Causa T‑384/10
Regno di Spagna
contro
Commissione europea
«Fondo di coesione – Regolamento (CE) n. 1164/94 – Progetti riguardanti l’approvvigionamento idrico delle popolazioni residenti nel bacino idrografico del fiume Guadiana nella regione di Andévalo, il risanamento e la depurazione del bacino del fiume Guadalquivir e l’approvvigionamento idrico dei sistemi intercomunali delle province di Granada e Malaga – Soppressione parziale del contributo finanziario – Appalti pubblici di lavori e di servizi – Nozione di opera – Scissione degli appalti – Determinazione delle rettifiche finanziarie – Articolo H, paragrafo 2, dell’allegato II del regolamento n. 1164/94 – Proporzionalità»
Massime – Sentenza del Tribunale (Prima Sezione) del 29 maggio 2013
1. Ravvicinamento delle legislazioni – Procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori – Direttiva 93/37 – Opera – Nozione – Criteri – Funzione economica o tecnica del risultato dei lavori – Costruzione di un sistema di canalizzazioni collegate a uno stesso deposito centrale e costituenti lotti destinati alla distribuzione di acqua potabile a una stessa area residenziale a partire da un unico punto di rifornimento – Qualificazione come opera unica
[Direttiva del Consiglio 93/37, artt. 1, c), e 6, § 4]
2. Ravvicinamento delle legislazioni – Procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori – Direttiva 93/37 – Opera – Scissione artificiosa di un’opera unica – Constatazione non subordinata alla dimostrazione dell’intenzione di eludere la normativa dell’Unione
(Direttiva del Consiglio 93/37, art. 6, § 4)
3. Ravvicinamento delle legislazioni – Procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori – Appalti esclusi dall’ambito di applicazione delle direttive in materia di lavori pubblici ma che presentano un interesse transfrontaliero certo – Obbligo di rispettare le norme fondamentali del Trattato
(Artt. 49 TFUE, 56 TFUE e 114 TFUE)
4. Coesione economica, sociale e territoriale – Interventi strutturali – Finanziamento da parte dell’Unione – Sospensione o riduzione di un contributo finanziario a causa di irregolarità – Rispetto del principio di proporzionalità
(Art. 5, § 4, TUE; regolamento del Consiglio n. 1164/94, art. 8, § 1; regolamento della Commissione n. 1386/2002, art. 17, § 1)
5. Atti delle istituzioni – Regole di condotta amministrativa di portata generale – Atto diretto a produrre effetti esterni – Autolimitazione del potere discrezionale dell’istituzione autrice dell’atto – Obbligo di rispettare i principi di parità di trattamento, di tutela del legittimo affidamento e di certezza del diritto nonché le norme superiori di diritto dell’Unione
1. Nel settore degli appalti pubblici di lavori l’esistenza di un’opera ai sensi dell’articolo 1, lettera c), della direttiva 93/37, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, dev’essere valutata in rapporto alla funzione economica e tecnica del risultato dei lavori oggetto degli appalti pubblici in questione. Peraltro, affinché il risultato di lavori distinti possa essere qualificato come opera ai sensi della suddetta disposizione, è sufficiente che essi esplichino o la medesima funzione economica o la medesima funzione tecnica. La constatazione di un’identità economica e di un’identità tecnica è quindi alternativa e non cumulativa. La simultaneità del bando degli appalti, la somiglianza dei bandi di gara, l’unità del contesto geografico all’interno del quale gli appalti sono stati banditi e l’esistenza di una sola amministrazione aggiudicatrice costituiscono tutti indici supplementari che depongono a favore della considerazione che appalti di lavori distinti corrispondono in realtà ad un’opera unica.
Pertanto, un progetto che prevede la costruzione di un solo sistema di canalizzazioni connesse a uno stesso deposito centrale di modo che i vari lotti del progetto siano destinati a esplicare, nel loro insieme, la medesima funzione economica e tecnica, ossia la distribuzione di acqua potabile a una stessa area residenziale a partire da un unico punto di rifornimento, costituisce un’opera unica di tal genere. Parimenti, in caso di lavori consistenti nella distribuzione di un bene di pubblica utilità in un’area geografica concreta, la circostanza che tale sistema di canalizzazioni sia destinato all’approvvigionamento idrico di più comuni non impedisce di concludere che, nel suo insieme, esso esplica una stessa funzione economica e tecnica. Infine, elementi quali un’evidente vicinanza temporale tra l’aggiudicazione di due appalti, il fatto che tali appalti facciano riferimento alla medesima comarca e che siano stati entrambi aggiudicati dalla stessa amministrazione aggiudicatrice, sebbene non decisivi per stabilire l’esistenza di un’opera unica, costituiscono indici supplementari che giustificano il riconoscimento dell’esistenza di una sola opera.
(v. punti 67‑69, 74, 76, 77, 80, 81)
2. La constatazione di una scissione di un appalto in violazione dell’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva 93/37, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, non presuppone la dimostrazione di un’intenzione soggettiva di eludere l’applicazione delle disposizioni ivi contenute. Nel caso in cui si sia giunti a siffatto accertamento, è irrilevante che la violazione risulti o meno dalla volontà dello Stato membro al quale è addebitabile, dalla sua negligenza, oppure dalle difficoltà tecniche cui quest’ultimo avrebbe fatto fronte.
(v. punto 95)
3. Se è vero che le norme contenute nelle direttive che coordinano le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici non si applicano agli appalti il cui valore non raggiunge la soglia fissata da queste ultime, ciò non significa tuttavia che questi ultimi appalti siano esclusi dall’ambito di applicazione del diritto dell’Unione. Infatti, per quanto riguarda l’aggiudicazione degli appalti che, tenuto conto del loro valore, non sono soggetti alle procedure previste dalla normativa dell’Unione relativa alle procedure di aggiudicazione di appalti pubblici, le amministrazioni aggiudicatrici sono tenute, nondimeno, a rispettare le norme fondamentali e i principi generali del Trattato, in particolare, il principio di non discriminazione in base alla cittadinanza.
Tuttavia, l’applicazione dei principi generali dei Trattati alle procedure di aggiudicazione degli appalti di valore inferiore alla soglia di applicazione delle direttive presuppone che gli appalti in questione presentino un interesse transfrontaliero certo. L’esistenza di un siffatto interesse può essere indicata da criteri oggettivi quali, in particolare, l’importo di una certa consistenza dell’appalto in questione, combinato con il luogo di esecuzione dei lavori, segnatamente in caso di vicinanza di tale luogo a una zona frontaliera che può attirare l’interesse di operatori stabiliti in un altro Stato membro. Per contro, è altresì possibile escludere l’esistenza di quest’ultimo nel caso, ad esempio, di un valore economico molto limitato dell’appalto in questione.
Peraltro, riguardo al principio di non discriminazione derivante dal Trattato FUE, e in particolare dalle libertà fondamentali, il medesimo richiede non solo l’eliminazione di qualsiasi discriminazione nei confronti del prestatore di lavori o di servizi in base alla sua cittadinanza, ma anche la soppressione di qualsiasi restrizione, anche qualora essa si applichi indistintamente ai prestatori nazionali e a quelli degli altri Stati membri, allorché essa sia tale da vietare o da ostacolare in altro modo le attività del prestatore stabilito in un altro Stato membro ove fornisce legittimamente servizi analoghi. Ne consegue che, nell’applicare il criterio dell’esperienza nel proprio Stato membro per aggiudicare un appalto pubblico, le autorità nazionali in questione violano il principio di non discriminazione.
(v. punti 109‑111, 114, 115, 119, 121)
4. Alla luce del principio di proporzionalità, la violazione degli obblighi il cui rispetto sia di fondamentale importanza per il buon funzionamento di un sistema dell’Unione può essere sanzionata con la perdita di un diritto conferito dalla normativa dell’Unione, quale il diritto a un contributo finanziario. Inoltre, in virtù del principio di conformità dei progetti finanziati alle disposizioni dei Trattati, agli atti adottati in forza di questi ultimi e alle politiche dell’Unione, come espresso dall’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1164/94, che istituisce un Fondo di coesione, sono a carico del bilancio dell’Unione soltanto le spese effettuate conformemente alle norme dell’Unione e agli atti adottati in forza di queste ultime. Di conseguenza, sin dal momento in cui la Commissione rileva una violazione delle disposizioni dell’Unione nei pagamenti effettuati da uno Stato membro, essa è tenuta a procedere alla rettifica dei conti dal medesimo presentati e ad imporre le rettifiche finanziarie necessarie a ristabilire una situazione in cui la totalità della spesa oggetto della richiesta di cofinanziamento da parte del Fondo di coesione sia conforme alla normativa dell’Unione in materia di appalti pubblici, tenendo conto del principio di proporzionalità. Quanto alle modalità di calcolo delle rettifiche finanziarie, se risulta che, alla luce delle circostanze di una determinata fattispecie, l’applicazione di una rettifica consistente nella soppressione totale della spesa relativa ai progetti in questione sarebbe stata una penalità sproporzionata rispetto alla gravità delle irregolarità individuate e che non è possibile o attuabile quantificare con esattezza l’importo della spesa irregolare, è opportuno applicare rettifiche su base forfettaria.
(v. punti 134, 136, 137, 140, 141)
5. Adottando regole di condotta amministrativa dirette a produrre effetti esterni e annunciando con la loro pubblicazione che essa le applicherà da quel momento in avanti ai casi ad esse riconducibili, l’istituzione interessata si autolimita nell’esercizio del suo potere discrezionale e non può discostarsi da tali norme, salvo essere sanzionata, se del caso, per violazione dei principi generali del diritto, quali i principi della parità di trattamento, della certezza del diritto o della tutela del legittimo affidamento. Non si può quindi escludere che, in presenza di talune condizioni e a seconda del loro contenuto, siffatte regole di condotta dotate di una portata generale possano produrre effetti giuridici e che, in particolare, l’amministrazione non possa in un caso specifico discostarsene senza fornire ragioni compatibili con i suddetti principi generali del diritto, a condizione che siffatto approccio non sia contrario ad altre norme superiori di diritto dell’Unione.
(v. punto 144)