förordning nr 1629/2005, genom ansökan som per telefax inkom till tribunalens kansli den 23 december 2005. Originalet inkom till tribunalens kansli först den 6 januari 2006, till följd av ett misstag som begicks av den advokatbyrå som företrädde sökanden, och som påstås ha orsakats av en ung sekreterares oerfarenhet och av att det var jultid. Talan avvisades genom beslutet i det ovannämnda målet Yusef mot rådet, eftersom det var uppenbart att den inte kunde tas upp till sakprövning, då den väckts efter tidsfristens utgång.
58 Vad avser rent subjektiva omständigheter leder det sistnämnda snarast till slutsatsen att sökanden inte har för avsikt att kringgå tidsfristen för talan om ogiltigförklaring genom förevarande passivitetstalan, eftersom sökanden inte har vänt sig till kommissionen före den 7 mars 2009, det vill säga under mer än tre år efter det att denna talan avvisats.
59 Det rör sig härvid i praktiken om nya omständigheter som inträffat efter det att förordning nr 1629/2005 antogs och efter det att talan om ogiltigförklaring av denna förordning avvisades, vilka, såsom kommer att framgå nedan, har fått sökanden att i ett första skede, den 7 mars 2009, begära att få tillgång till de handlingar som kommissionen lagt till grund för sitt beslut att frysa hans penningmedel (se punkt 5 ovan), och i ett andra skede, den 18 mars 2010, att anmoda kommissionen att avföra honom från den omtvistade förteckningen (se punkt 9 ovan) och i ett tredje skede, den 23 juli 2010, väcka förevarande passivitetstalan, eftersom kommissionen inte lämnat något svar inom tvåmånadersfristen enligt artikel 265 FEUF.
60 Det framgår emellertid av fast rättspraxis att förekomsten av nya och väsentliga omständigheter kan motivera att det begärs omprövning av ett beslut som inte har angripits inom föreskriven tidsfrist (domstolens dom av den 15 maj 1985 i mål 127/84, Esly mot kommissionen, REG 1985, s. 1437, punkt 10, och av den 14 juni 1988 i mål 161/87, Muysers och Tülp mot revisionsrätten, REG 1988, s. 3037, punkt 11, samt tribunalens beslut av den 11 juli 1997 i mål T‑16/97, Chauvin mot kommissionen, REGP 1997, s. I‑A‑237 och II‑681, punkt 37).
61 I detta sammanhang är det även av vikt att beakta den särskilda tidsmässiga aspekt som här är i fråga, som gör att den här aktuella rättsakten skiljer sig från de rättsakter som varit i fråga i de mål som det hänvisas till i punkt 54 ovan.
62 Till skillnad från sådana rättsakter som är tänkta att ge slutgiltiga rättsverkningar utgör nämligen ett beslut om frysning av penningmedel enligt förordning nr 881/2002 en preventiv säkerhetsåtgärd som inte är avsedd att leda till att nämnda personer berövas sin egendom (domstolens dom i målet Kadi I, punkt 358). En sådan åtgärds giltighet är alltid avhängig av att vissa faktiska och rättsliga omständigheter som var för handen när åtgärden beslutades fortbestår och att det är nödvändigt att behålla åtgärden för att uppnå det angivna målet.
63 Det är just omständigheten att frysningen av penningmedel är tillfällig som gör att den lösning som framgår av rättspraxis i punkt 54 ovan inte är tillämplig. Frysning av penningmedel enligt förordning nr 881/2002 måste, till skillnad från en rättsakt som är tänkt att ge bestående verkningar, kunna omprövas när som helst, för att det ska kunna avgöras om det är befogat att låta den kvarstå. Om kommissionen underlåter att göra en omprövning, trots en begäran om detta, måste denna underlåtenhet kunna bli föremål för en passivitetstalan.
64 Såsom domstolen har påpekat i punkt 365 i sin dom i målet Kadi I föreskrivs det − i de resolutioner av säkerhetsrådet som förordning nr 881/2002 syftar till att genomföra − dels ett förfarande med återkommande omprövningar av det system med åtgärder som införs genom förordningen, dels ett förfarande enligt vilket det är möjligt för berörda personer att ”när som helst” ansöka hos sanktionskommittén om att deras fall ska omprövas (se även punkt 13 ovan).
65 Om tribunalen skulle godta kommissionens och rådets argument, skulle detta leda till att kommissionen − när väl tidsfristen för att väcka talan om ogiltigförklaring av ett beslut om frysning av penningmedel har gått ut − ges orimliga befogenheter att på obestämd tid frysa en persons penningmedel, utan att detta skulle kunna bli föremål för domstolsprövning, och detta även om de omständigheter som motiverat det ursprungliga beslutet förändrats eller helt bortfallit (se, analogt, tribunalens dom av den 30 september 2009 i mål T‑341/07, Sison mot rådet, REG 2009, s. II‑3625, punkt 116).
66 Generaladvokat Roemer har dessutom i sitt förslag till avgörande i det ovannämnda målet Eridania m.fl. mot kommissionen (REG 1969, s. 484, s. 494), redan framfört uppfattningen att en sökande som låter tidsfristen för att väcka talan om ogiltigförklaring av en rättsakt gå ut inte kan ”yrka att den ska ogiltigförklaras” (sic) enligt det förfarande som föreskrivs i artikel 265 FEUF ”annat än om denne kan styrka nya omständigheter”. Den tydliga formuleringen i punkt 16 i domen i det ovannämnda målet Eridania m.fl. mot kommissionen visar på samma sätt att Eridanias talan skulle ha kunnat vinna bifall, om bolaget hade kunnat styrka att kommissionen hade en rättslig skyldighet att dra tillbaka de angripna besluten, exempelvis med anledning av nya omständigheter, såsom framförts av generaladvokat Roemer.
67 Det förfarande som sökanden har valt i förevarande fall, som just bygger på att åberopa vissa nya omständigheter, är således helt förenligt med den ”etablerade och fasta rättspraxis” som kommissionen och rådet har åberopat mot sökanden.
68 Förfarandet regleras dessutom uttryckligen i den lagstiftning som gällde vid anmodan att vidta åtgärder (den 18 mars 2010), det vill säga artikel 7c i förordning nr 881/2002, i dess lydelse, från och med den 26 december 2009, enligt förordning nr 1286/2009. I artikel 7c.1−7c.3 föreskrivs dels ett omprövningsförfarande, som specifikt är tänkt att gälla för personer som, i likhet med sökanden, har införts i den omtvistade förteckningen före den 3 september 2008 (det vill säga före domstolens dom i målet Kadi I). Dessa personer kan be kommissionen om att få en redogörelse för skälen till varför de har införts i den omtvistade förteckningen, varefter de kan yttra sig däröver, och kommissionen ska därefter ompröva beslutet att införa dem i den aktuella förteckningen, med beaktande av deras yttrande. I artikel 7c.4 föreskrivs ett omprövningsförfarande som ska stå öppet för envar som är införd i den omtvistade förteckningen, om vederbörande ”grundar sig på nya väsentliga bevis” för att på nytt begära att avföras från förteckningen. I båda fallen ska det finnas möjlighet att väcka passivitetstalan enligt artikel 265 FEUF, såsom denna har tolkats i rättspraxis, om kommissionen avstår från att göra en omprövning enligt artikel 7c i förordning nr 881/2002.
69 I förevarande fall har sökanden, i sin skrivelse av den 18 mars 2010 till kommissionen, uttryckligen tagit upp följande två typer av nya omständigheter: a) domstolen har den 3 september 2008 meddelat sin dom i målet Kadi I, i vilken det anges vilka formella och materiella villkor som gäller för att det ska kunna beslutas om en frysning av penningmedel och vad de berörda bör ges för processuella garantier och b) Förenade kungarikets regering har − efter att i ett nationellt förfarande ha prövat bevisningen till stöd för beslutet att införa sökanden i sanktionskommitténs förteckning − i juni 2009 slagit fast att sökanden inte uppfyller kraven för att införas i denna förteckning och uttryckt sin avsikt att vända sig till denna kommitté med begäran om att sökanden ska avföras från nämnda förteckning (se punkterna 7 och 9 ovan).
70 Att de brittiska myndigheterna stödjer sökandens ståndpunkt framgår av yttrandet från chefen för utrikesministeriets sanktionsenhet, som vittne vid förhandlingen vid High Court den 19 juni 2009 (se punkt 7 ovan), efter det att denne lämnats tillstånd att yttra sig i utrikesministeriets namn. Detta yttrande utgör tveklöst en ny omständighet, eftersom Förenade kungariket ursprungligen inte motsatte sig att sökandens penningmedel skulle frysas enligt sanktionskommitténs beslut av den 29 september 2005 (se punkt 1 ovan). Enligt sanktionskommitténs dåvarande interna regler krävdes det nämligen konsensus, det vill säga enhällighet, för beslut om åtgärder för frysning av penningmedel. Förenade kungariket är permanent medlem av säkerhetsrådet och därmed också permanent medlem av sanktionskommittén, varför denna stat med nödvändighet har gett sitt samtycke till frysningen av sökandens penningmedel, i september 2005, innan man ändrade ståndpunkt år 2009. Sökanden säger sig ha fått kännedom om denna helomvändning i juni 2009 under förfarandet vid High Court, vilket synes ha stöd av handlingarna i ärendet och hur som helst inte har bestritts av kommissionen. Denna nyhet kan också anses vara väsentlig, om inte annat eftersom denna medlemsstat är permanent medlem av säkerhetsrådet och sökanden är bosatt i denna stat.
71 Vad avser följderna av domstolens dom i målet Kadi I är det korrekt att det framgår av fast rättspraxis att när unionsdomstolarna meddelar en dom angående en talan om ogiltigförklaring, har domen bara rättsverkningar gentemot parterna i målet och de personer som direkt berörs av den ogiltigförklarade rättsakten, och att en sådan dom endast utgör en ny omständighet i förhållande till dessa personer (domstolens dom av den dom av den 17 juni 1965 i mål 43/64, Müller mot EEG‑, EKSG- och Euratområdet, REG 1965, s. 499, 515, av den 14 december 1965 i mål 52/64, Pfloeschner mot kommissionen, REG 1965, s. 1211, 1219, och av den 8 mars 1988 i mål 125/87, Brown mot domstolen, REG 1988, s. 1619, punkt 13, samt tribunalens beslut av den 15 december 1995 i mål T‑53/95, Progoulis mot kommissionen, REGP 1999, s. I‑A‑297 och II‑907, punkt 41).
72 I förevarande fall är det inte bara av vikt att domstolen meddelat sin dom i målet Kadi I, utan också, och särskilt, att denna dom med nödvändighet har lett till att kommissionen ändrat inställning och beteende, vilket i sig utgör en ny och väsentlig omständighet. Fram till dess att denna dom meddelades var kommissionens åsikt nämligen att den är strikt bunden av sanktionskommitténs beslut, utan något utrymme för självständig bedömning, och att de vanliga garantierna vad rör rätten till försvar inte är tillämpliga när ett beslut om frysning av penningmedel antas eller bestrids enligt förordning nr 881/2002. Samma ståndpunkt hade dessutom intagits av tribunalen i dess dom av den 21 september 2005 i mål T‑315/01, Kadi mot rådet och kommissionen (REG 2005, s. II‑3649) (nedan kallad tribunalens dom i målet Kadi I). Omedelbart efter domstolens dom i målet Kadi I, vilken upphävde tribunalens dom i målet Kadi I, ändrade kommissionen, just för att följa denna dom, såsom föreskrivs i artikel 266 FEUF, radikalt sin policy och började, om än inte alltid på eget initiativ, så åtminstone när de berörda uttryckligen begärde det, att ompröva samtliga andra beslut om frysning av penningmedel enligt förordning nr 881/2002.
73 Det ska i detta sammanhang påpekas att enligt databasen Prelex antog kommissionen formellt sitt förslag till rådet om en förordning om ändring av förordning nr 881/2002, för att följa domstolens dom i målet Kadi I, redan den 22 april 2009 (se, bland annat, skälen 4, 5 och 8 samt artikel 1, enligt vilka det ska införas en artikel 7c och en artikel 7a.3 i förordning nr 881/2002).
74 Dessa nya bestämmelser, i deras under lagstiftningsförfarandet ändrade lydelser, blev förstås inte rättsligt bindande förrän rådet formellt antog dem och de trädde i kraft, den tredje dagen efter offentliggörande i Europeiska unionens officiella tidning, den 23 december 2009. De visar emellertid även att kommissionen ansåg att införandet av personer i den omtvistade förteckningen före domstolens dom i målet Kadi I hade skett på ett sätt som strider mot deras grundläggande rättigheter, och särskilt att kommissionen avsåg att nu med framtida verkningar rätta till denna situation. Tribunalen anser att det härvid rör sig om nya och väsentliga omständigheter när man ser till situationen för de personer som införts i den omtvistade förteckningen före domstolens dom i målet Kadi I.
75 Kommissionens och rådets huvudargument kan således inte godtas (se, för ett liknande resonemang, tribunalens beslut av den 1 september 2011 i mål T‑102/09, Elosta mot kommissionen, ej publicerat i rättsfallssamlingen, punkt 39).
76 Kommissionens och rådets andrahandsargument om att det inte föreligger någon skyldighet att vidta åtgärder rör inte frågan huruvida talan kan tas upp till sakprövning utan målet i sak. Enligt fast rättspraxis är det just för att det ska gå att ta ställning till en passivitetstalan som det ska kontrolleras huruvida institutionen var skyldig att vidta åtgärder vid tidpunkten för anmodan, i den mening som avses i artikel 265 FEUF (se tribunalens dom av den 20 september 2011 i de förenade målen T‑400/04 och T‑402/04−T‑404/04, Arch Chemicals och Arch Timber Protection mot kommissionen, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 57, och av den 29 september 2011 i mål T‑442/07, Ryanair mot kommissionen, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkterna 27 och 28 och där angiven rättspraxis).
77 Kommissionens och rådets tredjehandsargument om att det finns alternativa sätt att få till stånd en prövning av saken enligt unionsrätten och vid sanktionskommitténs ombudsman saknar relevans för frågan huruvida förevarande talan kan tas upp till sakprövning. Denna fråga är nämligen inte avhängig av att det inte finns några alternativa sätt att få till stånd en prövning, enligt unionsrätten eller andra rättsordningar, vid vilken sökanden skulle kunna ifrågasätta lagenligheten av beslutet att bibehålla frysningen av hans tillgångar.
78 Av det ovanstående följer att kommissionens invändning om rättegångshinder ska avslås.
Prövning i sak
Parternas argument
79 Till stöd för sin talan har sökanden formellt åberopat följande tre grunder: 1) Kommissionen har inte gjort en självständig prövning av de skäl som lett till att sökanden infördes i den omtvistade förteckningen. 2) Sökandens grundläggande rättigheter har åsidosatts. 3) Det är ”irrationellt” att bibehålla sökanden i nämnda förteckning.
80 Sökanden har som första grund gjort gällande att kommissionen har en skyldighet att själv bedöma samtliga omständigheter som ligger till grund för beslutet att införa en person i den omtvistade förteckningen, för att säkerställa att detta beslut är motiverat. I förevarande fall står det emellertid klart att kommissionen inte har uppfyllt denna sin skyldighet, och detta inte ens efter domstolens dom i målet Kadi I.
81 Kommissionen har genmält att den första grunden inte rör den påstådda passiviteten, utan snarare kommissionens skyldighet att pröva skälen till varför den berörde införts i den omtvistade förteckningen, i enlighet med förordning nr 881/2002, i dess lydelse enligt förordning nr 1286/2009, som antogs till följd av domstolens dom i målet Kadi I. Enligt kommissionen kan inte en sådan grund leda till bifall för talan i ett mål om ogiltigförklaring. Att sökanden påstår att kommissionen har underlåtit att ompröva hans fall innebär vidare inte ett bevis på att denna institution är skyldig att avföra honom från den omtvistade förteckningen.
82 Sökanden har som andra grund gjort gällande att hans grundläggande rättigheter, däribland rätten till försvar, rätten till ett effektivt domstolsskydd och rätten till respekt för egendom har åsidosatts på samma sätt som var fallet med sökandenas grundläggande rättigheter i de fall som avgjordes genom domstolens dom i målet Kadi I och tribunalens dom av den 11 juni 2009 i mål T‑318/01, Othman mot rådet och kommissionen (REG 2009, s. II‑1627), eftersom sökanden inte erhållit någon som helst information om skälen till varför han införts i den omtvistade förteckningen och vilka omständigheter som läggs honom till last. För det fallet att det görs invändningar om nationell säkerhet hänvisar sökanden också till Europadomstolens dom av den 19 februari 2009 i målet A. m.fl. mot Förenade kungariket (nr 3455/05, § 220, 2009).
83 Kommissionen har genmält att den inte åläggs någon skyldighet att avföra sökanden från den omtvistade förteckningen genom domstolens dom i målet Kadi I. Även om man skulle utgå från att kommissionen var skyldig att vidta åtgärder i sökandens fall efter denna dom, så innefattar denna skyldighet enligt kommissionen inte avförandet av sökanden från nämnda förteckning, utan består i att ställa adekvata rättsliga garantier. Kommissionen har dock uppfyllt denna skyldighet genom att föreslå rådet att anta förordning nr 1286/2009 och genom att se till att sökanden kom att åtnjuta de garantier som föreskrivs i denna förordning när den väl hade antagits. Sökanden har nämligen fått en redogörelse för skälen till varför han införts i den omtvistade förteckningen, han har kunnat yttra sig däröver och det pågår en omprövning av beslutet att införa honom i förteckningen.
84 Sökanden har som tredje grund gjort gällande att det vore irrationellt att bibehålla honom i den omtvistade förteckningen, eftersom det inte finns något som tyder på att kriterierna för införande i förteckningen enligt förordning nr 881/2002 är uppfyllda i det aktuella fallet, och eftersom utrikesministeriet tvärtom anser att han inte längre uppfyller dessa kriterier.
85 Kommissionen har svarat att ett påstående att det vore ”irrationellt” att bibehålla sökanden i den omtvistade förteckningen inte i sig kan utgöra grund för en skyldighet för kommissionen att avföra honom från förteckningen. Kommissionen har erinrat om att det fortfarande pågår ett omprövningsförfarande enligt artikel 7c i förordning nr 881/2002.
Tribunalens bedömning
86 I förevarande dom är det inte nödvändigt att pröva de tre grunderna för talan var och en för sig, eftersom de alla bygger på argumentet att kommissionen har åsidosatt och fortsätter att åsidosätta de principer som domstolen har fastställt i sin dom i målet Kadi I.
87 Tribunalen vill i detta sammanhang erinra om att det av fast rättspraxis framgår att det för att det ska gå att ta ställning till en passivitetstalan måste kontrolleras huruvida kommissionen, vid tidpunkten för anmodan, i den mening som avses i artikel 265 FEUF, det vill säga den 18 mars 2010, var skyldig att vidta åtgärder (se domen i det ovannämnda målet Ryanair mot kommissionen, punkt 28 och där angiven rättspraxis).
88 Vid denna tidpunkt reglerades villkoren för kommissionens skyldighet att vidta åtgärder när en person vars penningmedel har frysts före den 3 september 2008 begär att denna ska avföras från den omtvistade förteckningen dels av artikel 7c i förordning nr 881/2002, i dess lydelse enligt förordning nr 1286/2009, som trädde i kraft den 26 december 2009, dels av de principer som domstolen hade uppställt i sin dom i målet Kadi I.
89 I artikel 7c i förordning nr 881/2002, i dess lydelse enligt förordning nr 1286/2009, föreskrivs följande:
”1. Personer, enheter, grupper eller organ som uppfördes i [den omtvistade förteckningen] före den 3 september 2008, och som fortfarande finns med i denna, får inge en begäran till kommissionen om att få en motivering. ...
2. Så snart sanktionskommittén har tillhandahållit kommissionen den begärda motiveringen, ska kommissionen meddela den berörda personen, enheten eller gruppen eller det berörda organet denna och ge honom, henne, den eller det tillfälle att avge sina synpunkter.
3. Om synpunkter läggs fram, ska kommissionen ompröva beslutet att inbegripa den berörda personen, enheten eller gruppen eller det berörda organet i [den omtvistade förteckningen] mot bakgrund av dessa synpunkter och i enlighet med förfarandet i artikel 7b.2. Dessa synpunkter ska vidarebefordras till sanktionskommittén. Kommissionen ska meddela den berörda personen, enheten eller gruppen eller det berörda organet resultatet av sin prövning. Resultatet av prövningen ska även vidarebefordras till sanktionskommittén.
4. Om det inges en ny begäran som grundar sig på nya väsentliga bevis för att avföra en person, en enhet eller grupp, eller ett organ från [den omtvistade förteckningen], ska kommissionen göra en ny prövning i enlighet med punkt 3 och i enlighet med förfarandet i artikel 7b.2.”
90 Av punkterna 348 och 349 i domstolens dom i målet Kadi I framgår det bland annat att en unionsinstitution som med tillämpning av förordning nr 881/2002 beslutar att en persons penningmedel ska frysas är tvungen att som ett led i skyddet för dennes rätt till försvar, och särskilt rätten att yttra sig och rätten till en effektiv domstolsprövning, underrätta den berörde om de omständigheter som har lagts honom till last eller ge honom rätt att få kännedom om dessa omständigheter inom rimlig tid efter detta beslut och ge honom möjlighet att på ett ändamålsenligt sätt ge sin ståndpunkt i detta hänseende till känna.
91 Det framgår vidare av det allmänna sammanhanget i domstolens dom i målet Kadi I och än mer av tribunalens dom i målet Kadi II (punkterna 171 och 172), vilka inte berörs av domstolens dom i målet Kadi II, att kommissionen inte bör anse sig strikt bunden av sanktionskommitténs bedömningar, utan tvärtom ska vara beredd att ompröva dessa mot bakgrund av den berördes yttranden. I annat fall skulle det endast vara fråga om ett rent formellt och skenbart iakttagande av den berördes rätt till försvar.
92 Domstolen har i sin dom Kadi II (punkterna 114−116) bekräftat att den behöriga unionsmyndigheten, när den berörda personen har yttrat sig med anledning av redogörelsen för skälen, har en skyldighet att omsorgsfullt och opartiskt pröva de anförda skälen mot bakgrund av detta yttrande samt eventuell bifogad bevisning som ingetts av den berörda personen. Därvid ankommer det på myndigheten att, särskilt med beaktande av det eventuella yttrandets innehåll, bedöma om det är nödvändigt att be sanktionskommittén och, via denna, den FN-medlem som har föreslagit införandet av den berörda personen i sanktionskommitténs förteckning, om deras medverkan för att – inom ramen för det klimat av samarbete i alla lämpliga former som enligt artikel 220.1 FEUF ska prägla relationerna mellan unionen och Förenta nationernas organ i kampen mot internationell terrorism – erhålla de uppgifter och den bevisning, även om det rör sig om hemliga handlingar, som myndigheten behöver för att kunna fullgöra sin skyldighet att göra en omsorgsfull och opartisk prövning. Även om motiveringsskyldigheten i artikel 296 FEUF inte sträcker sig så långt att det krävs ett detaljerat svar på den berörda personens yttrande, innebär den under alla omständigheter, inklusive i de fall då motiveringen av en unionsrättsakt motsvarar skäl som har anförts av ett internationellt organ, att denna motivering ska innehålla en beskrivning av de individuella, specifika och konkreta skäl som har fått de behöriga myndigheterna att anse att den berörda personen bör bli föremål för restriktiva åtgärder.
93 Domstolen har i samma dom (punkt 135) förklarat att det följer av bedömningen ovan att rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd förutsätter att den behöriga unionsmyndigheten till den berörda personen lämnar ut sanktionskommitténs redogörelse för skälen, som utgör grunden för beslutet att införa eller behålla personens namn i den omtvistade förteckningen, bereder vederbörande tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt ge sin ståndpunkt i detta avseende till känna samt omsorgsfullt och opartiskt prövar de anförda skälen mot bakgrund av de yttranden och eventuell bevisning som ingetts av den berörda personen.
94 I förevarande fall är det utrett att ingen av dessa principer och garantier kom sökanden till godo när förordning nr 1629/2005 antogs, och detta inte ens efter domstolens dom i målet Kadi I, fram till de två datum han först begärt att få del av de handlingar som tjänat som underlag för kommissionens beslut att införa honom i den omtvistade förteckningen, och därefter anmodat denna institution att avföra honom från nämnda förteckning.
95 Det framgår närmare bestämt av kommissionens skrivelse av den 23 april 2009, som således upprättats efter domstolens dom i målet Kadi I, att kommissionens enda underlag för sitt beslut att anta förordning nr 1629/2005 är ett simpelt pressmeddelande från sanktionskommittén, som helt saknar motivering. Kommissionen har inte fått någon annan relevant handling från sanktionskommittén före den 31 augusti 2010, vilket är den dag då kommissionen erhöll kommitténs redogörelse för skälen.
96 Eftersom kommissionen emellertid var skyldig att vidta åtgärder i sökandens fall för att avhjälpa de förfarandefel och materiella fel som begåtts, antingen direkt efter domstolens dom i målet Kadi I eller som reaktion på sökandens skrivelse av den 7 mars 2009, eller åtminstone och senast som svar på anmodan av den 18 mars 2010.
97 Detta gäller i än högre grad, eftersom sökanden anfört nya och väsentliga omständigheter som kommissionen åtminstone var tvungen att kontrollera, för att kunna bedöma huruvida omständigheterna förändrats på ett sådant sätt att det i förekommande fall fanns anledning att dra tillbaka förordning nr 1629/2005, utan retroaktiva verkningar.
98 Av detta följer att även om kommissionen ansåg att det hade varit, och alltjämt var, sakligt korrekt att låta sökanden omfattas av restriktiva åtgärder enligt förordning nr 881/2002, såsom den genomförts genom förordning nr 1629/2005, med hänsyn till hans personliga situation, såsom den framgick av handlingarna i ärendet, däri inbegripet nya faktiska omständigheter som hade kommit kommissionen till kännedom, var den i vilket fall som helst skyldig att snarast möjligt avhjälpa det uppenbara åsidosättandet av tillämpliga principer i förfarandet som ledde fram till att förordning nr 1629/2005 antogs, efter det att kommissionen hade konstaterat att detta åsidosättande i allt väsentligt var identiskt med det som domstolen och tribunalen hade konstaterat i sina domar i målen Kadi I respektive Kadi II (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom i målet Kadi I, punkterna 373−376).
99 Eftersom det är utrett att kommissionen inte har vidtagit några ändamålsenliga och adekvata åtgärder med anledning av sökandens skrivelse av den 18 mars 2010, i vilken han begärde att dessa principer skulle åtföljas, med särskilt åberopande av domstolens dom i målet Kadi I, finner tribunalen att kommissionen ska anses ha gjort sig skyldig till passivitet i detta hänseende från och med den 18 maj 2010, när tvåmånadersfristen, från anmodan att vidta åtgärder i nämnda skrivelse, gick ut.
100 Kommissionen har visserligen senare, den 10 september 2010, tillställt sökanden den redogörelse för skälen som kommissionen hade erhållit från sanktionskommittén den 31 augusti 2010, med uppmaning till sökanden att yttra sig däröver, varefter kommissionen sänt detta yttrande till sanktionskommittén i december 2010, samtidigt som den inlett förfarandet för omprövning av sitt beslut att införa sökanden i den omtvistade förteckningen enligt förordning nr 881/2002, i dess lydelse enligt förordning nr 1286/2009. Tribunalen anser emellertid att denna passivitet kvarstod när det muntliga förfarandet avslutades, eftersom kommissionen fortfarande inte på ett adekvat sätt hade avhjälpt den överträdelse som avhandlats i punkt 96 ovan, inom ramen för detta omprövningsförfarande.
101 Tribunalen avfärdar härvid kommissionens argument om att ett omprövningsförfarande har inletts och fortfarande pågår och att kommissionen har delgett sökanden redogörelsen för skälen som kommissionen fått från sanktionskommittén. Det framgår nämligen av fast rättspraxis att en skrivelse från en institution, i vilken det sägs att det pågår en utredning av de aktuella frågorna, inte utgör ett ställningstagande som gör att passiviteten ska anses ha upphört (se tribunalens dom av den 26 februari 2003 i de föreande målen T‑344/00 och T‑345/00, EGVA och Pharmacia Enterprises mot kommissionen, REG 2003, s. II‑229, punkt 80 och där angiven rättspraxis).
102 Det är närmare bestämt oacceptabelt att kommissionen mer än fyra år efter domstolens dom i målet Kadi I, fortfarande inte har uppfyllt sin skyldighet att göra en omsorgsfull och opartisk prövning av sökandens fall (domstolens dom i målet Kadi II, punkterna 114 och 135), i förekommande fall i ”samarbete i alla lämpliga former” med sanktionskommittén (domstolens dom i målet Kadi II, punkt 115).
103 Kommissionen anser sig dessutom, enligt sina uttalanden vid förhandlingen, fortfarande strikt bunden av sanktionskommitténs bedömningar och anser sig sakna utrymme att göra en självständig bedömning i detta avseende, vilket strider mot de principer som domstolen har uppställt i sina domar i målen Kadi I och Kadi II (särskilt punkterna 114, 115 och 135) och som tribunalen har uppställt i sin dom i målet Kadi II.
104 Kommissionens tillämpning av omprövningsförfarandet i sökandens fall framstår under dessa omständigheter som ett rent formellt och konstlat försök att avhjälpa rättsstridigheter av samma slag som domstolen har konstaterat i sin dom i målet Kadi I.
105 Överklagandet ska således bifallas på de två första grunderna rörande kommissionens passivitet vad avser dess kontroll av sanktionskommitténs bedömningar respektive dess passivitet i fråga om att säkerställa att sökandens grundläggande rättigheter iakttas i förfarandet för frysning av hans penningmedel.
106 Tribunalen måste emellertid precisera passivitetens omfattning.
107 Såsom domstolen har fastställt i punkt 374 i sin dom i målet Kadi I, kan det inte uteslutas att det visar sig att det i sak finns grund för att bibehålla sökanden i den omtvistade förteckningen, även med beaktande av de nya omständigheter som kommissionen har att ta hänsyn till. Den konstaterade passiviteten består således inte, såsom sökanden påstår, i en underlåtenhet att dra tillbaka förordning nr 1629/2005, utan i en mer inskränkt underlåtenhet att följa de principer som ska tillämpas vid den begärda omprövningen av sökandens situation.
108 Sökandens första yrkande kan således inte bifallas helt, utan endast i den del det avser fastställande av att kommissionens underlåtenhet att avhjälpa förfarandefel och materiella fel avseende frysningen av sökandens penningmedel är rättsstridig.
109 Den tredje grunden kan därmed lämnas utan avseende.
Rättegångskostnader
110 Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska den förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i enlighet med sökandens yrkande.
111 Enligt artikel 87.4 första stycket i rättegångsreglerna ska institutioner som har intervenerat i ett mål bära sina rättegångskostnader. Rådet ska således förpliktas att bära sina rättegångskostnader.
112 Med hänsyn till att sökanden har beviljats rättshjälp och tribunalen har förpliktat rådet att ersätta sökandens rättegångskostnader, är rådet enligt artikel 97.3 i rättegångsreglerna skyldigt att återbetala de medel som har utgetts för rättshjälp till tribunalens kassa.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (andra avdelningen)
följande:
1) Europeiska kommissionen har åsidosatt sina skyldigheter enligt EUF-fördraget och rådets förordning (EG) nr 881/2002 beträffande införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 467/2001 genom sin underlåtenhet att avhjälpa förfarandefel och materiella fel avseende frysningen av Hani El Sayyed Elsebai Yusefs penningmedel.
2) Talan ogillas i övrigt.
3) Kommissionen ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Yusefs rättegångskostnader samt de medel som genom tribunalens kassa har utgetts för rättshjälp.
4) Europeiska unionens råd ska bära sina rättegångskostnader.
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 21 mars 2014.
Underskrifter