РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (първи състав)
26 март 2020 година(*)
„Достъп до документи — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Одитен доклад за човешките ресурси на EACEA — Отказ за предоставяне на достъп — Изключение във връзка със защитата на целите на дейностите по инспектиране, разследване и одит“
По дело T‑646/18
Laurence Bonnafous, с местожителство в Брюксел (Белгия), за която се явяват A. Blot и S. Rodrigues, адвокати,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват C. Ehrbar и K. Herrmann, в качеството на представители,
ответник,
с предмет искане на основание член 263 ДФЕС за отмяна на Решение C(2018) 6753 окончателен на Комисията от 9 октомври 2018 г., с което се отказва да се уважи подаденото от жалбоподателката заявление за достъп до окончателния одитен доклад от 2018 г. за човешките ресурси на Изпълнителната агенция за образование, аудиовизия и култура (EACEA) от 21 януари 2018 г.,
ОБЩИЯТ СЪД (първи състав),
състоящ се от: H. Kanninen, председател, N. Półtorak (докладчик) и M. Stancu, съдии,
секретар: E. Coulon,
постанови настоящото
Решение
Обстоятелствата по спора
1 Жалбоподателката, г‑жа Laurence Bonnafous, е договорно нает служител в Изпълнителна агенция за образование, аудиовизия и култура (EACEA).
2 На 30 юли 2018 г. жалбоподателката изпраща писмо до службата за вътрешен одит на Европейската комисия, с което на основание Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския съвет, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145, 2001 г., стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76), иска достъп до документа, определен от посочената служба като „Final audit report — IAS Audit on HR Management in the Education, Audiovisual and Cultural Executive Agency (Ares(2018) 361356)“ (Окончателен одитен доклад — Одит на службата за вътрешен одит на Комисията за управлението на човешките ресурси на EACEA, наричан по-нататък „исканият документ“).
3 С писмо от 9 август 2018 г. службата за вътрешен одит на Комисията отказва на жалбоподателката достъп до искания документ. Този отказ се основава по същество на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, който гласи, че институция на Съюза може да откаже достъп до документ, ако оповестяването му може да засегне защитата на целите на дейностите по инспектиране, разследване и одит, освен ако по-висш обществен интерес не диктува това оповестяване. Всъщност службата приема, че оповестяването на този етап на искания документ би засегнало защитата на целите, преследвани с дейностите по инспектиране, разследване и одит, на които е посветен този документ, доколкото би възпрепятствало ефективното прилагане на съдържащите се в него препоръки и доколкото свързаните с него последващи мерки за наблюдение не са напълно приключени.
4 С писмо от 29 август 2018 г. жалбоподателката подава потвърдително заявление за достъп до искания документ.
5 С електронно писмо от 19 септември 2018 г. Комисията уведомява жалбоподателката, че първоначалният срок, предвиден за отговор на подаденото от него потвърдително заявление за достъп, трябва да бъде продължен с 15 работни дни и че поради това следва да се определи нов срок в това отношение, който изтича на 10 октомври 2018 г.
6 На 9 октомври 2018 г. Комисията приема Решение C(2018) 6753 окончателен (наричано по-нататък „обжалваното решение“), с което отхвърля потвърдителното заявление на жалбоподателката за достъп до документа. По същество Комисията приема, от една страна, че изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, тълкуван в светлината на член 99, параграф 6 от Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 година относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза и за отмяна на Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета (ОВ L 298, 2012 г., стр. 1, наричан по-нататък „Финансовият регламент“), не допуска преждевременното оповестяване на одитен доклад, който може да компрометира спокойствието и независимостта на одита, и от друга страна, не е налице висш обществен интерес, който да оправдава прилагането на това изключение.
Производството и исканията на страните
7 На 26 октомври 2018 г. жалбоподателката подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
8 С писмо, постъпило същия ден в секретариата на Общия съд, жалбоподателката иска съединяването на дело T‑614/17, Bonnafous/EACEA, с настоящото дело. На 5 декември 2018 г. Комисията възразява срещу съединяването на двете дела.
9 На 21 декември 2018 г. жалбоподателката подава в секретариата на Общия съд молба с ново доказателствено искане.
10 С решение от 7 януари 2019 г. председателят на трети състав на Общия съд решава да не съединява настоящото дело с дело T‑614/17.
11 Комисията депозира писмената си защита в секретариата на Общия съд на 31 януари 2019 г.
12 На 7 март 2019 г. жалбоподателката подава писмена реплика в секретариата на Общия съд.
13 На 17 април 2019 г. Комисията подава писмена дуплика в секретариата на Общия съд.
14 След промяна в съставите на Общия съд, в приложение на член 27, параграф 5 от Процедурния правилник на Общия съд съдията докладчик е включен в първи състав, на който съответно е разпределено настоящото дело.
15 Тъй като в предвидения срок страните не са поискали провеждане на съдебно заседание за изслушване на устните състезания, Общият съд, като счита, че делото е достатъчно изяснено от доказателствата по преписката, решава да се произнесе, без да провежда устна фаза на производството съгласно член 106, параграф 3 от Процедурния правилник.
16 Жалбоподателката иска от Общия съд:
– да отмени обжалваното решение,
– да осъди ответника да заплати съдебните разноски.
17 Комисията иска от Общия съд:
– да отхвърли жалбата като неоснователна,
– да осъди жалбоподателката да заплати съдебните разноски.
От правна страна
18 В подкрепа на жалбата си жалбоподателката изтъква три основания. Първото основание е нарушение на член 15, параграф 3 ДФЕС във връзка с член 42 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) и на Регламент № 1049/2001. Второто основание е нарушение на задължението за мотивиране, произтичащо от член 296 ДФЕС и от член 41 от Хартата. На последно място, третото основание е нарушение на принципа на пропорционалност.
19 Общият съд счита за целесъобразно да започне разглеждането на жалбата с анализ на второто основание.
По второто основание: нарушение на член 296 ДФЕС и на член 41 от Хартата
20 Жалбоподателката поддържа, че обжалваното решение е недостатъчно мотивирано. По-специално тя твърди, че идентифицирането на рисковете е направено в условно наклонение, без никакво позоваване на специфичните причини, които позволяват тяхното определяне или дори избягване. В този смисъл тя изразява съжаление, че тези абстрактни мотиви се основават на много неясни съображения. Освен това тя поддържа, че съществуват противоречия между мотивите на посоченото решение и съдържанието на писмото от 19 септември 2018 г., изпратено до нея от генералния секретар на Комисията, за да се обоснове отсрочването на отговора на подаденото от нея потвърдително заявление. Според нея това закъснение всъщност се обяснява с необходимостта да се групират всички необходими елементи, за да се отговори на подаденото от нея заявлението за достъп до документа. В това решение обаче нямало никаква следа от посочените обстоятелства. На етапа на репликата и отново в рамките на второто основание жалбоподателката твърди също че при всички положения Комисията не е изпълнила задължението си за съдействие и информиране на обществеността, произтичащо от член 6, параграф 4 от Регламент № 1049/2001.
21 Комисията оспорва тези доводи.
22 В началото следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика мотивите, изисквани от член 296 ДФЕС, както и от член 41, параграф 2, буква б) от Хартата, трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, която издава акта, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол (вж. решение от 29 септември 2011 г., Elf Aquitaine/Комисия, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, т. 147 и цитираната съдебна практика).
23 Изискването за мотивиране следва да се преценява в зависимост от обстоятелствата по конкретния случай. Не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите на определен акт отговарят на изискванията на член 296 ДФЕС следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста на този акт, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя (вж. решение от 29 септември 2011 г., Elf Aquitaine/Комисия, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, т. 150 и цитираната съдебна практика). Що се отнася до заявление за достъп до документи, когато съответната институция отказва такъв достъп, тя във всеки конкретен случай следва да докаже въз основа на информацията, с която разполага, че документите, до които се иска достъп, действително попадат в обхвата на изключенията, изброени в Регламент № 1049/2001 (решения от 10 септември 2008 г., Williams/Комисия, T‑42/05, EU:T:2008:325, т. 95 и от 7 юли 2011 г., Valero Jordana/Комисия, T‑161/04, непубликувано, EU:T:2011:337, т. 49).
24 Ето защо съгласно съдебната практика институцията, отказала достъп до определен документ, е длъжна да предостави мотиви, позволяващи да се разбере и провери, от една страна, дали поисканият документ действително се отнася до областта, към която е насочено изключението, на което се прави позоваване, а от друга страна, дали е действителна нуждата от защита, свързана с това изключение (вж. решение от 4 май 2012 г., In ‘t Veld/Conseil, T‑529/09, EU:T:2012:215, т. 118 и цитираната съдебна практика).
25 Освен това, макар Комисията да е длъжна да изложи мотивите, които обосновават прилагането в случая на едно от изключенията от правото на достъп, предвидени в Регламент № 1049/2001, тя не е длъжна да предостави информация, надхвърляща необходимото за разбирането от заявителя на причините за решението ѝ и за контрола от страна на Общия съд за законосъобразността на последното (вж. в този смисъл решение от 30 януари 2008 г., Terezakis/Комисия, T‑380/04, непубликувано, EU:T:2008:19, т. 119).
26 Именно с оглед на тези съображения следва да се установи дали в случая Комисията е изпълнила изискванията, произтичащи от член 296 ДФЕС и от член 41 от Хартата.
27 На първо място, жалбоподателката твърди, че в обжалваното решение рисковете, на които се позовава Комисията, за да обоснове отказа си да оповести искания документ, са изложени чисто хипотетично, без никакво позоваване на конкретните причини, които позволяват тяхното определяне.
28 В това отношение следва да се отбележи, че мотивите, на които се основава обжалваното решение, са ясно изложени в него.
29 Всъщност в обжалваното решение Комисията приема по същество и с оглед на общата презумпция за поверителност, че евентуалното оповестяване на искания документ може да засегне целите на въпросния одит. Така тя приема, че подобно оповестяване може да застраши спокойствието и независимостта на този одит, по-специално що се отнася до действията, които трябва да се предприемат, както и до валидирането им от службата за вътрешен одит. Поради това тя приема, че съществува предвидим риск климатът на взаимно доверие между EACEA и посочената служба да бъде застрашен от оповестяването на искания документ, което би могло да има отрицателно въздействие върху изпълнението на релевантните препоръки.
30 С оглед на гореизложеното се налага изводът, че в обжалваното решение Комисията ясно е изложила рисковете, с оглед на които е счела, че целите на разглеждания одит могат да бъдат застрашени от оповестяването на искания документ.
31 В това отношение следва да се уточни, че на този етап не е необходимо произнасяне по основателността на мотивите, изложени в обжалваното решение. В действителност проверката дали едно решение на Комисията има мотиви и какъв е техният обхват, е част от контрола за наличието на съществено процесуално нарушение и следователно за формалната законосъобразност на това решение. Тя трябва да се разграничава от проверката на основателността на мотивите на това решение, която от своя страна е част от контрола а законосъобразност по същество (вж. решение от 2 април 1998 г., Комисия/Sytraval и Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, т. 67 и цитираната съдебна практика), която в случая ще бъде разгледана в рамките на анализа на първото основание, изтъкнато от жалбоподателката.
32 На второ място, жалбоподателката изтъква, че мотивите на обжалваното решение са твърде абстрактни, тъй като се основават на много неясни съображения.
33 В това отношение и както следва от съдържащото се в точка 29 по-горе резюме, следва да се отбележи, че в обжалваното решение Комисията по-специално е приела, че освен рисковете, на които биха били изложени целите на разглеждания одит, ако исканият документ бъде оповестен, пречка за оповестяване е и фактът, че изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, следва да се тълкува в светлината на член 99, параграф 6 от Финансовия регламент. Освен това Комисията припомня необходимостта от разграничаване между административните и законодателните процедури, като изискването за прозрачност се очертава още по-ясно по отношение на последните, което жалбоподателката не оспорва.
34 Налага се обаче констатацията, че изложените в точка 33 по-горе мотиви представляват достатъчно указание за жалбоподателката, за да може тя да установи дали обжалваното решение е обосновано или страда от порок, който е основание за оспорване на неговата валидност. Всъщност от тези мотиви жалбоподателката е била в състояние да разбере конкретните причини, поради които в случая Комисията е приела, че исканият документ попада в обхвата на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001. Впрочем в това отношение следва да се констатира, че твърдяната от жалбоподателката невъзможност да се приеме, че следва да се направи такова тълкуване на посоченото изключение, е в основата на доводите, развити от нея в рамките на изтъкнатото от нея първо основание. Освен това следва също да се констатира, че посочените мотиви са достатъчни, за да позволят на Общия съд да упражни съдебен контрол за законосъобразност на обжалваното решение.
35 Следователно не може да се оспори, че обжалваното решение отговаря на установените от съдебната практика условия, припомнени в точки 22—25 по-горе. Следователно доводът на жалбоподателката, че мотивите на обжалваното решение са твърде абстрактни, също трябва да се отхвърли.
36 На трето място, жалбоподателката твърди, че мотивите на обжалваното решение не съответстват на изложените в изпратеното ѝ на 19 септември 2018 г. електронно писмо.
37 Следва обаче да се отбележи, че разглежданото електронно писмо има за цел единствено да укаже на жалбоподателката, че Комисията не е в състояние да отговори на потвърдителното ѝ заявление за достъп до искания документ в първоначално определения срок. Следователно това електронно писмо по никакъв начин не цели да изложи мотивите, поради които евентуално би следвало да се отхвърли въпросното искане.
38 От това следва, че изтъкнатият от жалбоподателката довод не може да постави под въпрос пълнотата на мотивите на обжалваното решение и поради това следва да бъде отхвърлен на това основание.
39 На четвърто място, на етапа на репликата жалбоподателката изтъква, че Комисията не е изпълнила задължението си за съдействие и за информиране на обществеността, произтичащо от член 6, параграф 4 от Регламент № 1049/2001.
40 Следва да се припомни, че член 6, параграф 4 от Регламент № 1049/2001 гласи, че „[и]нституциите подпомагат и информират гражданите за реда и условията за подаване на заявления за достъп до документи“.
41 В това отношение следва да се констатира, че жалбоподателката не представя никакво доказателство, въз основа на което да може да се установи, че в случая Комисията не е изпълнила задълженията си по член 6, параграф 4 от Регламент № 1049/2001, нито впрочем че твърдяната от него липса на мотиви на обжалваното решение съставлява такова неизпълнение на задължението за съдействие и за предоставяне на информация, предвидено в тази разпоредба.
42 В това отношение, както вече бе припомнено в точки 2—6 по-горе, следва да се отбележи, че жалбоподателката най-напред е подала заявление за достъп до искания документ, като на 30 юли 2018 г. е изпратила електронно писмо до службата за вътрешен одит на Комисията. Последната отговаря надлежно на това електронно писмо с писмо от 9 август 2018 г. Впоследствие, на 29 август 2018 г. жалбоподателката оспорва съобщената от посочената служба преценка, като подава потвърдително заявление за достъп. Комисията отговаря надлежно на това потвърдително заявление за достъп, като приемане обжалваното решение на 9 октомври 2018 г., след като на 19 септември 2018 г. е уведомила жалбоподателката, че срокът за отговор на посоченото заявление трябва да бъде удължен с петнадесет дни.
43 Следва също така да се уточни, че жалбоподателката не оспорва редовността на процедурата, по която е прието обжалваното решение. Впрочем от изложените по-горе съображения следва, че последното е било достатъчно с оглед на реда и условията за подаване на заявления за достъп до документи, за да може да се подаде спорното заявление за достъп. Освен това е безспорно, че Комисията е отговорила с дължимата грижа.
44 В този контекст се налага констатацията, че липсват каквито и да било данни в доводите на жалбоподателката, въз основа на които да може да се установи, че Комисията не е изпълнила задължението си за съдействие, предвидено в член 6, параграф 4 от Регламент № 1049/2001, или че подобно неизпълнение на задължения може да засегне законосъобразността на обжалваното решение. Освен това жалбоподателката не представя никакво доказателство, което да може да обясни установената от нея връзка между твърдяното неизпълнение и мотивите на това решение, които обаче са предмет на настоящото основание.
45 При това положение доводът на жалбоподателката, че Комисията не е изпълнила задължението си за съдействие и за информиране на обществеността, произтичащо от член 6, параграф 4 от Регламент № 1049/2001, не е основателен. Следователно този довод трябва да се отхвърли.
46 Следователно второто основание следва да се отхвърли в неговата цялост.
По първото основание: нарушение на член 15, параграф 3 ДФЕС, на член 42 от Хартата и на Регламент № 1049/2001
47 Жалбоподателката изтъква по същество, че в обжалваното решение Комисията неправилно е отказала оповестяването на искания документ, като се е позовала на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001. Посоченото основание може да бъде разделено на четири части.
48 В първата част жалбоподателката поддържа, че одитът, в рамките на който е изготвен исканият документ, е приключил, когато тя е поискала достъп до него. В това отношение самото заглавие на посочения документ: „Final audit report — IAS Audit on HR Management in the Education, Audiovisual and Cultural Executive Agency (Ares(2018)361356)“, както и съображенията, изложени в обжалваното решение, според които „[в]ъз основа на окончателния одитен доклад [EACEA] се е съгласила да приложи предложените препоръки“, доказвали, че въпросният одит е приключил. Освен това изготвеният от самата EACEA документ, озаглавен „HR Annual Plan“ (годишен план за човешките ресурси), подкрепял тези твърдения, тъй като предвиждал коригиращи действия, които доказвали, че е достигната крайната фаза на одитната дейност. Освен това от посочения документ било видно, че седем от предложените в искания документ действия били осъществени изцяло и било разумно да се предположи, че последните две действия, предложени в искания документ, са щели да бъдат напълно осъществени, тъй като те вече били изпълнени съответно на 70 % и 80 % при изготвянето на документа, озаглавен „HR Annual Plan“. На етапа на писмената реплика жалбоподателката посочва, че въз основа на препоръките от одитния доклад са изпълнени изцяло десет основни действия. В подкрепа на тези доводи тя изготвя обобщена справка, съдържаща анализ на процента на изпълнение на мерките за прилагане от EACEA. В това отношение обаче тя поддържа, че тъй като може да се прави позоваване на предвиденото в член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 изключение, за да се откаже достъп до документ, само в случай че оповестяването му може да застраши целите, преследвани с одитна дейност, то е неприложимо в конкретния случай поради етапа на завършеност на въпросния одит. Във всички случаи би било недопустимо достъпът до искания документ да се постави в зависимост от несигурно, бъдещо и далечно събитие.
49 Във втората част жалбоподателката поддържа, че доводът на Комисията, че следва да се очаква формулираните в искания документ препоръки да бъдат класирани от нея, след като са били приложени от EACEA, преди да бъде разрешено публичното им оповестяване, противоречи както на целта на Регламент № 1049/2001, така и на правото на прозрачност, признато в член 15 ДФЕС и член 42 от Хартата. Впрочем това вече било установено от Общия съд в решение от 9 юни 2010 г., Éditions Jacob/Комисия (T‑237/05, EU:T:2010:224). Във всеки случай жалбоподателката посочва, че общият обхват на понятието за целите на разследващите дейности на Комисията произтича от неутрализиращото ѝ тълкуване на правото на прозрачност, което не може да бъде прието. Освен това според жалбоподателката възможността за позоваване на някои общи презумпции не може да се изведе систематично за всяко производство по разследване или одит, тъй като изключенията от принципа на прозрачност трябва да се тълкуват стеснително и да се ограничават до спецификата на съответното производство, както е видно от точка 123 от решение от 9 юни 2010 г., Éditions Jacob/Комисия (T‑237/05, EU:T:2010:224).
50 В третата част жалбоподателката изтъква, че разпоредба от вторичното право не би могла без основание да ограничава основно право, чиято правна стойност е еквивалентна на първичното право. Ето защо следва да се отхвърли доводът на Комисията, че предвиденото в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 изключение трябва да се тълкува в светлината на член 99, параграф 6 от Финансовия регламент, който гласи, че „отчетите и констатациите на вътрешния одитор […], са достъпни за обществеността едва след като вътрешният одитор удостовери действията, предприети за тяхното изпълнение“. На етапа на репликата жалбоподателката твърди, че посоченото изключение трябва да може да се тълкува съгласувано с член 99, параграф 6 от Финансовия регламент. Тя обаче счита, че възможността за позоваване на задължение за поверителност в конкретния случай не може да освободи Комисията от необходимостта да извърши конкретна и индивидуална проверка на искания документ, доколкото, след като посоченият документ е приключен, Комисията не е имала основание да приложи изключението, изведено от последната разпоредба, както и обща презумпция за защита на дейностите по одит.
51 В четвъртата част жалбоподателката поддържа, че обжалваното решение не издържа на проверката за разумно предвидимия риск. Всъщност опасността от засягане на спокойствието и независимостта на съответното разследване била формулирана само хипотетично. За сметка на това не били доказани нито необходимостта от прилагане на съответното изключение, нито необходимостта да се приложи предвиденото в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 изключение по отношение на целия искан документ. Следователно не може да се прави позоваване на обща презумпция за неоповестяване, за да се обоснове посоченото решение. С оглед на тези съображения жалбоподателката счита, че в случая не е налице по-висш обществен интерес, който да обоснове оповестяването на посочения документ. Тя обаче при всички положения и при условията на евентуалност твърди явна грешка в преценката, която опорочавала това решение. Всъщност тя счита, че в него неправилно се приема, че доводите ѝ да получи достъп до този документ са „по-скоро от частен характер“. Комисията обаче трябвало да установи кои са тези съображения от частен характер и да провери дали позоваването на общите принципи на прозрачност е достатъчно, за да се изключи необходимостта от защита на този документ.
52 Комисията оспорва тези доводи.
53 Общият съд счита за уместно най-напред да разгледа заедно части от първа до трета, а след това четвъртата част.
По части от първа до трета
54 В самото начало и що се отнася до правото на публичен достъп до документи на институциите на Съюза, следва да се припомни, че съгласно член 42 от Хартата „[в]секи гражданин на Съюза, както и всяко физическо или юридическо лице, което пребивава в държава членка или има там седалище според устройствения му акт, има право на достъп до документите на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза, независимо от вида на техния носител“. От член 15, параграф 3, първо изречение ДФЕС следва също че „[в]секи гражданин на Съюза, както и всяко физическо или юридическо лице, което пребивава или има седалище според устройствения му акт в държава членка, има право на достъп до документите на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза, независимо от вида на техния носител“.
55 Същевременно, както следва от член 1 във връзка със съображение 4 от Регламент № 1049/2001, приет на основание член 255, параграф 2 ДЕО, целта на този регламент е да предостави на обществеността възможно най-широко право на достъп до документите на институциите (решение от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия, C‑514/11 P и C‑605/11 P, EU:C:2013:738, т. 40).
56 Следва обаче да се припомни, че при особени обстоятелства това право на достъп може да бъде ограничавано. Така по-специално член 15, параграф 3, втора алинея ДФЕС предвижда, че „[о]бщите принципи и ограничения, основани на публичния или личния интерес, които регламентират упражняването на правото на достъп до документите, се определят чрез регламенти от Европейския парламент и Съвета, като действат в съответствие с обикновената законодателна процедура“. Следователно от текста му ясно следва, че посочените ограничения могат да се определят с регламенти.
57 Член 4 от Регламент № 1049/2001 предвижда режим на изключения, съгласно който институциите могат да откажат достъп до документ, в случай че оповестяването му би засегнало някои от защитените с този член интереси (вж. решение от 22 март 2018 г., De Capitani/Парламент, T‑540/15, EU:T:2018:167, т. 59 и цитираната съдебна практика).
58 В това отношение съдебната практика впрочем припомня, че правото на достъп до документи е подчинено на определени ограничения, основани на съображения от обществен или частен интерес, като същевременно уточнява, че тъй като се отклоняват от принципа за възможно най-широк публичен достъп до документите, тези изключения следва да се тълкуват и прилагат стриктно (решение от 1 февруари 2007 г., Sison/Съвет, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, т. 62 и 63).
59 Сред изключенията от правото на достъп до документи е и изключението, съдържащо се в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, съгласно което институциите отказват достъп до документ в случаите, когато оповестяването му би засегнало защитата на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит, освен ако по-значим обществен интерес не обосновава оповестяването на посочения документ.
60 Режимът на изключения, предвиден в член 4 от Регламент № 1049/2001, и по-специално в параграф 2 от посочения член, се основава на претегляне на интересите, които в даден случай се противопоставят, а именно, от една страна, интересите, които биха били облагодетелствани от оповестяването на съответните документи, и от друга страна, тези, които това оповестяване би застрашило. Решението, което се взема по искане за достъп до документи, зависи от отговора на въпроса на кой интерес трябва да се отдаде предимство в конкретния случай (решение от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия, C‑514/11 P и C‑605/11 P, EU:C:2013:738, т. 42).
61 От друга страна, когато от дадена институция е поискано оповестяването на документ, тя е длъжна да прецени за всеки конкретен случай дали този документ се обхваща от изброените в член 4 от Регламент № 1049/2001 изключения от правото на достъп на обществеността до документите на институциите (вж. в този смисъл решение Швеция и Turco/Съвет, C‑39/05 P и C‑52/05 P, EU:C:2008:374, т. 35).
62 С оглед на гореизложените съображения в случая следва да се разгледа въпросът дали, както поддържа Комисията, е било обосновано на жалбоподателката да се откаже достъп до искания документ въз основа на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, тълкувано в светлината на член 99, параграф 6 от Финансовия регламент, главно с мотива, че съществува предвидима опасност оповестяването му да засегне целта на разглеждания одит, като навреди на прилагането на съдържащите се в него препоръки от страна на EACEA.
63 От доводите на жалбоподателката по същество следва, че тя оспорва прилагането на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, както и тълкуването му в светлината на член 99, параграф 6 от Финансовия регламент към искания документ, с мотива че одитът, в рамките на който се вписва съставянето на този документ, е бил приключен към момента на подаване на заявлението ѝ за достъп до посочения документ. Според жалбоподателката всъщност би било в противоречие с целта, преследвана с Регламент № 1049/2001, както и с принципа на прозрачност, да се очаква формулираните в окончателния одитен доклад препоръки да бъдат приложени, преди свързаните с тях документи да могат да бъдат оповестени без риск от засягане на преследваните с този одит цели.
64 Първо, що се отнася до етапа, на който се е намирал разглежданият одит, когато е прието обжалваното решение, следва да се припомни, че исканият документ е окончателен доклад на службата за вътрешен одит на Комисията и е част от административната преписка за одит на управлението на човешките ресурси в рамките на EACEA.
65 В това отношение в самото начало следва да се констатира, че настоящият случай се различава от делото, по което е постановено решение от 12 май 2015 г., Technion и Technion Research & Development Foundation/Комисия (T‑480/11, EU:T:2015:272), на което по-специално се позовава Комисията в обжалваното решение като пример. Всъщност в точка 66 от това решение Общият съд приема, че „към датата на приемане на [разглежданото] решение окончателният доклад, с който се слага край на одитната процедура, все още не е бил приет и че са били възможни и възможни допълнителни действия по разследване във връзка с този одит“. В случая обаче е безспорно, че окончателният доклад е бил приет към момента на приемане на обжалваното решение.
66 Както обаче е видно от материалите по преписката, и по-специално от изготвената от самата жалбоподателка обобщена справка, към 24 октомври 2018 г. са били приложени само някои препоръки, формулирани в искания документ, което означава, че към момента на приемане на обжалваното решение все още не са били приложени всички формулирани в този документ препоръки.
67 При това положение от гореизложените съображения следва, че макар окончателният доклад, с който приключва одитната процедура, да е бил приет към момента на подаване на спорното заявление за достъп до документи, към момента на приемане на обжалваното решение все пак са били в ход мерки по прилагане, свързани с посочената одитна процедура.
68 Второ, доколкото жалбоподателката претендира, че да се очаква формулираните в искания документ препоръки да бъдат класирани от Комисията, преди да се разреши тяхното публично оповестяване, противоречи както на преследваната от Регламент № 1049/2001 цел, така и на правото на прозрачност, признато в член 15 ДФЕС и член 42 от Хартата, следва да се констатира следното.
69 В обжалваното решение Комисията по-специално приема, че изключението от правото на достъп до документи, изведено от член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, следва да се тълкува в светлината на член 99, параграф 6 от Финансовия регламент. При всички положения следва да се отбележи, че член 118, параграф 9 от Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 година за финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, за изменение на регламенти (ЕС) № 1296/2013, (ЕС) № 1301/2013, (ЕС) № 1303/2013, (ЕС) № 1304/2013, (ЕС) № 1309/2013, (ЕС) № 1316/2013, (ЕС) № (ЕС) № 223/2014, (ЕС) № 283/2014 и Решение 541/2014/ЕС и за отмяна на Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 (ОВ L 193, 2018 г. стр. 1 ), който съгласно член 281, параграф 1 от него отменя Финансовия регламент, считано от 2 август 2018 г., съдържа разпоредба, която възпроизвежда по същество член 99, параграф 6 от Финансовия регламент.
70 В това отношение следва да се уточни, че член 99, параграф 6 от Финансовия регламент предвижда, че „[о]тчетите и констатациите на вътрешния одитор, както и докладът на съответната институция на Съюза стават публични едва след като вътрешният одитор утвърди действията, предприети за тяхното изпълнение“.
71 Следва също да се констатира, че Регламент № 1049/2001 и Финансовият регламент имат различни цели. Регламент № 1049/2001 има за цел да улесни в най-голяма степен упражняването на правото на достъп до документи, както и да насърчи добрите административни практики (решение от 28 юни 2012 г., Комисия/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, т. 109). От своя страна Финансовият регламент има за цел да определи финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза. По-точно глава 9 от него определя задачите и конкретните условия и ред за функциониране, приложими по отношение на вътрешния одитор, с който всяка институция на Съюза е длъжна да разполага.
72 Успоредно с това следва да се отбележи, че Регламент № 1049/2001 и Финансовият регламент не съдържат разпоредба, която да предвижда изрично предимството на единия спрямо другия. От постоянната съдебна практика обаче следва, че по принцип не може да се изключи възможността предвидените в член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 изключения да се тълкуват в светлината на някои специални правни уредби на правото на Съюза. Следователно в такъв случай е необходимо да се гарантира прилагането на всеки от тези регламенти, което е съвместимо с прилагането на другия и да се позволи съгласуваното прилагане (вж. в този смисъл решения от 28 юни 2012 г., Комисия/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, т. 123, от 29 януари 2013 г., Cosepuri/EFSA, T‑339/10 и T‑532/10, EU:T:2013:38, т. 85 и от 21 септември 2016 г., Secolux/Комисия, T‑363/14, EU:T:2016:521, т. 43).
73 Самата цел на член 99, параграф 6 от Финансовия регламент е да ограничи достъпа до отчетите и констатациите на вътрешния одитор, като запази посочените документи от публично оповестяване до валидирането на мерките за прилагане от вътрешния одитор. При тези условия, да се позволи на основание на Регламент № 1049/2001 всеобщ достъп до отчетите на вътрешния одитор, чиито мерки по прилагане все още не са били потвърдени от него, би могло да застраши равновесието, което законодателят на Съюза е искал да осигури във Финансовия регламент между правото на обществеността на възможно най-широк достъп до документите на институциите и възможността за вътрешния одитор да приложи надлежно проведените от него одити.
74 Ето защо за целите на тълкуването на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, следва да се приложи обща презумпция, че оповестяването на констатациите и отчетите на вътрешния одитор преди потвърждаването от последния на мерките за прилагане, съдържащи се в тях, може да засегне целите на проведения одит (вж. в този смисъл решения от 28 юни 2012 г., Комисия/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, т. 123, от 29 януари 2013 г., Cosepuri/EFSA, T‑339/10 и T‑532/10, EU:T:2013:38, т. 85, и от 21 септември 2016 г., Secolux/Комисия, T‑363/14, EU:T:2016:521, т. 43), като се има предвид, че по отношение на заинтересованите лица тази презумпция за засягане по никакъв начин не изключва възможността да докажат по-специално че даден документ, чието оповестяване се иска, не попада в обхвата на посочената презумпция (вж. в този смисъл решение от 27 февруари 2014 г., Комисия/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, т. 100 и цитираната съдебна практика).
75 При всички положения следва да се уточни, че фактът, че документите, свързани с вътрешен одит, са обхванати от изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, доколкото мерките за прилагане на съответния одит не са били потвърдени от вътрешния одитор, води до ограничаване на основното право на публичен достъп до документи само по двойно ограничен начин.
76 Всъщност, от една страна, сред дейностите по инспектиране, разследване и одит това тълкуване се отнася само до специфичната категория одити, извършени от вътрешния одитор. От друга страна, то е ограничено във времето, тъй като позволява на институциите на Съюза да откажат достъп до отчетите и констатациите, свързани с такива вътрешни одити, само докато вътрешният одитор потвърди мерките, приети с оглед на тяхното изпълнение. С други думи, предвиденото в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 изключение, тълкувано в светлината на член 99, параграф 6 от Финансовия регламент, е ограничено до продължителността на процедурата, след която вътрешният одитор потвърждава мерките за проследяване на тези доклади.
77 Следователно с оглед на всички гореизложени съображения и предвид необходимостта да се осигури съгласувано прилагане на Регламент № 1049/2001 и на Финансовия регламент жалбоподателката неправилно поддържа, че Комисията е направила неутрализиращо тълкуване на правото на прозрачност, като ѝ е отказала достъп до искания документ, с мотива че действията, които трябва да се предприемат във връзка с разглеждания одит, все още не са били потвърдени от вътрешния одитор.
78 Трето, доколкото жалбоподателката твърди, че предвиденото в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 изключение е неприложимо в случая, тъй като оповестяването на искания документ не може да застраши постигането на целите на разглеждания одит поради приключване на последния, следва да се припомни, че както бе констатирано в точка 66 по-горе, към момента на приемане на обжалваното решение все още не са били приложени всички формулирани в този документ препоръки.
79 В това отношение следва да се уточни, че при произнасянето на решение от 6 юли 2006 г., Franchet и Byk/Комисия (T‑391/03 и T‑70/04, EU:T:2006:190), на което се позовава жалбоподателката в писмените си изявления, релевантните разпоредби от Финансовия регламент в областта на достъпа до документи в рамките на производство за вътрешен одит все още не са влезли в сила към момента на настъпване на фактите по делото, по което е постановено посоченото решение, и че Финансовият регламент в действащата му към този момент редакция не предвижда правила, ограничаващи публичния достъп до одитните доклади. След влизането в сила на член 99, параграф 6 от Финансовия регламент в редакцията му от 2012 г. тези разпоредби по необходимост трябва да се вземат предвид, за да се прецени законосъобразността на обжалваното решение по съображенията, съдържащи се в точки 68—77. Ето защо в случая въпросните мерките за прилагане не могат да бъдат разглеждани като случайно бъдещо и далечно събитие, от което достъпът до искания документ е поставен в зависимост по смисъла на съдебната практика, цитирана от жалбоподателката.
80 С оглед на гореизложеното части от първа до трета от първото основание следва да се отхвърлят.
По четвъртата част
81 Жалбоподателката изтъква, първо, че от обжалваното решение не следва, че Комисията е извършила конкретна проверка на искания документ, преди да го обяви за „поверителен“. Второ, тя изтъква, че Комисията е допуснала явна грешка в преценката, като е приела, че интересът му от оповестяване на искания документ е по-скоро от частен характер.
82 В това отношение следва да се припомни, първо, че когато получи искане на основание Регламент № 1049/2001, институцията по принцип е длъжна да извърши конкретна и индивидуална преценка на съдържанието на документите, посочени в заявлението (решение от 13 април 2005 г., Verein für Konsumenteninformation/Комисия, T‑2/03, EU:T:2005:125, т. 74).
83 Споменатото принципно разрешение обаче не означава, че подобна проверка е необходима при всякакви обстоятелства. Всъщност, тъй като целта на конкретната и индивидуална проверка, която институцията трябва по принцип да извърши при подаване на заявление за достъп, подадено на основание Регламент № 1049/2001, е да осигури възможност на въпросната институция, от една страна, да прецени доколко е приложимо изключение от правото на достъп, а от друга страна, да прецени възможността за частичен достъп, то споменатата проверка може да не е необходима, когато поради особените обстоятелства на конкретния случай е явно, че достъпът трябва да бъде отказан, или обратно — предоставен. Такъв може да бъде по-специално случаят, когато определени документи са били явно обхванати в своята цялост от изключение от правото на достъп, или обратно, са били явно достъпни в своята цялост, или, на последно място, вече са били обект на конкретна и индивидуална преценка от страна на Комисията при подобни обстоятелства (решение от 13 април 2005 г., Verein für Konsumenteninformation/Комисия, T‑2/03, EU:T:2005:125, т. 75).
84 В случая обаче е безспорно, че в обжалваното решение и поради изложените в точка 29 по-горе причини Комисията е приела, че целите на разглеждания одит биха били застрашени, ако исканият документ бъде оповестен. Освен това тези съображения са ясно изложени в посоченото решение.
85 Ето защо следва да се констатира, че в случая е съвсем очевидно, че не е необходима конкретна и индивидуална преценка на съдържанието на посочения в заявлението документ, тъй като за него се прилага обща презумпция, че оповестяването на отчетите и констатациите, изготвени от вътрешния одитор преди валидирането на съдържащите се в тях мерки за прилагане от последния, може да навреди на целите на съответните одити.
86 Ето защо следва да се отхвърли доводът на жалбоподателката, че от обжалваното решение не следва, че Комисията е извършила конкретна проверка на искания документ.
87 Второ, доколкото жалбоподателката упреква Комисията, че е допуснала явна грешка, като е приела, че интересите, на които се основава подаденото от нея заявление за достъп до искания документ, са по-скоро от частен характер, следва да се констатира, че Комисията основателно подчертава, че когато е поискала съединяването на настоящото дело с делото, по което е постановено решение от 6 юни 2019 г., Bonnafous/EACEA (T‑614/17, непубликувано, EU:T:2019:381), жалбоподателката изрично е посочила такива мотиви от частен характер, които обосновават интереса ѝ да получи достъп до искания документ.
88 Така в разглежданото искане за съединяване жалбоподателката по-специално изтъква, че „[в] такъв случай прочитът [на искания документ] би трябвало да [ѝ позволи] да потвърди и/или да документира няколко от оплакванията, които е повдигнала по дело T‑614/17“.
89 Особеният интерес, който може да изтъкне заявител за достъп до документ, който го засяга лично, не би могъл да се вземе предвид като по-висш обществен интерес по смисъла на разпоредбите на член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001. От това следва, че защитата на интересите му с оглед подаване на жалба не представлява по-висш обществен интерес по смисъла на горепосочената разпоредба (вж. в този смисъл решение от 24 май 2011 г., NLG/Комисия, T‑109/05 и T‑444/05, EU:T:2011:235, т. 148).
90 Освен това следва отново да се припомни, че отказът за оповестяване, противопоставен на жалбоподателката, както и общата презумпция, че оповестяването на искания документ би могло да навреди на целите на разглеждания одит, който е в основата на отказа, са временни. Всъщност от самото естество на посочената презумпция следва, че тя е противопоставима само докато службата за вътрешен одит на Комисията не потвърди мерките за изпълнение на искания документ. Следователно позоваването на решения от 12 октомври 2000 г., JT’s Corporation/Комисия (T‑123/99, EU:T:2000:230, т. 50), и от 6 юли 2006 г., Franchet и Byk/Комисия (T‑391/03 и T‑70/04, EU:T:2006:190, т. 112), което се съдържа в репликата в подкрепа на довода, че обжалваното решение лишавало гражданите от възможността да контролират законното упражняване на публичната власт, не е релевантно в случая.
91 Така с оглед на гореизложеното следва да се приеме, че жалбоподателката не е изтъкнала нито един довод, с който да докаже, че по-висш обществен интерес може да обоснове оповестяването на искания документ в конкретния случай.
92 Ето защо четвъртата част трябва да се отхвърли, а заедно с нея — и първото основание в неговата цялост.
По третото основание: нарушение на принципа на пропорционалност
93 Жалбоподателката изтъква, че общата презумпция за неоповестяване на искания документ, на която се основава обжалваното решение, не е обоснована. Тя счита, че отказът от съобщаване на този документ, макар и частичен, трябва да се тълкува като отказ от конкретна и индивидуална проверка на документа, а това представлявало явно нарушение на принципа на пропорционалност.
94 Комисията оспорва тези доводи.
95 В това отношение е достатъчно да се констатира, че поради същите съображения като изложените в точки 82—85 по-горе в случая Комисията не е била длъжна да извърши конкретна и индивидуална проверка на искания документ.
96 Поради това третото основание не е налице и следователно жалбата трябва да се отхвърли в нейната цялост.
По съдебните разноски
97 Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като жалбоподателката е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски в съответствие с искането на Комисията.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (първи състав)
1) Отхвърля жалбата.
2) Осъжда Laurence Bonnafous да заплати съдебните разноски.
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 26 март 2020 година.
Подписи