NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
VERICA TRSTENJAK
prednesené 29. novembra 2011 (1)
Vec C‑606/10
Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFE)
proti
Ministre de l’Intérieur, de l’Outre‑mer, des Collectivités territoriales et de l’immigration
[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Conseil d’État (Francúzsko)]
„Nariadenie č. 562/2006 – Kódex schengenských hraníc – Článok 13 – Odopretie vstupu – Článok 5 – Podmienky vstupu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí majú vízovú povinnosť, do schengenského priestoru – Ministerský obežník – Opätovný vstup štátnych príslušníkov tretích krajín podliehajúcich vízovej povinnosti, ktorí majú dočasné povolenie na pobyt – Vízum na opätovný vstup – Tranzit štátnych príslušníkov tretích krajín – Právna istota – Legitímna dôvera“
1. Tento návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý predložila francúzska Conseil d’État (Štátna rada), sa týka výkladu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 z 15. marca 2006, ktorým sa ustanovuje kódex Spoločenstva o pravidlách upravujúcich pohyb osôb cez hranice (Kódex schengenských hraníc)(2). Vnútroštátny súd v podstate žiada o objasnenie obsahu a rozsahu ustanovení tohto kódexu týkajúcich sa odopretia vstupu štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí majú vízovú povinnosť, ako aj udeľovania návratného víza štátnym príslušníkom tretích krajín.
I – Právny rámec
A – Právo Únie
1. Kódex schengenských hraníc(3)
2. Článok 2 Kódexu schengenských hraníc (ďalej aj „KSH“) má toto znenie:
„Na účely tohto nariadenia sa uplatňujú tieto vymedzenia pojmov:
…
15. ‚povolenie na pobyt‘ znamená:
a) všetky povolenia na pobyt vydané členskými štátmi podľa jednotného formátu stanoveného nariadením Rady (ES) č. 1030/2002 z 13. júna 2002, ktorým sa stanovuje jednotný formát povolení na pobyt pre štátnych príslušníkov tretích štátov;
b) všetky ostatné doklady, ktoré členský štát vydal štátnym príslušníkom tretej krajiny a na základe ktorých im povolil pobyt alebo opätovný vstup na svoje územie, s výnimkou dočasných povolení vydaných počas skúmania prvej žiadosti o povolenie na pobyt uvedenej pod písm. a) alebo žiadosti o azyl;
…“
3. V článku 3 KSH, ktorý má nadpis „Rozsah pôsobnosti“, je uvedené:
„Toto nariadenie sa uplatňuje na každého, kto prekračuje vnútorné alebo vonkajšie hranice členských štátov, a nie sú ním dotknuté:
a) práva osôb, ktoré požívajú právo Spoločenstva na voľný pohyb;
b) práva utečencov a osôb, ktoré žiadajú o medzinárodnú ochranu, najmä s ohľadom na zásadu zákazu vyhostenia alebo vrátenia ‚non‑refoulement‘.“
4. V článku 5 KSH, ktorý má nadpis „Podmienky pre vstup štátnych príslušníkov tretích krajín“, je uvedené:
„1. Na pobyt, ktorý nepresiahne tri mesiace v rámci obdobia šiestich mesiacov, musia štátni príslušníci tretích krajín spĺňať tieto podmienky:
a) majú platný cestovný doklad alebo doklady, ktoré ich oprávňujú prekročiť hranicu;
b) majú platné vízum, ak sa takéto vízum vyžaduje podľa nariadenia Rady (ES) č. 539/2001 z 15. marca 2001 uvádzajúceho zoznam tretích krajín, ktorých štátni príslušníci musia mať víza pri prekračovaní vonkajších hraníc členských štátov, a krajín, ktorých štátni príslušníci sú oslobodení od tejto povinnosti, s výnimkou prípadu, ak sú držiteľmi platného povolenia na pobyt alebo platného dlhodobého víza.
…
4. Odchylne od odseku 1:
a) štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí nespĺňajú všetky podmienky stanovené v odseku 1, ale ktorí sú držiteľmi povolenia na pobyt, dlhodobého víza alebo víza na opätovný vstup udelených jedným z členských štátov, alebo ak je to potrebné, povolenia na pobyt alebo dlhodobého víza a víza na opätovný vstup, sa povolí vstup na územia iných členských štátov na účely tranzitu, aby mohli vstúpiť na územie členského štátu, ktorý udelil povolenie na pobyt, dlhodobé vízum alebo vízum na opätovný vstup, pokiaľ ich mená nie sú uvedené vo vnútroštátnom zozname zápisov členského štátu, ktorého vonkajšie hranice sa snažia prekročiť, a zápis nie je doplnený o pokyny na odopretie vstupu alebo tranzitu;
b) vstup na územia členských štátov sa môže povoliť štátnym príslušníkom tretej krajiny, ktorí spĺňajú podmienky stanovené v odseku 1, okrem tých, ktoré sú stanovené pod písm. b), a ktorí na hranici preukážu svoju totožnosť, ak sa im udelí vízum na hranici v súlade s nariadením Rady (ES) č. 415/2003 z 27. februára 2003 o udeľovaní víz na hraniciach vrátane udeľovania týchto víz námorníkom na ceste.
…
c) štátnym príslušníkom tretej krajiny, ktorí nespĺňajú jednu alebo viac podmienok stanovených v odseku 1, môže členský štát povoliť vstup na svoje územie z humanitárnych dôvodov, z dôvodov štátneho záujmu alebo z dôvodu medzinárodných záväzkov. …“
5. Článok 13 ods. 1 KSH, ktorý má nadpis „Odopretie vstupu“, stanovuje:
„Vstup na územie členských štátov sa odoprie štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý nespĺňa všetky podmienky na vstup stanovené v článku 5 ods. 1 a nepatrí do kategórií osôb, ktoré uvádza článok 5 ods. 4. Týmto nie je dotknuté uplatňovanie osobitných ustanovení, ktoré sa týkajú práva na azyl, medzinárodnú ochranu alebo na vydanie víz na dlhodobý pobyt.“
B – Vnútroštátne právo
6. Článok L. 311‑4 zákona o vstupe a pobyte cudzincov a o práve na azyl má toto znenie:
„Cudzinca, ktorý je držiteľom potvrdenia o podaní žiadosti o udelenie alebo predĺženie povolenia na pobyt, potvrdenia o podaní žiadosti o azyl alebo dočasného povolenia na pobyt, to oprávňuje, aby sa zdržiaval vo Francúzsku, bez akéhokoľvek vplyvu na konečné rozhodnutie o jeho práve na pobyt…“
II – Skutkový stav, konanie na vnútroštátnom súde a prejudiciálne otázky
7. Predmetom konania je ministerský obežník z 21. septembra 2009, ktorý stanovuje podmienky na vstup štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí majú dočasné povolenie na pobyt alebo francúzskymi orgánmi vydané potvrdenie o podaní žiadosti o azyl alebo žiadosti o udelenie povolenia na pobyt, do schengenského priestoru. Uvedený obežník pritom okrem iného stanovuje, že štátni príslušníci tretích krajín, ktorí majú vízovú povinnosť a opustili francúzske územie len s potvrdením o podaní prvej žiadosti o udelenie povolenia na pobyt alebo žiadosti o azyl, respektíve len s dočasným povolením na pobyt udeleným v rámci skúmania žiadosti o azyl, môžu opäť vstúpiť do schengenského priestoru len s vízom udeleným konzulárnym úradom alebo, vo výnimočných prípadoch, pracoviskom prefektúry. Podľa tohto obežníka umožňuje vízum na opätovný vstup vydané pracoviskom prefektúry prekročenie vonkajších hraníc schengenského priestoru zásadne iba na miestach nachádzajúcich sa na francúzskom území.
8. Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFE) ako žalobkyňa v konaní vo veci samej žiada o zrušenie uvedeného obežníka v rozsahu, v akom tento obežník stanovuje, že držiteľom potvrdenia o podaní prvej žiadosti o udelenie povolenia na pobyt, respektíve o podaní žiadosti o azyl sa odoprie opätovný vstup. Zastáva názor, že uvedený obežník sa neobmedzuje na vyvodenie následkov z Kódexu schengenských hraníc, ale rozširuje jeho ustanovenia. Navyše porušuje zásadu právnej istoty, ako aj zásadu legitímnej dôvery, pretože je priamo uplatniteľný, hoci štátni príslušníci tretích krajín s dočasným povolením na pobyt, ktorí vycestovali pred vydaním tohto ministerského obežníka, mohli na základe dovtedy platného výkladu článku L. 311‑4 zákona o vstupe a pobyte cudzincov a o práve na azyl očakávať, že im bude povolený opätovný vstup na francúzske územie.
9. Vnútroštátny súd dospel k záveru, že posúdenie tejto žaloby prináša so sebou doteraz nezodpovedané otázky týkajúce sa výkladu a použitia Kódexu schengenských hraníc. Vo svetle týchto skutočností prerušil konanie a položil Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Vzťahuje sa článok 13 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 z 15. marca 2006, ktorým sa ustanovuje kódex Spoločenstva o pravidlách upravujúcich pohyb osôb cez hranice (Kódex schengenských hraníc), na opätovný vstup štátneho príslušníka tretej krajiny na územie členského štátu, ktorý mu vydal dočasné povolenie na pobyt, ak opätovný vstup na jeho územie nevyžaduje vstup, tranzit ani pobyt na území iných členských štátov?
2. Za akých podmienok môže členský štát vydať štátnym príslušníkom tretích krajín ,vízum na opätovný vstup‘ v zmysle článku 5 ods. 4 písm. a) tohto nariadenia? Môže takéto vízum najmä obmedzovať vstup iba na hraničné priechody daného štátu?
3. Pokiaľ by nariadenie z 15. marca 2006 vylučovalo akúkoľvek možnosť vstupu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sú držiteľmi len dočasného povolenia na pobyt vydaného počas skúmania prvej žiadosti o pobyt alebo žiadosti o azyl, na územie členských štátov, na rozdiel od toho, čo umožňovali ustanovenia Dohovoru o uplatňovaní Schengenskej dohody z 19. júna 1990 v znení pred jeho zmenou a doplnením týmto nariadením, vyplýva zo zásad právnej istoty a legitímnej dôvery požiadavka stanoviť prechodné opatrenia pre štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí opustili ich územie, hoci boli držiteľmi len dočasného povolenia na pobyt vydaného počas skúmania prvej žiadosti o povolenie na pobyt alebo žiadosti o azyl, a chcú sa tam vrátiť po nadobudnutí účinnosti nariadenia z 15. marca 2006?“
III – Konanie na Súdnom dvore
10. Uznesenie o podaní návrhu na začatie prejudiciálneho konania z 15. decembra 2010 bolo doručené do kancelárie Súdneho dvora 22. decembra 2010. V písomnej časti konania podali pripomienky žalobkyňa v konaní vo veci samej, francúzska a belgická vláda, ako aj Európska komisia. Na pojednávaní, ktoré sa konalo 20. októbra 2011 sa zúčastnili zástupcovia žalobkyne v konaní vo veci samej, francúzskej vlády a Komisie.
IV – Tvrdenia účastníkov konania
11. Podľa názoru francúzskej vlády, belgickej vlády a Komisie treba na prvú prejudiciálnu otázku odpovedať v tom zmysle, že článok 13 KSH sa uplatní aj na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorých opätovný vstup na územie členského štátu, ktorý im vydal dočasné povolenie na pobyt, nevyžaduje ani vstup, ani tranzit, ani pobyt na území iného členského štátu.
12. Naopak, žalobkyňa v konaní vo veci samej odpovedá na prvú prejudiciálnu otázku tak, že článok 5 KSH v spojení s jeho článkom 13 sa má vykladať v tom zmysle, že vstup na základe povolenia na pobyt, ktoré nespĺňa podmienky podľa článku 2 bodu 15 KSH, možno odoprieť len vtedy, keď príslušná osoba žiada o vstup na krátkodobý pobyt na hranici iného členského štátu, ako je ten, ktorý vydal toto povolenie na pobyt.
13. Na druhú prejudiciálnu otázku treba podľa názoru Komisie odpovedať v tom zmysle, že vízum na opätovný vstup v zmysle článku 5 ods. 4 písm. a) KSH nesmie opätovný vstup do schengenského priestoru obmedziť na hraničné priechody daného štátu. Žalobkyňa v konaní vo veci samej zastáva v podstate rovnaký názor.
14. Francúzska vláda k tomu vo svojich písomných pripomienkach uvádza, že vízom na opätovný vstup v zmysle článku 5 ods. 4 písm. a) KSH je buď národné vízum na dlhodobý pobyt, alebo vízum na krátkodobý pobyt v zmysle nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 z 13. júla 2009, ktorým sa ustanovuje vízový kódex Spoločenstva (vízový kódex)(4). Pokiaľ sa členský štát v konkrétnom prípade výnimočne domnieva, že je povinný udeliť vízum s obmedzenou územnou platnosťou v zmysle článku 25 vízového kódexu, toto vízum v zásade oprávňuje iba na vstup na územie udeľujúceho členského štátu. Na pojednávaní sa však francúzska vláda pripojila k tvrdeniu Komisie.
15. Belgická vláda v tejto súvislosti uviedla, že členské štáty majú právo určiť podmienky udelenia víza na opätovný vstup. Vízum na opätovný vstup však môže oprávňovať iba na vstup na vlastné vnútroštátne územie.
16. V odpovedi na tretiu prejudiciálnu otázku belgická vláda a Komisia zdôrazňujú, že Kódex schengenských hraníc z obsahového hľadiska podstatne nezmenil požiadavky práva Únie na vstup štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sú držiteľmi len dočasného povolenia na pobyt vydaného počas skúmania prvej žiadosti o povolenie na pobyt alebo žiadosti o azyl. Podľa názoru Komisie preto treba problémy, ktoré by mohli vyplývať z výkladu práva Únie pred vydaním obežníka z 21. septembra 2009, respektíve z uplatňovania tohto obežníka, posúdiť podľa vnútroštátneho práva.
17. Podľa názoru francúzskej vlády treba na tretiu prejudiciálnu otázku odpovedať v tom zmysle, že zo zásad právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery nevyplýva povinnosť zaviesť prechodné opatrenia pre príslušníkov tretích krajín, ktorí opustili územie členského štátu, pričom mali len dočasné povolenie na pobyt, a ktorí sa chcú po nadobudnutí účinnosti Kódexu schengenských hraníc vrátiť.
V – Právne posúdenie
A – O prvej otázke
18. Svojou prvou prejudiciálnou otázkou by chcel vnútroštátny súd zistiť, či sa právna úprava odopretia vstupu štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorá je obsiahnutá v článku 13 KSH, uplatní aj na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí majú vízovú povinnosť a chcú cez schengenské vonkajšie hranice opäť vstúpiť na územie členského štátu, ktoré opustili po získaní dočasného povolenia na pobyt, bez toho, aby pritom vstúpili na územie ďalšieho členského štátu.
19. Podľa môjho názoru by odpoveď na túto otázku mala byť kladná. K tomuto výsledku ma vedie systematický výklad Kódexu schengenských hraníc podľa jeho znenia a cieľov.
20. Zmyslom a účelom Kódexu schengenských hraníc(5) je stanovenie úpravy týkajúcej sa prekračovania vnútorných a vonkajších hraníc členských štátov Európskej únie.(6) Vnútorné hranice definované v článku 2 bode 1 KSH môžu pritom osoby, bez ohľadu na svoju štátnu príslušnosť, prekročiť v zásade bez kontroly,(7) takže kontrola osôb a účinný dozor prekračovania hraníc sa musia zabezpečiť na vonkajších hraniciach schengenského priestoru definovaných v článku 2 bode 2 KSH.
21. Kontrola vonkajších schengenských hraníc a odopretie vstupu na týchto vonkajších hraniciach sú upravené v článkoch 6 až 13 KSH. Pokiaľ ide o odopretie vstupu, článok 13 ods. 1 prvá veta KSH obsahuje všeobecné pravidlo, že štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý nespĺňa všetky podmienky na vstup stanovené v článku 5 ods. 1 a nepatrí do kategórií osôb, ktoré uvádza článok 5 ods. 4, sa odoprie vstup do schengenského priestoru. Článok 13 ods. 1 druhá veta KSH k tomu dodáva, že uplatnenie mimoriadnych ustanovení týkajúcich sa azylového práva a medzinárodnej ochrany alebo vystavenia víz na dlhšie pobyty tým ostáva nedotknuté. Článok 13 ods. 2 až 6 KSH upravuje ďalšie modality odopretia vstupu. Napríklad podľa odseku 4 tohto ustanovenia pohraničná stráž zabezpečí, aby na územie dotknutého členského štátu nevstúpil štátny príslušník tretej krajiny, ktorému bol vstup odopretý.
22. Podľa článku 3 KSH sa tento kódex uplatňuje na každého, kto prekračuje vnútorné alebo vonkajšie hranice schengenského priestoru.
23. Výklad znenia článku 13 v spojení s článkom 3 KSH teda vedie bezprostredne k výsledku, že odopretie vstupu upravené v článku 13 sa uplatní na všetkých príslušníkov tretích krajín, ktorí chcú vstúpiť cez vonkajšiu schengenskú hranicu na územie niektorého členského štátu, a to bez ohľadu na to, či ide o pokus o opätovný vstup s dočasným povolením na pobyt v tomto členskom štáte, alebo nie.
24. Ani okolnosť, že príslušník tretej krajiny, ktorý sa pokúša na základe dočasného povolenia na pobyt v jednom členskom štáte vrátiť do tohto štátu cez vonkajšiu schengenskú hranicu, nemá úmysel získať prístup do celého schengenského priestoru, nebráni použitiu článku 13 KSH.
25. V tejto súvislosti je rozhodujúce, že Kódex schengenských hraníc zrušil kontrolu osôb na vnútorných hraniciach a presunul kontrolu hraníc na vonkajšie hranice schengenského priestoru. V súlade s tým sa ustanovenia Kódexu schengenských hraníc týkajúce sa odopretia vstupu na vonkajších hraniciach uplatnia v zásade na všetky pohyby osôb cez hranice, aj keď má vstup cez vonkajšie schengenské hranice niektorého členského štátu slúžiť iba na pobyt v tomto členskom štáte.
26. Tento výklad podporuje článok 13 ods. 1 druhá veta KSH, ktorý poukazuje na možnosť vstupu na územie členského štátu na základe ustanovení azylového práva alebo národného víza na dlhodobý pobyt. To, že v článku 13 KSH sú tieto formy vstupu cez vonkajšie schengenské hranice členského štátu na účel pobytu – prevažného(8) a dlhodobého – v tomto členskom štáte výslovne spomenuté, potvrdzuje, že toto ustanovenie sa uplatňuje na všetky pohyby osôb cez vonkajšie schengenské hranice.
27. Aj odkaz v článku 13 ods. 1 prvej vete KSH na článok 5 KSH svedčí v prospech vyššie uvedeného výkladu. Podľa neho sa vstup na územie členských štátov odoprie štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý nespĺňa všetky podmienky na vstup stanovené v článku 5 ods. 1 a nepatrí do kategórií osôb, ktoré uvádza článok 5 ods. 4. Keďže podmienky na vstup stanovené v článku 5 KSH sa vzťahujú tak na vstup do schengenského priestoru (ods. 1), ako aj na vstup na účel prevažného pobytu v jednom z členských štátov (ods. 4), aj z tohto odkazu v článku 13 ods. 1 prvej vete KSH jednoznačne vyplýva, že článok 13 KSH sa týka aj vstupu príslušníkov tretích krajín cez vonkajšie schengenské hranice členského štátu v tých prípadoch, v ktorých sa vstup uskutočňuje v prvom rade na účel pobytu v tomto členskom štáte.
28. Vzhľadom na uvedené treba na prvú prejudiciálnu otázku odpovedať v tom zmysle, že článok 13 KSH sa na opätovný vstup príslušníka tretej krajiny cez vonkajšie schengenské hranice na územie členského štátu, ktorý tomuto príslušníkovi tretej krajiny vydal dočasné povolenie na pobyt, vzťahuje aj vtedy, keď opätovný vstup nevyžaduje vstup, tranzit ani pobyt na území iného členského štátu.
29. Vzhľadom na konkrétny obsah ministerského obežníka z 21. septembra 2009 by som však chcela poukázať na to, že paušálny zákaz opätovného vstupu, ktorý obežník obsahuje, by mohol v praxi vyvolávať otázky týkajúce sa súladu tohto zákazu s požiadavkami práva Únie v oblasti azylového práva.
30. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania totiž vyplýva, že štátni príslušníci tretích krajín, ktorí majú vízovú povinnosť a opustili francúzske územie len s dočasným povolením na pobyt udeleným počas skúmania žiadosti o azyl, s potvrdením o podaní žiadosti o azyl alebo prvej žiadosti o udelenie povolenia na pobyt, smú opäť vstúpiť do schengenského priestoru len s vízom na opätovný vstup udeleným konzulárnym úradom alebo, vo výnimočných prípadoch, pracoviskom prefektúry. Ministerský obežník teda zrejme neprebral požiadavky uvedené v článku 13 ods. 1 druhej vete KSH, podľa ktorej nie je dotknuté uplatňovanie osobitných ustanovení, ktoré sa týkajú práva na azyl a medzinárodnej ochrany. Toto splnomocňujúce ustanovenie týkajúce sa práva na azyl by sa mohlo uplatniť napríklad v takých prípadoch, keby odopretie opätovného vstupu porušovalo takzvanú zásadu non-refoulement, a teda článok 18 Charty základných práv(9). Ak by sa absencia takéhoto splnomocňujúceho ustanovenia v ministerskom obežníku mala v praxi prejavovať v tom zmysle, že utečenci by boli priamo alebo nepriamo vrátení do štátu prenasledovania, bolo by potom potrebné preskúmať súlad uvedeného obežníka s právom Únie z tohto hľadiska. Keďže však táto problematika nie je predmetom daného návrhu na začatie prejudiciálneho konania, nebudem sa ňou bližšie zaoberať.
B – O druhej otázke
31. Druhou prejudiciálnou otázkou žiada vnútroštátny súd o informáciu týkajúcu sa podmienok, za ktorých môže členský štát vydať štátnym príslušníkom tretích krajín vízum na opätovný vstup v zmysle článku 5 ods. 4 písm. a) KSH. Chce najmä vedieť, či takéto vízum na opätovný vstup môže obmedziť vstup do schengenského priestoru na miesta na území daného štátu.
32. Pozadím tejto otázky je okolnosť, že obežník, ktorý je sporný v konaní vo veci samej, povoľuje opätovný vstup do schengenského priestoru štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí majú vízovú povinnosť, dostali vo Francúzsku dočasné povolenie na pobyt udelené počas skúmania žiadosti o azyl alebo potvrdenie o podaní žiadosti o azyl alebo prvej žiadosti o udelenie povolenia na pobyt a opustili Francúzsko len s týmto povolením alebo potvrdením, iba s vízom na opätovný vstup udeleným konzulárnym úradom alebo, vo výnimočných prípadoch, pracoviskom prefektúry. V tomto obežníku sa navyše poukazuje na to, že vízum na opätovný vstup vydané pracoviskom prefektúry umožňuje prekročenie vonkajších hraníc schengenského priestoru zásadne iba na miestach nachádzajúcich sa na francúzskom území.
33. Svojou druhou prejudiciálnou otázkou sa teda vnútroštátny súd odvoláva na ustanovenie obsiahnuté v ministerskom obežníku, podľa ktorého vízum na opätovný vstup vydané prefektúrou umožňuje opätovný vstup v zásade len cez vonkajšie schengenské hranice Francúzskej republiky. Za týchto okolností sa v podstate pýta, či vízum na opätovný vstup v zmysle článku 5 ods. 4 písm. a) KSH smie obsahovať ustanovenie, že opätovný vstup na územie vystavujúceho členského štátu sa môže uskutočniť len cez vonkajšie schengenské hranice tohto členského štátu.
34. Z terminologického hľadiska treba najprv zdôrazniť, že pojem víza na opätovný vstup nie je v Kódexe schengenských hraníc definovaný.(10) Napriek tomu poskytuje článok 5 ods. 4 písm. a) KSH dôležité informácie, ktoré môžu prispieť k určeniu uvedeného pojmu. V súlade so svojím znením poskytuje toto ustanovenie štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí nespĺňajú všetky podmienky na vstup do schengenského priestoru, ale sú držiteľmi povolenia na pobyt vydaného jedným z členských štátov, národného dlhodobého víza alebo víza na opätovný vstup, právo vstúpiť na územia iných členských štátov na účely tranzitu na územie členského štátu, ktorý vydal povolenie na pobyt alebo vízum na opätovný vstup. Z tohto pojmového rozlíšenia medzi povolením na pobyt, národným vízom a vízom na opätovný vstup vyplýva, že vízom na opätovný vstup v zmysle článku 5 ods. 4 písm. a) KSH nie je ani povolenie na pobyt vydané členským štátom, ani národné dlhodobé vízum.
35. Z vymedzenia pojmov, ktoré sa nachádza v článku 2 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 z 13. júla 2009, ktorým sa ustanovuje vízový kódex Spoločenstva (vízový kódex)(11), možno navyše vyvodiť, že vízum na opätovný vstup v zmysle článku 5 ods. 4 písm. a) KSH nepredstavuje „vízum“ v zmysle vízového kódexu, pretože podľa článku 2 bodu 2 vízového kódexu je vízom povolenie udelené členským štátom na tranzit cez územie členských štátov alebo plánovaný pobyt na ich území, ktorého dĺžka počas ľubovoľného šesťmesačného obdobia odo dňa prvého vstupu na územie členských štátov nepresahuje tri mesiace, alebo na tranzit cez medzinárodné tranzitné priestory letísk členských štátov. Článok 5 ods. 4 písm. a) KSH sa však typicky týka práve takých prípadov, v ktorých štátny príslušník tretej krajiny nemá vízum v zmysle článku 2 bodu vízového kódexu.
36. Podľa môjho názoru nemožno ani „vízum s obmedzenou územnou platnosťou“ definované v článku 2 bode 4 vízového kódexu stotožňovať s vízom na opätovný vstup v zmysle článku 5 ods. 4 písm. a) KSH. Keby to bola vôľa tvorcu nariadenia, bolo by jednoduché v článku 5 ods. 4 písm. a) KSH výslovne použiť pojem vízum s obmedzenou územnou platnosťou, pretože už v článku 16 Dohovoru, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda, zo 14. júna 1985 (ďalej len „DVS“)(12) bol tento typ víza upravený.(13) Aj Spoločné konzulárne pokyny(14) (ďalej len „SKP“), vydané v rámci schengenskej spolupráce, sa v časti I oddiele 2, ktorý má nadpis „Vymedzenie a typy víz“, výslovne odvolávajú na kategóriu víz s obmedzenou územnou platnosťou. Keby bolo vízum na opätovný vstup v zmysle článku 5 ods. 4 písm. a) KSH považované za „vízum s obmedzenou územnou platnosťou“, mohol by tvorca nariadenia tento pojem bez ďalšieho použiť.
37. Z mojich vyššie uvedených úvah vyplýva, že vízum na opätovný vstup v zmysle článku 5 ods. 4 písm. a) KSH je povolením, ktoré môže byť udelené štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý nemá povolenie na pobyt, dlhodobé vízum ani vízum alebo vízum s obmedzenou územnou platnosťou v zmysle vízového kódexu, ale napriek tomu chce vycestovať z členského štátu, v ktorom sa nachádza, aby mohol neskôr opätovne vstúpiť na územie tohto členského štátu. Preto sa zdá, že vízum na opätovný vstup v zmysle článku 5 ods. 4 písm. a) KSH je povolením členského štátu, ktoré umožňuje štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý nemá povolenie na pobyt, dlhodobé vízum ani vízum alebo vízum s obmedzenou územnou platnosťou v zmysle vízového kódexu, tento členský štát na určitý účel opustiť a následne na územie tohto členského štátu opäť vstúpiť.
38. Podmienky udelenia takéhoto národného povolenia na opätovný vstup nie sú v Kódexe schengenských hraníc konkrétne stanovené. Podľa môjho názoru teda Kódex schengenských hraníc členským štátom v zásade nezakazuje obsahovo formulovať vízum na opätovný vstup v tom zmysle, že opätovný vstup na územie členského štátu je povolený len cez vonkajšiu schengenskú hranicu tohto členského štátu.
39. Komisia s týmto názorom nesúhlasí. Z konštatovania, že držiteľ víza na opätovný vstup má podľa článku 5 ods. 4 písm. a) KSH právo na tranzit cez územie iného členského štátu schengenského priestoru, vyvodzuje, že vízum na opätovný vstup musí stále umožňovať opätovný vstup aj cez vnútorné schengenské hranice udeľujúceho členského štátu.
40. Túto analýzu nepovažujem za presvedčivú. Podľa môjho názoru treba právo na tranzit upravené v článku 5 ods. 4 písm. a) KSH vykladať v tom zmysle, že vízum na opätovný vstup oprávňuje držiteľa víza – ktorý nie je zapísaný na vnútroštátnom zozname nežiaducich osôb – na tranzit cez územie iného členského štátu schengenského priestoru, pokiaľ umožňuje opätovný vstup cez vnútorné schengenské hranice udeľujúceho členského štátu. Otázka, či musí vízum na opätovný vstup stále umožňovať opätovný vstup cez vnútorné schengenské hranice udeľujúceho členského štátu, nie je naproti tomu predmetom právnej úpravy obsiahnutej v článku 5 ods. 4 písm. a) KSH. Preto sa z článku 5 ods. 4 písm. a) KSH nedá vyvodzovať ani povinnosť členských štátov povoliť v prípade udelenia víza na opätovný vstup opätovný vstup tak cez vlastné vonkajšie schengenské hranice, ako aj cez svoje vnútorné schengenské hranice.
41. V tejto súvislosti treba najmä zdôrazniť, že Kódex schengenských hraníc bol prijatý na základe článku 62 bodu 1 a bodu 2 písm. a) ES. Podľa článku 62 bodu 1 ES prijme Rada opatrenia, ktoré zabezpečia, že osoby, či už sú to občania Únie, alebo štátni príslušníci tretích krajín, nebudú kontrolované pri prekročení vnútorných hraníc. Podľa článku 62 bodu 2 písm. a) ES prijme Rada opatrenia o prekročení vonkajších hraníc členských štátov, ktoré stanovia pravidlá a postupy, ktoré majú členské štáty dodržiavať pri uskutočňovaní kontrol osôb na takýchto hraniciach. Tento právny základ, vyplývajúci z primárneho práva, neumožňuje tvorcovi nariadenia, aby vydal právnu úpravu, ktorá stanoví podmienky udeľovania národného víza na opätovný vstup v zmysle článku 5 ods. 4 písm. a) KSH členským štátom. Z toho priamo vyplýva, že jednotlivé ustanovenia Kódexu schengenských hraníc nemožno použiť na to, aby boli obmedzené kompetencie, ktoré zostali členským štátom, aby mohli spojiť národné vízum na opätovný vstup s podmienkami vstupu týkajúcimi sa miesta prekročenia hraníc.
42. Ak by sa Súdny dvor na rozdiel od mnou zastávaného názoru pripojil k názoru Komisie, malo by to aj ďalekosiahle dôsledky na udeľovanie národného víza na dlhodobý pobyt. Keďže podľa článku 5 ods. 4 písm. a) KSH právo na tranzit cez územie iného členského štátu schengenského priestoru má nielen držiteľ víza na opätovný vstup, ale aj držiteľ národného víza na dlhodobý pobyt, bolo by možné povinnosť vydať vízum na opätovný vstup bez obmedzenia miesta vstupu odvodenú z tohto práva na tranzit logicky preniesť aj na vydanie národného víza na dlhodobý pobyt. V dôsledku toho by členské štáty prišli o možnosť vydávať národné víza na dlhodobý pobyt s miestnym obmedzením vstupu.
43. Tieto úvahy ma vedú k záveru, že právo na tranzit držiteľov víz na opätovný vstup je podľa článku 5 ods. 4 písm. a) KSH podmienené modalitami vstupu stanovenými cieľovými členskými štátmi, a nie naopak. Keď sa teda členský štát rozhodne vydať vízum na opätovný vstup bez obmedzení týkajúcich sa miesta vstupu, držiteľa tohto víza to oprávňuje na tranzit cez iné členské štáty schengenského priestoru podľa článku 5 ods. 4 písm. a) KSH, ak by sa držiteľ víza rozhodol pre vstup cez vnútornú schengenskú hranicu udeľujúceho členského štátu. Keď sa členský štát naproti tomu rozhodne vydať vízum na opätovný vstup s povinnosťou vstupu cez svoje vonkajšie schengenské hranice, má držiteľ tohto víza povolený len vstup cez vonkajšie schengenské hranice tohto členského štátu, a preto nemôže mať ani právo na tranzit cez iné členské štáty v zmysle článku 5 ods. 4 písm. a) KSH.
44. Z mojich vyššie uvedených úvah súhrnne vyplýva, že Kódex schengenských hraníc nezakazuje členským štátom vydávať vízum na opätovný vstup s obmedzením miesta vstupu.
45. Nevidím iné námietky proti možnosti členského štátu obmedziť vízum na opätovný vstup na vstup cez jeho vonkajšie schengenské hranice vyplývajúce z primárneho alebo zo sekundárneho práva. Dôležitý dôkaz pre zásadný súlad takéhoto obmedzenia s právom Únie sa navyše nachádza v právnej úprave týkajúcej sa schengenského víza s obmedzenou územnou platnosťou.
46. Pred vydaním vízového kódexu sa požiadavky práva Únie týkajúce sa víza s obmedzenou územnou platnosťou nachádzali v rôznych článkoch rôznych právnych inštrumentov, najmä v DVS a v SKP. V časti I oddiele 2 bode 2.3 SKP bolo k modalitám vstupu s vízom s obmedzenou územnou platnosťou výslovne uvedené, že vstup aj výstup sa uskutočňujú na území toho členského štátu, na ktorého územie bola platnosť víza obmedzená.
47. Aj keď vízový kódex neobsahuje nijakú jednoznačnú úpravu týkajúcu sa modalít vstupu s vízom s obmedzenou územnou platnosťou v zmysle článku 25 vízového kódexu, odôvodnenie Komisie k návrhu nariadenia o vízovom kódexe naznačuje, že podľa vôle tvorcu nariadenia mal zostať zachovaný existujúci právny stav.(15) To opäť predstavuje dôležitú indíciu pre zásadný súlad vnútroštátnej právnej úpravy týkajúcej sa opätovného vstupu, ktorá obmedzuje vstup do schengenského priestoru na určité vonkajšie hranice, s právom Únie.
48. Po tom, čo bolo uvedené, treba na druhú prejudiciálnu otázku odpovedať v tom zmysle, že členský štát, ktorý udelil štátnemu príslušníkovi tretej krajiny vízum na opätovný vstup v zmysle článku 5 ods. 4 písm. a) KSH, môže opätovný vstup na základe takéhoto víza na opätovný vstup obmedziť na svoje vonkajšie schengenské hranice.
49. Na záver treba poukázať na to, že francúzska vláda vo svojej odpovedi na druhú otázku uviedla, že opätovný vstup štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorých dočasné povolenie na pobyt neoprávňuje na opätovný vstup, sa v prípade potreby prednostne umožňuje prostredníctvom udelenia národného dlhodobého víza. Belgická vláda uvádza, že opätovný vstup takýchto štátnych príslušníkov tretích krajín sa v praxi umožňuje prostredníctvom udelenia víza s obmedzenou územnou platnosťou v zmysle článku 25 vízového kódexu.
50. Keď sa členský štát, ako uvádza francúzska vláda, rozhodne umožniť opätovný vstup príslušníkov tretích krajín, ktorých dočasné povolenie na pobyt neoprávňuje na opätovný vstup, prednostne prostredníctvom udelenia národného dlhodobého víza, právo Únie v zásade nebráni obmedzeniu tohto víza na opätovný vstup do schengenského priestoru cez hraničné priechody daného štátu. Podľa článku 18 DVS sú totiž víza na dlhodobý pobyt vnútroštátnymi vízami, takže členské štáty majú z perspektívy práva Únie v zásade možnosť obmedziť vstup do schengenského priestoru na základe tohto víza na hraničné priechody daného štátu.(16)
51. Z mojich vyššie uvedených úvah navyše vyplýva, že keď sa niektorý členský štát rozhodne, ako uvádza belgická vláda, umožniť opätovný vstup príslušníkov tretích krajín udelením víza s obmedzenou územnou platnosťou v zmysle článku 25 vízového kódexu, opätovný vstup sa má v zásade uskutočniť cez vonkajšie schengenské hranice členského štátu, na ktorého územie je platnosť víza obmedzená.(17)
C – O tretej otázke
52. Svojou treťou prejudiciálnou otázkou sa vnútroštátny súd odvoláva na zákaz vstupu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí majú vízovú povinnosť a sú držiteľmi len dočasného povolenia na pobyt vydaného počas skúmania prvej žiadosti o pobyt alebo žiadosti o azyl, upravený Kódexom schengenských hraníc. Pritom sa v podstate pýta, či zásady právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery bránia použitiu tohto ustanovenia upravujúceho zákaz vstupu, pokiaľ toto ustanovenie spôsobuje, že štátni príslušníci tretích krajín, ktorí opustili schengenský priestor pred nadobudnutím účinnosti Kódexu schengenských hraníc s domnienkou, že so svojím dočasným povolením na pobyt doň budú môcť opäť vstúpiť, to už po nadobudnutí jeho účinnosti urobiť nemôžu.
53. Túto otázku kladie vnútroštátny súd preto, lebo pred vydaním ministerského obežníka z 21. septembra 2009 sa vo Francúzsku zjavne vytvorila taká administratívna prax, podľa ktorej štátni príslušníci tretích krajín podliehajúci vízovej povinnosti, ktorí mali len dočasné povolenie na pobyt vydané počas skúmania prvej žiadosti o pobyt alebo žiadosti o azyl, mohli cez vonkajšie schengenské hranice z vnútroštátneho územia vycestovať a opäť naň vstúpiť až do uplynutia platnosti uvedeného oprávnenia. Ministerský obežník mal túto prax ukončiť bez prechodného obdobia, takže štátni príslušníci tretích krajín podliehajúci vízovej povinnosti, ktorí opustili francúzske územie s takýmto dočasným povolením na pobyt pred vydaním ministerského obežníka, sa už nemohli do schengenského priestoru vrátiť bez víza alebo iného oprávnenia na vstup.
54. Pri hľadaní odpovede na tretiu prejudiciálnu otázku treba najskôr zdôrazniť, že zákaz opätovného vstupu upravený v ministerskom obežníku z 21. septembra 2009 zodpovedá požiadavkám Kódexu schengenských hraníc. Z článku 5 ods. 1 KSH v spojení s jeho článkom 2 bodom 15 písm. b) a článkom 5 ods. 4 písm. a) totiž vyplýva, že dočasné povolenie na pobyt vydané počas skúmania prvej žiadosti o povolenie na pobyt alebo žiadosti o azyl nemožno použiť na vstup do schengenského priestoru. Ministerský obežník z 21. septembra 2009 za týchto okolností správne objasňuje, že štátnym príslušníkom tretej krajiny, ktorí majú vízovú povinnosť a opustili francúzske územie len s takýmto dočasným povolením na pobyt, nesmie byť umožnený voľný opätovný vstup cez vonkajšie schengenské hranice.
55. Keďže Kódex schengenských hraníc podľa svojho článku 40 nadobudol účinnosť už 13. októbra 2006, ministerský obežník z 21. septembra 2009 iba objasňuje právny stav, ktorý platil od 13. októbra 2006 aj vo Francúzsku – v každom prípade na jeho európskom území(18). Za týchto okolností je zjavné, že skutočnosť, že štátni príslušníci tretích krajín, ktorí majú vízovú povinnosť, krátko pred vydaním ministerského obežníka z 21. septembra 2009 opustili francúzske územie cez vonkajšiu schengenskú hranicu, dôverujúc administratívnej praxi, ktorá je v rozpore s právom Únie, a to bez toho, aby boli držiteľmi oprávnenia na opätovný vstup do schengenského priestoru, nemožno použiť na spochybnenie relevantných ustanovení Kódexu schengenských hraníc na základe zásad práva Únie týkajúcich sa ochrany legitímnej dôvery a právnej istoty.
56. K zásade ochrany legitímnej dôvery stačí v tejto súvislosti konštatovať, že odvolať sa na ňu voči právnej úprave Únie je možné len vtedy, keď sa na úrovni Únie, a teda konaním orgánu Únie vytvoril stav, ktorý mohol vyvolať oprávnenú dôveru v jeho pokračovanie.(19) V danom prípade neexistoval takýto dôvod na dôveru v postup orgánov Únie. Pokiaľ totiž vznikla u štátnych príslušníkov tretích krajín podliehajúcich vízovej povinnosti, ktorí mali dočasné povolenie na pobyt, ktoré ich neoprávňovalo na opätovný vstup do schengenského priestoru, protiprávna dôvera týkajúca sa ich opätovného vstupu na francúzske územie, tak to treba pripísať francúzskej administratívnej praxi, ktorá je v rozpore s právom Únie. Takáto vnútroštátna administratívna prax, ktorá je v rozpore s právom Únie, nemôže vyvolať oprávnenú dôveru príslušníkov tretích krajín v to, že sa s nimi bude naďalej priaznivo zaobchádzať v rozpore s právom Únie.(20)
57. Podľa ustálenej judikatúry zásada právnej istoty vyžaduje, aby boli právne akty Únie jasné a aby ich uplatňovanie bolo pre dotknuté osoby predvídateľné.(21) Podľa môjho názoru ustanovenia Kódexu schengenských hraníc týkajúce sa opätovného vstupu na základe dočasného povolenia na pobyt vydaného počas skúmania prvej žiadosti o povolenie na pobyt alebo žiadosti o azyl spĺňajú podmienku jasnosti a predvídateľnosti. Ako som už uviedla, z článku 5 ods. 1 KSH v spojení s článkom 2 bodom 15 písm. b) a článkom 5 ods. 4 písm. a) KSH vyplýva, že takéto dočasné povolenia na pobyt neoprávňujú na opätovný vstup do schengenského priestoru.(22) Navyše treba zdôrazniť, že Kódex schengenských hraníc bol uverejnený v úradnom vestníku 13. apríla 2006, čiže šesť mesiacov pred nadobudnutím jeho účinnosti, takže bola zabezpečená aj predvídateľnosť právnej úpravy, ktorá platí od 13. októbra 2006.
58. Zo všetkého, čo bolo uvedené vyššie, vyplýva, že z preskúmania tretej prejudiciálnej otázky nevyplynulo nič, čo by umožňovalo dospieť k záveru, že v súvislosti s nadobudnutím účinnosti Kódexu schengenských hraníc došlo k porušeniu zásad práva Únie týkajúcich sa právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery.
VI – Návrh
59. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky takto:
1. Článok 13 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 z 15. marca 2006, ktorým sa ustanovuje kódex Spoločenstva o pravidlách upravujúcich pohyb osôb cez hranice (Kódex schengenských hraníc), sa na opätovný vstup štátneho príslušníka tretej krajiny cez vonkajšie schengenské hranice na územie členského štátu, ktorý tomuto štátnemu príslušníkovi tretej krajiny vydal dočasné povolenie na pobyt, vzťahuje aj vtedy, keď opätovný vstup nevyžaduje vstup, tranzit ani pobyt na území iných členských štátov.
2. Členský štát, ktorý udelil príslušníkovi tretej krajiny vízum na opätovný vstup v zmysle článku 5 ods. 4 písm. a) Kódexu schengenských hraníc, môže opätovný vstup na základe takéhoto víza na opätovný vstup obmedziť na svoje vonkajšie schengenské hranice.
3. Z preskúmania tretej prejudiciálnej otázky nevyplynulo nič, čo by umožňovalo dospieť k záveru, že v súvislosti s nadobudnutím účinnosti Kódexu schengenských hraníc došlo k porušeniu zásad práva Únie týkajúcich sa právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery.