SENTENZA DEL TRIBUNALE (Sezione delle impugnazioni)
12 luglio 2012
Causa T‑308/10 P
Commissione europea
contro
Fotios Nanopoulos
«Impugnazione – Funzione pubblica – Funzionari – Dovere di assistenza – Articolo 24 dello Statuto – Responsabilità extracontrattuale – Articoli 90 e 91 dello Statuto – Presentazione della domanda di risarcimento danni entro un termine ragionevole – Termine per rispondere – Avvio di un procedimento disciplinare – Criterio che richiede una “violazione sufficientemente qualificata” – Fughe di dati personali sulla stampa – Mancata attribuzione a un funzionario di mansioni corrispondenti al suo grado – Ammontare del risarcimento»
Oggetto: Impugnazione proposta avverso la sentenza del Tribunale della funzione pubblica dell’Unione europea (Prima Sezione) dell’11 maggio 2010, Nanopoulos/Commissione (F‑30/08), e diretta, da un lato, all’annullamento di tale sentenza e, dall’altro, qualora detta sentenza non debba essere annullata, alla fissazione dell’esatto ammontare del risarcimento.
Decisione: L’impugnazione è respinta. La Commissione europea sopporterà le proprie spese nonché quelle sostenute dal sig. Nanopoulos nell’ambito della presente istanza.
Massime
1. Funzionari – Ricorso – Ricorso per risarcimento danni – Autonomia rispetto al ricorso di annullamento – Limiti – Domanda di risarcimento danni diretta a eludere l’irricevibilità di un ricorso di annullamento
(Statuto dei funzionari, artt. 90 e 91)
2. Funzionari – Ricorso – Atto lesivo – Nozione – Ritardo nell’adozione di una decisione relativa all’obbligo di assistenza dell’amministrazione – Esclusione
(Statuto dei funzionari, artt. 24, 90 e 91)
3. Funzionari – Obbligo di assistenza dell’amministrazione – Portata – Ritardo nell’adozione di una decisione – Illecito di cui l’amministrazione deve rispondere
(Statuto dei funzionari, artt. 24, 90 e 91)
4. Funzionari – Ricorso Termini – Domanda di risarcimento danni rivolta a un’istituzione – Osservanza di un termine ragionevole – Criteri di valutazione
(Statuto della Corte di giustizia, art. 46; Statuto dei funzionari, art. 90, § 1)
5. Funzionari – Ricorso – Atto lesivo – Nozione – Atto preparatorio – Avvio di un procedimento disciplinare – Irricevibilità
(Statuto dei funzionari, art. 91)
6. Funzionari – Ricorso – Ricorso per risarcimento danni – Domanda di risarcimento danni derivante da una decisione di avvio di un procedimento disciplinare – Ricevibilità soggetta al rispetto del procedimento precontenzioso
(Statuto dei funzionari, artt. 90 e 91)
7. Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritti fondamentali – Presunzione di innocenza e diritti della difesa – Portata
(Art. 6, § 2, UE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 48, § 1)
8. Funzionari – Regime disciplinare – Procedimento disciplinare – Avvio di un procedimento disciplinare – Violazione del principio della presunzione di innocenza – Insussistenza
(Statuto del personale, art. 86, § 2)
9. Impugnazione – Motivi d’impugnazione – Insufficienza di motivazione – Ricorso da parte del Tribunale della funzione pubblica a una motivazione implicita – Ammissibilità – Presupposti
(Art. 256 TFUE; Statuto della Corte di giustizia, art. 36 e allegato I, art. 7, § 1)
10. Funzionari – Responsabilità extracontrattuale delle istituzioni – Presupposti – Risarcimento di un danno causato a un funzionario o a un agente – Dovere di sollecitudine dell’amministrazione – Portata
(Artt. 235 CE, 236 CE e 288, secondo comma, CE; Statuto dei funzionari, artt. 90 e 91)
11. Funzionari – Esercizio delle funzioni – Onorabilità professionale – Accuse gravi – Obbligo di assistenza dell’amministrazione – Portata
(Statuto dei funzionari, artt. 24 e 90)
12. Funzionari – Obbligo di assistenza dell’amministrazione – Possibilità per il funzionario di agire contro l’autore del danno dinanzi al giudice nazionale prima della risposta dell’amministrazione alla sua domanda di assistenza – Necessità per il funzionario di definire con l’amministrazione le implicazioni del dovere di riservatezza rispetto alla sua azione
(Statuto dei funzionari, artt. 17, 24 e 91)
13. Funzionari – Regime disciplinare – Avvio di un procedimento disciplinare – Potere discrezionale dell’autorità che ha il potere di nomina – Sindacato giurisdizionale – Limiti
(Statuto dei funzionari, titolo VI)
14. Funzionari – Regime disciplinare – Obbligo di effettuare un’indagine prima di avviare il procedimento disciplinare – Insussistenza
(Statuto dei funzionari, allegato IX)
15. Impugnazione – Motivi d’impugnazione – Insufficienza di motivazione – Criteri adottati dal Tribunale della funzione pubblica per stabilire l’ammontare dell’importo assegnato a titolo di risarcimento di un danno – Controllo da parte del Tribunale
1. V. il testo della decisione.
(v. punti 61 e 62)
Riferimento:
Tribunale: 28 giugno 1996, Y/Corte di giustizia (T‑500/93, Racc. FP pagg. I‑A‑335 e II‑977, punto 64); 28 maggio 1997, Burban/Parlamento (T‑59/96, Racc. FP pagg. I‑A‑109 e II‑331, punto 26, e giurisprudenza ivi citata); 17 dicembre 2003, McAuley/Consiglio (T‑324/02, Racc. FP pagg. I‑A‑337 e II‑1657, punto 91)
2. V. il testo della decisione.
(v. punto 63)
3. L’adozione tardiva di una decisione esplicita non è di per sé un atto annullabile, bensì un comportamento dell’amministrazione che, in funzione delle circostanze di ciascun caso specifico, può cagionare un danno morale all’interessato e far sorgere la responsabilità dell’istituzione. La data di adozione della decisione non costituisce assolutamente un suo elemento accessorio e può rivestire un’importanza decisiva per il funzionario che chiede assistenza.
Pertanto, anche quando esiste una decisione espressa di risposta a una domanda di assistenza presentata ai sensi dell’articolo 24 dello Statuto e tale decisione non è stata impugnata entro il termine previsto dagli articoli 90 e 91 dello Statuto, una domanda di risarcimento può essere presentata nella misura in cui si fondi, indipendentemente dalla decisione adottata, sul presunto comportamento illecito dell’amministrazione, consistente nel ritardo nell’adottare la suddetta decisione.
(v. punti 67 e 68)
4. V. il testo della decisione.
(v. punti da 75 a 77)
Riferimento:
Tribunale: 5 ottobre 2004, Eagle e a./Commissione (T‑144/02, Racc. pag. II‑3381, punti 65 e 66); 5 ottobre 2004, Sanders e a./Commissione (T‑45/01, Racc. pag. II‑3315, punto 59); 14 dicembre 2011, Allen e a./Commissione (T‑433/10 P, punto 26)
5. La decisione dell’autorità che ha il potere di nomina di avviare un procedimento disciplinare è solo una fase preparatoria del procedimento. Essa non pregiudica la posizione definitiva dell’amministrazione e pertanto non può essere considerata un atto lesivo ai sensi dell’articolo 91 dello Statuto. Di conseguenza, detta decisione può essere impugnata solo indirettamente nell’ambito di un ricorso avverso una decisione disciplinare finale che arrechi pregiudizio al funzionario.
(v. punto 85)
Riferimento:
Tribunale: 8 luglio 2008, Franchet e Byk/Commissione (T‑48/05, Racc. pag. II‑1585, punto 340)
6. Sebbene la decisione di avvio di un procedimento disciplinare non possa formare oggetto, in quanto tale, di un ricorso di annullamento, può fondare, per contro, la responsabilità extracontrattuale dell’istituzione, qualora sia stata adottata una decisione di archiviazione del procedimento disciplinare.
Infatti, nel caso in cui il procedimento disciplinare sia stato avviato in modo irregolare, il funzionario interessato da tale procedimento può subire un danno, cosicché, quando il suddetto procedimento viene archiviato, questi può avere interesse a far valere l’eventuale illegittimità della decisione di avvio di tale procedimento nell’ambito di un ricorso per risarcimento danni.
Tuttavia, il funzionario interessato, per ottenere il risarcimento del danno derivante dall’avvio di un procedimento disciplinare, deve preliminarmente rispettare il procedimento precontenzioso nelle due tappe previste dalle disposizioni degli articoli 90 e 91 dello Statuto.
(v. punti 86 e 96)
7. Il principio della presunzione di innocenza, che costituisce un diritto fondamentale, sancito all’articolo 6, paragrafo 2, della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, e all’articolo 48, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, conferisce ai singoli diritti di cui il giudice dell’Unione garantisce il rispetto.
Secondo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, il suddetto articolo 6, paragrafo 2, informa l’intero procedimento penale, a prescindere dal suo esito, e non solo l’esame della fondatezza dell’accusa. Tale disposizione garantisce che nessuno sarà indicato né trattato quale colpevole di un reato prima che la sua colpevolezza sia stata accertata da un giudice. Pertanto, essa impone in particolare che i membri di un tribunale, nell’esercizio delle loro funzioni, non partano dall’idea preconcetta che l’imputato ha commesso il fatto contestatogli. Ledono la presunzione di innocenza dichiarazioni o decisioni che riflettano la sensazione che la persona sia colpevole e inducano il pubblico a credere alla sua colpevolezza, o pregiudichino la valutazione dei fatti da parte del giudice competente.
Pertanto, il principio della presunzione di innocenza sancito dall’articolo 6, paragrafo 2, della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, pur figurando tra gli elementi del giusto processo penale prescritto dall’articolo 6, paragrafo 1, della medesima convenzione, non costituisce solo una garanzia processuale in materia penale: esso ha una portata più ampia ed esige che nessun rappresentante dello Stato dichiari che una persona è colpevole di un’infrazione prima che la sua colpevolezza sia stata accertata da un giudice. Infatti, le violazioni della presunzione di innocenza possono essere commesse non solo da un giudice o da un tribunale, ma anche da altre autorità pubbliche.
(v. punti da 90 a 92)
Riferimento:
Tribunale: 4 ottobre 2006, Tillack/Commissione (T‑193/04, Racc. pag. II‑3995, punto121); Franchet e Byk/Commissione, cit., punti da 209 a 211
8. L’avvio di un procedimento disciplinare non viola di per sé la presunzione di innocenza. Infatti, la decisione di avvio di un procedimento disciplinare è ritenuta di natura riservata e non è portata a conoscenza del pubblico. Pertanto, la decisione relativa a un procedimento, che viene infine archiviato, non può di per sé far sorgere in capo al funzionario interessato da tale procedimento un interesse a far valere la suddetta decisione nell’ambito di un ricorso per risarcimento danni.
(v. punti 93 e 94)
Riferimento:
Tribunale: 18 dicembre 1997, Daffix/Commissione (T‑12/94, Racc. FP pagg. I‑A‑453 e II‑1197, punto 76); 9 luglio 2002, Zavvos/Commissione (T‑21/01, Racc. FP pagg. I‑A‑101 e II‑483, punto 341); 13 marzo 2003, Pessoa e Costa/Commissione (T‑166/02, Racc. FP pagg. I‑A‑89 e II‑471, punti 55 e 56)
9. V. il testo della decisione.
(v. punto 97)
Riferimento:
Corte: 20 maggio 2010, Gogos/Commissione (C‑583/08 P, Racc. pag. I‑4469, punto 30)
10. Il contenzioso in materia di funzione pubblica ai sensi dell’articolo 236 CE e degli articoli 90 e 91 dello Statuto, compreso quello vertente sul risarcimento di un danno causato ad un funzionario o ad un agente, risponde a regole particolari e speciali rispetto a quelle derivanti dai principi generali che disciplinano la responsabilità extracontrattuale dell’Unione nell’ambito dell’articolo 235 CE e dell’articolo 288, secondo comma, CE. Risulta infatti dallo Statuto, tra l’altro, che, a differenza di qualsiasi altro soggetto, il funzionario o l’agente dell’Unione è legato all’istituzione presso la quale presta servizio da un rapporto giuridico d’impiego che implica un equilibrio di specifici diritti ed obblighi reciproci, che si manifesta nel dovere di sollecitudine dell’istituzione nei confronti dell’interessato. Tale equilibrio è essenzialmente destinato a preservare il rapporto di fiducia che deve esistere tra le istituzioni e i loro funzionari al fine di garantire ai cittadini il corretto svolgimento delle funzioni di interesse generale assegnate alle istituzioni. Ne consegue che, allorché opera in qualità di datore di lavoro, l’Unione è soggetta ad una maggiore responsabilità, che si manifesta nell’obbligo di risarcire i danni causati al suo personale da qualsiasi atto illegittimo commesso nella sua qualità di datore di lavoro.
(v. punto 103)
Riferimento:
Tribunale: 16 dicembre 2010, Commissione/Petrilli (T‑143/09 P, punto 46, e giurisprudenza ivi citata)
11. Quando le viene presentata una domanda di assistenza, l’amministrazione dispone di un ampio potere discrezionale nella scelta dei mezzi e dei provvedimenti per l’applicazione dell’articolo 24 dello Statuto. Essa deve, in presenza di accuse gravi e infondate quanto all’onorabilità professionale di un funzionario nell’esercizio delle sue funzioni, respingere tali accuse e adottare tutti i provvedimenti per ripristinare la reputazione lesa dell’interessato. In particolare, l’amministrazione deve intervenire con tutta l’energia necessaria e rispondere con la rapidità e la sollecitudine richieste dalle circostanze del caso di specie.
Al riguardo, poiché il termine per rispondere previsto dall’articolo 90 dello Statuto ha soltanto lo scopo di evitare che la mancata reazione dell’amministrazione divenga un ostacolo ai mezzi di ricorso, ma non costituisce un termine per rispondere che, nell’ambito di una domanda di assistenza presentata ai sensi dell’articolo 24 dello Statuto, debba essere di per sé qualificato ragionevole, la diligenza e la celerità dell’amministrazione devono essere valutate, caso per caso, in funzione delle circostanze del caso di specie.
Tuttavia, nel caso in cui la domanda di assistenza di un funzionario sia successiva alla pubblicazione di articoli di stampa che lo riguardano, i rischi di decadenza connessi all’esistenza di brevi termini di ricorso in materia di reati di stampa dinanzi a taluni giudici nazionali non costituiscono un criterio che consente di valutare se l’amministrazione abbia risposto a tale domanda con tutta la celerità e la diligenza necessarie. Orbene, poiché l’amministrazione dispone di un ampio potere discrezionale nella scelta dei provvedimenti da adottare per rispondere a una domanda fondata sull’articolo 24 dello Statuto, l’assistenza può essere sufficiente quando assume la forma, ad esempio, di un comunicato stampa o di un diritto di risposta dell’amministrazione presso la quale presta servizio il funzionario cui fa diretto riferimento l’articolo pubblicato
(v. punti 111, 117, 120 e 121)
Riferimento:
Tribunale: 17 marzo 1998, Carraro/Commissione (T‑183/95, Racc. FP pagg. I‑A‑123 e II‑329, punti 31 e 33); 4 maggio 2005, Schmit/Commissione (T‑144/03, Racc. FP pagg. I‑A‑101 e II‑465, punti 97 e 98)
12. In attesa della risposta dell’amministrazione a una domanda di assistenza presentata ai sensi dell’articolo 24 dello Statuto, al funzionario non è preclusa la possibilità, qualora lo desideri, di presentare un ricorso in materia di reati a mezzo stampa dinanzi a un giudice nazionale. Spetta, infatti, al funzionario assumere l’iniziativa di intentare un’azione, conformemente all’articolo 24, secondo comma, in fine, dello Statuto, nei confronti degli autori del danno che egli ritiene di aver subito e, al fine di preparare siffatta azione, discutere con l’amministrazione le modalità da osservare nel rispetto del dovere di riservatezza impostogli dall’articolo 17 dello Statuto.
(v. punto 122)
Riferimento:
Tribunale: 26 ottobre 1993, Caronna/Commissione (T‑59/92, Racc. pag. II‑1129, punto 37); 6 novembre 1997, Ronchi/Commissione (T‑223/95, Racc. FP pagg. I‑A‑321 e II‑879, punto 60)
13. Lo scopo di una decisione di avvio di un procedimento disciplinare a carico di un funzionario è di consentire all’autorità che ha il potere di nomina di esaminare la veridicità e la gravità dei fatti contestati al funzionario interessato e di sentire quest’ultimo a tale proposito, conformemente all’articolo 87 dello Statuto, al fine di formarsi un’opinione, da un lato, circa l’opportunità o di disporre l’archiviazione senza seguito del procedimento disciplinare o di adottare una sanzione disciplinare a carico del funzionario e, dall’altro, se del caso, circa la necessità di deferirlo o meno, prima dell’adozione di tale sanzione, dinanzi al consiglio di disciplina secondo la procedura prevista dall’allegato IX dello Statuto.
È vero che siffatta decisione implica necessariamente considerazioni delicate da parte dell’istituzione, tenuto conto delle conseguenze gravi e irrevocabili che ne possono derivare. L’istituzione dispone al riguardo di un ampio potere discrezionale e il sindacato giurisdizionale si limita a una verifica dell’esattezza materiale degli elementi presi in considerazione dall’amministrazione per avviare il procedimento, dell’assenza di errore manifesto nella valutazione dei fatti contestati e dell’assenza di sviamento di potere.
Tuttavia, al fine di tutelare i diritti del funzionario interessato, spetta all’autorità che ha il potere di nomina disporre di elementi sufficientemente precisi e pertinenti, prima di avviare un procedimento disciplinare.
(v. punti 149, 150 e 152)
Riferimento:
Tribunale: 15 maggio 1997, N/Commissione (T‑273/94, Racc. FP pagg. I‑A‑97 e II‑289, punto125); 17 maggio 2000, Tzikis/Commissione (T‑203/98, Racc. FP pagg. I‑A‑91 e II‑393, punto 50); Pessoa e Costa/Commissione, cit., punto 36; 5 ottobre 2005, Rasmussen/Commissione (T‑203/03, Racc. FP pagg. I‑A‑279 e II‑1287, punto 41); Franchet e Byk/Commissione, cit., punto 352
14. Nessuna disposizione dello Statuto, e neppure la decisione che istituisce l’Ufficio investigativo e disciplinare della Commissione (IDOC), impone espressamente all’amministrazione di effettuare un’indagine amministrativa prima di avviare un procedimento disciplinare.
(v. punto 151)
15. Una volta che il Tribunale della funzione pubblica abbia accertato l’esistenza di un danno, esso è il solo competente in a valutare, entro i limiti della domanda, le modalità e la portata del risarcimento di tale danno, a condizione che, affinché il Tribunale possa esercitare il suo sindacato giurisdizionale sulle sentenze del Tribunale della funzione pubblica, queste ultime siano sufficientemente motivate e, per quanto riguarda la valutazione del danno, espongano i criteri presi in considerazione ai fini della determinazione dell’ammontare concesso.
(v. punto 165)
Riferimento:
Corte: 21 febbraio 2008, Commissione/Girardot (C‑348/06 P, Racc. pag. I‑833, punto 45, e giurisprudenza ivi citata)
Tribunale: 8 settembre 2009, ETF/Landgren (T‑404/06 P, Racc. pag. II‑2841, punto 241)