Sprawa T‑306/10
Hani El Sayyed Elsebai Yusef
przeciwko
Komisji Europejskiej
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al-Kaida i talibami – Rozporządzenie (WE) nr 881/2002 – Zamrożenie funduszy i zasobów gospodarczych danej osoby w następstwie umieszczenia jej nazwiska w wykazie sporządzonym przez organ Narodów Zjednoczonych – Komitet ds. Sankcji – Późniejsze umieszczenie w załączniku I do rozporządzenia nr 881/2002 – Odmowa wykreślenia tego umieszczenia ze strony Komisji – Skarga na bezczynność – Prawa podstawowe – Prawo do bycia wysłuchanym, prawo do skutecznej kontroli sądowej i prawo do poszanowania własności
Streszczenie – wyrok Sądu (druga izba) z dnia 21 marca 2014 r.
1. Postępowanie sądowe – Skarga na bezczynność – Akty, o których mowa w art. 263 TFUE – Obejście upływu terminu do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności – Niedopuszczalność – Granice – Istnienie nowych istotnych okoliczności faktycznych – Pojęcie nowej istotnej okoliczności faktycznej – Środki ograniczające stosowane w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa
(art. 263 TFUE, 265 TFUE; rozporządzenie Rady nr 881/2002, art. 7c)
2. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al-Kaida i talibami – Decyzja o zamrożeniu funduszy – Uprawnienie adresata do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie przeglądu w świetle późniejszych wydarzeń – Kontrola sądowa – Zaniechanie uwzględnienia takiego wniosku przez Komisję – Zaniechanie stanowiące bezczynność
(art. 263 TFUE, 265 TFUE; rozporządzenie Rady nr 881/2002)
3. Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Prawo do obrony – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al-Kaida i talibami – Obowiązek podania do wiadomości indywidualnych i szczególnych powodów uzasadniających wydane decyzje – Obowiązek umożliwienia zainteresowanemu skutecznego przedstawienia jego stanowiska w odniesieniu do wysuniętych przeciw niemu argumentów
(art. 220 ust. 1 TFUE, art. 296 TFUE; rozporządzenie Rady nr 881/2002; rozporządzenie Komisji nr 1629/2005)
1. Nie można pozwolić skarżącemu na obejście terminu do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE, skierowanej przeciwko aktowi instytucji w drodze kruczka procesowego w postaci skargi na bezczynność na podstawie art. 265 TFUE, skierowanej przeciwko odmowie uchylenia lub wycofania rzeczonego aktu przez tę instytucję.
W tym względzie jedynie istnienie nowych istotnych okoliczności faktycznych może uzasadniać złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie decyzji, która nie została zaskarżona w terminie. W kontekście środka w postaci zamrożenia funduszy na podstawie rozporządzenia nr 881/2002 wprowadzającego niektóre szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al-Kaida i talibami i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 467/2001 ogłoszenie wyroku Trybunału z dnia 3 września 2008 r. Kadi I (sprawy C‑402/05 P i C‑415/05 P), który to wyrok określił formalne i materialne przesłanki zastosowania środków w postaci zamrożenia funduszy, a także gwarancje procesowe, które powinny przysługiwać zainteresowanym, stanowi tego rodzaju nową okoliczność. W istocie wyrok ten w sposób nieunikniony spowodował po stronie Komisji zmianę postawy i zachowania, która to zmiana sama w sobie stanowi nową i istotną okoliczność. I tak, do dnia ogłoszenia tego wyroku Komisja stała na stanowisku, że po pierwsze, jest ściśle związana decyzjami Komitetu ds. Sankcji powołanego przez Radę Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych i nie posiada żadnych własnych uprawnień dyskrecjonalnych, a po drugie – że zwyczajowe gwarancje prawa do obrony nie mają zastosowania w kontekście wydania lub zaskarżenia środka polegającego na zamrożeniu funduszy na podstawie rozporządzenia nr 881/2002. Natomiast z chwilą ogłoszenia wspomnianego wyroku Kadi I Komisja diametralnie zmieniła swoje podejście i przyznała sobie możliwość przeglądu ‒ jeżeli nie z własnej inicjatywy, to na wyraźny wniosek zainteresowanych ‒ wszystkich pozostałych przypadków zamrożenia funduszy na podstawie rozporządzenia nr 881/2002.
Nową okoliczność faktyczną stanowi ponadto fakt, że rząd jednego z państw członkowskich, które jest jednocześnie stałym członkiem Rady Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych, zbadawszy w ramach postępowania krajowego dowody, na których podstawie nazwisko skarżącego zostało umieszczone w sporządzonym przez wspomniany Komitet ds. Sankcji wykazie osób objętych omawianymi środkami ograniczającymi, uznał po przedstawieniu po raz pierwszy stanowiska, że skarżący nie spełnia już kryteriów umieszczenia w tym wykazie, i zapowiedział zamiar zwrócenia się do rzeczonego Komitetu o wykreślenie nazwiska skarżącego z tego wykazu.
(por. pkt 54, 55, 59, 60, 66, 69, 70, 72)
2. W odróżnieniu aktów mających wywoływać skutki definitywne, środek polegający na zamrożeniu funduszy zastosowany na podstawie rozporządzenia nr 881/2002 wprowadzającego niektóre szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al-Kaida i talibami i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 467/2001 jest środkiem zabezpieczającym o charakterze prewencyjnym i nie ma na celu pozbawienia zainteresowanych ich własności. Ważność takiego środka jest więc zawsze uzależniona od trwania okoliczności faktycznych, które spowodowały jego przyjęcie, a także od konieczności jego utrzymania w celu realizacji związanego z nim celu. W rezultacie środek polegający na zamrożeniu funduszy zastosowany na podstawie wspomnianego rozporządzenia powinien móc być przedmiotem wniosku o dokonanie przeglądu w każdej chwili w celu ustalenia, czy jego pozostawienie w mocy jest uzasadnione, a zaniechanie uwzględnienia takiego wniosku przez Komisję powinno móc być przedmiotem skargi na bezczynność. Przychylenie się do argumentacji przeciwnej skutkowałoby tym, że z chwilą upływu terminu do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności środka polegającego na zamrożeniu funduszy, zostałyby przyznane Komisji nadmierne uprawnienia do nieograniczonego zamrażania funduszy danej osoby poza jakąkolwiek kontrolą sądową i niezależnie od rozwoju czy nawet ustania okoliczności, które początkowo uzasadniały zastosowanie takiego środka.
Co więcej, z jednej strony art. 7c wspomnianego rozporządzenia, zmienionego rozporządzeniem nr 1286/2009, przewiduje w swych pierwszych trzech ustępach procedurę przeglądu, z której powinny móc korzystać osoby, które zostały umieszczone w spornym wykazie osób objętych tymi środkami ograniczającymi przed dniem 3 września 2008 r. Osoby te mogą złożyć do Komisji wniosek o podanie uzasadnienia umieszczenia ich w tym wykazie, następnie mogą przedstawić Komisji uwagi w tej kwestii, a Komisja powinna wówczas dokonać przeglądu swojej decyzji o umieszczeniu ich w spornym wykazie w świetle tych uwag. Z drugiej strony przepis ten przewiduje w ust. 4 procedurę przeglądu, z której powinna móc skorzystać każda umieszczona w spornym wykazie osoba, która złoży nowy wniosek o wykreślenie oparty na istotnych nowych dowodach. W obu wypadkach, w razie zaniechania przystąpienia do przeglądu przewidzianego w art. 7c rozporządzenia nr 881/2002 przez Komisję, powinno więc przysługiwać prawo do wniesienia skargi na bezczynność na podstawie z art. 265 TFUE, zgodnie z jego wykładnią dokonaną w orzecznictwie.
(por. pkt 62, 63, 65, 68)
3. Instytucja Unii, zamrażając fundusze określonej osoby na podstawie rozporządzenia nr 881/2002 wprowadzającego niektóre szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al-Kaida i talibami i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 467/2001, ma obowiązek – w celu zapewnienia przestrzegania prawa tej osoby do obrony, w szczególności prawa do bycia wysłuchanym i prawa do skutecznej ochrony sądowej – przekazania zainteresowanemu informacji i dowodów zgromadzonych przeciwko niemu w rozsądnym terminie po zastosowaniu tego środka oraz umożliwienia mu użytecznego przedstawienia swego stanowiska w tej kwestii.
Ponadto w razie sformułowania przez zainteresowaną osobę uwag w przedmiocie uzasadnienia na właściwym organie Unii ciąży obowiązek starannego i bezstronnego zbadania zasadności podnoszonych powodów w świetle tych uwag i dołączonych do nich ewentualnych informacji i dowodów odciążających. Z tego tytułu na organie tym ciąży obowiązek dokonania oceny, zwłaszcza w świetle treści tych ewentualnych uwag, konieczności zwrócenia się o współdziałanie do Komitetu ds. Sankcji powołanego przez Radę Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych, a za jego pośrednictwem do członka Organizacji Narodów Zjednoczonych, który zaproponował umieszczenie zainteresowanej osoby w wykazie zbiorczym wspomnianego komitetu, w celu uzyskania w duchu właściwej współpracy – który na podstawie art. 220 ust. 1 TFUE powinien przewodzić stosunkom Unii z organami Organizacji Narodów Zjednoczonych w dziedzinie zwalczania terroryzmu międzynarodowego – informacji i dowodów, poufnych lub nie, które pozwolą temu organowi wywiązać się z obowiązku starannego i bezstronnego badania. Wreszcie, nie posuwając się do wymogu szczegółowego ustosunkowania się do uwag przedłożonych przez zainteresowaną osobę, obowiązek uzasadnienia przewidziany w art. 296 TFUE zakłada we wszystkich okolicznościach – w tym, gdy uzasadnienie aktu Unii odpowiada powodom podanym przez organ międzynarodowy – wskazanie w tym uzasadnieniu indywidualnych, szczególnych i konkretnych powodów, dla których właściwe organy uważają, że określona osoba powinna być objęta środkami ograniczającymi.
Wreszcie poszanowanie prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej wymaga, po pierwsze, aby właściwy organ Unii poinformował zainteresowaną osobę o przedstawionym przez Komitet ds. Sankcji uzasadnieniu, na którym opiera się decyzja o umieszczeniu lub pozostawieniu nazwiska wspomnianej osoby w wykazie osób objętych tymi środkami ograniczającymi, aby umożliwił jej użyteczne przedstawienie swoich uwag w tym względzie i aby zbadał starannie i bezstronnie zasadność podnoszonych powodów w świetle sformułowanych uwag i przedstawionych przez tę osobę ewentualnych dowodów odciążających.
Z powyższego wynika, że jeżeli Komisja, mając obowiązek działania względem skarżącego, opiera się w celu zastosowania tego rodzaju środków ograniczających wyłącznie na istnieniu zwykłego, w żaden sposób nieuzasadnionego komunikatu prasowego Komitetu ds. Sankcji, nawet jeśli uważa, że nałożenie na skarżącego tych środków ograniczających było i pozostaje merytorycznie uzasadnione w świetle wynikającego z akt sprawy ‒ w tym z podanych do jej wiadomości nowych okoliczności ‒ obrazu osobistej sytuacji zainteresowanego, to w każdym razie ma ona obowiązek zaradzenia w najszybszym możliwym terminie naruszeniu zasad mających zastosowanie w procedurze przyjęcia tych środków, gdyż w przeciwnym wypadku popada w stan bezczynności. W tym względzie pozostaje bez znaczenia fakt, że Komisja wszczęła tymczasem procedurę przeglądu, która wciąż jeszcze nie została zakończona.
(por. pkt 90, 92, 93, 95, 96, 98, 99, 101)