Gevoegde zaken T‑479/11 RENV en T‑157/12 RENV
Franse Republiek en IFP Énergies nouvelles
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Achtste kamer) van 5 oktober 2020
„Staatssteun – Aardolie-onderzoek – Steunregeling die door Frankrijk ten uitvoer is gelegd – Impliciete en onbeperkte staatsgarantie die aan het IFPEN is verleend door daaraan de rechtsvorm van een EPIC toe te kennen – Voordeel – Vermoeden van het bestaan van een voordeel – Evenredigheid”
1. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Verlening van een voordeel aan de begunstigden – Staatsgarantie ten gunste van een onderneming die niet aan de gewone procedures voor gerechtelijke sanering en vereffening is onderworpen – Bewijs van het bestaan van een voordeel dat door de Commissie moet worden geleverd – Beoordeling aan de hand van alle relevante factoren – Vermoeden dat de onderneming die de begunstigde van die garantie is een voordeel geniet in haar betrekkingen met leveranciers en klanten – Voorwaarden – Voorafgaand onderzoek naar het bestaan van marktomstandigheden die rechtvaardigen dat wordt uitgegaan van een soortgelijk voordeel als het voordeel dat de begunstigde onderneming in haar betrekkingen met financiële en bancaire instellingen geniet – Geen
(zie punten 74, 75, 82, 83, 87‑92, 94‑104)
2. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Verlening van een voordeel aan de begunstigden – Staatsgarantie ten gunste van een onderneming die niet aan de gewone procedures voor gerechtelijke sanering en vereffening is onderworpen – Bewijs van het bestaan van een voordeel dat gebaseerd is op het vermoeden dat de financiële positie van die onderneming is verbeterd – Weerlegging van dat vermoeden – Voorwaarden – Bewijs dat er in het verleden geen reëel economisch voordeel is genoten en dat dat in de toekomst evenmin het geval zal zijn
(Art. 107, lid 1, VWEU)
(zie punten 77, 124‑132, 140‑151)
3. Steunmaatregelen van de staten – Besluit van de Commissie – Wettigheidstoetsing op basis van de gegevens die bij de vaststelling van het besluit beschikbaar waren
(Art. 107, lid 1, VWEU)
(zie punten 132, 133)
4. Steunmaatregelen van de staten – Administratieve procedure – Verplichtingen van de Commissie – Zorgvuldig en onpartijdig onderzoek – Inaanmerkingneming van gegevens die zo volledig en betrouwbaar mogelijk zijn – Omvang van de verplichting
(Art. 107 en art. 108, lid 2, VWEU)
(zie punten 134‑143)
5. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Uitzonderingen – Besluit waarbij de steun onder voorwaarden verenigbaar met de interne markt is verklaard – Schending van het evenredigheidsbeginsel
(Art. 107, lid 1, VWEU)
(zie punten 202‑207)
Samenvatting
Het Institut français du pétrole, tegenwoordig IFP Énergies nouvelles genaamd (hierna: „IFPEN”), is een Franse overheidsinstelling die activiteiten verricht op het gebied van onderzoek en ontwikkeling, opleidingen, voorlichting en documentatie. Tot 2006 was het IFPEN een privaatrechtelijke rechtspersoon die onder financieel-economisch toezicht van de Franse overheid stond. In 2006 is het IFPEN omgevormd tot een publiekrechtelijke rechtspersoon, te weten een établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) (overheidsinstelling met een industrieel en commercieel karakter).
In 2011(1) heeft de Europese Commissie vastgesteld dat het IFPEN vanwege de toekenning van die rechtsvorm een onbeperkte staatsgarantie had genoten voor al zijn activiteiten. Bijgevolg heeft zij de dekking door die garantie van de economische activiteiten van het IFPEN (zoals die op het gebied van technologieoverdracht en contractonderzoek) als staatssteun aangemerkt. Volgens de Commissie had het IFPEN namelijk zowel in zijn betrekkingen met financiële en bancaire instellingen als in zijn betrekkingen met leveranciers en klanten een economisch voordeel uit de impliciete en onbeperkte staatsgarantie geput. Zij meende dat dat voordeel selectief was, aangezien voor de concurrenten van het IFPEN, die onderworpen zijn aan de gemeenrechtelijke insolventieprocedures, geen garanties bestaan die met een staatsgarantie te vergelijken zijn. De Commissie heeft niettemin geconcludeerd dat de aldus toegekende staatssteun als verenigbaar met de interne markt kon worden beschouwd, mits bepaalde voorwaarden in acht werden genomen.
Zowel de Franse Republiek als het IFPEN heeft bij het Gerecht van de Europese Unie een beroep tot nietigverklaring van het bestreden besluit ingesteld. Bij zijn arrest van 26 mei 2016(2) heeft het Gerecht de beroepen gedeeltelijk toegewezen en het bestreden besluit nietig verklaard voor zover daarbij de garantie die het IFPEN aan zijn EPIC-rechtsvorm ontleende, als staatssteun was aangemerkt. Het Gerecht heeft in dat eerste arrest geoordeeld dat de Commissie zich ten bewijze van het economische voordeel dat het IFPEN in zijn betrekkingen met leveranciers en klanten zou hebben genoten, niet kon baseren op het door het Hof geformuleerde(3) vermoeden van een economisch voordeel dat een EPIC vanwege de aan haar rechtsvorm ontleende impliciete en onbeperkte staatsgarantie geniet. Wat de betrekkingen van het IFPEN met financiële en bancaire instellingen betreft, heeft het Gerecht bovendien geoordeeld dat dat vermoeden van een voordeel was weerlegd, omdat het IFPEN tijdens de periode die in het bestreden besluit is onderzocht geen reëel economisch voordeel had genoten in de vorm van gunstigere kredietvoorwaarden. In dat verband heeft het Gerecht tevens vastgesteld dat dat vermoeden, aangezien het voor de in het bestreden besluit onderzochte periode was weerlegd, niet kon worden ingeroepen voor de toekomst zonder dat de omstandigheden waaronder het vermoeden was weerlegd, wezenlijk waren veranderd.
De Commissie heeft het Hof om vernietiging van het eerste arrest verzocht. In zijn arrest in hogere voorziening(4) heeft het Hof vervolgens geoordeeld dat het Gerecht de draagwijdte van het vermoeden van een economisch voordeel onjuist had opgevat. Om te beginnen heeft het Hof vastgesteld dat dat vermoeden niet kan worden weerlegd op basis van de enkele omstandigheid dat de begunstigde van een impliciete en onbeperkte staatsgarantie in het verleden geen reëel economisch voordeel uit zijn EPIC-rechtsvorm heeft geput. Volgens het Hof kan dat weerlegbare vermoeden slechts worden weerlegd voor zover is aangetoond dat de EPIC in het verleden geen reëel economisch voordeel uit die garantie heeft geput en dat naar alle waarschijnlijkheid in de toekomst evenmin zal doen. Vervolgens heeft het Hof geoordeeld dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat het vermoeden van een voordeel zich beperkt tot betrekkingen waarin sprake is van een financieringstransactie en met name tot de betrekkingen van de EPIC met financiële en bancaire instellingen. Het Hof heeft evenwel gepreciseerd dat dat vermoeden niet automatisch kan worden uitgebreid tot de betrekkingen van een EPIC met haar leveranciers en klanten, maar dat eerst, rekening houdend met het gedrag van die spelers op de markt, moet worden nagegaan of het mogelijke voordeel voor de instelling vergelijkbaar is met het voordeel dat zij in haar betrekkingen met financiële en bancaire instellingen geniet, hetgeen door de Commissie dient te worden geverifieerd.
In zijn na terugverwijzing door het Hof gewezen arrest van 5 oktober 2020 verklaart het Gerecht het bestreden besluit gedeeltelijk nietig, op grond dat de Commissie niet heeft bewezen dat het IFPEN in zijn betrekkingen met leveranciers en klanten een voordeel uit de staatsgarantie heeft kunnen putten, zodat de verplichtingen die zijn opgelegd om de verenigbaarheid van die staatsgarantie met de interne markt te waarborgen, onevenredig zijn.
Het Gerecht brengt in herinnering dat de Commissie, teneinde het vermoeden van een voordeel toe te passen in de betrekkingen van een EPIC met haar leveranciers en klanten, overeenkomstig het arrest in hogere voorziening dient na te gaan of het gedrag van de leveranciers en klanten op de markt rechtvaardigt dat wordt uitgegaan van een soortgelijk voordeel als dat in de betrekkingen van de EPIC met financiële en bancaire instellingen. Volgens het Gerecht heeft de Commissie dat voorafgaande onderzoek evenwel niet verricht. Ten eerste erkent de Commissie wat betreft de betrekkingen van het IFPEN met zijn leveranciers, dat zij in het bestreden besluit niet heeft bewezen dat kan worden uitgegaan van een soortgelijk voordeel als dat in de betrekkingen tussen het IFPEN en financiële en bancaire instellingen. Ten tweede merkt het Gerecht op dat de Commissie zich wat betreft de betrekkingen tussen het IFPEN en zijn klanten op een hypothetische redenering heeft gebaseerd en geen voorafgaand onderzoek van de economische en juridische context heeft verricht op basis waarvan zij de geloofwaardigheid had kunnen aantonen van de hypothese dat in de betrekkingen tussen het IFPEN en zijn klanten sprake was van een soortgelijk voordeel als in de betrekkingen tussen die EPIC en financiële en bancaire instellingen. Bijgevolg heeft het Gerecht geoordeeld dat de Commissie wat betreft de betrekkingen tussen het IFPEN en zijn leveranciers en klanten niet heeft voldaan aan de op haar rustende verplichting om het bestaan van staatssteun te bewijzen. Gelet op die vaststelling is de verplichting die de Commissie aan het IFPEN heeft opgelegd om haar ter controle van de verenigbaarheid van de staatssteun waarvan het bestaan niet is bewezen jaarlijks te informeren over de bedragen van de goederen die het bij zijn leveranciers heeft ingekocht en over de economische activiteiten die het voor zijn klanten heeft verricht, noch geschikt, noch noodzakelijk om de doelstellingen van de staatssteunregels te verwezenlijken. Bijgevolg heeft het Gerecht het middel ontleend aan schending van het evenredigheidsbeginsel gedeeltelijk aanvaard.
Wat daarentegen de betrekkingen van het IFPEN met financiële en bancaire instellingen betreft, heeft het Gerecht geoordeeld dat de Commissie terecht heeft vastgesteld dat het IFPEN in die betrekkingen een economisch voordeel heeft geput uit de garantie die het aan zijn EPIC-rechtsvorm ontleent. Dienaangaande merkt het Gerecht op dat het vermoeden van een voordeel weliswaar voor het verleden was weerlegd, maar dat Frankrijk en het IFPEN er niet in zijn geslaagd om dat vermoeden ook voor de toekomst te weerleggen, zoals vereist in het arrest in hogere voorziening, aangezien de door hen aangevoerde argumenten niet-ontvankelijk waren. Die argumenten hadden namelijk betrekking op gegevens die tijdens de formele onderzoeksprocedure ter kennis van de Commissie hadden moeten worden gebracht en op gegevens die van na de vaststelling van het bestreden besluit dateerden.