FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
VERICA TRSTENJAK
föredraget den 29 november 2011(1)
Mål C‑606/10
Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFE)
mot
Ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l’immigration
(begäran om förhandsavgörande från Conseil d’Etat (Frankrike))
”Förordning nr 562/2006 – Kodex om Schengengränserna – Artikel 13 – Nekad inresa – Artikel 5 – Villkoren för inresa i Schengenområdet för tredjelandsmedborgare som är viseringspliktiga – Ministeriellt cirkulär – Återinresa av tredjelandsmedborgare som är viseringspliktiga med tillfälligt uppehållstillstånd – Visering för återinresa – Transitering för tredjelandsmedborgare – Rättssäkerhet – Berättigade förväntningar”
1. Begäran om förhandsavgörande från den franska Conseil d’État avser tolkningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av den 15 mars 2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna).(2) Den hänskjutande domstolen har härvid huvudsakligen begärt att domstolen ska klargöra innehållet i och tillämpningsområdet för bestämmelserna i denna förordning med avseende på nekad inresa för tredjelandsmedborgare som är viseringspliktiga samt med avseende på utfärdande av visering för återinresa till tredjelandsmedborgare.
I – Tillämpliga bestämmelser
A – Unionsrätten
1. Kodex om Schengengränserna (3).
2. Artikel 2 i kodexen om Schengengränserna har följande lydelse:
”I denna förordning används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
…
15. uppehållstillstånd:
a) alla uppehållstillstånd som utfärdats av medlemsstaterna med den enhetliga utformning som föreskrivs i rådets förordning (EG) nr 1030/2002 av den 13 juni 2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland,
b) alla övriga handlingar som utfärdas av en medlemsstat till tredjelandsmedborgare och som ger tillstånd till vistelse på eller förnyad inresa till dess territorium, med undantag för tillfälliga tillstånd som utfärdas i avvaktan på prövningen av en första ansökan om uppehållstillstånd enligt vad som avses i punkt a eller ansökan om asyl.
…”
3. I artikel 3 i kodexen om Schengengränserna förskrivs följande under rubriken ”Tillämpningsområde”:
”Denna förordning skall tillämpas på varje person som passerar medlemsstaternas inre eller yttre gränser, utan att det påverkar
a) rättigheterna för personer som åtnjuter fri rörlighet enligt gemenskapslagstiftningen,
b) rättigheterna för flyktingar och personer som ansöker om internationellt skydd, särskilt när det gäller principen om non-refoulement.”
4. I artikel 5 i kodexen om Schengengränserna föreskrivs följande under rubriken ”Inresevillkor för tredjelandsmedborgare”:
”1) För vistelse som inte överstiger tre månader under en sexmånadersperiod skall följande villkor gälla för inresa för tredjelandsmedborgare:
a) De är innehavare av en eller flera giltiga resehandlingar som tillåter passage av gränsen.
b) De innehar giltig visering, om sådan krävs enligt rådets förordning (EG) nr 539/2001 av den 15 mars 2001 om fastställande av förteckningen över tredjeländer vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och av förteckningen över de tredjeländer vars medborgare är undantagna från detta krav, utom när de innehar ett giltigt uppehållstillstånd eller en giltig visering för längre vistelse.
…
…
4. Med undantag från punkt 1 gäller följande:
a) Tredjelandsmedborgare som inte uppfyller alla villkor i punkt 1 men som innehar uppehållstillstånd, visering för längre vistelse eller visering för förnyad inresa utfärdad av någon av medlemsstaterna eller, om så erfordras, uppehållstillstånd eller en visering för längre vistelse och visering för förnyad inresa, ska tillåtas inresa till de övriga medlemsstaternas territorier i transiteringssyfte, så att de kan nå den medlemsstat som har utfärdat uppehållstillståndet, viseringen för längre vistelse eller viseringen för förnyad inresa, såvida inte deras namn finns upptagna på den nationella spärrlistan i den medlemsstat vars yttre gränser de avser att passera och registreringen åtföljs av instruktioner om att neka inresa eller transitresa.
b) Tredjelandsmedborgare som uppfyller villkoren i punkt 1, förutom led b, och som infinner sig vid gränsen, får beviljas inresa till medlemsstaternas territorier, om en visering utfärdas vid gränsen i enlighet med rådets förordning (EG) nr 415/2003 av den 27 februari 2003 om utfärdandet av viseringar vid gränsen, inbegripet till sjömän i transit.
…
c) Tredjelandsmedborgare som inte uppfyller ett eller flera av villkoren i punkt 1 får av en medlemsstat beviljas tillstånd till inresa på dess territorium av humanitära skäl, av nationellt intresse eller på grund av internationella förpliktelser. ... ”
5. I artikel 13.1 i kodexen om Schengengränserna föreskrivs följande under rubriken ”Nekad inresa”:
”En tredjelandsmedborgare som inte uppfyller samtliga inresevillkor enligt artikel 5.1 och inte tillhör de kategorier av personer som anges i artikel 5.4 skall nekas inresa till medlemsstaternas territorium. Detta skall inte påverka tillämpningen av de särskilda bestämmelserna om rätt till asyl och internationellt skydd eller utfärdandet av viseringar för längre vistelse.”
B – Nationell rätt
6. Artikel L. 311-4 i lagen om utlänningars inresa och vistelse och om asyl har följande lydelse:
”En utlänning som innehar ett mottagningsbevis för ansökan om utfärdande eller förnyelse av uppehållstillstånd, ett mottagningsbevis för en ansökan om asyl eller ett provisoriskt uppehållstillstånd har rätt att vistas i Frankrike, utan att detta föregriper det slutliga beslut som kommer att fattas angående utlännings rätt att uppehålla sig i landet …”
II – Bakgrund, förfarandet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
7. Tvisten i målet vid den nationella domstolen avser ett ministeriellt cirkulär av den 21 september 2009 i vilket fastställs villkor för inresa i Schengenområdet för medborgare i tredjeland som innehar ett provisoriskt uppehållstillstånd eller ett mottagningsbevis för ansökan om asyl eller ansökan om uppehållstillstånd som utfärdats av franska myndigheter. Härvid föreskrivs i det ministeriella cirkuläret bland annat att tredjelandsmedborgare som är skyldiga att inneha visering, som lämnar Frankrikes territorium och som därvid endast innehar ett mottagningsbevis för en första ansökan om uppehållstillstånd eller om asyl eller endast ett tillfälligt uppehållstillstånd som utfärdas i avvaktan på prövningen av en ansökan om asyl, måste inneha en visering för förnyad inresa i Schengenområdet utfärdad av konsulära myndigheter, eller i undantagsfall, av prefekturen. Efter detta utfärdande får Schengenområdets yttre gränser enlig den visering för förnyad inresa som utfärdats av prefekturen i princip endast passeras vid Frankrikes territorium.
8. Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFE), som är klagande i tvisten i målet vid den nationella domstolen, har yrkat att den nationella domstolen ska upphäva det ministeriella cirkuläret, i den del det i cirkuläret föreskrivs att innehavare av mottagningsbevis för en första ansökan om uppehållstillstånd eller om ansökan om asyl får nekas förnyad inresa. Anafé har gjort gällande att cirkuläret inte bara uttrycker konsekvenserna av en tillämpning av kodexen om Schengengränserna utan går utöver bestämmelserna i denna kodex. Genom cirkuläret åsidosätts även rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar, eftersom det är omedelbart tillämpligt trots att tredjelandsmedborgare som innehar ett tillfälligt uppehållstillstånd, som lämnat territoriet innan detta ministeriella cirkulär antagits på grund av den hittills gällande tolkningen av artikel L. 311-4 i lagen om utlänningars inresa och vistelse och om asyl, rättmätigt kunde förvänta sig tillstånd till förnyad inresa till Frankrikes territorium.
9. Den hänskjutande domstolen slog fast att detta mål ger upphov till frågor avseende tolkningen och tillämpningen av kodexen om Schengengränserna som hittills inte har besvarats. Mot bakgrund av dessa överväganden har den hänskjutande domstolen beslutat att vilandeförklara målet och att ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
1) Är artikel 13 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av den 15 mars 2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) tillämplig i fråga om en tredjelandsmedborgares förnyade inresa till en medlemsstat, som till denna tredjelandsmedborgare har utfärdat ett tillfälligt uppehållstillstånd, när en förnyad inresa till denna medlemsstats territorium inte förutsätter inresa till, transitering genom eller vistelse i någon av de andra medlemsstaterna?
2) Under vilka villkor får en medlemsstat utfärda en visering för förnyad inresa i den mening som avses i artikel 5.4 a i denna förordning till tredjelandsmedborgare? I synnerhet, får en sådan visering innebära att inresa är tillåten endast vid inreseställen till nämnda medlemsstats territorium?
3) Eftersom förordning (EG) nr 562/2006 innebär att inresa till medlemsstaternas territorium inte är tillåten för tredjelandsmedborgare som endast innehar ett tillfälligt uppehållstillstånd som utfärdats i avvaktan på prövningen av en första ansökan om uppehållstillstånd eller ansökan om asyl – till skillnad mot vad som föreskrevs i konventionen av den 19 juni 1990 om tillämpning av Schengenavtalet, i dess lydelse innan den ändrades genom denna förordning –, medför rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar att övergångsbestämmelser måste gälla för de tredjelandsmedborgare som endast innehar ett tillfälligt uppehållstillstånd som utfärdats i avvaktan på prövningen av en första ansökan om uppehållstillstånd eller ansökan om asyl, och som har lämnat medlemsstaternas territorium men som önskar återvända dit efter det att förordning (EG) nr 562/2006 trädde i kraft?
III – Förfarandet vid domstolen
10. Begäran om förhandsavgörande av den 15 december 2010 inkom till domstolens kansli den 22 december 2010. I det skriftliga förfarandet har klaganden, den franska och den belgiska regeringen samt kommissionen inkommit med skriftliga yttranden. Vid förhandlingen den 20 oktober 2011 yttrade sig ombuden, såväl för klagandena i målet vid den nationella domstolen som för den franska regeringen samt kommissionen.
IV – Parternas argumentation
11. Den franska regeringen och den belgiska regeringen samt kommissionen har anfört att den första tolkningsfrågan ska besvaras så att artikel 13 i kodexen om Schengengränserna även ska tillämpas på tredjelandsmedborgare med avseende på vilka en förnyad inresa till den medlemsstat som har utfärdat ett tillfälligt uppehållstillstånd varken kräver inresa till, transitering genom eller vistelse i de andra medlemsstaternas territorium.
12. Anafé har däremot gjort gällande att den första tolkningsfrågan ska besvaras så att artikel 5 jämförd med artikel 13 i kodexen om Schengengränserna ska tolkas så att en inresa på grundval av ett uppehållstillstånd som inte uppfyller villkoren i artikel 2.15 i kodexen om Schengengränserna endast får nekas när den berörda personen, vid gränsen till en annan medlemsstat än den som har utfärdat detta tillstånd, ansöker om inresa för en kort vistelse.
13. Den andra tolkningsfrågan ska enligt kommissionen besvaras så att visering för förnyad inresa i den mening som avses i artikel 5.4 a i kodexen om Schengengränserna inte får innebära att inresa i Schengenområdet är tillåten endast vid inreseställen på det nationella territoriet. Anafé är av samma uppfattning.
14. Den franska regeringen har i sitt skriftliga yttrande i detta avseende anfört att visering för förnyad inresa i den mening som avses i artikel 5.4 a i kodexen om Schengengränserna antingen är en nationell visering för längre vistelse eller en visering för en kortare vistelse i den mening som avses i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 810/2009 av den 13 juli 2009 om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viseringskodex).(4) Såvida en medlemsstat i ett konkret fall undantagsvis anser att det är nödvändigt att utfärda visering med territoriellt begränsad giltighet i den mening som avses i artikel 25 i viseringskodexen, är det enligt denna princip endast tillåtet att resa in i den medlemsstat som utfärdat viseringen. Under den muntliga förhandlingen anslöt sig den franska regeringen emellertid till kommissionens argumentation.
15. Den belgiska regeringen har i detta sammanhang gjort gällande att medlemsstaterna har rätt att fastställa villkoren för utfärdande av en visering för förnyad inresa. En visering för förnyad inresa kan emellertid enbart ge rätt till inresa till det egna nationella territoriet.
16. I svaret på den tredje tolkningsfrågan har den belgiska regeringen och kommissionen påpekat att de unionsrättsliga bestämmelserna om inresa för tredjelandsmedborgare som endast innehar ett tillfälligt uppehållstillstånd som utfärdas i avvaktan på prövningen av en första ansökan om uppehållstillstånd eller ansökan om asyl inte ändrats i något väsentligt avseende genom kodexen om Schengengränserna. Kommissionen har gjort gällande att de problem som följer av tolkningen av unionsrätten före cirkuläret av den 21 september 2009 eller tillämpningen av cirkuläret följaktligen ska bedömas enligt den nationella lagstiftningen.
17. Enligt den franska regeringen ska den tredje tolkningsfrågan besvaras så att rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar inte medför någon skyldighet att införa övergångsbestämmelser för tredjelandsmedborgare som har lämnat en medlemsstat medan de endast innehaft tillfälligt uppehållstillstånd och som velat återvända efter ikraftträdandet av kodexen om Schengengränserna.
V – Rättslig bedömning
A – Den första frågan
18. Den hänskjutande domstolen vill genom den första tolkningsfrågan få klarhet i huruvida bestämmelsen i artikel 13 i kodexen om Schengengränserna angående nekad inresa för tredjelandsmedborgare även är tillämplig på tredjelandsmedborgare vilka omfattas av viseringskrav och vilka, via yttre Schengengränser, vill återvända till den medlemsstat som de lämnat efter att ha erhållit tillfälligt uppehållstillstånd utan att det härvid innebär inresa till en annan medlemsstats territorium.
19. Enligt min mening ska denna fråga besvaras jakande. Till en sådan slutsats kommer jag fram, på grundval av en systematisk bedömning av lydelsen i och syftet med kodexen om Schengengränserna.
20. Syftet med kodexen om Schengengränserna(5) är att fastställa ett regelverk för passage av de inre och yttre gränserna mellan Europeiska unionens medlemsstater(6). Härvid ska personer, när de passerar de inre gränser mellan medlemsstaterna som definieras i artikel 2.1 i kodexen om Schengengränserna, i princip inte kontrolleras, oberoende av nationalitet,(7) så att personkontroller och en effektiv övervakning i fråga om passage av de yttre gränserna i Schengenområdet som definieras i artikel 2.2 i kodexen om Schengengränserna säkerställs.
21. Kontroll vid Schengenområdets yttre gränser och nekad inresa vid de yttre gränserna regleras i artiklarna 6–13 i kodexen om Schengengränserna. Vad gäller nekad inresa innehåller artikel 13.1 första meningen i kodexen om Schengengränserna den allmänna bestämmelsen att en tredjelandsmedborgare som inte uppfyller samtliga inresevillkor enligt artikel 5.1 och inte tillhör de kategorier av personer som anges i artikel 5.4 ska nekas inresa till Schengenområdet. I artikel 13.1 andra meningen anges dessutom att detta inte ska påverka tillämpningen av de särskilda bestämmelserna om rätt till asyl och internationellt skydd eller utfärdandet av viseringar för längre vistelse. Artikel 13.2–13.6 i kodexen om Schengengränserna innehåller närmare föreskrifter för nekad inresa. Enligt artikel 13.4 i denna bestämmelse ska till exempel gränskontrolltjänstemännen se till att en tredjelandsmedborgare som har nekats inresa inte reser in till den berörda medlemsstatens territorium.
22. Enligt artikel 3 i kodexen om Schengengränserna ska denna förordning tillämpas på varje person som passerar Schengenområdets inre eller yttre gränser.
23. Av en bokstavstolkning av artikel 13 jämförd med artikel 3 i kodexen om Schengengränserna kan följaktligen den slutsatsen direkt dras att nekad inresa som regleras i artikel 13 är tillämplig på varje tredjelandsmedborgare som vill resa in i en medlemsstat via yttre Schengengränser, oberoende av om det rör sig om ett försök till förnyad inresa med ett tillfälligt uppehållstillstånd från denna medlemsstat eller inte.
24. Den omständigheten att en tredjelandsmedborgare som till följd av ett tillfälligt uppehållstillstånd från en medlemsstat, genom att passera en yttre Schengengräns försöker att återvända till denna medlemsstat, inte har för avsikt att få tillträde till hela Schengenområdet utgör inte heller hinder mot en tillämpning av artikel 13 i kodexen om Schengengränserna.
25. Avgörande i detta sammanhang är att kodexen om Schengengränserna innebär att personkontroller vid de inre gränserna avskaffats och att kontroll sker vid de yttre gränserna till Schengenområdet. Bestämmelserna i kodexen om Schengengränserna om nekad inresa vid de yttre gränserna är följaktligen tillämpliga på hela den gränsöverskridande fria rörligheten för personer även om inresan till en medlemsstat sker via yttre Schengengränser endast för vistelse i denna medlemsstat.
26. Denna tolkning finner stöd i artikel 13.1 andra meningen i kodexen om Schengengränserna, i vilken det hänvisas till möjligheten att resa in i en medlemsstat på grund av bestämmelserna om rätt till asyl eller på grund av nationella viseringar för längre vistelser. Den omständigheten att dessa former av inresa via yttre Schengengränser till en medlemsstat för en – huvudsaklig(8) eller längre – vistelse i denna medlemsstat uttryckligen kommer till uttryck i artikel 13 i kodexen om Schengengränserna bekräftar att denna bestämmelse ska tillämpas på all rörlighet för personer som passerar de yttre Schengengränserna.
27. Hänvisningen i artikel 13.1 första meningen i kodexen om Schengengränserna till artikel 5 i nämnda kodex talar också för ovannämnda tolkning. Enligt denna bestämmelse ska en tredjelandsmedborgare som inte uppfyller samtliga inresevillkor enligt artikel 5.1 och inte tillhör de kategorier av personer som anges i artikel 5.4 nekas inresa till medlemsstaternas territorium. Eftersom villkoren för inresa i artikel 5 i kodexen om Schengengränserna såväl avser inresa till Schengenområdet (punkt 1) som inresa för huvudsaklig vistelse i en medlemsstat (punkt 4), framgår det klart av denna hänvisning i artikel 13.1 första meningen i kodexen om Schengengränserna att artikel 13 i denna kodex även omfattar inresa av tredjelandsmedborgare via yttre Schengengränser till en medlemsstat, i de fall där inresan i första hand sker för vistelse i denna medlemsstat.
28. Mot bakgrund av vad som anförts ovan ska den första tolkningsfrågan besvaras så att artikel 13 i kodexen om Schengengränserna är tillämplig i fråga om en tredjelandsmedborgares återinresa via yttre Schengengränser till en medlemsstat, som till denna tredjelandsmedborgare har utfärdat ett tillfälligt uppehållstillstånd, även när återinresan inte förutsätter inresa till, transitering genom eller vistelse i någon av de andra medlemsstaterna.
29. Med hänsyn till det konkreta innehållet i det ministeriella cirkuläret av den 21 september 2009 ska det emellertid påpekas att förbudet mot förnyad inresa i praktiken kan ge upphov till frågor om huruvida detta förbud är förenligt med unionsrättsliga bestämmelser på det asylrättsliga området.
30. Av begäran om förhandsavgörande framgår nämligen att tredjelandsmedborgare som är skyldiga att inneha visering, som lämnar Frankrikes territorium, och som därvid endast innehar ett tillfälligt uppehållstillstånd eller ett mottagningsbevis för en ansökan om asyl eller av en första ansökan om uppehållstillstånd som utfärdas i avvaktan på prövningen av en ansökan om asyl, måste inneha en visering för förnyad inresa i Schengenområdet utfärdad av konsulära myndigheter, eller i undantagsfall, av prefekturen. Därmed förefaller inte detta ministeriella cirkulär överta bestämmelserna i artikel 13.1 andra meningen i kodexen om Schengengränserna, enligt vilken tillämpningen av de särskilda bestämmelserna om rätt till asyl och internationellt skydd inte ska påverkas. Denna undantagsregel med avseende på rätten till asyl kan till exempel tillämpas i sådana fall där nekad återinresa skulle strida mot den så kallade principen om non‑refoulement och, följaktligen, mot artikel 18 i stadgan om de grundläggande rättigheterna.(9) Om avsaknaden av en sådan undantagsregel i det ministeriella cirkuläret i praktiken innebär att flyktingar direkt eller indirekt avvisas till en stat där de utsätts för förföljelse, skulle frågan huruvida det ministeriella cirkuläret är förenligt med unionsrätten följaktligen prövas mot denna bakgrund. Eftersom dessa frågor inte är föremål för förevarande begäran om förhandsavgörande kommer jag emellertid inte att återkomma till detta.
B – Den andra frågan
31. Den hänskjutande domstolen vill genom sin andra fråga få klarhet i de villkor under vilka en medlemsstat får utfärda en visering för förnyad inresa i den mening som avses i artikel 5.4 a i kodexen om Schengengränserna till tredjelandsmedborgare. Den vill i synnerhet få klarhet i huruvida en sådan visering för förnyad inresa får innebära att inresa i Schengenområdet endast är tillåten vid inreseställen på nämnda medlemsstats territorium.
32. Bakgrunden till denna fråga är att det cirkulär som det rör sig om i tvisten i målet vid den nationella domstolen tillåter återinresa till Schengenområdet för tredjelandsmedborgare som är skyldiga att inneha visering – som i Frankrike har erhållit ett tillfälligt uppehållstillstånd som utfärdas i avvaktan på prövningen av en ansökan om asyl eller ett mottagningsbevis för en ansökan om asyl eller av en första ansökan om uppehållstillstånd, och som lämnat Frankrike med detta tillstånd eller mottagningsbevis – endast med en visering för förnyad inresa utfärdad av konsulära myndigheter, eller i undantagsfall, av prefekturen. I detta cirkulär anges dessutom att en visering för förnyad inresa utfärdad av prefekturen i princip endast medger att yttre Schengengränser får passeras vid Frankrikes territorium.
33. Den nationella domstolen anknyter med sin andra fråga följaktligen till bestämmelsen i det ministeriella cirkuläret att en visering för förnyad inresa utfärdad av prefekturen i princip endast medger att yttre Schengengränser passeras vid Republiken Frankrike. Den vill mot den bakgrunden i huvudsak få klarhet i huruvida en visering för förnyad inresa, i den mening som avses i artikel 5.4 a i kodexen om Schengengränserna, får innehålla en sådan bestämmelse att återinresa till den medlemsstat som utfärdat viseringen endast kan ske via denna medlemsstats yttre Schengengränser.
34. Från terminologisk synpunkt ska det inledningsvis erinras om att begreppet visering för förnyad inresa inte definieras i kodexen om Schengengränserna.(10) I artikel 5.4 a i kodexen om Schengengränserna ges emellertid viktig vägledning som kan bidra till att definiera begreppet. Enligt ordalydelsen i denna bestämmelse har tredjelandsmedborgare som inte uppfyller alla villkor för inresa i Schengenområdet, men som innehar uppehållstillstånd, en nationell visering för längre vistelse eller visering för förnyad inresa, rätt att resa in till de övriga medlemsstaterna för transitresa till den medlemsstat som har utfärdat uppehållstillståndet, den nationella viseringen eller viseringen för förnyad inresa. Av denna begreppsmässiga skillnad vad gäller uppehållstillstånd, nationell visering och visering för förnyad inresa framgår att visering för förnyad inresa i den mening som avses i artikel 5.4 a i kodexen om Schengengränserna varken är ett uppehållstillstånd från en medlemsstat eller en nationell visering för längre vistelse.
35. Av de definitioner som fastställs i artikel 2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 810/2009 av den 13 juli 2009 om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viseringskodex)(11), kan dessutom slutsatsen dras att visering för förnyad inresa i den mening som avses i artikel 5.4 a i kodexen om Schengengränserna inte är en visering i den mening som avses i viseringskodexen. Enligt artikel 2.2 i viseringskodexen är visering nämligen ett tillstånd som utfärdats av en medlemsstat för transitering genom eller en planerad vistelse inom medlemsstaternas territorium som inte varar mer än tre månader under en sexmånadersperiod, från och med dagen för första inresan till medlemsstaternas territorium, eller transitering genom de internationella transitområdena på flygplatser i medlemsstaterna. Artikel 5.4 a i kodexen om Schengengränserna avser emellertid typiskt sett sådana fall där tredjelandsmedborgare inte innehar någon visering i den mening som avses i artikel 2.2 i viseringskodexen.
36. Enligt min menig kan inte heller ”visering med territoriellt begränsad giltighet” som definieras i artikel 2.4 i viseringskodexen likställas med en visering för förnyad inresa i den mening som avses i artikel 5.4 a i kodexen om Schengengränserna. Om detta hade varit lagstiftarens avsikt så hade det legat nära till hands att uttryckligen använda begreppet visering med territoriellt begränsad giltighet i artikel 5.4 a i kodexen om Schengengränserna. Denna typ av visering reglerades nämligen redan i artikel 16 i konventionen(12) om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 (nedan kallad tillämpningskonventionen)(13). I de gemensamma konsulära anvisningarna(14) (nedan kallade de gemensamma konsulära anvisningarna), som antogs inom ramen för Schengensamarbetet, hänvisades i del I punkt 2 med rubriken ”Definitioner och viseringskategorier” likaså uttryckligen till kategorin av viseringar med territoriellt begränsad giltighet. Om lagstiftaren med visering för förnyad inresa i den mening som avses i artikel 5.4 a i kodexen om Schengengränserna avsåg ”viseringar med territoriellt begränsad giltighet” så skulle denne följaktligen utan vidare ha kunnat använda sistnämnda begrepp.
37. Av vad som anförts ovan framgår att visering för förnyad inresa i den mening som avses i artikel 5.4 a i kodexen om Schengengränserna är ett tillstånd som kan beviljas en tredjelandsmedborgare, som varken innehar ett uppehållstillstånd eller en visering för den längre vistelsen eller en visering med territoriellt begränsad giltighet i den mening som avses i viseringskodexen men ändock vill lämna den medlemsstat i vilken vederbörande befinner sig, för att vid ett senare tillfälle möjliggöra förnyad inresa i denna medlemsstat. Därmed förefaller viseringen för förnyad inresa i den mening som avses i artikel 5.4 a i kodexen om Schengengränserna utgöra ett tillstånd från medlemsstaterna som möjliggör för tredjelandsmedborgare som varken innehar ett uppehållstillstånd eller en visering för längre vistelser eller en visering eller en visering med territoriellt begränsad giltighet i den mening som avses i viseringskodexen att lämna denna medlemsstat i ett visst syfte och därefter återinresa till denna medlemsstat.
38. Villkoren för beviljande av ett sådant nationellt tillstånd för återinresa fastställs inte konkret i kodexen om Schengengränserna. Enligt min mening utgör kodexen om Schengengränserna således i princip inte hinder för medlemsstaterna att utforma viseringen för förnyad inresa på så sätt att en återinresa till medlemsstaten endast kan ske via medlemsstatens yttre Schengengräns.
39. Kommissionen delar inte denna uppfattning. Av konstaterandet att innehavaren av en visering för förnyad inresa enligt artikel 5.4 a i kodexen om Schengengränserna har en rätt till transitering genom de andra medlemsstaterna i Schengenområdet har den dragit slutsatsen att viseringen för förnyad inresa alltid måste tillåta en förnyad inresa via den utfärdande medlemsstatens inre Schengengränser.
40. Denna bedömning övertygar mig inte. Enligt min mening ska rätten till transitering som regleras i artikel 5.4 a i kodexen om Schengengränserna tolkas så, att en visering för förnyad inresa som inte har registrerats i den nationella spärrlistan ger innehavare av en visering rätt till transitering genom de övriga medlemsstaterna i Schengenområdet, i den mån som den tillåter en förnyad inresa via den utfärdande medlemsstatens inre Schengengränser. Frågan om visering för förnyad inresa alltid måste tillåta återinresa via den utfärdande medlemsstatens inre Schengengränser regleras däremot inte i artikel 5.4 a i kodexen om Schengengränserna. Därmed kan artikel 5.4 a i kodexen om Schengengränserna inte heller medföra någon skyldighet för medlemsstaterna att för det fall att en visering för förnyad inresa utfärdas tillåta återinresa såväl via de inre som de yttre Schengengränserna.
41. Det ska i detta sammanhang i synnerhet erinras om att kodexen om Schengengränserna antogs på grundval av artikel 62.1 och 62.2 a EG. Enligt artikel 62.1 EG beslutar rådet om åtgärder i syfte att i överensstämmelse med artikel 14 säkerställa att det inte förekommer någon kontroll av personer, vare sig dessa är unionsmedborgare eller medborgare i tredjeland, när de passerar inre gränser. Enligt artikel 62.2 a EG beslutar rådet om åtgärder som avser passage av medlemsstaternas yttre gränser och med vilkas hjälp det ska fastställas normer och förfaranden som medlemsstaterna ska följa när de utför personkontroller vid sådana gränser. Denna primärrättsliga grund ger inte lagstiftaren rätt att anta en bestämmelse angående en medlemsstats fastställelse av villkoren för beviljande av en nationell visering för förnyad inresa i den mening som avses i artikel 5.4 a i kodexen om Schengengränserna. Härav framgår direkt att de enskilda bestämmelserna i kodexen om Schengengränserna inte kan tillämpas för att inskränka medlemsstaternas kvarvarande behörighet att sammankoppla nationella viseringar för förnyad inresa med den ort för gränspassering som inresekravet avser.
42. För det fall domstolen, tvärtemot min uppfattning, skulle hålla med kommissionen får detta även stora konsekvenser för utfärdande av en nationell visering för längre vistelser. Eftersom inte endast innehavare av visering för förnyad inresa, utan även innehavare av en nationell visering för längre vistelser, enligt artikel 5.4 a i kodexen om Schengengränserna har en rätt till transit genom de övriga medlemsstaterna i Schengenområdet, skulle en sådan skyldighet att utfärda visering för förnyad inresa som följer av denna rätt till transit utan territoriella reserestriktioner logiskt sett kunna tillämpas på utfärdande av nationella viseringar för längre vistelse. Medlemsstaterna har därmed följaktligen inte någon möjlighet att utfärda nationella viseringar för längre vistelser med territoriella inreserestriktioner.
43. Av ovannämnda överväganden kan slutsatsen dras att den rätt till transit som innehavare av viseringar för förnyad inresa har enligt artikel 5.4 a i kodexen om Schengengränserna villkoras av de inreseförfaranden som fastställs av bestämmelsemedlemsstaten och inte tvärtom. Om en medlemsstat följaktligen beslutar sig för att utfärda en visering för förnyad inresa utan territoriella inreserestriktioner, ger detta innehavaren av denna visering rätt till transit genom de övriga medlemsstaterna i Schengenområdet enligt artikel 5.4 a i kodexen om Schengengränserna, om innehavaren av viseringen skulle besluta sig för att resa in via den utfärdande medlemsstatens inre Schengengränser. Om en medlemsstat däremot beslutar sig för att utfärda en visering för förnyad inresa med skyldighet att resa in via landets egna yttre Schengengränser har innehavaren av denna visering enbart rätt att resa in via den ifrågavarande medlemsstatens yttre Schengengränser och kan således inte ha någon rätt till transit genom de övriga medlemsstaterna i den mening som avses i artikel 5.4 a i kodexen om Schengengränserna.
44. Sammanfattningsvis framgår av ovannämnda överväganden att kodexen om Schengengränserna inte utgör hinder för medlemsstaterna att utfärda en visering för förnyad inresa med territoriella inreserestriktioner.
45. Andra primär- och sekundärrättsliga invändningar mot en nationell begränsning av viseringar för förnyad inresa till inresa via den ifrågavarande medlemsstatens yttre Schengengränser har inte framförts. Bestämmelsen om Schengenviseringar med territoriellt begränsad giltighet utgör ett viktigt stöd för att en sådan begränsning i princip är förenlig med unionsrätten.
46. Innan viseringskodexen antogs fanns de unionsrättsliga bestämmelserna avseende visering med territoriellt begränsad giltighet i olika artiklar i olika regleringsinstrument, och framför allt i tillämpningskonventionen samt i de gemensamma konsulära anvisningarna. I del I avdelning 2, punkt 2.3 i de gemensamma konsulära anvisningarna fastställdes uttryckligen avseende former för inresa en visering med territoriellt begränsad giltighet att in- och utresa måste företas genom den medlemsstat till vars territorium viseringens giltighet var begränsad.
47. Även om viseringskodexen inte innehåller några klara uttalanden avseende inreseformerna på grundval av en visering med territoriellt begränsad giltighet i den mening som avses i artikel 25 i viseringskodexen tyder kommissionens motivering till förslaget till förordningen om viseringskodexen på att det existerande rättsläget i detta avseende ska bevaras enligt lagstiftarens vilja.(15) Detta utgör på nytt ett viktigt stöd för att en nationell bestämmelse om förnyad inresa, enligt vilken inresan i Schengenområdet endast kan ske via vissa yttre gränser, i princip är förenlig med unionsrätten.
48. Mot bakgrund av vad som anförts ovan ska den andra tolkningsfrågan besvaras så att en medlemsstat som till tredjelandsmedborgare har utfärdat en visering för förnyad inresa, i den mening som avses i artikel 5.4 a i kodexen om Schengengränserna, kan inskränka rätten till återinresa på grundval av denna visering för förnyad inresa till att avse medlemsstatens yttre Schengengränser.
49. Det ska slutligen erinras om att den franska regeringen i sitt svar på den andra frågan har anfört att tredjelandsmedborgares återinresa, vars tillfälliga uppehållstillstånd inte ger dem rätt till återinresa, vid behov företrädesvis ska möjliggöras genom utfärdande av en nationell visering för längre vistelse. Den belgiska regeringen har gjort gällande att återinresa för sådana tredjelandsmedborgare i praktiken möjliggörs genom utfärdande av en visering med territoriellt begränsad giltighet i den mening som avses i artikel 25 i viseringskodexen.
50. När en medlemsstat, såsom den franska regeringen anfört, beslutar sig för att möjliggöra återinresa för tredjelandsmedlemmar, vars tillfälliga uppehållstillstånd inte ger rätt till en förnyad inresa, genom att utfärda en nationell visering för längre vistelse, utgör unionsrätten i princip inget hinder mot att denna visering för återinresa till Schengenområdet inskränks till inreseställen på nämnda medlemsstats territorium. Enligt artikel 18 i tillämpningskonventionen är viseringar för längre vistelser nationella viseringar vilket innebär att medlemsstaterna ur unionsrättslig synvinkel har rätt att endast tillåta inresa i Schengenområdet på grundval av denna visering vid inreseställen på nämnda medlemsstats territorium.(16)
51. Av mitt ovanstående resonemang framgår dessutom att när en medlemsstat, såsom den belgiska regeringen anfört, beslutar sig för att möjliggöra återinresa för tredjelandsmedborgare genom att utfärda en visering med territoriellt begränsad giltighet i den mening som avses i artikel 25 i viseringskodexen, ska återinresan i princip ske via de yttre Schengengränserna i den medlemsstat till vars territorium viseringens giltighet är begränsad. (17)
C – Den tredje frågan
52. Den hänskjutande domstolen anknyter genom den tredje frågan till sådan nekad inresa för tredjelandsmedborgare som är skyldiga att inneha visering och som enbart innehar tillfälligt uppehållstillstånd som utfärdats i avvaktan på prövningen av en första ansökan om uppehållstillstånd eller ansökan om asyl, vilken regleras i kodexen om Schengengränserna. Den vill härvid huvudsakligen få klarhet i huruvida rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar utgör hinder mot tillämpningen av denna bestämmelse om nekad inresa, såvida tredjelandsmedborgare som lämnat Schengenområdet innan kodexen om Schengengränserna trädde i kraft, i tron att de skulle kunna återinresa med sina tillfälliga uppehållstillstånd, inte längre kan göra detta efter ikraftträdandet av gränskodexen.
53. Den hänskjutande domstolen har ställt denna fråga av det skälet att det i Frankrike, före det ministeriella cirkuläret av den 21 september 2009, uppenbarligen hade utvecklats en administrativ praxis enligt vilken tredjelandsmedborgare som är skyldiga att inneha visering, som enbart innehar tillfälligt uppehållstillstånd som utfärdats i avvaktan på prövningen av en första ansökan om uppehållstillstånd eller ansökan om asyl, kan resa ut och återinresa till nämnda medlemsstats territorium via de yttre Schengengränserna så länge som uppehållstillståndet inte gått ut. Genom det ministeriella cirkuläret upphörde denna praxis utan någon övergångsperiod, varvid tredjelandsmedborgare som är skyldiga att inneha visering och som lämnat det franska territoriet med ett sådant tillfälligt uppehållstillstånd inte längre kunde återvända till Schengenområdet utan visering eller andra tillstånd som ger rätt till inresa.
54. För att besvara den tredje tolkningsfrågan ska det inledningsvis erinras om att förbudet mot återinresa som fastställs i det ministeriella cirkuläret av den 21 september 2009 är förenligt med bestämmelserna i kodexen om Schengengränserna. Av artikel 5.1 i kodexen om Schengengränserna jämförd med artikel 2.15 b och artikel 5.4 a i kodexen om Schengengränserna framgår nämligen att det tillfälliga uppehållstillstånd som utfärdats i avvaktan på prövningen av en första ansökan om uppehållstillstånd eller ansökan om asyl inte kan användas för inresa i Schengenområdet. I det ministeriella cirkuläret av den 21 september 2009 klargörs mot denna bakgrund med rätta att tredjelandsmedborgare som är skyldiga att inneha visering och som lämnat det franska territoriet endast med ett sådant tillfälligt uppehållstillstånd inte har rätt att fritt återinresa via yttre Schengengränser.
55. Eftersom kodexen om Schengengränserna enligt artikel 40 i nämnda kodex trädde i kraft redan den 13 oktober 2006, klargör det ministeriella cirkuläret av den 21 september 2009 enbart det rättsläge som gällde från och med den 13 oktober 2006 även i Frankrike, i vart fall på dess europeiska territorier.(18) Mot bakgrund av vad som anförts ovan framgår klart att den omständigheten – att tredjelandsmedborgare som är skyldiga att inneha visering och som kort före det ministeriella cirkuläret av den 21 september 2009 förlitade sig på en administrativ praxis som stred mot unionsrätten och därvid lämnade det franska territoriet via en yttre Schengengräns utan att inneha ett tillstånd som ger rätt till återinresa till Schengenområdet – inte kan åberopas för att ifrågasätta de tillämpliga bestämmelserna i kodexen om Schengengränserna, mot bakgrund av de unionsrättsliga principerna om rättssäkerhet och om skydd för berättigade förväntningar.
56. Avseende rättssäkerhetsprincipen är det i detta avseende tillräckligt att fastställa att den endast kan göras gällande mot unionsrättsliga bestämmelser i den mån som ett unionsorgan på unionsnivå skapat en situation som kan ge upphov till en berättigad förväntning avseende dess existens.(19) Ett sådant beteende som skapade förväntningar från unionsorganens sida förelåg inte. I den mån som tredjelandsmedborgare, som är skyldiga att inneha visering och som innehar tillfälligt uppehållstillstånd som inte ger rätt till återinresa till Schengenområdet, hade motsatta förväntningar vad gällde återinresa till det franska territoriet, berodde detta på en fransk administrativ praxis som stred mot unionsrätten. En sådan nationell administrativ praxis som strider mot unionsrätten kan inte innebära att tredjelandsmedborgare även i fortsättningen har berättigade förväntningar på att behandlas på ett sätt som strider mot unionsrätten.(20)
57. Enligt fast rättspraxis krävs enligt rättssäkerhetsprincipen att unionslagstiftningen ska vara otvetydig och dess tillämpning förutsebar för medborgarna.(21) Jag anser att bestämmelserna i kodexen om Schengengränserna om återinresa på grundval av tillfälliga uppehållstillstånd som utfärdats i avvaktan på prövningen av en första ansökan om uppehållstillstånd eller ansökan om asyl uppfyller kraven på otvetydighet och förutsebarhet. Såsom jag redan anfört framgår det av artikel 5.1 i kodexen om Schengengränserna jämförd med artikel 2.15 b och artikel 5.4 a i kodexen om Schengengränserna att sådana tillfälliga uppehållstillstånd inte kan användas för återinresa till Schengenområdet.(22) Det ska därutöver påpekas att kodexen om Schengengränserna offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 13 april 2006 och således sex månader innan den trädde i kraft, vilket innebär att även kravet på förutsebarhet för den bestämmelse som gällde från och med den 13 oktober 2006 säkerställdes.
58. Mot bakgrund av det ovan anförda kan det konstateras att det vid prövningen av den tredje frågan inte har framkommit någon omständighet av vilken slutsatsen kan dras att den unionsrättsliga rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar åsidosatts i samband med ikraftträdandet av kodexen om Schengengränserna.
VI – Förslag till avgörande
59. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara tolkningsfrågorna enligt följande:
1) Artikel 13 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av den 15 mars 2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) är tillämplig i fråga om en tredjelandsmedborgares återinresa via yttre Schengengränser till en medlemsstat, som till denna tredjelandsmedborgare har utfärdat ett tillfälligt uppehållstillstånd, även när återinresan till denna medlemsstats territorium inte förutsätter inresa till, transitering genom eller vistelse i någon av de andra medlemsstaterna.
2) En visering för förnyad inresa i den mening som avses i artikel 5.4 a i kodexen om Schengengränserna som en medlemsstat har utfärdat till tredjelandsmedborgare, kan inskränka rätten till återinresa på grundval av denna visering till att avse medlemsstatens yttre Schengengränser.
3) Det har vid prövningen av den tredje frågan inte framkommit någon omständighet av vilken slutsatsen kan dras att den unionsrättsliga rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar åsidosatts i samband med ikraftträdandet av kodexen om Schengengränserna.