Language of document : ECLI:EU:C:2013:871

MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

PEDRA CRUZA VILLALÓNA

od 19. prosinca 2013.(1)

Predmet C‑427/12

Europska komisija

protiv

Europskog parlamenta

Vijeća Europske unije

(tužba za poništenje koju je podnijela Europska komisija)

„Tužba za poništenje – Tumačenje članaka 290. i 291. UFEU‑a – Delegirani akt – Provedbeni akt – ‚Opseg nadzora’ – Uredba (EU) br. 528/2012 – Biocidni proizvodi – Utvrđenje pristojbi i naknada – Europska agencija za kemikalije“





1.        Tužbom za poništenje koju je ovom prigodom Komisija podnijela protiv Europskog parlamenta i Vijeća zbog njihove pogrešne primjene članka 291. stavka 2. UFEU‑a, i to propisivanjem u članku 80. stavku 1. Uredbe (EU) br. 528/2012(2) donošenje Komisijine „provedbene uredbe“, omogućava se Sudu da se po prvi puta oglasi o smislu i opsegu „delegiranih“ akata koji su predviđeni člankom 290. UFEU‑a(3). Potrebno je uzeti u obzir da se jedini Komisijin razlog za poništenje temelji na njezinom shvaćanju da je tumačenje članka 290. i članka 291. stavka 2. UFEU‑a od strane Parlamenta i Vijeća pogrešno.

2.        Pitanje Vijeća da li predmet spora „dotiče samu srž pojedinih temelja uspostavljenih europskim integracijama“(4) može se ostaviti po strani. Jasno je da se, u svakom slučaju, Ugovorom iz Lisabona otvaraju vrata onome što se može smatrati novom vrstom zakonodavne aktivnosti koja se temelji na suradnji između Parlamenta i Vijeća s jedne i Komisije s druge strane, što je dovoljno za zaključiti da je pitanje koje je postavila Komisija jako osjetljivo.

3.        Razvidno je da je ova mogućnost prva, ali neće i ne može biti zadnja koja se pruža Sudu za zauzimanje stajališta o ovako bitnoj stvari koja se odnosi na uređenje akata Unije. Koliko god mogla biti značajna ova doslovno prva prilika za sudsku praksu Suda u vezi s člankom 290. UFEU‑a, lako je shvatljivo da Sud neće u okviru ovog spora reći sve što ima o ovom pitanju. Za to ima osnovni razlog, a taj je da okolnosti ovog spora ne zahtijevaju od Suda odgovor na svaki problem koji bi se mogao odnositi na ovu odredbu. Uzimajući navedeno u obzir, stranke u postupku imaju pravo kada tvrde da Sud ima priliku započeti s rasvjetljavanjem smisla ove odredbe Ugovora, pomažući na taj način u djelomičnom sprečavanju spornih situacija između institucija.

4.        U svojem mišljenju pokušat ću objasniti stajalište da je u ovom prvom razdoblju postojanja „delegiranih“ akata,glavni izazov osigurati određenu razinu sudbenog nadzora koji se odnosi na mogućnosti koje ima zakonodavac Unije u trenutku kada Komisiji povjerava zadaću dopunjavanja ili izmjenjivanja sadržaja zakonodavnog akta ili zadaću donošenja „provedbenih“ akata.

5.        Nakon odbacivanja prigovora o dopuštenosti oblikovat ću svoj odgovor u dva dijela. U prvom ću dijelu predložiti objašnjenje „delegiranih“ i „provedbenih“ akata prije nego što ponudim moguće razgraničenje između njih. U drugom dijelu ću se usredotočiti na specifičnu bit spora, odnosno na valjanost članka 80. stavka 1. Uredbe br. 528/2012 u mjeri u kojoj, u okviru članka 291. stavka 2. UFEU‑a, dopušta Komisiji donošenje provedbene uredbe.

I –    Pravni okvir

6.        Rijetke odredbe koje su obuhvaćene ovim sporom, točnije odredbe članaka 290. i 291. UFEU‑a te članka 80. Uredbe br. 528/2012, bit će sukcesivno navedene u tijeku moje argumentacije.

II – Tužba za poništenje

7.        Komisija je podnijela tužbu za poništenje članka 80. stavka 1. Uredbe br. 528/2012. Prema njezinom shvaćanju odredba koja je predmet tužbe nije valjana jer se njome propisuje da mjere na koje se ista odnosi trebaju biti usvojene pomoću provedbenog akta (članak 291. UFEU‑a), iako bi se iste trebale usvojiti pomoću delegiranog akta (članak 290. UFEU‑a).

8.        Bez obzira na redoslijed kojim ću iznositi argumente Komisije, zajedno sa svojima, u odnosu na različita pitanja koja se postavljaju u ovom sporu, potrebno je već sada napomenuti da Komisija smatra da se sudska praksa o izboru pravnog temelja akta Unije mora, mutatis mutandis, primijeniti i na opciju između članka 291. UFEU‑a (kojim se povjerava isključivo provedbena nadležnost) i članka 290. UFEU‑a (kojim se Komisiji povjerava „kvazizakonodavna“ ovlast). Prema njezinom shvaćanju, opsezi navedenih odredbi jasno su odvojeni, te ne postoje „sive zone“ u kojima postoji mogućnost za diskrecijsko odlučivanje zakonodavca.

9.        Komisija tvrdi da je odlučujući smisao koji se daje ideji „dopune ili izmjene određenih elemenata zakonodavnog akta koji nisu ključni“. Prema njezinom shvaćanju ne može se primjenjivati restriktivna koncepcija jer je potrebno da akti kojima se usavršava sadržaj zakonodavnog akta uživaju stupanj demokratske legitimnosti koji može pružiti samo zakonodavni postupak i koji članak 290. UFEU‑a jamči „delegiranim aktima“ kroz kontrole koje određuje.

10.      U odnosu na pobijanu odredbu čije se poništenje traži, Komisija smatra da uspostavljanje dosljednog i potpunog sustava pristojbi namijenjenog financiranju Agencije podrazumijeva dopunu onih elemenata Uredbe br. 528/2012 koji nisu ključni, zbog čega bi trebao biti predmet delegiranja u skladu s člankom 290. UFEU‑a.

11.      Stoga Komisija traži poništenje članka 80. stavka 1. Uredbe br. 528/2012, uz zadržavanje njegovih učinaka do stupanja na snagu odredbe namijenjene da ga nadomjesti, te da se naloži Europskom parlamentu i Vijeću snošenje troškova. Podredno, u slučaju da Sud odbije tužbu za djelomično poništenje, Komisija traži poništenje Uredbe br. 528/2012 u potpunosti uz održavanje njezinih učinaka na snazi.

III – Postupak pred Sudom

12.      Pored Europskog parlamenta i Vijeća u postupku sudjeluju i Kraljevina Danska, Republika Finska, Francuska Republika, Kraljevina Nizozemska, Ujedinjena Kraljevina i Češka Republika.

13.      Vijeće, uz potporu Kraljevine Nizozemske i Ujedinjene Kraljevine, navodi da je tužba nedopuštena jer, prema njegovom stajalištu, članak 80. stavak 1. Uredbe br. 528/2012 nema dovoljan stupanj autonomnosti u odnosu na preostale odredbe uredbe da bi bio predmet zasebnog sudskog postupka, s obzirom na to da je plaćanje pristojbi i naknada uvjet za postupanje Agencije tijekom cijelog postupka odobrenja biocidnog proizvoda. Suprotno tome, Europski parlament, Komisija i Republika Finska smatraju da poništenje pobijane odredbe ne bi utjecalo na bit Uredbe br. 582/2012 zbog čega bi tužba bila dopuštena.

14.      U odnosu na meritum, što se tiče općih shvaćanja Komisije, veći broj sudionika u postupku ne slaže se s tim da postoji hijerarhijski odnos između članaka 290. i 291. UFEU‑a, tvrdeći da zakonodavac može izabrati jedan ili drugi put, a da oba vode prema donošenju normativnih akata. Također, postoji „siva zona“ zbog koje je teško apstraktno ograničiti opseg svake od tih odredaba, oviseći u svakom slučaju o stupnju detaljnosti zakonodavnog akta na temelju kojeg Komisija mora djelovati (bilo s ciljem da ga „dopuni“ bilo s ciljem da ga „provede“, ovisno o tome je li taj stupanj manji ili veći). U konačnici, također se ne slažu sa širokim tumačenjem pojma „dopune ili izmjene određenih elemenata zakonodavnog akta koji nisu bitni“ jer se time članak 291. UFEU‑a lišava sadržaja.

15.      U vezi sa sadržajem pobijane odredbe, Europski parlament i Vijeće kao i sve države članice koje sudjeluju u postupku smatraju da je sustav koji je uspostavljen člankom 80. Uredbe 528/2012 dovoljno detaljan da je delegirani akt nepotreban; dovoljan je isključivo provedbeni akt prema članku 291. UFEU‑a.

16.      Europski parlament i Vijeće traže da se tužba odbije i da se Komisiji naloži snošenje troškova. Podredno, u slučaju da se tužbeni zahtjev prihvati, Europski parlament traži da se održe na snazi učinci poništene odredbe kao i učinci onih akata koji su bili doneseni njezinom primjenom do stupanja na snagu odredbe kojom se ona poništena zamjenjuje.

IV – Ocjena

A –    Dopuštenost tužbe

17.      Vijeće je, uz potporu Nizozemske i Ujedinjene Kraljevine, izrazilo sumnju o dopuštenosti tužbe s obzirom na to da smatra kako pobijana odredba nema dovoljan stupanj autonomnosti u kontekstu Uredbe br. 528/2012 koji bi omogućio da ona sâma bude predmet tužbe.

18.      Prema mojem mišljenju, tužba nije nedopuštena. U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda „djelomično poništenje akta Unije moguće je samo u mjeri u kojoj su elementi čije se poništenje traži odvojivi od ostatka akta“(5), pri čemu je također ustaljena tvrdnja da „uvjet odvojivosti nije zadovoljen ako bi djelomično poništenje akta imalo za učinak izmjenu njegove biti“(6).

19.      U ovom slučaju, pobijana odredba može se savršeno odvojiti od ostalog dijela Uredbe br. 528/2012. Naime, članak 80. stavak 1. navedene uredbe ograničen je na specifičnom utvrđenju potrebnih ovlasti Komisije za donošenje provedbene uredbe u kojoj će biti definirane pristojbe i naknade na koje Agencija ima pravo, kao i uvjeti za njihovo plaćanje. Navedena provedbena uredba je, bez sumnje, bitan dio u sklopu Uredbe br. 528/2012 čija je svrha utvrđivanje pravila usklađivanja koja se odnose na stavljanje na raspolaganje na tržištu i uporabu biocidnih proizvoda, ali nije odlučujuća za cjelovitost njezine svrhe.

20.      Smatram primjerenim dati uvodnu opću napomenu. Bez obzira na to što je u ovom sporu glavno pitanje poštuje li ili ne poštuje zakonodavac Unije odredbu članka 291. stavka 2. UFEU‑a, rasprava među strankama ukazala je na „preusmjeravanjeˮ središta pozornosti ka članku 290. UFEU‑a kao valjanoj pravnoj osnovi za slučajeve u kojima zakonodavac nije preuzeo na sebe uređenje predmeta spora. S obzirom na navedeno, ne treba čuditi što će se i težište moje analize problema ponešto „preusmjeriti“.

B –    Meritum

1.      O delegiranim aktima, provedbenim aktima i mogućnosti njihovog razgraničenja

a)      „Delegirani“ akti

i)      Formulacija članka 290. UFEU‑a

21.      Ima slučajeva kada se gramatičko ili doslovno tumačenje odredbi osobito snažno nameće. Drugim riječima, ima slučajeva kada je uputno prvo obratiti pozornost na ono što odredba „kaže“, nastojeći pri tome na trenutak zaboraviti sve što možemo znati u vezi s njezinom poviješću. Smatram da navedeno treba posebno uzeti u obzir kada tumač ima pred sobom novi oblik delegiranih akata, predviđen člankom 290. UFEU‑a, koji još nema svoj ekvivalent bez obzira na moguće sličnosti unutar strukture akata Unije. Činjenica jest da je prevelika „buka“ prouzročena svime što je vezano uz njezin nastanak. Također treba obratiti pažnju na te „smetnje“, ali barem na trenutak treba dopustiti odredbi da „progovori“ u svojoj jednostavnosti.

22.      Članak 290. UFEU‑a glasi kako slijedi:

„1.      Zakonodavnim aktom, može se Komisiji delegirati ovlast za donošenje nezakonodavnih akata opće primjene radi dopune ili izmjene određenih elemenata zakonodavnog akta koji nisu ključni.

Ciljevi, sadržaj, opseg i trajanje delegiranja ovlasti izričito su utvrđeni u zakonodavnim aktima. Ključni elementi nekog područja rezervirani su za zakonodavni akt i u skladu s time ne mogu biti predmet delegiranja ovlasti.

2.      Zakonodavnim aktima izričito se utvrđuju uvjeti koji vrijede za delegiranje ovlasti; ti uvjeti mogu biti kako slijedi:

(a)      Europski parlament ili Vijeće mogu odlučiti o opozivu delegiranja;

(b)      delegirani akt može stupiti na snagu samo ako Europski parlament ili Vijeće na njega ne uloži nikakav prigovor u razdoblju određenom zakonodavnim aktom.

Za potrebe točaka (a) i (b) Europski parlament odlučuje većinom svojih članova, a Vijeće kvalificiranom većinom.

3.      Pridjev ‚delegiran’ u odgovarajućem rodu umeće se u naslov delegiranih akata“.

23.      Na temelju čitanja navedene odredbe i u svrhu koja nas interesira treba sažeto navesti da je „delegirani“ akt, naime takav je njegov naziv, „nezakonodavni akt“ Komisije, i isključivo njezin, koji ima opću primjenu i kojim Komisija izvršava odredbu sadržanu u „zakonodavnom aktu“ kojim je Komisiji dodijeljena „ovlast“ da ga „uredi“, dopunama ili izmjenama njegovih „elemenata koji nisu ključni“, s time da su „ključni elementi nekog područja rezervirani“ te da se unaprijed moraju izričito utvrditi ciljevi, sadržaj, opseg i trajanje navedenog „delegiranja ovlasti“. Namjerno izostavljam sve što je povezano s „uvjetima“ iz stavka 2. navedenog članka jer to nije potrebno za rješavanje ovog spora. Odsad pa nadalje potrebno je jednostavno istaknuti sljedeće točke, uz napomenu da redoslijed kojime ih iznosim nije od značaja.

24.      Kao prvo, to je vrsta akta Unije koja se formalno razlikuje od ostalih koji čine normativni sustav Unije. On se naziva „delegiranim“(7). Smatram da u tom smislu taj pridjev ove vrste akata Unije, kako proizlazi iz grupe osobina specifičnih za isti, ima dovoljnu snagu da govori o aktu Unije koji se formalno razlikuje od drugih. Kao što to Parlament navodi u svom odgovoru na tužbu(8), članci 290. i 291. UFEU‑a „nalaze se među glavnim novinama uvedenim Ugovorom iz Lisabona u normativnu strukturu Unije“.

25.      Kao drugo, to je jedino i isključivo akt „od“ Komisije, neovisno o „uvjetima“ i sigurnosnim mehanizmima koji se uspostavljaju drugim stavkom te odredbe. U konačnici, isključivo i samo Komisija je ta koja ima ovu zadaću i odgovornost.

26.      Kao treće, to je akt normativnog sadržaja („opće primjene“), namijenjen „uređenju“ određenog „područja“. Dakle, članak 290. UFEU‑a smješten je u područje djelatnosti koja je u biti normativna, koja se dakle odnosi na uređenje, koja nije vezana za kasniju provedbu, bez obzira na identitet izvršitelja.

27.      Kao četvrto, to je „nezakonodavni“ akt, čime se samo navodi očito, odnosno to da to nije akt koji je usvojen redovnim zakonodavnim postupkom, kao i to da je riječ o aktu opće primjene koji se – hijerarhijski – nalazi ispod zakonodavnog akta.

28.      Kao peto, ako se akt određuje kao „delegiran“, to je zato što nužno proizlazi iz bitno diskrecijskog „delegiranja (ovlasti)ˮ koje je sadržano u zakonodavnom aktu koji je delegirajući akt, zbog čega se možda, ponovno, postavlja pitanje o naravi tih „ovlasti“. Ovlast se „delegiraˮ kad se odriče od „zakonodavnih ovlastiˮ, ali postoje dvojbe oko toga je li zadaća koja se delegira provođenje „zakonodavnih ovlastiˮ. Mnogo je razumnije općenito govoriti o „normiranjuˮ.

29.      Kao šesto, delegiranje omogućuje „dopune“ i „izmjene“ „određenih elemenata zakonodavnog akta. Radnje dopunjavanja i izmjenjivanja naizgled su različiti oblici utjecanja na određeni normativni akt(9), od kojih nas gotovo isključivo zanima prvi oblik. U svakom slučaju, delegiranje nije generičke naravi, upravo suprotno, jer ono što delegirani akt može dopuniti i ono što može izmijeniti mora biti „utvrđeno“ zakonodavnim aktom. Stoga se zakonodavnim aktom mora specificirati što to, u odnosu na njega, treba biti predmet „dopune“, kao i ono što će Komisija biti ovlaštena izmijeniti.

30.      Kao sedmo, „ključni elementi nekog područja rezervirani“ su za zakonodavni akt, što ima za nužnu posljedicu to da se delegiranim aktom mogu u odnosu na zakonodavni akt urediti – bilo dopunama bilo izmjenama – „elementi koji nisu ključni“(10). Stoga izraz „ključni“ ima značaj apsolutne materijalne rezerve. Međutim, to ne znači da su elementi koji su rezervirani za zakonodavni akt ograničeni na ono što je utvrđeno člankom 290. UFEU‑a, a na što ćemo se vratiti. Odredbom se jedino utvrđuju elementi koji su rezervirani za „nedelegirajući“ zakonodavni akt („ključni elementi“), za razliku od druge rezerve koju može ukloniti sâm zakonodavac („elementi koji nisu ključni“). Ovom prilikom postavljeno je potpuno različito pitanje, a odnosi se na to vrijedi li shvaćanje „onoga što se ne može delegirati“, ograničeno na „ključne elemente“, za svako normativno područje bez obzira na formulaciju odredbe.

31.      Konačno, delegirajući zakonodavni akt izričito će ograničiti „[c]iljev[e], sadržaj, opseg i trajanje delegiranja ovlasti“. Ova odredba, na temelju koje su normativne aktivnosti Komisije strogo određene, omogućava da zakonodavni akt, da ne kažem njegovi izvršitelji, znatno smanji marginu prosudbe Komisije. Sve ono što zakonodavac smatra „ključnim“ u uređenju određenog područja može biti uokvireno kroz izričito propisivanja ciljeva, sadržaja i opsega koji moraju biti ispunjeni delegiranim aktom.

32.      Slijedom svega navedenoga, valja se okrenuti povijesti kako bi se ocijenila razina inovativnosti koja je Ugovorom iz Lisabona uvedena u ovo pitanje(11). Nije sporno da je članak 290. UFEU‑a sljednik članka I‑36. neuspjelog Ustavnog ugovora, s osnovnom razlikom da su tadašnje „delegirane uredbe“ potjecale iz delegirajućih „zakona“(12). Kako je riječ o neuspjelom presedanu, njegove su posljedice nebitne.

33.      Iz perspektive stanja stvari prije „Lisabona“ bitno je proučiti tezu Vijeća(13) prema kojoj „ovlasti dane člankom 290. UFEU‑a nisu nove kada je u pitanju pravni poredak Unije“ jer „novost u vezi s člankom 290. UFEU‑a nije u njegovoj naravi, nego u načinima provedbe predviđenima tom odredbom“, pojašnjavajući odmah u nastavku da „ono što je utvrđeno u člancima 290. i 291. UFEU‑a nije ništa drugo doli ono što je prije bilo uređeno člankom 202. Ugovora o EZ‑u“.

34.      Smatram da pristup ove vrste, koji vodi ka analizi odredbe Lisabonskog ugovora koja nema svoj ekvivalent u primarnom pravu Unije, s određenom praksom koja je više ili manje utemeljena na članku 202. UEZ‑a, vodi pogrešnom zaključku. To također vrijedi za privremeni „regulatorni postupak s nadzorom“ kao mogući ključ tumačenja „delegiranih“ akata(14). S tim u vezi dovoljno je ukazati na to da sadržaj članka 290. UFEU‑a – što će biti jasnije nakon analize „provedbenih“ akata – nije uvršten u članak 291. UFEU‑a zbog nužnosti propisivanja jednakih uvjeta provedbe, nego kao nastavak zakonodavne djelatnosti u materijalnom smislu.

ii)    Prijedlog za razumijevanje delegiranih akata

35.      U nastavku ću najprije dati prijedlog za pojašnjenje smisla „delegiranih“ akata, a zatim ću predložiti njihovu kategorizaciju rukovodeći se javnim pravom država članica.

36.      „Delegirani“ akti predstavljaju mogućnost suradnje između zakonodavca Unije i Komisije u zakonodavnim zadaćama, u materijalnom smislu te riječi, prema kojoj se zakonodavac može načelno ograničiti na uređenje ključnih elemenata nekog područja povjeravajući Komisiji preostali dio normativne zadaće, jasno određujući njezinu marginu prosudbe pomoću pojmova o kojima je već bilo riječi.

37.      Prema mojem mišljenju, to je osnovni smisao „delegiranih“ akata, smisao ili razlog postojanja koji je dovoljno određen kako bi se izbjegla laka zabuna između njihovog područja i područja drugih oblika normativne djelatnosti Komisije, a posebno onih predviđenih u sljedećem članku 291. stavku 2. UFEU‑a, kojim ću se baviti u nastavku.

38.      Pokušavajući sada kategorizirati te „delegirane“ akte, koji nisu „zakonodavni akti“, ali ni „provedbeni“, i koji omogućuju dopunu ili izmjenu „zakonodavnog aktaˮ, čini mi se prikladnim poslužiti se poredbenim pravom, osobito javnim pravom država članica, imajući na umu da je riječ o nastojanju shvaćanja oblika čija funkcionalnost ima nepobitnu podudarnost i ustaljenu tradiciju u ustavnom poretku tih država članica. Zbog posebnosti koje ima sustav akata Unije, koja je uzrokovana njezinom naravi i poviješću(15), u trenucima poput ovoga, u kojima je Unija potražila nadahnuće u normativnim kategorijama država članica(16), prirodno je pogledati okolna uređenja, čak iako ishod nije zajamčen.

39.      Nadalje, jasno je da ne može biti od velike koristi njihova kvalifikacija kao „kvazizakonodavne ovlasti“(17), ili čak kao „tertium genus“, smještajući ih među zakonodavne akte i provedbene akte opće primjene koji su također povjereni Komisiji, a o kojima još nismo govorili.

40.      S druge strane, budući da je riječ o „nezakonodavnim aktima“, kada bi zakonodavna delegacija imala samo materijalni značaj, kada ne bi bilo prijenosa zakonodavnih ovlasti u punom smislu te riječi, mogli bismo se s legitimnim pravom upitati ima li ponovno naziv „delegacija“, u biti, karakter „ovlaštenja“. Ako je riječ o „delegaciji“ u skladu s člankom 290. UFEU‑a, trebalo bi je ocijeniti kao „nepravilnu“ delegaciju.

41.      Na tragu ovog razmišljanja treba shvatiti delegaciju ovlasti predviđenu u članku 290. UFEU‑a kao slučaj „delegalizacije“. Naime, u više država članica govori se o „delegalizaciji“ u onim slučajevima kada se zakonodavac različitim rješenjima odluči za „ustupanje“ izvršnoj vlasti – pod određenim uvjetima i sa specifičnim rezervama – dio zakonodavstva koji se odnosi na određenu materiju. Ta materija, koja je privremeno „izbačena“ iz opsega zakona, prestaje biti zakon, premda bi u materijalnom smislu to trebala biti(18).

42.      Točno je da ovaj pojam nastaje u pravnom kontekstu u kojemu nesumnjivo vlada hijerarhijsko načelo. U našem slučaju, suprotno od navedenog i kako je već spomenuto, može postojati shvaćanje prema kojemu se izraz „nezakonodavni akt“ ograničava na izražavanje onoga što je razvidno, a to je da se u ovom slučaju nije vodio niti će se voditi redovni zakonodavni postupak. Čak i s tim ograničenim opsegom, smatram da taj pojam sadržava dovoljno snažno obrazloženje kojim utječe, mutatis mutandis, na posljedice primjene odredbe članka 290. UFEU‑a.

43.      Naime, u onim slučajevima u kojima zakonodavni akt dopušta vlastitu izmjenu putem „delegiranog akta“ moći će biti riječi samo o elementima koji, kao prvo nisu ključni, a kao drugo, sadržani su u odredbama koje su jasno utvrđene. U tim okolnostima navedene odredbe ostat će uskraćene, kao iznimka, takozvane „pasivne snage“ koja je svojstvena statusu samog zakonodavnog akta, što znači da će postojati mogućnost njihove derogacije odredbom iz „nezakonodavnog akta“, kako je člankom 290. UFEU‑a definiran „delegirani akt“.

2.      Provedbeni akti

44.      U u vezi s provedbenim aktima opće primjene, u smislu članka 291. stavka 2. UFEU‑a, u nastavku ponovno započinjemo s čitanjem njegova sadržaja koje mora biti što je objektivnije moguće.

i)      Tekst članka 291. stavka 2. UFEU‑a

45.      Članak 291. UFEU‑a glasi kako slijedi:

„1.      Države članice donose sve mjere nacionalnog prava potrebne za provedbu pravno obvezujućih akata Unije.

2.      Kad su potrebni jedinstveni uvjeti za provedbu pravno obvezujućih akata Unije, tim se aktima provedbene ovlasti dodjeljuju Komisiji ili Vijeću u posebnim, valjano utemeljenim slučajevima i u slučajevima predviđenima u člancima 24. i 26. Ugovora o Europskoj uniji.

3.      Za potrebe stavka 2. Europski parlament i Vijeće, uredbama, u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom, unaprijed utvrđuju pravila i opća načela za mehanizme kojima države članice nadziru izvršenje provedbenih ovlasti dodijeljenih Komisiji.

4.      Riječ ‚provedben’ u odgovarajućem rodu umeće se u naslov provedbenih akata“.

46.      Kao prvo, i ako počnem od kraja, pridjev „provedbeni“ omogućava formalno razlikovanje akata Komisije iz ove odredbe od delegiranih akata, također od Komisije, koji su doneseni u skladu s delegacijom ovlasti predviđenom člankom 290. UFEU‑a.

47.      Kao drugo, člankom 291. UFEU‑a napuštamo trenutak „uređenja“ u smislu članka 290. UFEU‑a radi smještanja u različito funkcionalno područje, područje provedbe ili, još konkretnije, provedbe pravno obvezujućih akata Unije. Drugim riječima, u strukturi Ugovora provedba počinje s člankom 291. UFEU‑a.

48.      Kao treće, slično kao u članku 290. UFEU‑a, Komisiji se delegiraju ovlasti koje na prvi pogled pripadaju području zakonodavnih akata, u ovom slučaju Komisiji se povjeravaju ovlasti za donošenje provedbenih akata kao posljedica potrebe uspostavljanja „jedinstveni[h] uvjet[a] za provedu“ na cijelom području Unije. Naime, provedbene su ovlasti prirodno i poglavito u nadležnosti država članica. Samo podredno (u skladu s člankom 5. stavkom 1. UEU‑a) može ih izvršavati Unija, a u njezinom okviru, Komisija kao institucija koja je nadležna za „koordinacijske, izvršne i upravljačke funkcije, kako je utvrđeno u Ugovorima“ (članak 17. stavak 1. UEU‑a)(19).

49.      Dakle, članak 291. stavak 2. UFEU‑a prije svega je odredba o davanju ovlasti Uniji za (podredno) Komisijino izvršavanje ovlasti koja pripada državama članicama.

50.      Za razliku od propisanoga u članku 290. UFEU‑a, pokretač za davanje takvih ovlasti nije sama volja zakonodavca, već postojanje jednog objektivnog razloga: potreba da se osiguraju jedinstveni uvjeti za provedbu pravno obvezujućih akata Unije. Navedena potreba omogućuje, u okvirima supsidijarnosti, institucijama donošenje provedbenih mjera koje bi u načelu trebale donositi države članice.

51.      Konačno, provedbeni akti iz članka 291. stavka 2. UFEU‑a, podvrgnuti su nadzoru država članica postupkom propisanim Uredbom (EU) br. 182/2011(20), kojom se pojednostavljuje tradicionalni sustav nazvan „komitologija“. Za razliku od režima nadzora koji je propisan člankom 290. UFEU‑a, nadzorni mehanizmi propisani člankom 291. UFEU‑a ne uspostavljaju se slobodno „pravnim obvezujućim aktom“ (temeljni akt) koji dodjeljuje provedbenu ovlast, već stavak 3. samog članka 291. UFEU‑a obvezuje Europski parlament i Vijeće na uspostavljanje „pravila i općih načela za mehanizme kojima države članice nadziru […]“(21). Svaki temeljni akt mora propisati koji se nadzorni postupci, prethodno propisani od Europskog parlamenta i Vijeća, moraju primjenjivati u njegovom slučaju(22).

ii)    Smisao i opseg provedbenih akata

52.      „Provedbenim“ aktima u smislu članka 291. UFEU‑a omogućava se Komisiji, kada su potrebni jedinstveni uvjeti za provedbu, a slijedom derogiranja načela po kojemu je provedba u nadležnosti država članica, da sama provede pravo Unije.

53.      U skladu s navedenim, u materijalnom smislu riječi teško se može smisao „provedbenih“ akata zamijeniti s „delegiranim“ aktima, koji su također u nadležnosti Komisije, a čiji je smisao prije analiziran i sadržan u ideji o zakonodavnoj suradnji između zakonodavca Unije i Komisije.

54.      Kategorizacija provedbenih akata manje je problematična. Po naravi stvari, uvijek je bilo nekog zaostatka legislative neposredno prije provedbe u strogom smislu, koja se, prema ustavnim tradicijama država članica, u nekim slučajevima može smatrati umetnuta u samu izvršnu vlast koja katkad ima vlastite regulacijske ovlasti, dok je u drugim slučajevima potrebno izričito ovlaštenje zakonodavca. U slučaju Unije, gdje je izraženo načelo nadležnosti, vrijedi zadnji slučaj.

3.      Delegirani akti i provedbeni akti

55.      Nakon uzimanja u obzir smisla normativnih kategorija sadržanih u člancima 290. i 291. UFEU‑a, valja se pozabaviti njihovim međusobnim odnosom. U ovoj točki najprije ću razmotriti neke elemente odnosa „delegiranih“ i „provedbenih“ akata, a zatim ću proučiti mogućnosti njihova razgraničenja.

i)      O odnosu između delegiranih i provedbenih akata

56.      Smatram da je prije analize same biti pitanja potrebno dati uvodnu napomenu. Stranke u ovome postupku postavile su hijerarhijsko načelo u središte ovog spora(23), raspravljajući, u konačnici, o postojanju hijerarhijskog odnosa između zakonodavnih i delegiranih akata ili između tih i provedbenih akata. Dakako da bi se o tome trebalo mnogo toga reći, ali je dvojbena neophodnost takve rasprave da bi se moglo odgovoriti na tužbu Komisije čak i s odgovarajućom apstraktnošću. Druga je stvar mogućnost, iz predloženog shvaćanja jednih i drugih akata, donošenja zaključaka u korist određene teze. S time u vezi, dijelim stav Finske da je u svrhu ovog postupka takva rasprava nepotrebna.

57.      S druge strane smatram da se, u konačnici, ne smije izgubiti iz vida da razlikovanje između delegiranih i provedbenih akata ne proizlazi samo iz razlikovanja između zakonodavstva (čak i ako je ono delegirano) i provedbe, već i iz činjenice da su delegirani akti rezultat izvršavanja normativne ovlasti koja pripada Uniji, dok su provedbeni akti rezultat toga kada Komisija (ili Vijeće) (podredno) obnašaju ovlasti koje načelno pripadaju državama članicama(24).

58.      Drugim riječima, glavni razlog razlike između članaka 290. i 291. UFEU‑a nije u tolikoj mjeri (ili isključivo) potreba da se označi granica između zakonodavstva i provedbe kao sukcesivne faze u izradi propisa Unije, koliko je, još više, volja da se vrednuju granice između nadležnosti Unije i država članica.

59.      U sklopu Unije jasno se postavlja pitanje normativnog intenziteta u slučaju iz članka 290. UFEU‑a, koji se odnosi na delegiranje provedbe ovlasti koje pripadaju drugim institucijama Unije. U članku 291. UFEU‑a također je potrebno uzeti u obzir kriterij normativnog intenziteta kako bi se utvrdilo jesu li se Komisija (ili Vijeće) ograničili na „provedbu“ obvezujućih pravnih akata Unije, ali prije toga postavlja se pitanje je li za provedbu nadležna Unija ili su to države članice, što uvijek ovisi o objektivnoj okolnosti kojom institucije Unije ne raspolažu: jedinstveni uvjeti za provedbu. Uz pitanje o odvajanju općenitosti od konkretnosti koje je karakteristično za zakonodavno delegiranje i dodjeljivanje ovlasti, pridodaje se ono o utvrđivanju granica nadležnosti između Unije i država članica.

60.      Učinci delegiranja prema članku 290. UFEU‑a iscrpljuju se kod dodjeljivanja Komisiji ovlasti za donošenje nezakonodavnih akata u odnosu na neko područje koje je izvorno isključivo u opsegu zakonodavnih akata, ali time se uopće ne utječe na nadležnosti Unije u odnosu na države članice. Želim reći da se delegiranjem ne daju bilo koje ovlasti propisivanja, već samo one „od Komisije“. Drugim riječima, delegiranje se uvijek odvija u području nadležnosti Unije i ne utječe na raspodjelu nadležnosti između Unije i država članica.

61.      S druge srane, člankom 290. UFEU‑a ne daje se prostor propisu kojim bi se već omogućavala primjena mandata, nego propisu kojim se usavršava i završava zakonodavni postupak, unatoč delegalizaciji određenih točaka iz područja koje je predmet ovog postupka. Odredba o kojoj je riječ ne omogućava provedbu, nego okončanje zakonodavnog postupka koristeći ovlasti propisivanja. Slijedom navedenog, još ne dolazi do izvršenja članka 291. UFEU‑a, što je moguće tek nakon što je u punom smislu pojma „obavljena zakonodavna zadaća“.

62.      Intervencija Komisije odnosi se na područje koje bi bez delegiranja bilo zakonodavno područje te u skladu s time predmet normativnog postupka koji je karakteriziran općenitošću i apstraktnošću koje izvorno pripadaju zakonodavnoj vlasati. Delegiranjem se ovlašćuje Komisiju za donošenje odredbi takvog sadržaja te u skladu s time i na postupanje u marginama prosudbe koje ne vrijede prilikom obnašanja izvršne funkcije. Zbog toga, načelna razlika između ovlasti Komisije u vezi sa zakonodavnim delegiranjem (članak 290. UFEU‑a) i ovlasti koja joj je dana u slučaju provedbe iz članka 291. stavka 2. UFEU‑a, leži, u konačnici, u činjenici da se delegiranjem dopušta margina prosudbe koja nema svoju podudarnu vrijednost u slučaju provedbe. U konačnici, zakonodavac delegira Komisiji mogućnost rješavanja slučajeva koje je načelno trebao sam riješiti, dok se provedba iz članka 291. UFEU‑a odvija u vezi s normativnim odredbama čiji je sadržaj zakonodavac suštinski definirao.

63.      Naposljetku, zbog te se razlike članak 291. stavak 2. UFEU‑a odnosi samo na obnašanje provedbene ovlasti iz čijeg je koncepta nedvojbeno isključeno sve što nije potrebno za konkretnu primjenu utvrđenog i donesenog propisa. S druge strane, člankom 290. UFEU‑a predviđa se određivanje ciljeva koji se žele postići delegiranjem, kao i njegov sadržaj i opseg, pri čemu je jasno da se od Komisije očekuje nešto više od puke provedbe odredbe kojom su riješeni svi aspekti. To „nešto više“, prema mojem sudu, obuhvaća marginu normativne „kreativnosti“ ili „oštrine“ koja nije moguća u slučaju puke provedbe.

ii)    Razgraničenje područja normativne djelatnosti sadržane u člancima 290. i 291. UFEU‑a

64.      Polazeći od navedenoga, valja ponuditi tumačenje kojim se daju smjernice za ocjenjivanje je li konkretno normativno djelovanje moguće samo kao posljedica delegiranja ili ga je, nasuprot, bolje smjestiti u kategoriju provedbe.

65.      Komisija je dodijelila poseban značaj „naravi ovlasti koju zakonodavac želi dodijeliti“, smatrajući da su kriteriji o „stupnju pojedinosti“, stvaranju prava i obveza ili „margini prosudbe“(25) neodgovarajući, ocjenjujući njihove pripadajuće opsege kao „međusobno isključive“(26).

66.      Suprotno tomu, Vijeće se usredotočuje na postojanje novih suštinskih pravila, novih prava i obveza, upućujući na potrebu ispitivanja „normativnog sadržaja“. Prema njegovom sudu, postoji siva zona koju je teško definirati. Naposljetku, Parlament upućuje na stupanj pojedinosti, na prava i obveze te na marginu prosudbe(27).

67.      Jedno načelno pojašnjenje: u ovom postupku puno se raspravljalo o tome može li se govoriti o „sivoj zoni“ na granici između sadržaja delegiranih akata i provedbenih akata, ili, suprotno tomu, postoji li između njih jasna granica koja ih drži odvojene sa sadržajima koji su međusobno isključivi. U skladu s tezom Komisije, konceptualno, na način koji je međusobno isključiv, ono što može biti predmet delegiranog akta ne može biti predmet provedbenog akta i obratno. U skladu sa suprotnom tezom, dodjeljivanje ovlasti Komisiji može odgovarati namjeri da se zakonodavac oslobodi normativnog posla koji nije suštinski, kao i namjeri da joj se dodijeli donošenje akata opće primjene koji su neophodni za provedbu u strogom smislu.

68.      Ponovno smatram da nije neophodno zauzeti stajalište o ovom pitanju, posebno uzimajući u obzir da jedno i drugo stajalište mogu načelno imati određenu utemeljenost. A u konačnici puno toga ovisi o prethodnom shvaćanju koje imaju jedni i drugi o oba instituta.

69.      S druge strane, pojam „sive zone“ povremeno se javljao u vezi s razmatranjima o „opsegu nadzora“ koji Sud može legitimno može provesti na tom području(28). Smatram da je upravo to odgovarajući pristup. Naime, pitanje ne smije biti može li se određena norma bespogovorno „ontološki“ obuhvatiti opsegom članka 290. UFEU‑a ili članka 291. UFEU‑a, nego može li Sud ocijeniti do zadnjeg detalja svaku mogućnost koju zakonodavac odabere(29).

70.      U svakom slučaju, prije nastavka smatram bitnim navesti da je Komisija u pravu kada očekuje od Suda određeni stupanj nadzora izbora koje ima zakonodavac koji se nalazi u položaju pred alternativom o kojoj raspravljamo. Osobito u okolnostima poput ove sadašnje, u kojoj se mijenja primarno pravo, nije moguće zanemariti mogućnost da se nastavi djelovati „kao prije“, u ovom slučaju to djelovanje obuhvaća zakonodavca. Međutim, potvrda načela je jedna stvar, a njegov opseg nešto drugo.

71.      Naime, bit će lako ustanoviti da je „prisutnost“ Suda u trenutku čuvanja granice između „ključnoga“ (zakonodavstvo koje se ne može delegirati) i „ne ključnoga“ (zakonodavstvo koje se može delegirati) po naravi stvari ograničena: presuda Suda ne može zamijeniti presudu zakonodavca ni u kojoj pretpostavci. Nadalje, na sličan način treba biti ograničena „prisutnost“ Suda prilikom očuvanja granice između, da se poslužim izrazom koji je uporabio predstavnik francuske vlade, „suštinskoga“ (u svakom slučaju, onoga što nije ključno), dakle, onoga na što se posebno odnosi članak 290. UFEU‑a i onoga što nasuprot tome, a svjestan manjkavosti izraza, ocjenjujem kao „podredno“, dakle onoga što bi se odnosilo na članak 291. stavak 2. UFEU‑a. Jasno je da se druga granica ne nalazi u kontinuumu koji je sličan prethodnom, jer se u ovom slučaju radi o različitim funkcionalnostima. Međutim, i u ovom su slučaju ograničene mogućnosti nadzora bilo koje mogućnosti koje zakonodavac odabere pred tom alternativom.

72.      Iako, slično kao što je to primijetio nezavisni odvjetnik Jääskinen(30), postojanje zone koja je na neki način zabranjena sucu Unije ne isključuje, nego upravo suprotno, omogućava Sudu provedbu učinkovitog i odgovarajućeg nadzora „načina“ na koji zakonodavac „upravlja“ izborom između delegiranih akata i provedbenih akata.

73.      U ovom kontekstu valja prije svega navesti da je smisao svake od tih odredaba, kako je prikazano, dovoljno različit za mogućnost uporabe teleološkog tumačenja prilikom utvrđivanja granice između predmetnih područja. Prema mojem sudu, najprimjerenije razgraničenje utemeljeno je na razlogu postojanja i svrsi svakog od tih institucionalnih stajališta, što bi omogućavalo davanje rješenja koja odgovaraju duhu sustava oblikovanom člancima 290. i 291. UFEU‑a.

74.      Treba dodati da je prije pristupa analizi izolirane odredbe delegiranog zakonodavnog akta potrebno također analizirati zakonodavni akt u njegovoj cjelovitosti kako bi se ustanovilo u kojoj odnosnoj situaciji, unutar strukture tog zakonodavnog akta, postoji određena mogućnost korištenja oblika „provedbenog akta“ u toj cjelovitosti, osobito zbog usporedbe s eventualnim pobijanjem delegiranih akata.

75.      Također, puno se inzistiralo na „političkom“ kriteriju kao mogućoj općoj kategoriji pomoću koje se može usmjeriti ocjena o opcijama zakonodavca u ovoj materiji. Doista, Sud se koristio idejom „temeljnih usmjerenja politike Zajednice“ kao referentnom točkom za utvrđivanje granica provedbenih nadležnosti(31). Međutim, smatram da treba relativizirati primjerenost usporedbe između „političkoga“ i, primjerice, „tehničkoga“ radi razgraničavanja između obiju vrsta akata. Naime, u slučaju iz članka 290. UFEU‑a, zbroj zahtjeva u vezi s preciznošću „ciljeva“, „opsega“ i „sadržaja“, što zakonodavni akt mora odrediti u odnosu na delegirani akt, dovodi do toga da je element „političkoga“ gotovo u potpunosti sadržan u navedenom aktu. Drugim riječima, članak 290. UFEU‑a dovoljno snažno uokviruje delegiranje pa je moguće tvrditi da gotovo i ne preostaje područje gdje se preuzima stvarna odgovornost. „[E]lementi koji nisu ključni“, na koje je ograničen delegirani akt, bit će oni u vezi s kojima nije moguć povratak na temeljni odgovoran odabir zakonodavca. Ukratko, na području „elemenata koji nisu ključni“, margina za donošenje odluka koje impliciraju istinsku zakonodavnu odgovornost može biti osjetno smanjena zbog uvjeta u kojima se dopušta delegiranje.

76.      Nastavno na navedeno, „margina diskrecije“, koja je Komisiji na raspolaganju u dopunjavanju propisa iz područja članka 290. UFEU‑a, nedvojbeno je široka. Međutim, zahtijevanje određenog „političkog tereta“ za svako normativno utvrđenje iz područja delegiranog akta moglo bi, prema mojem mišljenju, narušiti ravnotežu odnosa između delegiranih akata i provedbenih akata na štetu onih prvih.

77.      U tom kontekstu, potrebno je upozoriti da se u postlisabonskom okruženju mora zaboraviti na pojam da je zakon ograničen na „ključno“, kako se tumačila sudska praksa Suda(32). Polazeći od prisutnosti članka 290. UFEU‑a, nije moguće zamisliti da se u trenutku kada je zakonodavac okončao uređivanje ključnoga može s punim diskrecijskim pravom birati između delegiranog akta i provedbenog akta. Ova teza bi mogla ugroziti koristan učinak uključivanja delegiranih akata u primarno pravo jer, kako upozorava Komisija(33), postoji rizik da „delegirani akti“ već od svog nastanka ostanu mrtvo slovo na papiru, izvan uporabe.

78.      Konačno, budući da postoji neizbježan element subjektivnosti u odnosu na sve što se odnosi na ciljeve, jezik upotrijebljen u uvodnim izjavama delegirajućeg zakonodavnog akta može i, treba, biti posebno koristan. Upravo su te izjave najbolje sredstvo prijenosa namjere zakonodavca, bilo da je riječ o volji da se prekine regulacijska djelatnost jednom kad je postignuta ili obuhvaćena granica „ključnoga“ bilo da je riječ o povjeravanju ovlasti Komisiji, ili Vijeću ako je to slučaj, za donošenje akata opće primjene izravno povezanih s potrebama trenutka provedbe.

79.      Sad kad sam naveo ove naznake, koje su dakako općenite i prilično apstraktne, smatram da je došao trenutak u kojem je moguće razmotriti konkretnu odredbu članka 80. stavka 1. Uredbe br. 528/2012, zbog koje se vodi ovaj spor, u dijelu u kojem on Komisiji konkretno povjerava donošenje „provedbene uredbe“ koja se odnosi na njezina određena specifična pitanja.

4.      Mogućnost da se pobijanom odredbom Komisiji dodjeljuju ovlasti za donošenje provedbene uredbe

80.      Ponovno valja započeti s navođenjem odredbe koja nas se tiče. Prema članku 80. stavku 1. Uredbe br. 528/2012 zadaća je Komisije donošenje provedbene uredbe kojom se utvrđuju sljedeća pitanja:

„(a)      pristojbe koje se plaćaju Agenciji, uključujući godišnju pristojbu za proizvode s odobrenjem Unije u skladu s poglavljem VIII. i pristojbu za zahtjeve za međusobno priznavanje u skladu s poglavljem VII.;

(b)      pravila kojima se određuju uvjeti za niže pristojbe, izuzimanje od plaćanja pristojbi i naknada za člana Odbora za biocidne proizvode koji ima ulogu izvjestitelja; i

(c)      uvjet[i] plaćanja.“

81.      Isti stavak navodi da se uredba primjenjuje isključivo na pristojbe koje se plaćaju Agenciji te da se „[p]ristojbe koje se plaćaju Agenciji određuju […] tako da se osigura da prihodi od pristojbi, zajedno s ostalim izvorima prihoda Agencije u skladu s ovom Uredbom budu dostatni za pokrivanje troškova dostavljenih usluga. Agencija objavljuje pristojbe koje se plaćaju.“.

82.      Ovim naznakama pridodaju se one iz članka 80. stavka 3. navedene u obliku načela, a koje glase:

„(a)      pristojbe se određuju tako da se osigura da prihodi od pristojbi načelno budu dostatni za pokrivanje troškova dostavljenih usluga i ne prelaze ono što je nužno za pokrivanje tih troškova;

(b)      djelomični povrat pristojbi ako podnositelj zahtjeva ne dostavi zatražene podatke u određenom vremenskom roku;

(c)      uzimaju se u obzir posebne potrebe MSP‑a uključujući mogućnost raspodjele uplata na nekoliko obroka i faza;

(d)      struktura i iznos pristojbi uzimaju u obzir činjenicu jesu li podaci dostavljeni zajedno ili odvojeno;

(e)      u opravdanim okolnostima i ako to prihvati Agencija ili nadležno tijelo, moguće je potpuno ili djelomično ukinuti plaćanje pristojbi;

(f)      rokovi za plaćanje pristojbi se određuju prema rokovima za postupke predviđene u ovoj Uredbi.“

83.      Komisija navodi(34) da je namjena provedbene uredbe bila postavljanje cjelovitog i sveobuhvatnog sustava naknada koje se plaćaju Agenciji, sveobuhvatnog skupa načela i kriterija, općenitog i sveobuhvatnog sustava, što podrazumijeva nadopunjavanje „elemenata koji nisu ključni“ Uredbe br. 528/2012 na temelju načela koja je uspostavio zakonodavac, i što stoga treba biti obuhvaćeno delegiranjem prema članku 290. UFEU‑a.

84.      Sa svoje strane, Parlament i Vijeće, relativizirajući važnost načela na koje se Komisija poziva, navode da je sustav uspostavljen člankom 80. Uredbe br. 528/2012 dovoljno detaljan, što čini nepotrebnim delegirani akt, a dostatnim samo provedbeni akt prema članku 291. UFEU‑a.

85.      Prije nego što nastavim, uputno je navesti nešto čemu sam u gornjem tekstu dao određeni značaj, a to je da nema smisla ograničiti se na problematiku u vezi s pojedinom odredbom zakonodavnog akta nego da joj također treba dati važnost u njezinoj cjelovitosti, osobito u vezi s mogućnostima koje se u njoj nalaze, a odnose se na delegirane akte i provedbene akte opće primjene. S time u vezi, valja primijetiti da se u članku 83. stavku 5. Uredbe br. 528/2012 dosta opsežno koristi delegirani akt radi isključivanja opasnosti, na koju sam upozorio, da zakonodavac zanemari prisutnost tog novog načina uređenja određenog područja(35). Razvidno je da nas ova ocjena ne oslobađa od nastavka analize odredbe koja nas konkretno zaokuplja, neovisno o tome da, kako mi se čini, navedena prisutnost delegiranih akata u uredbi treba biti spomenuta.

86.      Sada je potrebno ispitati može li se članak 80. stavak 1. Uredbe br. 528/2012 razumno smatrati kao izraz volje zakonodavca za donošenje propisa kojemu će još biti potreban daljnji razvoj ili se, suprotno od toga, može razumno prihvatiti da se već nalazimo u trenutku provedbe, s nezaobilaznom nužnošću donošenja akata opće primjene prije provedbe u strogom smislu. U tom smislu valja istaknuti da je područje u kojem su toliko često potrebne promjene, kao što je to područje pristojbi, potrebno obuhvatiti u ovom stupnju neovisno o naknadnim pojašnjenjima u ovom mišljenju.

87.      U nastavku, bit će dovoljno ispitati može li se legitimno održati stajalište da se u slučaju koji nas ovdje zanima nalazimo u području provedbe s nezaobilaznim elementima završnog konkretiziranja, odnosno određivanja, ili se, suprotno od toga, nalazimo još u stupnju u kojemu se preostala normativna djelatnost odvija u margini prosudbe koju Komisija ne može osigurati samo pomoću svoje provedbene ovlasti.

88.      Opseg normativne ovlasti dodijeljene Komisiji treba se ocijeniti s obzirom na načela koja je zakonodavac propisao člankom 80. stavkom 3. Uredbe br. 528/12 jer veća ili manja mogućnost smanjivanja margine prosudbe, koju Komisija ima na raspolaganju prilikom utvrđivanja sadržaja odredbe koja je rezultat te ovlasti, utječe na to je li riječ o ovlasti isključivo provedbenog karaktera ili o obavljanju zakonodavne ovlasti.

89.      Prema mojem shvaćanju, uvjeti koji se postavljaju Uredbom br. 528/2012 u stavcima 1. i 3. članka 80. ne omogućavaju normativnu funkciju kojom se prekoračuje ono što se razumno može smatrati da je moguće u trenutku provedbe dodijeliti bilo državama članicama bilo Komisiji.

90.      Odredba dva puta propisuje da treba nastojati zajamčiti pokrivanje troškova usluga koje Agencija pruža, a u jednom slučaju (stavak 3. točka (a)) određuje se da razina pristojbi „ne prelazi ono što je nužno za pokrivanje tih troškova“. U tim je uvjetima, prema mojem mišljenju, jasno da razina pristojbi nije slučajnost političke odluke, nego je to tehničko pitanje. I to stoga jer je političku dimenziju uspostavljanja sustava pristojbi iscrpio sam zakonodavac, i to najprije odlukom o uspostavi pristojbi a onda, kao drugo, odlukom o tome da će one služiti samo za naknadu troškova usluge, bez mogućnosti njihovog korištenja u neke druge svrhe ili utvrđivanja u iznosu koji prelazi troškove usluge koje je Agencija pružila.

91.      Nastavno na navedeno, valja proučiti „načelo“ iz članka 80. stavka 3. točke (e) u vezi s kojim Komisija navodi da ono podrazumijeva odluku političke naravi, što bi značilo da se Komisiji dodjeljuju ovlasti s preširokom marginom prosudbe. Ako bi se Komisiji povjerilo da donosi odluke o određivanju slučajeva u kojima će biti moguće izuzeće od cjelokupne ili djelomične uplate pristojbe, to bi značilo da joj se povjerava određivanje posebno osjetljivog pitanja u bilo kojem sustavu financiranja. Određivanje kruga obveznika plaćanja pristojbe pripisuje se, naime, povijesno gledano, „političkom“ poretku s uskom poveznicom između zastupanja i oporezivanja, zbog čega to načelno treba ostati rezervirano za zakonodavca.

92.      Nadalje, u kontekstu odredbe kojom se bavimo ne može se govoriti o dodjeljivanju ovlasti Komisiji za slobodno određivanje kruga potencijalnih osoba oslobođenih plaćanja. Člankom 80. stavkom 3. točkom (e) dopušta se samo potpuno ili djelomično ukidanje plaćanja „u opravdanim okolnostima“, zahtijevajući također da to ukidanje prihvati „Agencija ili nadležno tijelo“. U tim uvjetima, još jednom, zakonodavac je izravno donio osnovnu političku dimenziju odluke o mogućnosti oslobađanja. Komisija nije ta koja odlučuje hoće li biti oslobađanja ili neće te hoće li oslobađanja biti potpuna ili djelomična. Nakon što je zakonodavac odlučio o oslobođenju od plaćanja Komisija samo propisuje provedbenom uredbom da oni koji žele koristiti takvo oslobađanje moraju to opravdati i da će Agencija ili nadležno tijelo odlučivati o prihvaćanju ili odbijanju takvog traženja. Dakle, zadaća Komisije je ograničena na uređivanje budućom provedbenom uredbom uvjeta za oslobađanje koje je, ustvari, već odredio zakonodavac samom Uredbom br. 528/2012: opravdanost traženja te njegovo prihvaćanje od Agencije ili nadležnog tijela. U tim okolnostima smatram da se odredbom ne primjenjuje sadržaj članka 291. stavka 2. UFEU‑a na način koji bi mogao biti nezakonit.

93.      U odnosu na ostala načela u članku 80. stavku 3., čini mi se da se njima dostatno uvjetuje Komisijina margina prosudbe, naime, čak se propisuje „djelomični povrat pristojbi ako podnositelj zahtjeva ne dostavi zatražene podatke u određenom vremenskom roku“ (točka (b)); „uzimaju se u obzir posebne potrebe MSP‑a uključujući mogućnost raspodjele uplata na nekoliko obroka i faza“ (točka (c)); odnosno, „rokovi za plaćanje pristojbi se određuju prema rokovima za postupke predviđene u ovoj Uredbi“ (točka (f)). Prema mojem mišljenju, nedvojbeno ne ostaje nimalo prostora za obavljanje ovlasti odlučivanja čije diskrecijsko područje ne bi omogućavalo njezino uklapanje u kontekst članka 291. stavka 2. UFEU‑a.

94.      S druge strane, članak 80. stavak 2. Uredbe br. 528/2012 propisuje obvezu državama članicama naplaćivanja pristojbi za „pružene usluge s obzirom na postupke sukladno ovoj Uredbi“. S tom svrhom, drugim podstavkom navedenog stavka 2. propisuje se da „[n]a temelju načela iz stavka 3. Komisija izdaje smjernice za usklađenost strukture pristojbi“. Iz prethodnoga bi valjalo zaključiti da se od Komisije očekuje da državama članicama odredi i konkretizira uvjete koji su, u slučaju Unije, navedeni u stavku 3. Kada bi to bilo tako, priznalo bi se da na taj način u stavku 3. još ima prostora za donošenje odluka koje nisu u potpunosti lišene određene margine diskrecije. Ne mislim da je tomu tako.

95.      Smatram da se drugim podstavkom stavka 2. Komisiji ne dodjeljuje ovlast za konkretiziranje načela koja su, prema mojem mišljenju, već dovoljno specifična za isključenje svake mogućnosti političkog odlučivanja Komisije. Navedenim drugim podstavkom propisuje se da Komisija „[n]a temelju načela iz stavka 3.“ usmjerava djelovanje država članica u svrhe postizanja „usklađenost[i] strukture pristojbi“ koje su iste propisale. Stoga nije riječ o određivanju opsega odlučivanja, koji je, kako je prije rečeno, zakonodavac definirao prilikom uspostavljanja načela iz stavka 3., nego o osiguranju da pristojbe koje su države članice propisale odgovaraju usklađenoj strukturi, dok je poštovanje tih načela smjernica kojom se treba nadahnuti navedena struktura.

96.      Naposljetku, činjenica da su Komisija i države članice na jednak način vezane načelima iz članka 80. stavka 3., potvrđuje da je zakonodavac smatrao kako je „trenutak“ propisivanja završen i izvršen. Komisijin argument(36), kojim se tvrdi da se prilikom donošenja odgovarajućeg propisa države članice mogu sa svoje strane na temelju odnosnih pravnih poredaka, da se tako izrazim, „vratiti“ u zakonodavnu fazu u formalnom smislu, također nije uvjerljiv. Ono što je bitno, kao što to dobro navodi Parlament(37), jest to da je za Uniju normativna faza već okončana.

97.      Kao posljedica svega navedenoga, smatram da se na temelju članka 291. stavka 2. UFEU‑a Komisiji moglo člankom 80. stavkom 1. Uredbe 528/2012 legitimno dodijeliti donošenje provedbene uredbe, čiji su sadržaj i uvjeti sadržani u navedenoj odredbi, a zbog čega treba odbiti Komisijinu tužbu za poništenje.

V –    Zaključak

98.      Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, predlažem Sudu da odluči sljedeće:

1. Tužba Komisije se odbija.

2. Komisiji se nalaže snošenje troškova.


1 – Izvorni jezik: španjolski


2 – Uredba (EU) br. 528/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 22. svibnja 2012. o stavljanju na raspolaganje na tržištu i uporabi biocidnih proizvoda (SL L 167, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 49., str. 181.).


3 –      Vidjeti, međutim, mišljenje nezavisnog odvjetnika Jääskinena u predmetu Ujedinjena Kraljevina/Vijeće i Europski parlament, C‑270/12, t. 60.‑88.


4 – Točka 1. odgovora na tužbu.


5 –      Presuda od 29. ožujka 2012., Komisija/Poljska (C‑504/09 P, t. 98., uz navođenje sudske prakse).


6 –      Loc. ult. cit., uz navođenje daljnje sudske prakse.


7 – Akt kojim se provodi delegirana ovlast trebao bi imati isti oblik kao delegirajući zakonodavni akt koji se dopunjava ili izmjenjuje; dakle, uredba, direktiva ili odluka (opće primjene), uz dodatak „delegiran“ u odgovarajućem rodu (članak 290. stavak 3. UFEU‑a).


8 – Točka 1.


9 – Vidjeti Craig, P., The Lisbon Treaty, OUP, New York, 2010., str. 276.


10 – Upućivanje na samu bit već se navodi u presudi od 17. rujna 1970., Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel/Köster, predmet 25/70, Zb., str. 1161., i nastavlja se presudom od 27. listopada 1992., Njemačka/Komisija (C‑240/90), Zb., str. I‑5383.


11 – O nastanku „delegiranih uredbi“ u Europskoj konvenciji, G. Garzón Clariana, „Les actes délégués dans le système du droit de l’Union Européenne“, ERA‑Forum, svezak 12. (2011.), dodatak 1., str. 105.‑134. (106.‑112.).


12 – O smjeru odabranom nakon neuspjeha Ustavnog ugovora do Ugovora iz Lisabona, vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika Jääskinena u ranije navedenom predmetu Ujedinjena Kraljevina/Komisija i Europski parlament, t. 75., s bibliografskim navodom.


13 – Točka 28. odgovora na tužbu.


14 – Postupak utvrđen člankom 5.a Odluke Vijeća 2006/512/EZ od 17. srpnja 2006. (SL L 200, str. 11.) o izmjeni Odluke Vijeća 1999/468/EZ od 28. lipnja 1999. o utvrđivanju postupaka za izvršavanje provedbenih ovlasti dodijeljenih Komisiji (SL L 184, str. 23.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 17., str. 91.) (Odluka o komitologiji).


15 – U vezi s time vidjeti, na primjer, Bast, J., „Legal Instruments and Judicial Protection“, u A. von Bogdandy i J. Bast (ured.), Principles of European Constitutional Law, 2. izdanje., Hart‑CH Beck‑Nomos, München -Portland, 2010., str. 345.‑397.


16 – Vidjeti završno izvješće Radne skupine IX. o pojednostavljenju od 29. studenoga 2002., CONV 424/02, WG IX 13.


17 – Izraz koji Komisija koristi u točki 63. svoje tužbe, s replikom Vijeća u točki 42. njegovog odgovora na tužbu.


18 – Vidjeti, u vezi s „delegalizacijom“ u okviru nacionalnog ustavnog sustava, na primjer, De Otto, I., Derecho Constitucional. Sistema de fuentes, Ariel, Barcelona, 1987., str. 226.‑228.


19 –      Vidjeti u vezi s poteškoćama prepoznavanja izvršne funkcije u Uniji, D. Reitling, „L’identification de la fonction exécutive dans l’Union“, u J. Duthiel de la Rochère (dir.), L’exécution du Droit de l’Union, entre mécanismes communitaires et Droits nationaux, Bruylant, Bruxelles, 2009., str. 27.‑51. O podjeli izvršnih ovlasti u Uniji, J. Á. Fuentetaja Pastor, „Actos delegados, actos de ejecución y distribución de competencias ejecutivas en la Unión Europea“, u Revista Española de Derecho Administrativo, br. 149, 2011., str. 55.‑89. (posebno str. 57.‑63.).


20 – Uredba (EU) br. 182/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. veljače 2011. o utvrđivanju pravila i općih načela u vezi s mehanizmima nadzora država članica nad izvršavanjem provedbenih ovlasti Komisije (SL L 55, str. 13.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 5., str. 291.). Navedena je uredba donesena u skladu s ovlastima propisanima u članku 291. stavku 3. UFEU‑a, prema kojemu, radi dodjeljivanja provedbenih ovlasti kako je predviđeno stavkom 2. iste odredbe, „Europski parlament i Vijeće, uredbama, u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom, unaprijed utvrđuju pravila i opća načela za mehanizme kojima države članice nadziru izvršenje provedbenih ovlasti dodijeljenih Komisiji“.


21 –      Navedena pravila i načela propisana su prethodno navedenom Uredbom br. 182/2011.


22 –      Uredbom br. 182/2011 predviđena su dva nadzorna mehanizma: savjetodavni postupak (članak 4.) i postupak ispitivanja (članak 5.), koji je mnogo temeljitiji. U slučaju pobijane uredbe primjenjuje se postupak ispitivanja, kako je propisano člankom 80. stavkom 1. drugim podstavkom Uredbe br. 528/2012.


23 – Točke 4., 57., 63., 64., 71., 75. i 91. tužbe Komisije, točka 41. odgovora Vijeća na tužbu, točke 27. i 28. intervencije Nizozemske i točke 20. do 22. intervencije Francuske.


24 –      Neupitno je načelo da su države članice u pravilu nadležne za materijalnu provedbu propisa Unije (vidjeti J. P. Jacqué, Droit institutionnel de l’Union européenne, 6. izdanje, Dalloz, Pariz, 2010., točke 581.‑584.). Nacionalna nadležnost za provedbene ovlasti ima svoj pravni temelj u članku 4. stavku 3. UEU‑a, kojim se propisuje da „[d]ržave članice poduzimaju sve odgovarajuće mjere, opće ili posebne, kako bi osigurale ispunjavanje obveza koje proizlaze iz Ugovorâ ili akata institucija Unije“.


25 – Točka 15. njegove replike.


26 – Točka 65. i naredne točke tužbe.


27 – Točka 26. odgovora na repliku.


28 – Ujedinjena Kraljevina u točkama 41.‑45. svojeg intervencijskog podneska upućuje na potrebu uzimanja u obzir ocjenjivanja više čimbenika, dok se Danska (točke 15. i 28. njezine intervencije) poziva na objektivne kriterije koji mogu biti pod sudskim nadzorom, ali uz određenu marginu prosudbe. To je ocjena kojoj se Komisija protivi u točki 36. svojeg očitovanja na intervencije.


29 – O ovome vidjeti Ritleng, D., Le contrôle de la légalité des actes communautaires par la Cour de Justice et le Tribunal de Première Instance des Communautés Européennes, neobjavljena doktorska disertacija, Strasbourg, 1998., str. 376.‑382.


30 – Točka 78. njegovog mišljenja u gore navedenom predmetu Ujedinjena Kraljevina/Vijeće i Europski parlament.


31 – Sud je već prije upozorio na važnost kriterija odgovornosti kao smjernice za određivanje legitimnosti delegiranja ovlasti s obzirom na narav i opseg delegirane ovlasti. Tako se u presudi od 13. lipnja 1958., Meroni (predmet 9/56, Zb., 1958., str. 9.), može pročitati da su „posljedice delegiranja ovlasti vrlo različite, ovisno o tome odnose li se na jasno razgraničene provedbene ovlasti“. Sažetak sudske prakse o toj temi moguće je vidjeti u točkama 26.‑29. mišljenja nezavisnog odvjetnika Mengozzija u predmetu Europski parlament/Vijeće (C‑355/10).


32 – Vidjeti prethodnu bilješku.


33 – Točka 12. njezine replike.


34 – Točke 46., 83. i 85. tužbe.


35 – Člankom 83. stavkom 5. nabrajaju se odredbe Uredbe br. 528/2012 u kojima se propisuje delegiranje, a to su: članak 3. stavak 4., članak 5. stavak 3., članak 6. stavak 4., članak 21. stavak 3., članak 23. stavak 5., članak 28. stavci 1. i 3., članak 40., članak 56. stavak 4., članak 71. stavak 9., članak 85. i članak 89. stavak 1.


36 – Točka 39. njezine replike.


37 – Točke 22. i 23. njegovog odgovora na repliku.