MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
NILSA WAHLA
od 15. listopada 2015.(1)
Predmet C‑247/14 P
HeidelbergCement AG
protiv
Europske komisije
„Žalba – Tržišta cementa i srodnih proizvoda – Članak 18. stavak 3. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2003 – Ovlasti Komisije da zahtijeva pružanje informacija – Obrazloženje – Potrebnost traženih informacija – Format traženih informacija – Proporcionalnost zahtjeva – Samooptuživanje“
1. Koji su uvjeti i granice ovlasti Komisije da od poduzetnika, na temelju odluke, zahtijeva da pruže informacije u kontekstu istrage povezane s mogućim povredama pravila Unije o tržišnom natjecanju?
2. To su, u biti, ključna pitanja koja se postavljaju u žalbi koju je društvo HeidelbergCement AG (u daljnjem tekstu: HeidelbergCement ili žalitelj) podnijelo protiv presude Općeg suda HeidelbergCement/Komisija (T‑302/11, EU:T:2014:128), kojom je odbijena tužba za poništenje Komisijine odluke donesene na temelju članka 18. stavka 3. Uredbe (EZ) br. 1/2003(2), kojom se od tog društva tražilo da pruži znatnu količinu informacija.
3. Vrlo se slična pitanja postavljaju i u trima drugim žalbama koje su podnijela druga društva koja posluju na tržištu cementa protiv triju presuda Općeg suda kojima je taj sud također odbio, u većem dijelu, njihove prigovore protiv Komisijinih odluka istovjetnih onoj koju je pobijalo društvo HeidelbergCement. Danas ću iznijeti svoje mišljenje i o ta druga tri postupka(3). Ovo se mišljenje, stoga, treba sagledavati zajedno s mišljenjima o ta tri postupka.
I – Pravni okvir
4. U uvodnoj izjavi 23. u preambuli Uredbe br. 1/2003 stoji:
„Komisija mora imati ovlast na čitavom području Zajednice zahtijevati da potrebne informacije budu dostavljene budući da je to neophodno za otkrivanje sporazuma, odluka ili usklađenih djelovanja koji su zabranjeni člankom [101. UFEU‑a], ili zlouporabe vladajućeg položaja koja je zabranjena člankom [102. UFEU‑a]. Ponašajući se sukladno odluci Komisije, poduzetnici ne smiju biti prisiljeni na priznanje počinjenja povrede propisa, no u svakom slučaju moraju odgovoriti na pitanja u svrhu utvrđivanja činjenica i dostaviti dokumentaciju, čak i ako se te informacije koriste protiv njih samih ili drugih poduzetnika kako bi se utvrdila povreda propisa.“
5. U relevantnom dijelu članka 18. („Zahtjevi za pružanje informacija“) Uredbe br. 1/2003 stoji:
„1. Kako bi izvršila zadaće koje su joj povjerene ovom Uredbom, Komisija može, jednostavnim zahtjevom ili odlukom, zahtijevati od poduzetnika i udruženja poduzetnika da joj dostave sve potrebne informacije.
2. Pri slanju jednostavnog zahtjeva za pružanje informacija poduzetniku ili udruženju poduzetnika, Komisija mora navesti pravni temelj i svrhu zahtjeva, navesti koje informacije traži i odrediti rok unutar kojeg se predmetne informacije trebaju dostaviti te navesti kazne predviđene sukladno članku 23. u slučaju dostave netočnih ili zavaravajućih informacija.
3. Kada Komisija donosi odluku kojom od poduzetnika ili udruženja poduzetnika traži dostavu informacija, mora navesti pravni temelj i svrhu zahtjeva, navesti koje informacije traži, i odrediti rok unutar kojeg se predmetne informacije trebaju dostaviti. Također će naznačiti kazne propisane člankom 23. i navesti ili izreći kazne propisane člankom 24. Osim toga, uputit će na pravo preispitivanja odluke od strane Suda.
[…]“
II – Okolnosti spora
6. Godine 2008. i 2009. Komisija je – postupajući na temelju članka 20. Uredbe br. 1/2003 – provela veći broj pretraga u prostorima nekoliko društava koja posluju u sektoru cementa, uključujući prostore društva HeidelbergCement. Tim je pretragama uslijedilo, 2009. i 2010. godine, slanje nekoliko zahtjeva za pružanje informacija na temelju članka 18. stavka 2. Uredbe br. 1/2003.
7. Komisija je dopisom od 8. studenoga 2010. obavijestila društvo HeidelbergCement da je namjeravala potonjem poslati odluku kojom se zahtijeva pružanje informacija sukladno članku 18. stavku 3. Uredbe br. 1/2003 te mu je proslijedila nacrt upitnika koji je planirala priložiti toj odluci. Društvo HeidelbergCement podnijelo je Komisiji svoja očitovanja 16. studenoga 2010.
8. Dana 6. prosinca 2010. Komisija je obavijestila društvo HeidelbergCement da je, u skladu s člankom 11. stavkom 6. Uredbe br. 1/2003 i člankom 2. Uredbe (EZ) br. 773/2004(4), odlučila pokrenuti postupak protiv njega kao i protiv sedam drugih društava za koja se sumnjalo da su počinila povrede članka 101. UFEU‑a koje su uključivale ograničenja uvoza u EGP iz zemalja koje se nalaze izvan EGP‑a, podjele tržišta, usklađivanja cijena i povezana protutržišna djelovanja na tržištu cementa i tržištima srodnih proizvoda.
9. Dana 30. ožujka 2011. Komisija je donijela Odluku C (2011) 2361 final u vezi s postupkom primjene članka 18. stavka 3. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2003 (predmet 39520 – Cement i srodni proizvodi) (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
10. Komisija je u pobijanoj odluci navela da, sukladno članku 18. Uredbe br. 1/2003, kako bi izvršila zadaće koje su joj povjerene tom uredbom, može, jednostavnim zahtjevom ili odlukom, zahtijevati od poduzetnika i udruženja poduzetnika da joj dostave sve potrebne informacije (uvodna izjava 3. pobijane odluke). Nakon što je istaknula da je tužitelj bio obaviješten o njezinoj namjeri donošenja odluke sukladno članku 18. stavku 3. Uredbe br. 1/2003 i da je iznio svoja očitovanja na nacrt upitnika (uvodne izjave 4. i 5. pobijane odluke), Komisija je odlukom od žalitelja tražila da odgovori na upitnik iz Priloga I. Taj prilog sastojao se od 94 stranice i 11 skupina pitanja. Upute o odgovorima na taj upitnik bile su navedene u Prilogu II., dok su predlošci za odgovore bili navedeni u Prilogu III.
11. Komisija je također istaknula navodne povrede (uvodna izjava 2. pobijane odluke), koje je opisala na sljedeći način: „[n]avodne povrede odnose se na ograničenja trgovinskih tokova u Europskom gospodarskom prostoru (EGP), uključujući ograničenja uvoza u EGP iz zemalja koje se nalaze izvan EGP‑a, podjele tržišta, usklađivanja cijena te povezana protutržišna djelovanja na tržištu cementa i tržištima srodnih proizvoda“. S obzirom na narav i količinu zatraženih informacija kao i težinu presumiranih povreda pravila tržišnog natjecanja, Komisija je procijenila da tužitelju valja odrediti rok od 12 tjedana za odgovor na prvih 10 skupina pitanja i rok od dva tjedna za jedanaestu skupinu (uvodna izjava 8. pobijane odluke).
12. Izreka pobijane odluke glasi kako slijedi:
„Članak 1.
[Društvo HeidelbergCement] (sa svojim društvima kćerima koja se nalaze u EU‑u i koja ono izravno ili neizravno kontrolira) dužno je dostaviti sve informacije navedene u Prilogu I. ovoj odluci, u obliku koji je zatražen u njezinu Prilogu II. i Prilogu III., u roku za odgovor od dvanaest tjedana u odnosu na pitanja 1. – 10. i u roku za odgovor od dva tjedna u odnosu na pitanje 11., počevši od dana dostave ove odluke. Oba priloga sastavni su dio ove odluke.
Članak 2.
[Društvo HeidelbergCement] (sa svojim društvima kćerima koja se nalaze u [Europskoj uniji] i koja ono izravno ili neizravno kontrolira) jest adresat ove odluke“.
13. Društvo HeidelbergCement je po primitku pobijane odluke zatražilo produljenje roka za odgovor na neke skupine pitanja. Nakon što je prvotno odbila taj zahtjev, a društvo HeidelbergCement podnijelo još jedan, Komisija je žalitelju dala dodatnih 5 tjedana za odgovor na prvih 10 skupina pitanja.
14. Društvo HeidelbergCement je 18. travnja, 6. svibnja i 2. kolovoza 2011. dostavilo svoje odgovore na upitnik koji je poslala Komisija.
III – Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda
15. Društvo HeidelbergCement je tužbom podnesenom 10. lipnja 2011. zatražilo od Općeg suda da poništi pobijanu odluku.
16. Zasebnim zahtjevom od 17. lipnja 2011. društvo HeidelbergCement zatražilo je od Općeg suda suspenziju primjene pobijane odluke. Predsjednik Općeg suda je rješenjem od 29. lipnja 2011., HeidelbergCement/Komisija (T‑302/11 R, EU:T:2001:405), odbio taj zahtjev.
17. Opći sud je pobijanom presudom od 14. ožujka 2014. u predmetu HeidelbergCement/Komisija (T‑302/11; u daljnjem tekstu: pobijana presuda)(5), odbio tužbu te društvu HeidelbergCement naložio snošenje troškova.
IV – Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
18. U svojoj žalbi, podnesenoj Sudu 20. svibnja 2014., društvo HeidelbergCement od Suda zahtijeva da:
– ukine presudu u predmetu T‑302/11;
– poništi Odluku Komisije C (2011) 2361 final od 30. ožujka 2011. u vezi s postupkom primjene članka 18. stavka 3. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2003 (predmet 39520 – Cement i srodni proizvodi);
– podredno, vrati predmet Općem sudu na ponovno odlučivanje;
– Komisiji naloži snošenje troškova prvostupanjskog i žalbenog postupka.
19. Komisija, pak, od Suda zahtijeva da:
– odbije žalbu;
– podredno, u slučaju poništenja presude u predmetu T‑302/11, odbije tužbu;
– društvu HeidelbergCement naloži snošenje troškova.
20. Izlaganja društva HeidelbergCement i Komisije saslušana su na raspravi održanoj 3. lipnja 2015.
V – Ocjena žalbenih razloga
21. Društvo HeidelbergCement u svojoj žalbi ističe sedam žalbenih razloga. Međutim, prije analize osnovanosti tih žalbenih razloga, ukratko ću prikazati neke ključne aspekte sustava predviđenog Uredbom br. 1/2003 u pogledu zahtjeva za pružanje informacija koji je izdala Komisija.
A – Uvod
22. Uredbom br. 1/2003 Komisiji se daju dalekosežne istražne ovlasti(6). Cilj je tih ovlasti omogućiti toj instituciji da izvršava svoju zadaću na temelju Ugovora Unije kako bi osigurala da se pravila o tržišnom natjecanju učinkovito i jedinstveno primjenjuju u Europskoj uniji(7). Komisija u tu svrhu uživa široku marginu prosudbe pri odlučivanju, kao prvo, hoće li upotrijebiti te ovlasti(8) te, ako hoće, o prikladnom trenutku da to učini(9) i o relevantnim činjenicama koje treba istražiti(10).
23. Međutim, ta diskrecija nije neograničena. Naime, pri izvršavanju svojih istražnih ovlasti Komisija je obvezna poštovati opća pravna načela i temeljna prava priznata pravom Unije(11). Među njima, potreba zaštite prava obrane poduzetnika tijekom postupka(12), uključujući, pod određenim uvjetima, privilegij od samooptuživanja, od posebne je važnosti(13).
24. Osim toga, Sud je u mnogim prilikama istaknuo da je zahtjev za zaštitu od intervencija javne vlasti, proizvoljnih ili neproporcionalnih, u privatnu sferu pojedinaca, uključujući kada ta tijela provode pravila tržišnog natjecanja, opće načelo prava Unije(14). Istražna mjera je arbitrarna kada je donesena unatoč nedostatku činjenica koje bi mogle opravdati narušavanje temeljnih prava poduzetnika(15) te neproporcionalna ako predstavlja pretjerano te, stoga, neprihvatljivo narušavanje tih prava(16).
25. Što se tiče Komisijine ovlasti da na temelju odluke zahtijeva pružanje informacija, jasno je da Komisija svoju odluku može uputiti svakom poduzetniku koji bi mogao raspolagati relevantnim informacijama, neovisno o njegovoj uključenosti u navodnu povredu. Ta ovlast uključuje pravo da se od poduzetnika zahtijeva da odgovore na konkretna pitanja i dostave dokumente koje posjeduju(17). Zatražene informacije moraju biti „potrebne“ Komisiji da provede članke 101. i 102. UFEU‑a.
26. Ako Komisija snosi teret dokazivanja povrede pravila Unije o tržišnom natjecanju(18), poduzetnici protiv kojih se provode istražne mjere su, unatoč tome, dužni aktivno surađivati s tom institucijom(19).
27. Kako bi omogućila tim poduzetnicima da ocijene opseg svoje dužnosti suradnje, a istodobno zaštitila njihova prava obrane(20), Komisija u odluci mora navesti pravni temelj i svrhu zahtjeva(21).
28. Sada ću, s obzirom na navedeno, razmotriti žalbene razloge koje je iznio žalitelj.
B – Žalbeni razlozi
1. Svrha zahtjeva za pružanje informacija
a) Argumenti stranaka
29. Svojim prvim žalbenim razlogom – koji je usmjeren protiv točaka 23. do 43. i 47. pobijane presude – društvo HeidelbergCement ističe da je Opći sud pogrešno protumačio i primijenio članak 18. Uredbe br. 1/2003 odbiviši njegov tužbeni razlog u kojem je navodilo da pobijana odluka nije bila dostatno obrazložena. Prema žalitelju, pobijanoj su odluci, osobito, nedostajali detalji u pogledu naravi presumiranih povreda kao i odnosnih proizvoda i geografskih tržišta. Društvo HeidelbergCement također ističe da je i obrazloženje Općeg suda u pogledu tog pitanja nedostatno.
30. Komisija ističe da bi ovaj žalbeni razlog trebalo odbiti i naglašava da je postupak još uvijek bio u ranoj fazi kada je pobijana odluka donesena. Zahtjev za pružanje informacija ne može biti podroban u mjeri koja se zahtijeva za odluke koje se donose na kraju istrage, kao što je obavijest o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku.
b) Ocjena
31. Najprije bih podsjetio da, sukladno ustaljenoj sudskoj praksi, obrazloženje akata institucija Unije, propisano člankom 296. UFEU‑a, mora odgovarati prirodi akta o kojem je riječ i da mora jasno i nedvosmisleno odražavati zaključke institucije koja je donijela akt kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo da se upoznaju s razlozima poduzimanja mjere, a nadležnom sudu omogućilo provođenje nadzora. Zahtjev obrazloženosti treba ocjenjivati prema svim okolnostima slučaja. U obrazloženju nije potrebno podrobno navoditi sve činjenične i pravne okolnosti, s obzirom na to da se pitanje ispunjava li obrazloženje akta zahtjeve iz članka 296. UFEU‑a mora ocjenjivati ne samo u odnosu na njegovu formulaciju već i na njegov kontekst i na sva pravna pravila kojima je predmetno pravno područje uređeno(22).
32. Što se tiče odluka kojima se nalaže pretraga na temelju članka 20. Uredbe br. 1/2003, Sud je nedavno potvrdio da Komisija adresate takvih odluka nije dužna obavijestiti o svim informacijama kojima raspolaže, a koje se odnose na navodne povrede, kao ni izvršiti detaljnu pravnu analizu tih povreda, pod uvjetom da jasno navede pretpostavke koje namjerava provjeriti. Iako je Komisija dužna s najvećom mogućom preciznošću navesti koje dokaze traži i na koje se elemente provjera mora odnositi, u odluci o pretrazi, s druge strane, ipak nije neophodno točno odrediti dotično tržište niti dati točnu pravnu analizu presumiranih povreda ili naznaku razdoblja tijekom kojeg su te povrede počinjene, pod uvjetom da odluka o pretrazi sadrži gorenavedene osnovne elemente. Naime, do pretraga dolazi na početku istrage te, stoga, Komisija u toj fazi još ne raspolaže detaljnim informacijama o tim pitanjima. Cilj pretrage je prikupljanje dokaza o povredi na koju se sumnja kako bi Komisija mogla potvrditi osnovanost svojih sumnji i dati posebnu pravnu ocjenu(23).
33. Ta mi se načela čine primjenjivima – mutatis mutandis – na odluke kojima se zahtijeva pružanje informacija na temelju članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003. Obje vrste mjera očito imaju isti cilj te se odnose na prikupljanje činjenica. Iako njihov tekst nije istovjetan, čini se da i relativna sličnost tih dvaju odredaba ide u prilog njihovu jedinstvenom tumačenju(24).
34. S obzirom na to, ključno je pitanje je li Opći sud pravilno ocijenio dostatnost obrazloženja pobijane odluke. Drugim riječima, pitanje je sljedeće: uzimajući u obzir fazu postupka u kojoj je pobijana odluka donesena, je li sporno obrazloženje dovoljno jasno da, s jedne strane, omogući adresatu da ostvari svoja prava obrane i ocijeni svoju dužnost suradnje s Komisijom te da, s druge strane, omogući sudovima Unije provođenje sudskog nadzora?
35. Prema mojem mišljenju, na to pitanje treba niječno odgovoriti.
36. Žalitelj prigovara u pogledu tri elementa obrazloženja: (i) opisa presumiranih povreda, (ii) njihovog zemljopisnog područja i (iii) proizvoda na koje se povrede odnose. Doista je točno da je za svaki od tih elemenata obrazloženje – kako se izrazio Opći sud – „sastavljeno na vrlo općenit način, trebalo je biti precizirano, pa je [podložno] kritici“(25).
37. Što se tiče presumiranih povreda, u uvodnoj izjavi 2. pobijane odluke stoji da se: „odnose na ograničenja trgovinskih tokova […], uključujući ograničenja uvoza […], podjele tržišta, usklađivanja cijena te povezana protutržišna djelovanja“. Taj opis mogućih povreda nije samo prilično neodređen („ograničenja trgovinskih tokova“, „uključujući ograničenja uvoza“) već je i sveobuhvatan („povezana protutržišna djelovanja“). Spominjanje „podjele tržišta“ i „usklađivanja cijena“ – s obzirom na to da je tako općenito – malo pomaže pri preciziranju naravi ponašanja na koje Komisija sumnja. Naime, većina zabranjenih sporazuma uključuje elemente podjele tržišta i određivanja cijena. U praksi, čini se da je velika većina vrsta sporazuma zabranjenih člankom 101. UFEU‑a obuhvaćena tim opisom.
38. Što se tiče zemljopisnog područja presumiranih povreda, u pobijanoj se odluci spominju ograničenja trgovinskih tokova u EGP‑u, uključujući ograničenja uvoza u EGP iz zemalja koje se nalaze izvan EGP‑a. Točno je da se zemljopisno područje relevantnog tržišta ne mora definirati u odluci na temelju članka 18.(26), ali je trebalo biti moguće navesti barem neke od zahvaćenih zemalja. Osobito, nije jasno je li čitav EGP tržište koje je možda zahvaćeno ili samo njegovi dijelovi te ako je riječ o potonjem, koji su to dijelovi.
39. Naposljetku, pobijana odluka još je manje jasna kad je riječ o navođenju proizvoda koji su predmet istrage. U praksi, samo je cement određen kao relevantan proizvod, s obzirom na to da se – u pogledu ostalih – u odluci govori o „tržištima proizvoda srodnih [cementu]“. Ponovno, taj opis nije samo izrazito neodređen (koliko proizvodi moraju biti „srodni“ cementu?), već potencijalno obuhvaća sve vrste proizvoda s kojima žalitelj posluje (kao prodavatelj ili kao kupac).
40. Prema Općem sudu(27) oskudnost detalja u spornoj odluci djelomično je ublažena činjenicom da ona izričito upućuje na odluku Komisije o pokretanju postupka, koja sadržava dodatne informacije o zemljopisnom opsegu presumiranih povreda i vrsti obuhvaćenih proizvoda.
41. Društvo HeidelbergCement osporava da se nedostaci pobijane odluke mogu ispraviti samo upućivanjem na prethodnu odluku te ističe da, u svakom slučaju, ni u odluci o pokretanju postupka nema dovoljno detalja.
42. Smatram da akti Unije kojima se nameću obveze koje zadiru u privatnost pojedinaca ili poduzetnika te čije nepoštovanje može rezultirati visokim financijskim kaznama načelno moraju imati zasebno obrazloženje(28). Naime, važno je da se tim pojedincima ili poduzetnicima omogući da shvate razloge tog akta a da se pritom ne moraju pretjerano truditi oko njegova tumačenja(29), tako da mogu učinkovito i pravodobno ostvariti svoja prava. To osobito vrijedi za akte kojima se izričito upućuje na ranije akte koji sadrže drukčije obrazloženje. Svaka značajna razlika između dvaju akata može biti izvor nesigurnosti za adresata.
43. Unatoč gorenavedenom, smatram da je, iznimno, u dotičnom predmetu Opći sud pravilno naveo da se obrazloženje pobijane odluke može tumačiti u vezi s obrazloženjem iz odluke o pokretanju postupka. Te su dvije odluke donesene u okviru iste istrage te se očito odnose na iste presumirane povrede. Također, obje su donesene unutar kratkog razdoblja. Još važnije, čini se kako nema znatnih razlika između njihovih obrazloženja. Stoga, smatram da se u ovom predmetu prva odluka može smatrati „kontekstom“ druge odluke, kojeg je adresat morao biti svjestan(30).
44. Ipak, iako je točno da je prva odluka sadržavala više detalja o zemljopisnom području presumiranih povreda (objašnjavajući da su te povrede obuhvaćale Austriju, Belgiju, Češku Republiku, Francusku, Njemačku, Italiju, Luksemburg, Nizozemsku, Španjolsku i Ujedinjenu Kraljevinu), nije bila jednako precizna u pogledu naravi tih povreda i obuhvaćenih proizvoda. Osobito, objašnjenje pojma „cement i srodni proizvodi“ koje je sadržavala, u bilješci na 4. stranici te odluke, obuhvaćalo je potencijalno vrlo široku i raznovrsnu skupinu proizvoda.
45. Ipak, smatram kako činjenica da je obrazloženje suviše općenito ili donekle neodređeno u pogledu nekih aspekata ne čini odluku nevaljanom ako njezin preostali dio omogućuje adresatu i sudovima Unije da dovoljno precizno shvate koje informacije Komisija traži, i zbog čega(31). Naime, predmet postavljenih pitanja, makar neizravno ili implicitno, može dodatno pojasniti obrazloženje koje možda nije dovoljno precizno. Uostalom, vrlo precizna i konkretna pitanja neizbježno otkrivaju opseg Komisijine istrage. Čini mi se da to posebno vrijedi za akte koji su doneseni u ranoj fazi postupka, kada opseg istrage nije u potpunosti i konačno definiran te koji će se, u biti, možda morati ograničiti ili proširiti u budućnosti zbog naknadno prikupljenih informacija.
46. Međutim, u dotičnom predmetu radi se o potpuno suprotnome. Pitanja postavljena društvu HeidelbergCement iznimno su brojna te obuhvaćaju veoma različite vrste informacija. Smatram da je vrlo teško pronaći poveznicu između tih pitanja, koja sežu od onih o količini i troškovima emisija CO2 proizvodnih postrojenja(32) do onih o prijevoznim sredstvima i udaljenostima koje prelaze pošiljke prodane robe(33); od onih o vrsti pakiranja koje se koristi za pošiljke(34) do onih o prijevozu i troškovima osiguranja tih pošiljaka(35); od onih o statistikama u pogledu građevinskih dozvola(36) do onih o PDV brojevima njegovih kupaca(37) te od onih o tehnologiji i gorivu koje se koristi u proizvodnim postrojenjima(38) do onih o troškovima popravka i održavanja tih postrojenja(39). Nadalje, za neka se od postavljenih pitanja čini da nisu potpuno u skladu s onim što je navedeno u ranijoj odluci o pokretanju postupka: primjerice, treće i četvrto pitanje (koja se odnose na osobito veliku količinu informacija tijekom razdoblja od 10 godina(40)) nisu ograničena na države članice koje su odlukom o pokretanju postupka određene kao potencijalno obuhvaćene.
47. Osim toga, kad bi poveznica između tih pitanja bilo nastojanje da se dobije potpun pregled strukture prihoda i troškova poduzetnika kako bi se Komisiji omogućilo da ekonometrijskim metodama (usporedbom te strukture s onima drugih društava koja posluju u sektoru cementa), moglo bi se propitivati je li tako širok i sveobuhvatan zahtjev za pružanje informacija uopće primjeren prema članku 18. Osim ako Komisija ne posjeduje čvrste indicije koje upućuju na kažnjivo ponašanje čije postojanje bi takva analiza mogla potvrditi, takav bi se zahtjev za pružanje informacija činio primjerenijim za sektorsko istraživanje u skladu s člankom 17. Uredbe br. 1/2003(41).
48. U tim okolnostima, slažem se sa žaliteljem da je svrha Komisijina zahtjeva za pružanje informacija bila nedovoljno jasna te dvosmislena. Posljedično, tom je poduzetniku bilo pretjerano teško razumjeti presumirane povrede kako bi mogao procijeniti opseg svoje dužnosti suradnje s Komisijom te, po potrebi, ostvariti svoje pravo na obranu, primjerice tako da odbije odgovoriti na pitanja koja je smatrao nezakonitima. Posebno zato što su se određena pitanja – kako je i sam Opći sud istaknuo – odnosila na informacije koje nisu bile isključivo činjenične naravi te su uključivale vrijednosnu procjenu(42) te što su i druga pitanja bila relativno neodređena(43). Zato žalitelj, u pogledu tih pitanja, nije mogao isključiti opasnost da bi mogao dati odgovore kojima će samog sebe optužiti.
49. Taj manjak detalja ne može – kao što tvrdi Komisija – opravdati činjenica da je pobijana odluka donesena u ranoj fazi istrage. Naime, ta je odluka izdana gotovo tri godine nakon početka istrage. Tijekom tog razdoblja Komisija je provela brojne pretrage te izdala vrlo detaljne zahtjeve za pružanje informacija, a na koje su odnosni poduzetnici odgovorili, uključujući društvo HeidelbergCement. Štoviše, Komisija je nekoliko mjeseci prije donošenja pobijane odluke smatrala da je prikupila dovoljno dokaza za pokretanje postupka na temelju članka 11. stavka 6. Uredbe br. 1/2003 i članka 2. Uredbe br. 773/2004. Ti su dokazi Komisiji trebali omogućiti da u pobijanoj odluci pruži podrobnije obrazloženje.
50. Komisija je na raspravi sama istaknula da količina detalja koja je u obrazloženju potrebna ovisi, među ostalim, o informacijama kojima Komisija raspolaže u trenutku donošenja odluke na temelju članka 18. Smatram da je to točno. Ipak, prema mojem mišljenju, to nužno znači da obrazloženje koje bi moglo biti prihvatljivo u pogledu odluke donesene na početku istrage (odnosno odluke kojom se od poduzetnika zahtijeva da se podvrgne pretrazi na temelju članka 20. ili prve odluke kojom se zahtijeva pružanje informacija na temelju članka 18. stavka 3.) ne mora biti jednako prihvatljivo u pogledu odluke koja je donesena u mnogo kasnijoj fazi istrage, kada Komisija ima više informacija o presumiranim povredama.
51. U tim okolnostima, smatram kako nema opravdanja za to da društvo HeidelbergCement, unatoč svim informacijama koje su već pružene Komisiji tijekom prethodnih godina i dodatnim naporima koje je zahtijevala pobijana odluka, i dalje bude „ostavljeno u mraku“ u pogledu točnog opsega Komisijine istrage.
52. Osim toga, smatram da je provođenje sudskog nadzora zakonitosti pobijane odluke od strane sudova Unije učinjeno znatno težim. S obzirom na manjkave informacije koje se u pobijanoj odluci nalaze u pogledu presumiranih povreda (čak i kada se tumače s obzirom na odluku o pokretanju postupka), kako da sudovi Unije ocijene, primjerice, potrebu za određenim specifičnim informacijama ili proporcionalnost čitavog zahtjeva(44)?
53. S druge strane, što je obrazloženje šire i neodređenije formulirano, to je veća mogućnost da će se pojaviti poveznica između presumirane povrede i traženih informacija. Ipak, ne može se prihvatiti da obrazloženje koje je, zbog nepažnje ili namjerno, nedovoljno precizno ima nenamjeravane posljedice povećanja vrsta informacija koje se mogu smatrati „potrebnima“ u smislu članka 18.
54. S druge strane, s obzirom na to da proporcionalnost zahtjeva za pružanje informacija ovisi, među ostalim, o elementima kao što su ozbiljnost navodne povrede, način na koji je odnosni poduzetnik u nju uključen, važnost dokaza koji se traže, količina i vrsta korisnih informacija za koje Komisija smatra da su u posjedu odnosnog poduzetnika(45), takvu je ocjenu vrlo teško dati. Sudovi Unije mogu ocijeniti količinu posla koja nastaje kao posljedica određenog zahtjeva za pružanje informacija, ali bez dodatnih detalja o tim aspektima ne mogu odrediti jesu li napori koji se od poduzetnika zahtijevaju da na njega odgovori opravdani javnim interesom.
55. Zbog tih razloga, smatram da je Opći sud pogrešno protumačio i primijenio članak 296. UFEU‑a i članak 18. stavak 3. Uredbe br. 1/2003 što se tiče obveznog obrazloženja u odluci kojom se zahtijeva pružanje informacija. Stoga se pobijana presuda mora ukinuti u dijelu u kojem je Opći sud presudio, zbog razloga navedenih u točkama 23. do 43. te presude, da je obrazloženje pobijane odluke dostatno.
2. Izbor pravnog instrumenta i predviđeni rokovi
a) Argumenti stranaka
56. Svojim drugim žalbenim razlogom, koji je usmjeren protiv točaka 44. do 46. pobijane presude, društvo HeidelbergCement ističe da je Opći sud pogriješio time što je presudio da u obrazloženju pobijane odluke nije trebalo razmotriti izbor pravnog instrumenta koji je Komisija donijela (odluka na temelju članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003 umjesto običnog zahtjeva za pružanje informacija na temelju članka 18. stavka 2. Uredbe br. 1/2003) ili rokove određene tim instrumentom.
57. Komisija smatra da Sud treba odbiti ovaj žalbeni razlog.
b) Ocjena
58. Smatram kako Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava time što je presudio da pobijana odluka nije morala sadržavati konkretno i izričito obrazloženje u pogledu Komisijina izbora pravnog instrumenta ili rokova koji su određeni za pružanje traženih informacija.
59. U članku 18. stavku 3. Uredbe br. 1/2003 zahtijeva se da Komisija u odluci samo mora „navesti pravni temelj i svrhu zahtjeva, navesti koje informacije traži i odrediti rok unutar kojeg se predmetne informacije trebaju dostaviti“. Iako se tom odredbom od Komisije zahtijeva da navede, među ostalim, svrhu zahtjeva, ne zahtijeva se, barem ne izričito, nikakvo objašnjenje u pogledu izbora pravnog instrumenta ili određivanja roka.
60. Stoga se može pretpostaviti kako je zakonodavac Unije smatrao da se razlozi na kojima se temelji izbor pravnog instrumenta i roka obično mogu, implicitno, razabrati iz dovoljno detaljnog opisa svrhe istrage. Čini mi se da se, po analogiji, presuda Suda National Panasonic/Komisija(46) – navedena u točki 44. pobijane presude – može primijeniti na ovaj predmet te da, tako, potvrđuje predloženo tumačenje obveze obrazlaganja iz članka 18.
61. Nadalje, ne vjerujem da se ikakva dodatna Komisijina obveza u pogledu tog pitanja može izvesti iz članka 296. UFEU‑a. Kako je gore spomenuto, prema ustaljenoj sudskoj praksi, u obrazloženju nije potrebno podrobno navoditi sve činjenične i pravne okolnosti, s obzirom na to da se pitanje je li obrazloženje akta dostatno mora ocjenjivati ne samo u odnosu na njegovu formulaciju već i na njegov kontekst i na sva pravna pravila kojima je predmetno pravno područje uređeno(47). Činjenica da su adresatu institucijina akta poznate okolnosti u kojem je akt donesen(48), primjerice zato što je bio uključen ili je doprinio postupku koji je doveo do njegova donošenja(49), može opravdati relativno kratko obrazloženje.
62. Pobijana odluka donesena je u okviru istrage o mogućim povredama članka 101. UFEU‑a u kojima se sumnjalo da žalitelj sudjeluje. Žalitelj je, u biti, već nekoliko puta bio uključen u tu istragu te je unaprijed bio upoznat s Komisijinom namjerom da donese odluku na temelju članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003.
63. Osim toga, s obzirom na specifičan format koji je predviđen te navođenje drugih poduzetnika uključenih u odluku o pokretanju postupka, žalitelju je moralo biti poznato da se većina informacija koje su se tražile pobijanom odlukom sastojala od podataka koje je Komisija od tih poduzetnika tražila kako bi ih mogla usporediti(50). Komisija je smislenu usporedbu mogla izvršiti samo ako bi tražene informacije bile dostavljene u približno isto vrijeme te ako bi bile točne i potpune. Kašnjenje, čak i samo jednog poduzetnika, značilo bi da usporedba koju je Komisija htjela provesti ne bi bila moguća ili, u svakom slučaju, dovoljno pouzdana.
64. U tim je okolnostima Komisija imala pravo smatrati da je donošenje obvezujuće odluke na temelju članka 18. stavka 3. najprikladnija metoda kako bi se osiguralo da tražene informacije budu što potpunije i točnije te da budu dostavljene unutar željenog roka. Komisija je također imala pravo pretpostaviti da je adresat odluke mogao razumjeti razloge zbog kojih je izabrala obvezujuću odluku.
65. Što se tiče izbora rokova koji su određeni za dostavu odgovora na pitanja, ističem da je u uvodnoj izjavi 2. pobijane odluke, kako je ispravno navedeno u točki 46. pobijane presude, pruženo kratko objašnjenje dva različita roka koja su određena za dvije različite skupine pitanja iz pobijane odluke. Žalitelju je, stoga, omogućeno da shvati da je o tim rokovima odlučeno nakon što je Komisija odvagnula količinu zatraženih informacija u odnosu na potrebu relativno brze provedbe istrage.
66. Stoga se Općem sudu ne može prigovarati u pogledu tih aspekata. Takav zaključak ne lišava poduzetnike odgovarajuće sudske zaštite – što se čini da žalitelj implicira – s obzirom na to da su sudovi Unije očito ovlašteni provjeriti je li izborom pravnog instrumenta ili roka koji je određen počinjena pogreška koja se tiče prava, primjerice tako što je povrijeđeno načelo proporcionalnosti(51). Međutim, žalitelj u kontekstu ovog žalbenog postupka nije iznio takve tvrdnje.
67. S obzirom na navedeno, smatram da drugi žalbeni razlog treba odbiti.
3. Potrebnost traženih informacija
a) Argumenti stranaka
68. Svojim trećim žalbenim razlogom, koji je usmjeren protiv točaka 48. do 80. pobijane presude – društvo HeidelbergCement kritizira Opći sud zbog njegova tumačenja uvjeta iz članka 18. Uredbe br. 1/2003 da tražene informacije budu „potrebne“. Nekoliko je argumenata izneseno u prilog ovom žalbenom razlogu. Kao prvo, društvo HeidelbergCement ističe da je Opći sud propustio ispitati je li Komisija, prije donošenja pobijane odluke, posjedovala dovoljno indicija koje su išle u prilog sumnji u moguću povredu članka 101. UFEU‑a. Bez takvog ispitivanja bilo bi nemoguće provesti bilo kakav oblik sudskog nadzora u pogledu toga je li kriterij potrebnosti bio ispunjen u predmetnom slučaju. Kao drugo, društvo HeidelbergCement ističe da bi tumačenje članka 18. od strane Općeg suda Komisiji, u biti, dalo neograničenu marginu prosudbe, što je suprotno tekstu te odredbe. Kao treće, to društvo tvrdi da je Opći sud propustio ocijeniti potrebnost određenih, specifičnih vrsta informacija koje je Komisija tražila time što je naveo da se sudski nadzor može provesti u kasnijoj fazi postupka. Kao četvrto, društvo HeidelbergCement ističe da je Opći sud pogrešno prihvatio da Komisija ima ovlast tražiti informacije koje već posjeduje.
69. Komisija navodi da su tvrdnje žalitelja ograničene na pitanja 1A, 1B, 3 i 4 upitnika. Potom ističe da se Opći sud ne može kritizirati zato što nije istražio posjeduje li Komisija dovoljno indicija koje bi opravdale donošenje odluke na temelju članka 18. stavka 3., s obzirom na to da žalitelj taj prigovor nije iznio u prvostupanjskom postupku. Komisija također navodi kako se, u ranoj fazi istrage, ne može zahtijevati uspostavljanje precizne veze između presumiranih povreda i traženih informacija. U svakom slučaju, Komisija smatra kako je Opći sud potvrdio postojanje takve veze u pogledu traženih informacija. Naposljetku, Komisija brani zaključak Općeg suda da ona ima pravo, pod određenim uvjetima, izdati novi zahtjev za pružanje informacija koje je poduzetnik već dostavio.
b) Ocjena
i) Uvjet potrebnosti
70. Informacije koje je Komisija zatražila na temelju članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003 moraju joj biti „potrebne“ da provede članke 101. i 102. UFEU‑a(52). Komisija u tom pogledu uživa široku diskreciju(53). Osobito, Komisija načelno odlučuje jesu li određena informacija ili dokument „potrebni“ za njezinu istragu(54).
71. Međutim, ta diskrecija nije neograničena te, u svakom slučaju, podliježe nadzoru suda Unije(55). Točno je da se izraz „potrebne“ ne može predoslovno tumačiti, odnosno da tražene informacije ne moraju biti conditio sine qua non za utvrđivanje povreda koje Komisija presumira(56) Ipak, ni preširoko tumačenje tog izraza nije dopušteno: kako je nezavisni odvjetnik Jacobs istaknuo u svojem mišljenju u predmetu SEP/Komisija, nije dovoljna bilo kakva veza između dokumenta i navodne povrede da bi opravdala Komisijin zahtjev za pružanje informacija(57). Slažem se. Naime, da je zakonodavac Unije htio Komisiji s tim u vezi dati gotovo neograničenu diskreciju, u članku 18. stavku 3. bi vjerojatno bio uporabljen izraz „relevantne“ ili „povezane“ informacije, a ne „potrebne“.
72. Stoga se izraz „potrebne“ treba tumačiti tako da između traženih informacija i presumirane povrede mora postojati veza koja je dovoljno uska da Komisija, u vrijeme izdavanja zahtjeva za pružanje informacija, može razumno pretpostaviti da će joj te informacije pomoći u provedbi zadaća koje ima u kontekstu tekuće istrage(58). Drugim riječima, ocjena uvjeta potrebnosti zahtijeva analizu hoće li, iz perspektive Komisije koja postupa u vrijeme donošenja zahtjeva, informacije koje se od poduzetnika traže vjerojatno pomoći Komisiji da provjeri je li došlo do presumirane povrede te da odredi njezinu točnu narav i opseg.
73. Ovdje se čini važnim dodati da svrha zahtjeva za pružanje informacija na temelju članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003 nije otkrivanje bilo kakve moguće povrede pravila Unije o tržišnom natjecanju u određenom sektoru ili od strane određenog poduzetnika. Doista, tom se odredbom – kao i člankom 20. te uredbe koji se odnosi na pretrage – od Komisije zahtijeva da posjeduje neke indicije zbog kojih sumnja na postojanje specifičnih povreda(59), čak i ako adresat zahtjeva nije nužno jedan od poduzetnika odgovornih za te povrede. Bez konkretnih indicija koje čine dovoljno ozbiljne indicije za sumnju(60), donošenje odluke kojom se zahtijeva pružanje informacija na temelju članka 18. stavka 3. moglo bi se smatrati arbitrarnom istražnom mjerom(61).
74. Međutim, nedostatak konkretnih indicija koje bi opravdavale zahtjev na temelju članka 18. ne znači da je Komisiji uskraćena mogućnost provođenja istraga kada smatra da određeni sektori gospodarstva unutarnjeg tržišta ne funkcioniraju pravilno. U biti, člankom 17. Uredbe br. 1/2003 Komisiji se dopušta da istražuje sektore gospodarstva ili vrste sporazuma u okviru različitih gospodarskih sektora kod kojih trend trgovine između država članica, krutost cijena ili druge okolnosti upućuju da bi tržišno natjecanje na unutarnjem tržištu moglo biti ograničeno ili narušeno. Međutim, člankom 17. se predviđa drukčiji pravni instrument: članak 18. – na temelju kojeg je pobijana odluka donesena – ne dopušta Komisiji da bez konkretnih sumnji donosi odluke kojima se zahtijeva pružanje informacija(62).
75. Kako je Opći sud istaknuo, u odluci donesenoj na temelju članka 18. stavka 3. nije potrebno navesti te indicije, pod uvjetom da se jasno navedu navodne činjenice koje se istražuju(63). U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, Komisija adresata odluke o pretrazi nije dužna obavijestiti o svim informacijama kojima raspolaže, a koje se odnose na navodne povrede(64). To mi se načelo čini primjenjivim i u odnosu na odluke kojima se od poduzetnika traže informacije na temelju članka 18. stavka 3.
76. Postojanje i dostatnost indicija koje opravdavaju donošenje odluke na temelju članka 18. podložni su sudskom nadzoru, u slučaju da poduzetnik osporava zakonitost te odluke(65). Stoga se od Komisije, tijekom sudskog postupka, može zahtijevati da dostavi dokaze na kojima je temeljila svoje sumnje kako bi sud Unije mogao provjeriti je li sporna odluka bila arbitrarna(66). Neovisno o tome, arbitrarna narav odluke je pitanje različito od onog u pogledu „potrebnosti“ informacija koje se traže u toj odluci. To je također pitanje koje sud Unije ne može pokrenuti po službenoj dužnosti; na stranci koja nastupa pred sudom Unije je da u tom pogledu podnese konkretan zahtjev.
ii) Dotični predmet
77. Najprije se moram osvrnuti na dva uvodna prigovora Komisije u pogledu dopuštenosti predmetnog žalbenog razloga.
78. S jedne strane, čini mi se da je Komisija u potpunosti u pravu što ističe kako žalitelj u prvostupanjskom postupku nije tvrdio da Komisija nije imala dovoljno indicija koje bi opravdale donošenje pobijane odluke. Posljedično, slažem se s Komisijom da se u pogledu toga Opći sud ne može kritizirati što nije provjerio to pitanje.
79. S druge strane, smatram kako Komisija nije u pravu kada tvrdi da je ovaj treći žalbeni razlog ograničen na zaključke Općeg suda u pogledu pitanja 1A, 1B, 3 i 4. Žalitelj je u prvostupanjskom postupku doista prigovarao u pogledu nedostatnog obrazloženja u pobijanoj odluci zbog kojeg, po njegovu mišljenju, nije mogao provjeriti jesu li tražene informacije bile „potrebne“ u smislu članka 18. Uredbe br. 1/2003.
80. Tužba koju je društvo HeidelbergCement podnijelo Općem sudu vrlo je jasna utoliko što je njezina glavna tvrdnja bila kako je provjera jesu li tražene informacije potrebne onemogućena zbog toga što pobijana odluka nije bila precizna. Konkretna pitanja koja Komisija ističe navedena su samo kao primjeri ideje da – kako žalitelj naglašava – čak i da se obrazloženje smatralo dostatnim, veza između traženih informacija i presumiranih povreda nije bila očita. Tvrdnje koje su se odnosile samo na pitanja 1A, 1B, 3 i 4 bile su samo alternativne i sporedne.
81. Ipak, zbog razloga izloženih u prvom žalbenom razlogu glavna tvrdnja koju je žalitelj iznio meni se čini osnovanom: ako se u pobijanoj odluci svrha zahtjeva za pružanje informacija ne definira relativno precizno, kako će adresat tog zahtjeva provjeriti jesu li uvjeti iz članka 18. ispunjeni u pogledu svih skupina pitanja iz zahtjeva?
82. Opći sud je u ranijoj sudskoj praksi sam naglasio važnost veze između opisa svrhe istrage i pitanja jesu li tražene informacije potrebne. Kako je Opći sud zaključio, kriterij potrebnosti iz članka 18. mora se ocijeniti s obzirom na svrhu istrage, koja mora biti navedena u samom zahtjevu za pružanje informacija. Komisija može tražiti pružanje samo onih informacija koje joj mogu omogućiti da istraži presumirane povrede koje opravdavaju provedbu istrage te koje su navedene u zahtjevu za pružanje informacija(67). Nezavisni odvjetnik Jacobs također je naglasio važnost navođenja dovoljno detalja o svrsi istrage u samoj odluci(68).
83. Stoga, Opći sud u pobijanoj presudi nije samo potvrdio da su informacije koje su se tražile na temelju nedostatnog obrazloženja bile „potrebne“ (zanemarivši svoju prijašnju sudsku praksu o tom pitanju), nego je – još važnije – i uvjet „potrebnosti“ pogrešno protumačio. U biti, čini se da je Opći sud prihvatio da je bilo kakva veza između traženih informacija i presumirane povrede dovoljna da ispuni taj uvjet.
84. Kao prvo, činjenica da je Opći sud primijenio pogrešan kriterij za ocjenu nužnosti jasno proizlazi iz točaka 54. do 58. pobijane presude. Društvo HeidelbergCement je tvrdilo da određene informacije koje je Komisija tražila ne mogu biti korisne za istragu jer su se odnosile na mnoštvo različitih proizvoda, s različitom cijenom, koji su bili skupa navedeni. U tim se okolnostima, prema mišljenju žalitelja, nije mogla izvršiti smislena usporedba cijena unutar EGP‑a. Ne ulazeći u bit tvrdnje društva HeidelbergCement, Opći sud ju je brzo odbacio istaknuvši da: (i) se za te informacije može smatrati da su povezane s presumiranim povredama, (ii) kritika u pogledu nepouzdanosti dostavljenih podataka nije imala utjecaja na zakonitost zahtjeva za pružanje informacija, (iii) je na Komisiji bilo da utvrdi omogućuju li joj prikupljene informacije da potvrdi postojanje jedne ili više povreda od strane tužitelja, uz mogućnost tužitelja da – ako bi bilo potrebno – u svojem odgovoru na moguću obavijest o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku ili u okviru tužbe za poništenje konačne odluke ospori dokaznu vrijednost traženih informacija.
85. Rasuđivanje Općeg suda s tim u vezi mi se čini pogrešnim. Neovisno o tome jesu li prigovori društva HeidelbergCement bili točni, nisu se mogli odbaciti jednostavnim navodom da neki oblik veze postoji između traženih informacija i presumiranih povreda te da je to dovoljno. Ključno je pitanje je li se za te informacije opravdano moglo smatrati da će pomoći Komisiji. Međutim, važnost tog aspekta Opći sud je izričito odbacio istaknuvši kako mogućnost da tražene informacije ne budu korisne ionako neće utjecati na zakonitost pobijane odluke. To je posve netočno. Slažem se da Komisija mora imati široku diskreciju kada odlučuje koje se informacije trebaju smatrati korisnima (te, stoga, „potrebnima“ u smislu članka 18.), ali sudovi Unije ne mogu izbjeći provedbu sudskog nadzora izvršavanja te diskrecije. Nasuprot onomu što je Opći sud zaključio, da su informacije koje je Komisija tražila bile očito nevažne za svrhu istrage, to bi utjecalo na zakonitost pobijane odluke.
86. Činjenica da je žalitelj mogao dokaznu vrijednost odnosnih informacija osporavati u svojem odgovoru na moguću obavijest o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku ili u okviru tužbe za poništenje konačne odluke nema utjecaja na zakonitost pobijane odluke. Odluka kojom se traže informacije koje nisu potrebne u smislu članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003 nezakonita je (u cijelosti ili djelomično) te ju, kao takvu, sud Unije mora poništiti. Tekst te odredbe je vrlo jasan u smislu da zakonitost takve odluke mora neposredno biti predmet sudskog nadzora; sukladno članku 18. stavku 3., odluka Komisije mora „[upućivati] na pravo preispitivanja odluke od strane Suda“.
87. Kao drugo, pogrešno tumačenje uvjeta potrebnosti od strane Općeg suda vidljivo je u točkama 60. do 80. pobijane presude. Društvo HeidelbergCement tvrdilo je da je pobijanom odlukom povrijeđen članak 18. zato što se mnogim njezinim pitanjima od tog društva tražilo da dostavi informacije koje je već dostavilo odgovarajući na prijašnje zahtjeve za pružanje informacija.
88. Opći sud je najprije podsjetio na svoju sudsku praksu prema kojoj se zahtjevi za pružanje informacija kojima je cilj pribavljanje informacija o ispravi koja je već u posjedu Komisije načelno ne mogu opravdati potrebama istrage. Također je zaključio da bi odluka kojom se od adresata traži da – drugi put – pruži informacije koje su već jednom zatražene, zato što su, po Komisijinu mišljenju, samo neke od informacija netočne, mogla predstavljati teret koji je neproporcionalan potrebama istrage te da, stoga, ne bi bila u skladu s načelom proporcionalnosti niti bi ispunila uvjet potrebnosti. Opći sud je na kraju zaključio da, po njegovu mišljenju, želja da se odgovore koje su poduzetnici pružili lakše obradi ne može biti opravdanje za to da se poduzetnicima naloži da u novom formatu dostave informacije kojima Komisija već raspolaže(69).
89. Rasuđivanje Općeg suda u pogledu ovog pitanja čini mi se uvjerljivim. Čini se da navedena načela proizlaze izravno iz kriterija „potrebnosti“ iz članka 18.(70). Međutim, primjena tih načela na dotični predmet nije jednako uvjerljiva.
90. Opći sud je zaključio da je žalitelja upitnik, u velikom djelu, obvezivao da ponovno dostavi informacije koje je već pružio Komisiji. U tom je kontekstu Opći sud odbio Komisijinu tvrdnju da je svrha pobijane odluke bila i da se isprave navodne pogreške u informacijama koje je društvo HeidelbergCement ranije dostavilo: Opći sud je uspio utvrditi samo jedan primjer navodnih pogrešaka. Osim toga, Opći sud je utvrdio da je Komisija donijela odluke na temelju članka 18. koje su bile gotovo jednake za sve poduzetnike na koje se istraga odnosila. To je značilo da Komisija nije uzela u obzir informacije koje je prethodno pružio svaki od tih poduzetnika (uključujući društvo HeidelbergCement). Opći sud je, u biti, zaključio da je pobijana odluka, barem djelomično, donesena upravo s ciljem da se od žalitelja pribavi pročišćena verzija njegovih prijašnjih odgovora(71).
91. Unatoč tim zaključcima, Opći sud je odbio argumente društva HeidelbergCement istaknuvši da su se neka od pitanja odnosila na informacije koje nisu ranije zatražene, dok su druga bila podrobnija od ranijih zahtjeva za pružanje informacija u smislu da su bila preciznija zbog promjene opsega ili dodatka novih varijabli. Opći sud je, na temelju toga, zaključio kako je činjenica da je svrha upitnika bila da se osiguraju nove ili detaljnije informacije bila dokaz da su tražene informacije bile potrebne(72).
92. Zaključak do kojeg je Opći sud došao je zbunjujući: čini se da se njime prihvaća kako se za svaku promjenu u tekstu pitanja koja impliciraju da odgovori trebaju sadržavati dodatne i detaljnije informacije treba smatrati da ispunjava uvjete iz članka 18. To bi vrijedilo čak i ako dodatne ili detaljnije informacije predstavljaju samo relativno malen dio svih traženih informacija. Naime, čak i površna usporedba pitanja navedenih u pobijanoj presudi s onima koja su žalitelju postavljena u prijašnjim zahtjevima otkriva kako su razlike između tih pitanja prilično malene. Nesporno je, kako stoji u uvodnoj izjavi 6. same pobijane odluke, da je jedan od njezinih ciljeva bio da se pribavi pročišćena verzija informacija koje su ranije pružene. Osobito, ta se pročišćena verzija trebala dostaviti u skladu s formatom koji je Komisija tražila, kako bi se omogućila brza usporedba na taj način prikupljenih podataka.
93. Osim toga, nije sporno da su neke od informacija koje je Komisija tražila bile javno dostupne te da je Komisija mogla lako do njih doći na druge načine (primjerice, pretraživanjem interneta).
94. Ako zanemarimo pitanje proporcionalnosti takvog zahtjeva za pružanje informacija, ne vidim na koji je način ispunjen pravilno protumačen uvjet „potrebnosti“.
95. Zbog svih navedenih razloga smatram da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava prilikom primjene uvjeta potrebnosti iz članka 18. Uredbe br. 1/2003. Stoga se treći žalbeni razlog žalitelja treba prihvatiti te pobijanu presudu treba ukinuti u dijelu u kojem je Opći sud, u točkama 48. do 80. te presude, odbio žaliteljev razlog za poništenje u pogledu potrebnosti informacija koje su se tražile pobijanom odlukom.
4. Format traženih informacija
a) Argumenti stranaka
96. Svojim četvrtim žalbenim razlogom društvo HeidelbergCement ističe da je Opći sud, u točkama 81. do 85. pobijane presude, pogrešno protumačio i primijenio članak 18. Uredbe br. 1/2003 prihvativši da je Komisija imala pravo od adresata odluke zahtijevati da tražene informacije dostavi u posebnom formatu. Žalitelj tvrdi da Komisiji nije dopušteno od poduzetnika zahtijevati da tražene informacije dostave u skladu s posebnim i strogim uputama.
97. Komisija ističe da Opći sud u tom pogledu nije počinio nikakvu pogrešku. Komisija bi trebala imati pravo od poduzetnika zahtijevati da tražene informacije pruži u formatu koji se smatra potrebnim. To tumačenje članka 18. podupire i uvodna izjava 23. Uredbe br. 1/2003(73) u kojoj se spominju „potrebne informacije“.
b) Ocjena
i) Obveza pružanja informacija
98. Prvo treba podsjetiti da postupci iz Uredbe br. 1/2003 nisu kaznene naravi; to su upravni postupci koji, međutim, mogu dovesti do toga da se poduzetnicima za koje je utvrđeno da su odgovorni za povredu Unijinih pravila tržišnog natjecanja izreknu visoke novčane kazne.
99. Ne postoji, kao takvo, apsolutno pravo na šutnju u tim postupcima(74). Prema ustaljenoj sudskoj praksi, poduzetnici protiv kojih su pokrenuti takvi postupci dužni su aktivno surađivati u Komisijinoj istrazi, što znači da joj moraju staviti na raspolaganje sve informacije u vezi s predmetom istrage(75).
100. Sukladno članku 18. Uredbe br. 1/2003, Komisija ima ovlast od poduzetnika zahtijevati da joj odgovore na konkretna pitanja te dostave dokumente koje posjeduju(76). Poduzetnik je to dužan učiniti čak i ako bi Komisija mogla pružene informacije upotrijebiti na njegovu štetu(77).
101. Naime, Komisija ima isključivo one istražne ovlasti koje su joj dodijeljene Uredbom br. 1/2003 te se za otkrivanje i progon povreda pravila Unije o tržišnom natjecanju mora uvelike oslanjati na informacije koje su joj sami poduzetnici pružili (kao i na dokumente otkrivene tijekom pretraga).
102. Ipak, ponovno moram naglasiti da je, prema sustavu uspostavljenom Uredbom br. 1/2003, na Komisiji teret dokazivanja povrede Unijinih pravila o tržišnom natjecanju (ili, ovisno o slučaju, na nacionalnim tijelima nadležnima za tržišno natjecanje)(78). U skladu s tim, čak i bez prava na šutnju, od poduzetnika se ne može zahtijevati da izvršavaju zadaće koje, u strogom smislu, spadaju u izvođenje dokaza i istragu u predmetu.
103. Temeljno pitanje koje se postavlja u okviru ovog žalbenog razloga jest ono o proširenju uloge Komisije pri istrazi navodne povrede pravila tržišnog natjecanja i uloge poduzetnika koji su predmet istrage u pogledu suradnje s Komisijom. Točnije, jedno od ključnih pitanja koje se javlja u ovom predmetu jest to može li se pojam „informacije“ iz članka 18. Uredbe br. 1/2003 protumačiti u smislu da Komisiji dopušta da od poduzetnika zahtijeva da tražene informacije dostave u točno određenom formatu.
104. Smatram da odgovor na to pitanje načelno treba biti negativan.
105. Slažem se s Komisijom da tekst uvodne izjave 23. i članka 18. Uredbe br. 1/2003 upućuje (upućivanjem na „potrebnost“ informacija) da Komisija može od adresatâ tražiti da informacije dostave u formatu koji bi mogao pomoći njezinoj istrazi. Potreba za očuvanjem učinkovitosti Komisijinih istražnih ovlasti na temelju Uredbe br. 1/2003 znači da dostavljene informacije moraju biti ne samo točne i potpune nego i takve da ih ta institucija može lako razumjeti i upotrijebiti. Stoga se te informacije ne mogu dostaviti u neurednom, nesustavnom ili fragmentiranom obliku. Osim toga, poduzetnik ne smije Komisiju zatrpati dokumentima i podacima koji se nisu tražili i tako joj prepustiti da sama razabere relevantne informacije.
106. Međutim, pojam „informacije“ ne može se protumačiti tako široko da znači kako se od poduzetnika može zahtijevati da izvrše zadaće koje spadaju u okvir pripreme predmeta te koje, posljedično, obično izvršava osoblje Komisije. Obveza iz članka 18. Uredbe br. 1/2003 ograničena je na „dostavljanje informacija“ ili na, kako je Sud naveo u svojoj sudskoj praksi, stavljanje informacija na raspolaganje(79). U toj se odredbi nigdje izričito ne navode obveze koje se odnose na išta više od pružanja informacija.
107. U skladu s tim, smatram da Komisija načelno nema pravo, na temelju članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003, od adresata odluke zahtijevati da – u svim okolnostima – tražene informacije dostavi u posebnom formatu. Međutim, to ne znači da poduzetnik uvijek može jednostavno zanemariti format u kojem Komisija traži da se informacije dostave. Takvo bi ponašanje bilo suprotno dužnosti aktivne suradnje. Poduzetnik, stoga, mora uzeti u obzir format u kojem Komisija traži da se informacije dostave.
108. U praksi, formatiranje koje Komisija od poduzetnika može zahtijevati ovisi, prema mojem mišljenju, o naravi traženih informacija. U dotičnom se predmetu mogu razlikovati tri vrste informacija: (i) informacije koje je bilo potrebno u određenoj mjeri urediti i sabrati kako bi ih Komisija mogla lako razumjeti i upotrijebiti; (ii) informacije koje su bile u formatu koji se mogao odmah poslati Komisiji, s obzirom na to da ih je Komisija mogla lako razumjeti i upotrijebiti te (iii) informacije koje su bile javno dostupne.
109. Što se tiče prve vrste informacija, one su se sastojale od informacija koje je adresat odluke neizbježno morao urediti prije podnošenja Komisiji. Stoga mi se čini da, u tim okolnostima, iz dužnosti aktivne suradnje proizlazi da se od poduzetnika može očekivati da se potrudi slijediti format koji Komisija traži. Ako format koji Komisija odabere nije znatno složeniji od drugih formata koji se mogu upotrijebiti, od odnosnog se poduzetnika s pravom može zahtijevati da postupi u skladu s uputama Komisije.
110. Međutim, u pogledu druge i treće vrste informacija, ne vjerujem da se svaki zahtjev za reformatiranje relevantnih informacija može smatrati prihvatljivim. Budući da je adresat odluke bio odmah u stanju podnijeti tražene informacije na način da ih Komisija može lako razumjeti i obraditi, ne vidim nijedan razlog zbog kojeg radnje reformatiranja podataka na način koji je Komisija smatrala najprikladnijim za svoju istragu nije moglo izvršiti samo osoblje Komisije.
111. U tim okolnostima, zahtjev Komisije za reformatiranje velike količine podataka bi se, mutatis mutandis, mogao usporediti sa zahtjevom da se brojni i dugački dokumenti koje poduzetnik posjeduje prevedu na drugi jezik. Činjenica da osoblje Komisije možda nema potrebne jezične vještine ne bi, po mojem mišljenju, opravdala takav zahtjev.
112. U tom kontekstu, ne treba zanemariti da u pravnom poretku Unije, za razliku od onoga što se događa na razini država članica u pogledu pitanja kao što su oporezivanje ili vrijednosni papiri, nema izričitih pravila o načinu na koji poduzetnici trebaju organizirati i pohraniti dokumente koji bi mogli biti relevantni za istrage na temelju Uredbe br. 1/2003. Poduzetnici, stoga, mogu koristiti metode prikaza i pohrane informacija u svojem posjedu koje smatraju najboljima. Ako, u kontekstu istrage zbog navodne povrede pravila tržišnog natjecanja Komisija želi da se te informacije prikažu na drukčiji način, to je zadaća koja u pravilu spada u okvir pripreme predmeta.
ii) Dotični predmet
113. Opći sud je u pobijanoj presudi istaknuo da, načelno, Komisijina ovlast da zahtijeva pružanje informacija na temelju članka 18. nužno mora uključivati mogućnost te institucije da zahtijeva da se te informacije dostave u posebnom formatu. Također je dodao da izvršavanje te ovlasti, međutim, podliježe ograničenjima koja proizlaze iz načela proporcionalnosti te iz privilegija poduzetnika od samooptuživanja(80). Opći sud je potom pobijanu odluku razmotrio iz perspektive proporcionalnosti te zaključio da, iako je od adresata zahtijevala „vrlo velik napor“(81), nije bila u suprotnosti s tim načelom(82).
114. Zbog razloga navedenih u gornjim točkama 98. do 112. smatram da je to rasuđivanje netočno. Posljedično, Opći sud je u dotičnom predmetu pogrešno protumačio pojam informacija u smislu članka 18. Uredbe br. 1/2003.
115. Smatram da članak 18., ako ga se pravilno protumači, Komisiji nije dopuštao da od žalitelja zahtijeva da sve tražene informacije dostavi u posebnom formatu predviđenom u prilozima II. i III.(83) toj odluci.
116. Upute o načinu na koji su se informacije trebale dostaviti Komisiji bile su izrazito stroge. Potpuno poštovanje predviđenog formata osiguravalo se izričitom prijetnjom sankcijama. Na početku upitnika Komisija je naznačila (podebljanim i podcrtanim slovima): „Molimo uzmite u obzir da bi se vaši odgovori mogli smatrati netočnima ili zavaravajućima ako se sljedeće definicije i upute ne budu poštovale“.
117. Stoga, Komisija nije samo tražila da informacije koje je žalitelj trebao urediti budu u posebnom formatu za dostavu podataka već je, ustvari, umjesto toga zahtijevala da se sve informacije dostave u tom formatu, neovisno o njihovoj količini i naravi(84).
118. To je, po mojem mišljenju, neprihvatljivo. Zbog Komisijina zahtjeva žalitelj je morao provesti radnje formatiranja (i reformatiranja) koje je u načelu trebala obaviti Komisija.
119. Kao prvo, kako je žalitelj objasnio – a Komisija se nije usprotivila – većina traženih podataka mogla se odmah dostaviti u formatu u kojem su bili pohranjeni u bazama podataka. Umjesto toga, činjenica da je Komisija zahtijevala da ti podaci budu u točno određenom i vrlo strogom formatu stvorila je dodatan posao, samo u pogledu reformatiranja podataka.
120. Kao drugo, Komisija je od žalitelja tražila da dostavi informacije koje su očito bile javno dostupne. Primjerice, u točki 10. Priloga II. pobijanoj odluci stoji: „Svi novčani iznosi moraju se izraziti u eurima. Ako lokalna valuta nije euro, molimo da ju u euro pretvorite po službenom tečaju koji je Europska središnja banka objavila za referentno razdoblje.“ Komisija je na raspravi bila upitana zašto te izračune nije moglo izvršiti njezino osoblje. Komisija na to nije dala odgovor.
121. Kao treće, iako u kontekstu ovog žalbenog razloga količina informacija nije predmet rasprave, nesporno je da su zadaće formatiranja koje su se od žalitelja zahtijevale bile brojne, složene i teške. Društvo HeidelbergCement je u svojoj tužbi koju je podnijelo Općem sudu uključilo nekoliko detaljnih procjena u pogledu broja radnih sati potrebnih da bi se odgovorilo na upitnik Komisije i time uzrokovanih troškova. To je društvo ponudilo i neke dokaze u prilog svojim procjenama. Komisija je, pak, samo osporila te procjene istaknuvši da žalitelj nije pružio ni dostatne ni pouzdane dokaze. Ona, međutim, nije ponudila nijedan konkretan element u prilog svojim prigovorima niti je identificirala ikakve moguće pogreške u tim procjenama. Stoga je na raspravi upitana o razlozima zbog kojih je smatrala da je društvo HeidelbergCement preuveličalo te brojke i o tome koje bi brojke, po njezinu mišljenju, bile pouzdanije. Komisija nije dala nikakvu približnu procjenu niti je ponudila ikakvo objašnjenje o tome zašto se žaliteljeve procjene nisu trebale smatrati uvjerljivima.
122. U biti, čini mi se da se u dotičnom predmetu od žalitelja zahtijevalo da prilikom pružanja traženih informacija izvrši činovničke i administrativne zadaće koje su bile toliko opsežne, složene i dugotrajne da se činilo kao da je priprema predmeta protiv njega praktički bila povjerena poduzetniku koji je pod istragom.
123. Zbog svih tih razloga smatram da je žalitelj ispravno istaknuo da je Opći sud pogriješio u svojem tumačenju članka 18. Uredbe br. 1/2003. Stoga treba prihvatiti žaliteljev četvrti žalbeni razlog te ukinuti pobijanu presudu u dijelu u kojem je Opći sud, zbog razloga navedenih u točkama 23. do 43. te presude, zaključio da je Komisija imala pravo informacije navedene u Prilogu I. pobijanoj odluci zahtijevati u formatu prikazanom u njezinim prilozima II. i III.
5. Rokovi iz zahtjeva
a) Argumenti stranaka
124. Svojim petim žalbenim razlogom, koji je usmjeren protiv točaka 101. do 108. pobijane presude, društvo HeidelbergCement osporava ocjenu Općeg suda o proporcionalnosti rokova određenih u pobijanoj odluci. To društvo osobito ističe da je taj sud pogriješio smatrajući da su ti rokovi bili razumni, uzimajući u obzir mogućnosti poduzetnika veličine kao što je HeidelbergCement. To bi rezultiralo zahtjevima za pružanje informacija s različitim rokovima, ovisno o gospodarskim sredstvima koja odnosni poduzetnici imaju na raspolaganju.
125. Komisija, u pogledu toga, ističe da žalitelj prigovara samo na točku 107. pobijane presude, a ne na ostatak rasuđivanja Općeg suda, te traži od Suda da odbije ovaj žalbeni razlog.
b) Ocjena
126. Komisijina očitovanja u pogledu opsega ovog žalbenog razloga su točna: žalitelj samo kritizira činjenicu da je Opći sud prilikom ocjene proporcionalnosti odnosnih rokova naveo sredstva koja društvo veličine kao što je HeidelbergCement ima na raspolaganju.
127. Osim toga, argumenti društva HeidelbergCement nisu mi s tim u vezi sasvim uvjerljivi.
128. Kako bi poštovali načelo proporcionalnosti u pogledu rokova u zahtjevu za pružanje informacija, Komisija (i sudovi Unije kada provode nadzor zakonitosti tog zahtjeva) nužno moraju uzeti u obzir sredstva koja adresat tog zahtjeva ima na raspolaganju. Kako bi se inače moglo ocijeniti nameće li se određenim zahtjevom na konkretnog poduzetnika pretežak ili neproporcionalan teret? Pitanje koje, u tom pogledu, Komisija i sudovi Unije moraju riješiti sadrži dva glavna aspekta: s jedne strane, aspekt količine i složenosti traženih informacija te, s druge strane, aspekt stvarnih mogućnosti adresata da pruži te informacije.
129. Količina i složenost traženih informacija ovisi, očito, o mnogim varijablama: težini navodne povrede, načinu na koji je odnosni poduzetnik u njoj sudjelovao, važnosti traženih dokaza, količini i vrsti korisnih informacija za koje Komisija smatra da su u posjedu odnosnog poduzetnika(85).
130. Stvarna mogućnost adresata da pruži tražene informacije uglavnom ovisi o (ljudskim, tehničkim i financijskim) sredstvima koja ima na raspolaganju.
131. Stoga mi se čini da su sredstva koja poduzetnik veličine kao što je adresat odluke izdane na temelju članka 18. stavka 3. redovno ima na raspolaganju jedan od čimbenika koji se mogu uzeti u obzir kako bi se utvrdilo može li se od adresata doista s pravom očekivati da odgovori u roku koji je Komisija odredila. Jasno, kako i sam žalitelj priznaje, zadaća koja je preopsežna za obiteljsko poduzeće može biti manje teška za složeno multinacionalno društvo s nekoliko tisuća zaposlenika.
132. Međutim, to nužno ne znači da Komisija – kako žalitelj ističe – zahtjeve za pružanje informacija treba slati s različitim rokom za svakog adresata. Naime, kada isti zahtjev za pružanje informacija šalje različitim poduzetnicima, Komisija također može predvidjeti rok koji je proporcionalan za sve odnosne poduzetnike.
133. Ipak, smatram da se važnost sredstava koja poduzetnik ima na raspolaganju ne treba ni preuveličati. Osobito, teret koji se poduzetniku nameće ne može biti aritmetički proporcionalan njegovim sredstvima. Veliki poduzetnik možda ima na raspolaganju više osoblja, veće financijske mogućnosti i bolju informatičku opremu, ali to ne znači da Komisija može od tog poduzetnika zahtijevati iznimne napore. Uostalom, nije na poduzetniku da obavlja zadaće Komisije, što vrijedi neovisno o veličini tog poduzetnika i sredstvima koja ima na raspolaganju.
134. Međutim, u kontekstu ovog žalbenog razloga, žalitelj nije tvrdio da je Opći sud pogrešno odvagnuo količinu posla koju je pobijana odluka zahtijevala u odnosu na mogućnosti žalitelja da odgovori, ili da je zanemario ostale elemente koji su relevantni za ocjenu proporcionalnosti rokova određenih u pobijanoj odluci. Kako je već istaknuto, samo je prigovorio na činjenicu da je Opći sud uzeo u obzir sredstva koja je žalitelj imao na raspolaganju. Stoga, daljnja analiza proporcionalnosti pobijane odluke nije potrebna.
135. Na temelju navedenog, smatram da prigovori žalitelja u pogledu točaka 101. do 108. pobijane presude nisu osnovani.
6. Neodređenost pitanja
a) Argumenti stranaka
136. Svojim šestim žalbenim razlogom društvo HeidelbergCement ističe da je Opći sud, u točkama 109. do 114. pobijane presude, propustio kritizirati neodređenost nekih pitanja iz pobijane odluke. Kao prvo, obrazloženje pobijane presude je navodno proturječno u smislu da je Opći sud prvo naveo da je zahtjev za pružanje informacija neodređen, a potom da je dovoljno jasan. Kao drugo, moguće je da je Opći sud lišio društvo HeidelbergCement djelotvorne sudske zaštite istaknuvši da se neprecizna narav određenih pitanja, ovisno o slučaju, može pobijati tužbom usmjerenom protiv moguće sankcije koja je tom poduzetniku izrečena zbog toga što nije odgovorio na ta pitanja.
137. Komisija, pak, ističe da pobijana odluka nije sadržavala nikakva nejasna ili dvosmislena pitanja. U najgorem slučaju, sadržavala je pitanja koja su općenito formulirana što je, stoga, davalo žalitelju velik manevarski prostor da pruži valjan odgovor.
b) Ocjena
138. I u tom pogledu pobijana presuda nije pružila mudro „solomonsko rješenje“, već je, da tako kažem, „presjekla dijete na pola“ kako bi donekle zadovoljila obje strane. Ipak, zaključak koji je donesen čini mi se neuvjerljivim.
139. Opći sud je prvo podsjetio na sudsku praksu Suda prema kojoj načelo pravne sigurnosti zahtijeva da svaki akt administracije koji proizvodi pravne učinke bude jasan i precizan tako da zainteresirane osobe mogu bez dvojbi znati koja su njihova prava i obveze te da u skladu s tim postupaju(86). Taj je uvjet posebno značajan u predmetnom kontekstu s obzirom na to da je za žalitelja, kao adresata odluke kojom se zahtijeva pružanje informacija na temelju članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003, postojala ne samo opasnost od izricanja novčane kazne ili periodičnih penala, ako bi dostavio nepotpune ili zakašnjele informacije ili ako ih ne bi uopće dostavio, nego i opasnost da mu se izrekne novčana kazna ako bi Komisija informacije koje je dostavio smatrala netočnima ili zavaravajućima(87).
140. Opći sud je potom istaknuo da su u određenim pitanjima korišteni izrazi koji su doista bili „relativno neodređeni“, ali da se to ne može smatrati povredom načela pravne sigurnosti zato što Komisija nije mogla dotičnom poduzetniku prigovarati zbog nepotpunog odgovora na pitanje koje je bilo neodređeno. Neodređenost pitanja bi sudovi Unije, u skladu s tim, trebali uzeti u obzir prilikom provođenja nadzora zakonitosti odluke kojom se dotičnom poduzetniku izriče novčana kazna(88).
141. Po mojem mišljenju, oba su prigovora društva HeidelbergCement u pogledu ovog pitanja osnovana.
142. Kao prvo, po mojem mišljenju, treba kritizirati izrazito kratku te, u određenoj mjeri, proturječnu narav pobijane presude. Opći sud jest zaključio da su neka pitanja bila neodređeno formulirana, iako samo donekle („relativno neodređena“); međutim, odmah potom je istaknuo da nisu bila dovoljno neodređena da bi se pobijana odluka mogla smatrati toliko dvosmislenom da bi se radilo o povredi načela pravne sigurnosti.
143. U vezi s tim obrazloženjem treba napomenuti dvije stvari: kao prvo, čini se da Opći sud implicira kako je nedostatak preciznosti nekog pitanja (ili većeg broja pitanja) relevantan samo ako je zbog toga čitava odluka dvosmislena. To je pogrešno. Ako su neka pitanja doista bila neodređena, tada je Opći sud trebao poništiti pobijanu odluku samo u pogledu dijelova na koje su se ta pitanja odnosila(89). Kao drugo, kako ističe društvo HeidelbergCement, Sudu je nemoguće provjeriti jesu li pojedina pitanja dovoljno neodređena ili ne. U pobijanoj presudi nema nikakvih naznaka o tome za koja je pitanja utvrđeno da su neodređena te koliko ih je bilo niti koji su razlozi zbog kojih su ta pitanja bila samo relativno neodređena. I to neovisno o činjenici da je društvo HeidelbergCement u svojoj tužbi koju je podnijelo Općem sudu navelo pitanja koja su, po njegovom mišljenju, bila nedovoljno precizna te da je detaljno objasnilo (tehničke ili jezične) razloge svojih prigovora na ta pitanja.
144. U tom kontekstu, treba istaknuti da je žalitelj u tužbi podnesenoj Općem sudu priložio svoj dopis Komisiji od 16. studenoga 2010. u kojem je upućivao na dvosmislenost raznih pitanja u nacrtu upitnika te od Komisije zatražio nekoliko pojašnjenja. Komisija, u biti, ne osporava da se na upite iz tog dopisa uglavnom nije odgovorilo, iako je tijekom idućih mjeseci osoblje Komisije nekoliko puta bilo u kontaktu s predstavnicima društva HeidelbergCement.
145. Kao drugo, činjenica da žalitelj ima pravo pobijati novčanu kaznu koja mu je izrečena zbog toga što je pružio nepotpune ili zavaravajuće informacije jer su odnosna pitanja bila neodređena ne znači da sudovi Unije ne mogu (i da ne trebaju) izvesti potrebne zaključke iz moguće povrede načela pravne sigurnosti od strane Komisije. Kako je prethodno spomenuto, čini se da rasuđivanje Općeg suda u pogledu tog pitanja lišava članak 18. stavak 3. Uredbe br. 1/2003 njegove djelotvornosti(90).
146. S obzirom na prethodna razmatranja, treba prihvatiti žalbeni razlog u kojem se navodi kako je obrazloženje u točkama 109. do 114. pobijane presude bilo nedostatno i proturječno.
7. Samooptuživanje
a) Argumenti stranaka
147. Svojim sedmim žalbenim razlogom – koji je usmjeren protiv točaka 115. do 139. pobijane presude – društvo HeidelbergCement ističe da je Opći sud preusko protumačio njegov privilegij od samooptuživanja te da je, također, propustio zaštititi to pravo u dotičnom predmetu.
148. Komisija pobija žaliteljeve tvrdnje. Naglašava da se pitanjem 1D nije od društva HeidelbergCement zahtijevalo da pruži pravnu ocjenu ili analizu određenog ponašanja, nego samo da navede svoju metodu izračunavanja tromjesečne bruto marže. Ako društvo HeidelbergCement nije koristilo takvu metodu, nije moralo pružiti odgovor.
b) Ocjena
149. Na samom početku čini se korisnim podsjetiti da se u uvodnoj izjavi 23. Uredbe br. 1/2003 navodi privilegij poduzetnikâ od samooptuživanja kada postupaju u skladu s odlukom Komisije kojom se zahtijeva pružanje informacija. To je pravo Sud priznao još i prije nego što je ta uredba donesena(91). Doista, to je jedna od temeljnih komponenti poduzetnikovih prava obrane koju treba poštovati kroz čitave postupke koje Komisija pokreće na temelju Uredbe br. 1/2003.
150. Najprije ću se osvrnuti na određene uvodne Komisijine argumente koje ne smatram uvjerljivima. Kao prvo, navod Komisije da društvo HeidelbergCement nije moralo dati odgovor ako ne koristi metodu poput tražene je, prema mojem mišljenju, potpuno pogrešan. U biti, Opći sud je već odbio takvu tvrdnju istaknuvši da je pitanje imalo zapovjedni oblik te da je, stoga, žalitelj bio dužan odgovoriti(92). Kao drugo, po mojem mišljenju, Komisija krivo prikazuje narav pitanja 1D: tim se pitanjem od društva HeidelbergCement nije tražilo da navede metodu koju koristi, ako ikoju uopće koristi, za izračun tromjesečne bruto marže, već se tražilo da navede metodu koju to društvo smatra prikladnom za izračunavanje te marže. Razlika nije beznačajna; pitanje nije samo činjenične naravi, već se njime od žalitelja zahtijevalo da izrazi mišljenje, kako je Opći sud ispravno istaknuo(93).
151. S obzirom na navedeno, sada ću, kao prvo, razmotriti je li Opći sud preusko protumačio privilegij od samooptuživanja te, kao drugo, je li taj privilegij pravilno primijenjen u dotičnom predmetu.
152. Opći sud je u točki 121. pobijane presude zaključio da treba razlikovati pitanja koja se mogu kvalificirati kao isključivo činjenična i ona koja se ne mogu tako kvalificirati. Po mišljenju tog suda, samo u slučaju kada se pitanje ne može kvalificirati isključivo činjenično treba utvrditi može li takvo pitanje imati za posljedicu priznanje povrede od strane dotičnog poduzetnika, a koju mora dokazati Komisija. U točki 124. Opći sud je zaključio da se pitanjem kojim se od poduzetnika zahtijeva da sabere podatke, a da ne izrazi mišljenje o njima, ne krše njegova prava obrane.
153. To je, po mojem mišljenju, netočno tumačenje privilegija od samooptuživanja. Unatoč donekle dvosmislenom tekstu uvodne izjave 23. Uredbe br. 1/2003(94), pitanje zahtijeva li se nekim pitanjem od poduzetnika da pruži samo činjenične informacije (primjerice, da sabere podatke, pojasni činjenične okolnosti, opiše činjenice objektivne naravi itd.) važan je element u tom pogledu, ali nije nužno odlučujući. Činjenica da se od poduzetnika ne traže nikakve informacije subjektivne naravi ne isključuje mogućnost da, u određenim okolnostima, privilegij poduzetnika od samooptuživanja može biti povrijeđen.
154. Sud je više puta govorio o pitanjima koja podrazumijevaju odgovore kojima bi „[poduzetnik] bio prisiljen priznati postojanje povrede“(95). Izrazi koje je Sud izabrao nisu nebitni(96). Sud je u svojoj presudi Limburgse Vinyl Maatschappij i dr./Komisija, takozvanoj presudi „PVC II“, dodatno pojasnio kriterije u pogledu mogućnosti da dođe do samooptuživanja: ključno je pitanje je li odgovor poduzetnika kojem je pitanje upućeno zapravo istovjetno priznanju povrede(97).
155. Ta sudska praksa znači da Komisiji nije dopušteno postavljati pitanja čiji odgovori mogu implicirati priznanje krivnje od strane odnosnog poduzetnika.
156. Primjerice, po mojem mišljenju, nema sumnje da Komisija ne smije pitati poduzetnike jesu li se njihovi predstavnici, tijekom određenog sastanka, složili s predstavnicima svojih konkurenata o povećanju cijena ili jesu li prihvatili međusobno si ne konkurirati na određenim nacionalnim tržištima. Iako se takva pitanja mogu opisati kao isključivo činjenična, njima bi se očito kršio privilegij poduzetnika da ne pruža informacije kojima optužuje samog sebe s obzirom na to da odgovor na njih može biti istovjetan izričitom priznanju povrede članka 101. UFEU‑a.
157. Predloženo tumačenje privilegija od samooptuživanja također je u skladu sa sudskom praksom Suda. Sud je i u predmetu Orkem/Komisija (374/87, EU:C:1989:387) i u predmetu Solvay/Komisija (27/88, EU:C:1989:388) djelomično poništio Komisijine odluke kojima se zahtijevalo pružanje informacija na temelju članka 11. tadašnje Uredbe (EEZ) br. 17(98). Sud je zaključio, s obzirom na to da su neka od postavljenih pitanja konkretnog poduzetnika mogla prisiliti da prizna postojanje povrede, a što je morala dokazati Komisija, da su tim pitanjima povrijeđena prava obrane tih poduzetnika(99). Neka bi se od tih pitanja mogla opisati kao potpuno ili uvelike u svrhu utvrđivanja činjenica. Sud je u presudi Komisija/SGL Carbon (C‑301/04 P, EU:C:2006:432) potvrdio da Komisija nije mogla poduzetnika, koji je priznao da je druge poduzetnike u sektoru grafitnih elektroda upozorio da bi mogli biti predmet Komisijine istrage, obvezati da otkrije nazive tih poduzetnika(100). I to se pitanje, također, može smatrati isključivo činjeničnim pitanjem.
158. Stoga, u određenim okolnostima, pitanje može biti sporno ako bi odgovor na njega mogao značiti priznanje krivnje čak i ako se odnosi samo na činjenice te se nikakvo mišljenje o tim činjenicama ne zahtijeva. Opći sud je, posljedično, počinio pogrešku koja se tiče prava prilikom tumačenja privilegija od samooptuživanja.
159. A fortiori, za razliku od onog što Komisija tvrdi, pitanjima se može povrijediti privilegij poduzetnika od samooptuživanja čak i ako se od adresata ne traži da izvrši pravnu ocjenu ili da pruži pravno mišljenje. To jasno proizlazi iz sudske prakse navedene u gornjoj točki 157.: nijednim se od pitanja koja je Sud kritizirao nije zahtijevalo od odnosnih poduzetnika da izvrše pravnu analizu. Stoga, činjenica da se pitanjem 1D od društva HeidelbergCement nije zahtijevalo da izrazi mišljenja pravne naravi nužno ne isključuje mogućnost da bi to pitanje moglo povrijediti privilegij od samooptuživanja.
160. Nakon tog zaključka, sada ću, radi cjelovitosti, razmotriti je li privilegij od samooptuživanja pogrešno primijenjen u ovom predmetu.
161. Opći sud je u točki 132. pobijane presude zaključio da je ocjena koja se od društva HeidelbergCement zahtijevala u pitanju 1D „praktički bila komentar o razini njegove marže“ te da može „predstavljati dokaz koji upućuje na postojanje praksi kojima se ograničava tržišno natjecanje“. Iako tekst pobijane presude nije u potpunosti jasan, čini se da se u njemu govori da je žalitelj, odgovorom na to pitanje, mogao biti naveden da prizna svoje sudjelovanje u presumiranim povredama.
162. Međutim, Opći sud je potom istaknuo da se, neovisno o samooptužujućoj naravi pitanja 1D, u obzir morala uzeti i mogućnost žalitelja da, u kasnijoj fazi upravnog postupka ili u okviru žalbe protiv konačne odluke Komisije, ponudi drukčije tumačenje svojeg odgovora na to pitanje, tumačenje koje bi se moglo razlikovati od Komisijinog(101). Zbog tog je razloga Opći sud odbio argumente društva HeidelbergCement.
163. Rasuđivanje Općeg suda prilično je zbunjujuće. Činjenica da je društvo HeidelbergCement moglo osporiti i samooptužujuću narav pitanja 1D ako i kada bi Komisija donijela odluku kojom mu izriče novčanu kaznu (bilo zbog toga što nije dao odgovor na to pitanje bilo zbog povrede članka 101. UFEU‑a) ne znači da sudovi Unije u kontekstu ovog postupka ne mogu (i da ne trebaju) sankcionirati povredu pravâ obrane tog poduzetnika koju je počinila Komisija. Kako je navedeno u gornjim točkama 86. i 145., rasuđivanje Općeg suda u pogledu tog pitanja lišio bi adresata odluke njegova prava da sudovi Unije provedu nadzor zakonitosti tog akta, kako je izričito predviđeno člankom 18. stavkom 3. Uredbe br. 1/2003.
164. Potreba za neposrednom zaštitom poduzetnikovih prava obrane – u situaciji poput žaliteljeve – još je važnija jer Sud, do sada, nije zauzeo stajalište odriče li se poduzetnik koji odgovori na obvezno samooptužujuće pitanje svojih prava obrane te može li, posljedično, Komisija taj odgovor upotrijebiti kao dokaz(102). Prema nekim komentatorima, odnosni poduzetnik u takvim okolnostima ne može naknadno pobijati uporabu tih informacija na temelju toga da su tim pitanjem povrijeđena njegova prava obrane te da se, kao takvo, nije ni trebalo postaviti(103).
165. Ključno pitanje na koje se Opći sud, u ovom kontekstu, trebao koncentrirati u svojoj analizi jest je li pružanje odgovora na pitanje 1D za društvo HeidelbergCement moglo biti istovjetno priznanju povrede.
166. Međutim, čini se da je Opći sud zaobišao to pitanje te da nije zauzeo čvrst stav o njemu. Osobno, ističem da formulacija pitanja 1D ima određene sličnosti s dvama pitanjima koja je Sud smatrao spornima u predmetima Orkem/Komisija (374/87, EU:C:1989:387) i Solvay/Komisija (27/88, EU:C:1989:388), s obzirom na to da su poduzetnika mogla prisiliti da prizna svoje sudjelovanje u sporazumu zabranjenom (tadašnjim) člankom 85. Ugovora o EEZ‑u(104). Ni u ovom se predmetu ne može jasno isključiti da je Komisija, tražeći od poduzetnika mišljenje o najboljoj metodi za izračunavanje tromjesečne bruto marže, htjela tog poduzetnika navesti da prizna da je sudjelovao u određivanju ili usklađivanju cijena u dogovoru sa svojim konkurentima.
167. Ipak, budući da je očito kako je Opći sud ionako pogrešno protumačio privilegij od samooptuživanja, smatram da nije potrebno podrobnije analizirati taj aspekt.
168. S obzirom na navedeno, smatram da bi pobijanu presudu trebalo ukinuti jer je njome, u točkama 115. do 139., odbijen žaliteljev tužbeni razlog u pogledu povrede njegova privilegija od samooptuživanja.
VI – Posljedice ocjene
169. Na temelju članka 61. stavka 1. Statuta Suda, ako je žalba osnovana, Sud ukida odluku Općeg suda. Može i sam konačno odlučiti o sporu ako stanje postupka to dopušta. Također, može vratiti predmet na ponovno suđenje Općem sudu.
170. Zaključio sam da se pet od sedam žalbenih razloga koje je žalitelj iznio treba prihvatiti te, u skladu s tim, pobijanu presuda treba ukinuti.
171. S obzirom na dostupne činjenice i razmjenu mišljenja pred Općim sudom i pred ovim sudom, smatram da Sud može konačno odlučiti o sporu(105).
172. Društvo HeidelbergCement je u svojoj tužbi koju je podnijelo Općem sudu iznijelo pet tužbenih razloga u prilog svojem zahtjevu za poništenje pobijane odluke.
173. S obzirom na gornja razmatranja, smatram da je pobijana odluka bila nezakonita zbog triju glavnih razloga: sadržavala je nedostatno obrazloženje u pogledu svrhe zahtjeva (vidjeti točke 31. do 55. ovog mišljenja); nije ispunjavala zahtjev potrebnosti (vidjeti točke 70. do 95. ovog mišljenja) te je u njoj pogrešno protumačen pojam „informacije“ u smislu članka 18. Uredbe br. 1/2003 (vidjeti točke 98. do 123. ovog mišljenja). Svaka od tih pogrešaka u primjeni prava sama je za sebe dovoljna da se cijela odluka poništi. Stoga, smatram da nije potrebno razmatrati jesu li ostali tužbeni razlozi koje je žalitelj iznio u prvostupanjskom postupku bili osnovani.
VII – Troškovi
174. Prema članku 138. stavku 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
175. Ako se Sud slaže s mojom ocjenom ove žalbe, Komisiji, u skladu s člancima 137., 138. i 184. Poslovnika Suda, treba naložiti snošenje troškova ovog postupka, kako prvostupanjskog tako i žalbenog.
VIII – Zaključak
176. S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem da Sud:
– ukine presudu Općeg suda od 14. ožujka 2014., HeidelbergCement/Komisija (T 302/11, EU:T:2014:128);
– poništi Odluku Komisije C(2011) 2361 final od 30. ožujka 2011. u vezi s postupkom primjene članka 18. stavka 3. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2003 (predmet 39520 – Cement i srodni proizvodi);
– Komisiji naloži snošenje troškova postupka u oba stupnja.