WYROK TRYBUNAŁU (druga izba)
z dnia 14 czerwca 2012 r.(*)
Rozporządzenie (WE) nr 562/2006 – Wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) – Artykuł 13 – Obywatele państw trzecich posiadający tymczasowy dokument pobytowy – Uregulowanie krajowe zakazujące ponownego wjazdu tych obywateli na terytorium państwa członkowskiego, które wydało tymczasowy dokument pobytowy w braku wizy uprawniającej do ponownego wjazdu – Pojęcie wizy uprawniającej do ponownego wjazdu – Wcześniejsza praktyka administracyjna zezwalająca na ponowny wjazd bez wizy uprawniającej do ponownego wjazdu – Konieczność przepisów przejściowych – Brak
W sprawie C‑606/10
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Conseil d’État (Francja) postanowieniem z dnia 15 grudnia 2010 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 22 grudnia 2010 r., w postępowaniu:
Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFE)
przeciwko
Ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l’Immigration,
TRYBUNAŁ (druga izba),
w składzie: J.N. Cunha Rodrigues, prezes izby, U. Lõhmus, A. Rosas (sprawozdawca), A. Ó Caoimh i A. Arabadjiev, sędziowie,
rzecznik generalny: V. Trstenjak,
sekretarz: R. Şereş, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 20 października 2011 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFE) przez J.É. Malabre’ego, jej przewodniczącego,
– w imieniu rządu francuskiego przez G. de Bergues’a oraz J.S. Pilczera, a także przez B. Beaupère’a‑Manokhę, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu belgijskiego przez T. Maternego oraz C. Pochet, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Komisji Europejskiej przez D. Maidani oraz M. Wilderspina, działających w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 29 listopada 2011 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 5 ust. 4 lit. a) i art. 13 rozporządzenia (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiającego wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz.U. L 105, s. 1), zmienionego rozporządzeniem (WE) nr 81/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 stycznia 2009 r. (Dz.U. L 35, s. 56) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 562/2006”).
2 Wniosek ten został złożony w ramach postępowania toczącego się pomiędzy Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (krajowym stowarzyszeniem pomocy na granicach dla cudzoziemców, zwanym dalej „ANAFE”) a ministre de l’Intérieur, de l’Outre‑mer, des Collectivités territoriales et de l’Immigration (ministrem spraw wewnętrznych, terytoriów zamorskich, społeczności terytorialnych i imigracji) w przedmiocie okólnika ministre de l’Immigration, de l’Intégration, de l’Identité nationale et du Développement solidaire (ministra imigracji, integracji, tożsamości narodowej i solidarnego rozwoju) z dnia 21 września 2009 r. w sprawie warunków wjazdu na obszar Schengen obywateli państw trzecich posiadających wydane przez władze francuskie tymczasowy dokument pobytowy lub poświadczenie złożenia wniosku o dokument pobytowy (zwanego dalej „okólnikiem z dnia 21 września 2009 r.”).
Kontekst prawny
Uregulowania Unii
3 Stosownie do motywów 1–3 i 6 rozporządzenia nr 562/2006:
„(1) Przyjęcie, na podstawie art. 62 ust. [pkt] 1 traktatu [WE], środków zmierzających do zapewnienia, że osoby przekraczające granice wewnętrzne nie podlegają kontroli granicznej, stanowi część celu Unii polegającego na stworzeniu obszaru bez granic wewnętrznych, na którym zapewniony jest swobodny przepływ osób, zgodnie z postanowieniem art. 14 traktatu.
(2) Zgodnie z art. 61 traktatu stworzeniu obszaru, na którym osoby mogą swobodnie się przemieszczać, powinny towarzyszyć inne środki. Środkiem takim jest wspólna polityka przekraczania granic zewnętrznych, zgodnie z art. 62 ust. [pkt] 2 traktatu.
(3) Przyjęcie wspólnych środków w zakresie przekraczania przez osoby granic wewnętrznych oraz kontroli na granicach zewnętrznych powinno odzwierciedlać dorobek Schengen włączony w ramy Unii Europejskiej, w szczególności odpowiednie postanowienia Konwencji wykonawczej do układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między rządami państw Unii Gospodarczej [Belgii, Niderlandów i Luksemburga (Beneluksu)], Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach [(Dz.U. z 2000, L 239, s. 19), podpisanej w Schengen (Luksemburg) w dniu 19 czerwca 1990 r. (zwanej dalej „KWUS”)] i Wspólnego podręcznika [w sprawie granic zewnętrznych (Dz.U. 2002, C 313, s. 97)].
[...]
(6) Kontrola graniczna leży w interesie nie tylko państwa członkowskiego, na którego granicach zewnętrznych jest ona dokonywana, ale [też] w interesie wszystkich państw członkowskich, które zniosły kontrolę graniczną na granicach wewnętrznych. Kontrola graniczna powinna pomagać w zwalczaniu nielegalnej imigracji i handlu ludźmi oraz zapobieganiu wszelkim zagrożeniom dla bezpieczeństwa wewnętrznego, porządku publicznego, zdrowia publicznego i stosunków międzynarodowych państw członkowskich”.
4 Artykuł 2 rozporządzenia nr 562/2006 ma następujące brzmienie:
„Do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:
[...]
15) »dokument pobytowy« oznacza:
a) wszystkie dokumenty pobytowe wydane przez państwa członkowskie zgodnie z jednolitym wzorem określonym w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1030/2002 z dnia 13 czerwca 2002 r. ustanawiającym jednolity wzór dokumentów pobytowych dla obywateli państw trzecich [(Dz.U. L 157, s. 1)];
b) wszystkie inne dokumenty wydane przez państwo członkowskie obywatelom państw trzecich uprawniające do pobytu lub ponownego wjazdu na jego terytorium, z wyjątkiem dokumentów tymczasowych wydanych w trakcie rozpatrywania pierwszego wniosku o wydanie dokumentu pobytowego, o którym mowa w lit. a) lub wniosku o nadanie statusu uchodźcy;
[...]”.
5 Artykuł 3 rozporządzenia nr 562/2006, zatytułowany „Zakres zastosowania”, stanowi:
„Niniejsze rozporządzenie stosuje się do każdej osoby przekraczającej granice wewnętrzne lub zewnętrzne państw członkowskich, bez uszczerbku dla:
a) praw osób korzystających ze wspólnotowego prawa do swobodnego przemieszczania się;
b) praw uchodźców i osób ubiegających się o ochronę międzynarodową, w szczególności w odniesieniu do zasady non‑refoulement”.
6 Zgodnie z art. 5 tego rozporządzenia, dotyczącym warunków wjazdu obywateli państw trzecich:
„1. W przypadku pobytu nieprzekraczającego trzech miesięcy w okresie sześciomiesięcznym warunki wjazdu obywateli państw trzecich są następujące:
a) posiadają oni ważny dokument podróży lub dokumenty uprawniające do przekroczenia granicy;
b) posiadają oni ważną wizę, jeżeli jest wymagana zgodnie z rozporządzeniem [Rady] (WE) nr 539/2001 z dnia 15 marca 2001 r. wymieniającym państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych, oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu [(Dz.U. L 81, s. 1)], z wyjątkiem przypadku gdy posiadają oni ważny dokument pobytowy;
c) uzasadnią cel i warunki planowanego pobytu oraz posiadają wystarczające środki utrzymania, zarówno na czas trwania planowanego pobytu, jak i na powrót do ich państwa pochodzenia lub na tranzyt do państwa trzeciego, co do którego istnieje pewność, że uzyskają zezwolenie na wjazd na jego terytorium, lub jeżeli mają możliwość uzyskania takich środków zgodnie z prawem;
d) nie są osobami, wobec których dokonano wpisu do celów odmowy wjazdu w [systemie informacyjnym Schengen (SIS)];
e) nie są uważani za stanowiących zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego, zdrowia publicznego lub stosunków międzynarodowych żadnego z państw członkowskich, a w szczególności nie dokonano wobec nich, na tej samej podstawie, wpisu do celów odmowy wjazdu w krajowych bazach danych państw członkowskich.
[…]
4. Na zasadzie odstępstwa od ust. 1:
a) obywatelom państw trzecich, którzy nie spełniają wszystkich warunków ustanowionych w ust. 1, jednakże posiadają dokument pobytowy lub wizę uprawniającą do ponownego wjazdu wydane przez jedno z państw członkowskich, lub, jeśli jest to wymagane, oba te dokumenty, zezwala się na wjazd na terytorium innych państw członkowskich w celu tranzytu, tak aby mogli oni dotrzeć na terytorium tego państwa członkowskiego, które wydało dokument pobytowy lub wizę uprawniającą do ponownego wjazdu, chyba że ich nazwiska znajdują się w krajowym wykazie wpisów państwa członkowskiego, którego granice zewnętrzne usiłują przekroczyć, a wpisowi towarzyszy instrukcja odmowy wjazdu lub tranzytu;
b) obywatelom państw trzecich, którzy spełniają warunki ustanowione w ust. 1, z wyjątkiem warunku ustanowionego w lit. b), i którzy zgłaszają się na granicy, można zezwolić na wjazd na terytorium państw członkowskich, jeżeli na granicy zostanie im wydana wiza zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 415/2003 z dnia 27 lutego 2003 r. w sprawie wydawania wiz na granicy, w tym wydawania takich wiz marynarzom podróżującym tranzytem [(Dz.U. L 64, s. 1)].
[...]
c) obywatele państw trzecich, którzy nie spełniają jednego lub więcej warunków ustanowionych w ust. 1, mogą uzyskać zezwolenie państwa członkowskiego na wjazd na jego terytorium ze względów humanitarnych, ze względu na interes narodowy lub zobowiązania międzynarodowe. W przypadku gdy wobec danego obywatela państwa trzeciego dokonano wpisu, o którym mowa w ust. 1 lit. d), państwo członkowskie wydające mu zezwolenie na wjazd na swoje terytorium powiadamia o tym odpowiednio inne państwa członkowskie”.
7 Artykuł 13 tego rozporządzenia, zatytułowany „Odmowa wjazdu”, stanowi w ust. 1:
„Obywatelowi państwa trzeciego, który nie spełnia wszystkich warunków wjazdu ustanowionych w art. 5 ust. 1 i który nie należy do żadnej z kategorii osób, o których mowa w art. 5 ust. 4, odmawia się wjazdu na terytorium państw członkowskich. Pozostaje to bez uszczerbku dla stosowania szczególnych przepisów dotyczących prawa do azylu i ochrony międzynarodowej lub wydawania długoterminowych wiz pobytowych”.
8 Zgodnie z art. 40 rozporządzenie nr 562/2006, które obowiązuje w całej rozciągłości i znajduje bezpośrednie stosowanie w państwach członkowskich, weszło w życie w dniu 13 października 2006 r.
9 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiające wspólnotowy kodeks wizowy (kodeks wizowy) (Dz.U. L 243, s. 1) przewiduje w art. 2, zatytułowanym „Definicje”:
„Na użytek niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:
[...]
2) »wiza« oznacza zezwolenie wydawane przez państwo członkowskie na:
a) tranzyt przez terytorium państw członkowskich lub planowany pobyt na terytorium państw członkowskich nieprzekraczający trzech miesięcy w dowolnym sześciomiesięcznym okresie, licząc od dnia pierwszego wjazdu na terytorium państw członkowskich;
b) tranzyt przez międzynarodową strefę tranzytową portów lotniczych państw członkowskich;
[...]
4) »wiza o ograniczonej ważności terytorialnej« oznacza wizę ważną na terytorium jednego lub kilku, lecz nie wszystkich, państw członkowskich;
[...]”.
10 Artykuł 25 tego rozporządzenia, zatytułowany „Wydanie wizy o ograniczonej ważności terytorialnej”, stanowi w ust. 1–3:
„1. Wiza o ograniczonej ważności terytorialnej jest wydawana wyjątkowo w następujących przypadkach:
a) jeżeli dane państwo członkowskie uzna za konieczne, z przyczyn humanitarnych, z uwagi na interes państwowy lub zobowiązania międzynarodowe:
i) odstąpienie od zasady, że warunki wjazdu określone w art. 5 ust. 1 lit. a), c), d) i e) [rozporządzenia nr 562/2006] muszą zostać spełnione;
ii) wydanie wizy pomimo sprzeciwu wobec wydania wizy jednolitej ze strony państwa członkowskiego, którego opinii zasięgano zgodnie z art. 22; lub
iii) wydanie wizy z uwagi na pilność sytuacji, mimo że nie zasięgnięto opinii zgodnie z art. 22;
lub
b) jeżeli z przyczyn uznanych przez konsulat za uzasadnione w danym sześciomiesięcznym okresie osobie ubiegającej się o wizę, która w tym sześciomiesięcznym okresie już wykorzystała wizę jednolitą lub wizę o ograniczonej ważności terytorialnej zezwalającą na pobyt trzymiesięczny, wydawana jest nowa wiza.
2. Wiza o ograniczonej ważności terytorialnej jest ważna na terytorium wydającego ją państwa członkowskiego. Wyjątkowo może ona być ważna na terytorium więcej niż jednego państwa członkowskiego, pod warunkiem wyrażenia zgody przez każde z tych państw.
3. Jeżeli osoba ubiegająca się o wizę posiada dokument podróży nieuznawany przez co najmniej jedno państwo członkowskie – ale nie przez wszystkie – wydaje się wizę ważną na terytorium państw członkowskich uznających ten dokument podróży. Jeżeli państwo członkowskie wydające wizę nie uznaje dokumentu podróży osoby ubiegającej się o wizę, wydana wiza jest ważna tylko w tym państwie członkowskim”.
Uregulowania francuskie
11 Artykuł L. 311-4 code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (kodeksu wjazdu i pobytu obcokrajowców oraz prawa do azylu) ma następujące brzmienie:
„Posiadanie poświadczenia złożenia wniosku o dokument pobytowy lub o przedłużenie dokumentu pobytowego lub poświadczenia złożenia wniosku o nadanie statusu uchodźcy lub o tymczasowe pozwolenie na pobyt uprawnia obcokrajowca do obecności we Francji, bez uszczerbku dla ostatecznej decyzji, jaka zostanie podjęta w odniesieniu do jego prawa pobytu […]”.
12 Okólnik z dnia 21 września 2009 r. stanowi między innymi:
„[Rozporządzenie nr 562/2006] [...] zobowiązuje, na podstawie art. [5 ust. 1 lit. b)], art. 7 i 13, do skontrolowania, czy spełnione są warunki wjazdu podlegających obowiązkowi wizowemu obywateli państw trzecich na obszar Schengen. Warunkami tymi są: posiadanie wizy lub posiadanie »ważnego dokumentu pobytowego«.
Z zawartej w art. 2 [pkt] 15 [rozporządzenia nr 562/2006] definicji dokumentu pobytowego wynika, że omawiane pojęcie obejmuje wszystkie dokumenty uprawniające do pobytu na terytorium krajowym państwa członkowskiego lub do ponownego wjazdu na nie, z wyjątkiem dokumentów tymczasowych wydanych w trakcie rozpatrywania pierwszego wniosku o wydanie dokumentu lub wniosku o nadanie statusu uchodźcy.
Conseil d’État orzekła ponadto [...], że obcokrajowiec posiadający dokument pozwalający mu na, nawet tymczasowy, pobyt we Francji może opuścić terytorium krajowe i ponownie na nie wjechać, bez obowiązku ubiegania się o wizę, pod warunkiem że nie wygasła ważność dokumentu.
Z przepisów [rozporządzenia nr 562/2006] w związku z orzecznictwem Conseil d’État wynika, że:
1) na swobodny ponowny wjazd na obszar Schengen zezwalają:
a) wszystkie pozwolenia na pobyt tymczasowy (z jedynym wyjątkiem pozwoleń na pobyt wydanych w trakcie rozpatrywania wniosku o nadanie statusu uchodźcy);
b) poświadczenia złożenia wniosku o przedłużenie dokumentu pobytowego.
Wspomniane informacje stanowiły przedmiot dokonanego przez Francję zgłoszenia Komisji Europejskiej, na podstawie art. 34 [rozporządzenia nr 562/2006], celem przekazania tych informacji innym państwom członkowskim obszaru Schengen.
2) na swobodny ponowny wjazd na obszar Schengen nie zezwalają, na mocy odstępstwa przewidzianego w art. 2 [pkt] 15 [rozporządzenia nr 562/2006]:
a) pozwolenia na pobyt wydane w trakcie rozpatrywania wniosku o nadanie statusu uchodźcy;
b) poświadczenia złożenia pierwszego wniosku o dokument pobytowy lub wniosku o nadanie statusu uchodźcy.
Obywatele państw trzecich podlegający obowiązkowi wizowemu, którzy opuścili terytorium francuskie, posiadając tylko pozwolenie na pobyt tymczasowy, wydane w trakcie rozpatrywania wniosku o nadanie statusu uchodźcy, albo poświadczenie złożenia wniosku o nadanie statusu uchodźcy, albo poświadczenie złożenia pierwszego wniosku o dokument pobytowy, mogą zatem ponownie wjechać na obszar Schengen, tylko gdy posiadają wizę.
Zasadą w tym kontekście jest posiadanie wizy konsularnej uprawniającej do ponownego wjazdu.
Zasada ta nie stanowi jednak przeszkody, w określonych wyjątkowych przypadkach, w skorzystaniu przez władze prefektury z uprawnień dyskrecjonalnych w odniesieniu do wydania w indywidualnych sytuacjach prefekturalnej wizy uprawniającej do ponownego wjazdu celem ułatwień [...]. Wyjątkowe przypadki wydania tej wizy mogą dotyczyć, na podstawie odpowiednich zaświadczeń, wypadków wystąpienia siły wyższej, osób podróżujących służbowo, stażystów, wypadków humanitarnych, uczniów lub studentów podczas wakacji szkolnych.
Niemniej jednak należy przypomnieć, że z wyjątkiem wizy uprawniającej do ponownego wjazdu, wydanej przez prefekta małoletnim obcokrajowcom, która stanowiła przedmiot zgłoszenia Komisji Europejskiej ([Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej] z dnia 1 marca 2008 r.), wydana przez prefekta wiza uprawniająca do ponownego wjazdu zezwala zwykle na przekroczenie granic zewnętrznych obszaru Schengen jedynie przez francuskie punkty odprawy.
[...]”.
13 Wspomniany okólnik wezwał prefektów do „zwrócenia uwagi obywateli państw trzecich, w sytuacji gdy [ich] służby będą wydawać tym obywatelom dokument wymieniony w odstępstwie przewidzianym w art. 2 [pkt 15] [rozporządzenia nr 562/2006] (poświadczenie złożenia wniosku o nadanie statusu uchodźcy lub pierwszego wniosku o dokument pobytowy, [pozwolenie na pobyt tymczasowy] wydane w trakcie rozpatrywania wniosku o nadanie statusu uchodźcy), na okoliczność, że omawiane dokumenty nie zezwalają na ponowny wjazd na obszar Schengen i że w wypadku wyjazdu z terytorium ponowny wjazd zainteresowanych będzie uzależniony od uzyskania, stosownie do powszechnie obowiązujących przepisów prawa, wizy u władz konsularnych”.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
14 W dniu 28 września 2009 r. ANAFE wniosła skargę do Conseil d’État o stwierdzenie nieważności okólnika z dnia 21 września 2009 r. w zakresie, w jakim nakazuje on w szczególności prefektom odmówienia ponownego wjazdu na terytorium francuskie obywatelom państw trzecich nieposiadającym wizy, a posiadającym jedynie poświadczenie złożenia pierwszego wniosku o dokument pobytowy lub wniosku o nadanie statusu uchodźcy.
15 W swojej skardze ANAFE utrzymuje, że omawiany okólnik nie ogranicza się do wyciągnięcia konsekwencji z rozporządzenia nr 562/2006, lecz uzupełnia jego przepisy. Ponadto zdaniem tego stowarzyszenia okólnik narusza zasady pewności prawa i uzasadnionych oczekiwań, ponieważ podlega niezwłocznemu zastosowaniu i pozbawia obywateli państw trzecich, którzy opuścili terytorium francuskie, prawa do ponownego wjazdu do Francji, jeśli obywatele ci nie złożą najpierw wniosku o wizę, tak jak można by tego zasadnie oczekiwać na podstawie wcześniej obowiązującej praktyki administracyjnej.
16 Conseil d’État stwierdza w pierwszej kolejności, że z jednej strony warunki zawarte w art. 5 rozporządzenia nr 562/2006 są ustanowione wyraźnie tylko odnośnie do wjazdu na całe terytorium państw członkowskich, a nie do ponownego wjazdu wyłącznie na terytorium państwa członkowskiego, które wydało tymczasowy dokument pobytowy na pobyt nieprzekraczający trzech miesięcy, lecz że z drugiej strony niektóre przepisy tego samego rozporządzenia, wśród nich między innymi art. 5 ust. 4 lit. c), zezwalają na wydanie pozwoleń na wjazd ograniczony na terytorium państwa członkowskiego, które je przyznaje.
17 Conseil d’État stawia sobie następnie pytanie, czy zakaz przewidziany w art. 13 tego rozporządzenia stosuje się również, jeśli ponowny wjazd na terytorium państwa członkowskiego, które wydało tymczasowy dokument pobytowy, nie wymaga wjazdu, tranzytu lub pobytu na terytorium innego państwa członkowskiego. W wypadku odpowiedzi twierdzącej na to pytanie sąd ten pragnie ustalić, w jakich okolicznościach państwo członkowskie może wydawać obywatelowi państwa trzeciego wizę uprawniającą do ponownego wjazdu, a w szczególności czy taka wiza może ograniczać wjazd do punktów odprawy znajdujących się tylko na terytorium tego państwa członkowskiego.
18 Wreszcie Conseil d’État stawia sobie pytanie, czy rozporządzenie nr 562/2006 wyklucza jakąkolwiek możliwość wjazdu obywateli państw trzecich posiadających jedynie tymczasowe dokumenty pobytowe wydane w trakcie rozpatrywania pierwszego wniosku o dokument pobytowy lub wniosku o nadanie statusu uchodźcy na terytorium państw członkowskich, w przeciwieństwie do tego, na co zezwalała KWUS w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej tym rozporządzeniem, w którym to wypadku powstawałoby pytanie, czy zasady pewności prawa i uzasadnionych oczekiwań wymagałyby ustanowienia przepisów przejściowych w odniesieniu do takich obywateli, którzy posiadając jedynie tymczasowe dokumenty pobytowe, opuścili terytorium francuskie i pragną ponownie na nie wjechać po wejściu w życie omawianego rozporządzenia.
19 Ponieważ Conseil d’État powzięła wątpliwości w przedmiocie wykładni rozporządzenia nr 562/2006, a w szczególności art. 13 oraz art. 5 ust. 4 lit. a), postanowiła ona zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy art. 13 rozporządzenia [nr 562/2006] stosuje się do ponownego wjazdu obywatela państwa trzeciego na terytorium państwa członkowskiego, które wydało tej osobie tymczasowy dokument pobytowy, jeśli ponowny wjazd na to terytorium nie wymaga wjazdu, tranzytu lub pobytu na terytorium innego państwa członkowskiego?
2) W jakich okolicznościach państwo członkowskie może wydawać obywatelom państw trzecich »wizę uprawniającą do ponownego wjazdu« w rozumieniu art. 5 ust. 4 lit. a) tego rozporządzenia? W szczególności, czy taka wiza może ograniczać wjazd do punktów odprawy znajdujących się tylko na terytorium tego państwa członkowskiego?
3) Skoro rozporządzenie [nr 562/2006] wyklucza jakąkolwiek możliwość wjazdu obywateli państw trzecich posiadających jedynie tymczasowe dokumenty pobytowe wydane w trakcie rozpatrywania pierwszego wniosku o dokument pobytowy lub wniosku o nadanie statusu uchodźcy na terytorium państw członkowskich, w przeciwieństwie do postanowień [KWUS] w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej rozporządzeniem [nr 562/2006], czy zasady pewności prawa i uzasadnionych oczekiwań wymagają ustanowienia przepisów przejściowych w odniesieniu do obywateli państw trzecich, którzy posiadając jedynie tymczasowe dokumenty pobytowe wydane w trakcie rozpatrywania pierwszego wniosku o dokument pobytowy lub wniosku o nadanie statusu uchodźcy, opuścili to terytorium i pragną ponownie na nie wjechać po wejściu w życie rozporządzenia [nr 562/2006]?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
20 Poprzez pytanie pierwsze sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy normy dotyczące odmowy wjazdu w odniesieniu do obywateli państw trzecich, przewidziane w art. 13 rozporządzenia nr 562/2006, znajdują zastosowanie również do podlegających obowiązkowi wizowemu obywateli państw trzecich, którzy zamierzają ponownie wjechać na terytorium państwa członkowskiego, które wydało im tymczasowy dokument pobytowy, jeśli ponowny wjazd na terytorium tego państwa może dokonać się bez wjazdu na terytorium innych państw członkowskich.
21 Zdaniem ANAFE przepisy art. 5 w związku z art. 13 rozporządzenia nr 562/2006 należy interpretować w ten sposób, że wjazdu na terytorium państwa członkowskiego na podstawie tymczasowego dokumentu pobytowego można odmówić tylko wtedy, gdy obywatel państwa trzeciego występuje o zgodę na wjazd w celu krótkotrwałego pobytu na granicy państwa członkowskiego innego niż to, które wydało posiadany przez zainteresowanego dokument.
22 Zdaniem natomiast rządów francuskiego i belgijskiego oraz Komisji art. 13 rozporządzenia nr 562/2006 stosuje się również do obywateli państw trzecich, których ponowny wjazd na terytorium państwa członkowskiego, które wydało im tymczasowy dokument pobytowy, nie wymaga wjazdu, tranzytu lub pobytu na terytorium innego państwa członkowskiego.
23 Jak wskazano w art. 1 rozporządzenia nr 562/2006, rozporządzenie to ma za „[p]rzedmiot i zasady” rozwijanie Unii jako wspólnej przestrzeni swobodnego przepływu bez granic wewnętrznych i ustanowienie w tym celu zasad regulujących kontrolę graniczną osób przekraczających granice zewnętrzne państw członkowskich Unii.
24 Zgodnie z motywem 6 tego rozporządzenia „[k]ontrola graniczna [na granicach zewnętrznych państw członkowskich] leży w interesie nie tylko państwa członkowskiego, na którego granicach zewnętrznych jest ona dokonywana, ale [też] w interesie wszystkich państw członkowskich, które zniosły kontrolę graniczną na granicach wewnętrznych”.
25 Omawiane rozporządzenie wpisuje się w bardziej ogólne ramy przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości bez granic wewnętrznych, w której zagwarantowana jest swoboda przepływu osób, w powiązaniu z właściwymi środkami w odniesieniu do kontroli granic zewnętrznych, azylu, imigracji, jak również zapobiegania i zwalczania przestępczości (art. 3 ust. 2 TUE). Artykuł 67 ust. 2 zdanie pierwsze TFUE uściśla, że Unia „zapewnia brak kontroli osób na granicach wewnętrznych i rozwija wspólną politykę w dziedzinie azylu, imigracji i kontroli granic zewnętrznych, opartą na solidarności między państwami członkowskimi i sprawiedliwą wobec obywateli państw trzecich”.
26 Wytyczne wprowadzone przez układ z Schengen opierają się w konsekwencji na przestrzeganiu zharmonizowanych zasad kontroli na granicach zewnętrznych a, w tym przypadku, na ścisłym przestrzeganiu warunków wjazdu obywateli państw trzecich na terytorium państw będących stronami tego układu, ustanowionych w rozporządzeniu nr 562/2006. Każde państwo członkowskie, którego terytorium wchodzi w skład obszaru Schengen, powinno bowiem zostać zapewnione o skuteczności i rygorze kontroli dokonywanych przez inne państwa tego obszaru. Omawiane kontrole ułatwia całość zasad pozwalających w szczególności na uznawanie wiz i innych dokumentów pobytowych na pobyt krótkotrwały.
27 Artykuł 5 rozporządzenia nr 562/2006 reguluje warunki wjazdu obywateli państw trzecich. Z przepisów omawianego art. 5 ust. 1 lit. b) i art. 5 ust. 4 lit. a) wynika, że posiadanie dokumentu pobytowego wydanego przez państwo członkowskie obywatelowi państwa trzeciego pozwala temu ostatniemu na wjazd na obszar Schengen i przemieszczanie się na nim, opuszczenie tego obszaru i ponowny nań wjazd bez obowiązku dopełniania formalności wizowych.
28 Należy zauważyć, że pojęcie dokumentu pobytowego jest zdefiniowane w art. 2 pkt 15 rozporządzenia nr 562/2006 i że tymczasowy dokument pobytowy wydany w trakcie rozpatrywania pierwszego wniosku o dokument pobytowy lub wniosku o nadanie statusu uchodźcy jest wyraźnie wyłączony z pojęcia dokumentu pobytowego na podstawie tego art. 2 pkt 15 lit. b).
29 Kontrola na granicach zewnętrznych obszaru Schengen i odmowa wjazdu na granicach zewnętrznych są unormowane w art. 6–13 rozporządzenia nr 562/2006.
30 W odniesieniu do odmowy wjazdu art. 13 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 562/2006 zawiera ogólną regułę, zgodnie z którą obywatelowi państwa trzeciego, niespełniającemu wszystkich warunków wjazdu ustanowionych w art. 5 ust. 1 tego rozporządzenia i nienależącemu do żadnej z kategorii osób, o których mowa w art. 5 ust. 4, odmawia się wjazdu na obszar Schengen. Zgodnie z art. 5 ust. 1 zdanie drugie pozostaje to bez uszczerbku dla stosowania szczególnych przepisów dotyczących prawa do azylu i ochrony międzynarodowej lub wydawania długoterminowych wiz pobytowych.
31 Artykuł 13 ust. 2–6 rozporządzenia nr 562/2006 reguluje dalsze warunki odmowy wjazdu.
32 W przeciwieństwie do tego, co podnosi ANAFE, wykładni art. 13 rozporządzenia nr 562/2006 nie można dokonywać w ten sposób, że obywatelowi państwa trzeciego przedstawiającemu dokument pobytowy, który nie odpowiada dokumentowi pobytowemu w rozumieniu art. 2 pkt 15 tego rozporządzenia, można odmówić wjazdu na obszar Schengen tylko wtedy, gdy obywatel ten występuje o zgodę na wjazd w celu krótkotrwałego pobytu na granicy innego państwa członkowskiego niż to, które wydało ten dokument.
33 Zgodnie bowiem ze swym art. 3 wspomniane rozporządzenie stosuje się do każdej osoby przekraczającej granice wewnętrzne lub zewnętrzne państwa członkowskiego obszaru Schengen.
34 Z tego wynika, że zasady regulujące odmowę wjazdu określone w art. 13 rozporządzenia nr 562/2006 mogą znajdować zastosowanie do wszystkich obywateli państw trzecich pragnących wjechać do państwa członkowskiego, przekraczając granice zewnętrzne obszaru Schengen.
35 Zatem w związku z tym, że rozporządzenie doprowadziło do zniesienia kontroli osób na granicach wewnętrznych i odprawy graniczne zostały przesunięte na granice zewnętrzne obszaru Schengen, jego przepisy dotyczące odmowy wjazdu na granicach zewnętrznych mają co do zasady zastosowanie do całego transgranicznego przepływu osób nawet wtedy, gdy wjazd przez granice zewnętrzne obszaru Schengen państwa członkowskiego następuje tylko w celu pobytu w tym państwie członkowskim.
36 Okoliczność, że obywatel państwa trzeciego próbuje ponownie wjechać do państwa członkowskiego przez zewnętrzne granice obszaru Schengen na podstawie tymczasowego dokumentu pobytowego wydanego przez to państwo członkowskie, nie zamierzając uzyskać dostępu do całego tego obszaru, nie stoi na przeszkodzie stosowaniu art. 13 rozporządzenia nr 562/2006.
37 Wykładnia ta znajduje oparcie w okoliczności, że art. 13 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 562/2006, który wskazuje na możliwość wjazdu do państwa członkowskiego na podstawie przepisów dotyczących prawa do azylu lub wydawania krajowych długoterminowych wiz pobytowych, wymienia formy wjazdu przez zewnętrzne granice obszaru Schengen danego państwa członkowskiego w celu – głównego i długoterminowego – pobytu wyłącznie w tym państwie członkowskim.
38 Okres pobytu również pozostaje bez znaczenia dla stosowania art. 13 rozporządzenia nr 562/2006. Taką wykładnię potwierdza zawarte w art. 13 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 562/2006 odesłanie do art. 5 tego rozporządzenia. O ile bowiem wspomniany art. 13 odnosi się do warunków wjazdu przewidzianych w art. 5 ust. 1, które dotyczą pobytu nieprzekraczającego trzech miesięcy w okresie sześciu miesięcy, o tyle przepis ten odsyła również do kategorii osób określonych w art. 5 ust. 4, czyli do osób posiadających dokument pobytowy lub wizę uprawniającą do ponownego wjazdu. Osoby posiadające dokument pobytowy lub wizę uprawniającą do ponownego wjazdu, które pragną ponownie wjechać do państwa członkowskiego na okres przekraczający trzy miesiące, podlegają zatem zakresowi stosowania wspomnianego art. 13.
39 Z powyższego wynika, że obywatel państwa trzeciego posiadający dokument pobytowy wydany tymczasowo na pobyt na terytorium państwa członkowskiego w oczekiwaniu na decyzję w sprawie jego wniosku o pozwolenie na pobyt lub wniosku o nadanie statusu uchodźcy i opuszczający terytorium państwa, w którym złożył wniosek o pozwolenie na pobyt lub wniosek o nadanie statusu uchodźcy, nie może ponownie na nie wjechać wyłącznie na podstawie tymczasowego dokumentu pobytowego. W rezultacie, jeśli taki obywatel pojawi się na granicach zewnętrznych obszaru Schengen, organy odpowiedzialne za kontrole graniczne powinny na podstawie art. 13 rozporządzenia nr 562/2006 odmówić mu wjazdu na wspomniane terytorium, chyba że podlega on zakresowi stosowania jednego z odstępstw przewidzianych w art. 5 ust. 4 tego rozporządzenia.
40 W tym względzie należy przypomnieć, że na podstawie art. 3 lit. b) rozporządzenia nr 562/2006 rozporządzenie to stosuje się bez uszczerbku dla praw uchodźców i osób ubiegających się o ochronę międzynarodową, w szczególności w odniesieniu do zasady non‑refoulement. W rezultacie, jak podnosiła Komisja podczas rozprawy, omawiane kontrole powinny odbywać się bez uszczerbku dla stosowania postanowień chroniących osoby ubiegające się o azyl, w związku między innymi z zasadą non‑refoulement.
41 W rezultacie na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć w ten sposób, że normy dotyczące odmowy wjazdu obywateli państw trzecich przewidziane w art. 13 rozporządzenia nr 562/2006 znajdują również zastosowanie do podlegających obowiązkowi wizowemu obywateli państw trzecich, którzy przez granice zewnętrzne obszaru Schengen zamierzają ponownie wjechać do państwa członkowskiego, które wydało im tymczasowy dokument pobytowy, nie wjeżdżając przy tym na terytorium innego państwa członkowskiego.
W przedmiocie pytania drugiego
42 Poprzez swoje pytanie drugie sąd krajowy zmierza do ustalenia tego, w jakich warunkach państwo członkowskie może wydawać wizę uprawniającą do ponownego wjazdu w rozumieniu art. 5 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 562/2006, a w szczególności czy taka wiza uprawniająca do ponownego wjazdu może ograniczać wjazd na obszar Schengen wyłącznie do punktów odprawy znajdujących się tylko na terytorium państwa członkowskiego, które ją wydało.
43 W tym pytaniu sąd krajowy nawiązuje do przepisu okólnika z dnia 21 września 2009 r., zgodnie z którym wiza uprawniająca do ponownego wjazdu wydana przez prefekturę pozwala na wjazd zasadniczo tylko przez zewnętrzne granice obszaru Schengen.
44 Zdaniem Komisji wiza uprawniająca do ponownego wjazdu jest sporządzana według zasad określonych przez państwa członkowskie. O ile jednak, zgodnie z art. 5 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 562/2006, wiza uprawniająca do ponownego wjazdu powinna zezwalać na ponowny wjazd do państwa członkowskiego, które ją wydało, czy to bezpośrednio, czy w drodze tranzytu przez terytorium innych państw członkowskich, o tyle omawiana wiza nie może ograniczać ponownego wjazdu na obszar Schengen wyłącznie do punktów odprawy na terytorium krajowym. ANAFE zajmuje zasadniczo takie samo stanowisko.
45 Podczas rozprawy rząd francuski przyłączył się do stanowiska prezentowanego przez Komisję. W braku jakiejkolwiek definicji wizy uprawniającej do ponownego wjazdu w rozporządzeniu nr 562/2006, w kodeksie wizowym czy w rozdziale 3 KWUS, dotyczącym wiz, warunki wydawania wizy uprawniającej do ponownego wjazdu podlegają prawu krajowemu państw członkowskich. Taka wiza nie może ograniczać wjazdu wyłącznie do punktów odprawy na terytorium krajowym państwa członkowskiego, które wydało wizę uprawniającą do ponownego wjazdu.
46 Należy zauważyć, że art. 5 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 562/2006 gwarantuje obywatelom państw trzecich, którzy nie spełniają wszystkich warunków ponownego wjazdu na obszar Schengen, lecz posiadają dokument pobytowy wydany przez państwo członkowskie lub wizę uprawniającą do ponownego wjazdu, prawo wjazdu do innych państw członkowskich w celach tranzytowych, aby dotrzeć do terytorium państwa członkowskiego, które wydało dokument pobytowy lub wizę uprawniającą do ponownego wjazdu.
47 Pojęcie wizy uprawniającej do ponownego wjazdu nie zostało zdefiniowane w omawianym rozporządzeniu.
48 Pojęcie to oznacza dokument wydany w państwie członkowskim osobie, która jeszcze nie posiada dokumentu pobytowego, lecz której tymczasowo zezwolono na pozostanie na terytorium tego państwa i która musi opuścić je z jakiejś przyczyny. Wspomniany dokument zezwala na ponowny wjazd na terytorium państwa, które go wydało.
49 Z definicji zawartych w art. 2 kodeksu wizowego można wywieść, że wiza uprawniająca do ponownego wjazdu w rozumieniu art. 5 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 562/2006 nie jest „wizą” w rozumieniu kodeksu.
50 Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 2 kodeksu wizowego wiza oznacza zezwolenie wydawane przez państwo członkowskie na tranzyt przez terytorium państw członkowskich lub planowany pobyt na terytorium państw członkowskich nieprzekraczający trzech miesięcy w dowolnym sześciomiesięcznym okresie, licząc od dnia pierwszego wjazdu na terytorium państw członkowskich, lub na tranzyt przez międzynarodową strefę tranzytową portów lotniczych państw członkowskich. Tymczasem art. 5 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 562/2006 dotyczy konkretnie wypadków, w których obywatel państwa trzeciego nie posiada wizy w rozumieniu wspomnianego art. 2 pkt 2.
51 Zdefiniowana w art. 2 pkt 4 kodeksu wizowego „wiza o ograniczonej ważności terytorialnej” nie może być też uważana za równoważną „wizie uprawniającej do ponownego wjazdu” w rozumieniu art. 5 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 562/2006. Gdyby wolą prawodawcy europejskiego było przyznanie takiego znaczenia wizie uprawniającej do ponownego wjazdu, to użyłby w omawianym art. 5 ust. 4 lit. a) pojęcia wizy o ograniczonej ważności terytorialnej, ponieważ ten typ wizy był już unormowany w art. 16 KWUS i odniesiono się do niego wyraźnie w rozdziale 2, zatytułowanym „Definicje i kategorie wiz”, Wspólnych Instrukcji Konsularnych dla misji dyplomatycznych i urzędów konsularnych umawiających się stron konwencji z Schengen (Dz.U. 2002, C 313, s. 1), przyjętych w ramach współpracy Schengen.
52 Z tego wynika, że wiza uprawniająca do ponownego wjazdu w rozumieniu art. 5 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 562/2006 stanowi zezwolenie państwa członkowskiego, które może być wydane obywatelowi państwa trzeciego nieposiadającemu dokumentu pobytowego, wizy czy wizy o ograniczonej ważności terytorialnej w rozumieniu kodeksu wizowego, które umożliwiają mu opuszczenie tego państwa członkowskiego w określonym celu i następnie ponowny wjazd do tego państwa członkowskiego.
53 O ile warunki wydania takiego zezwolenia krajowego na ponowny wjazd nie zostały zdefiniowane w rozporządzeniu nr 562/2006, o tyle, jak podnoszą zarówno rząd francuski, jak i Komisja, z samego brzmienia art. 5 ust. 4 lit. a) tego rozporządzenia wynika jednak, że wiza uprawniająca do ponownego wjazdu powinna zezwalać obywatelom państw trzecich na wjazd na terytorium innych państw członkowskich w celu tranzytu, tak aby mogli oni dotrzeć na terytorium państwa członkowskiego, które wydało taką wizę uprawniającą do ponownego wjazdu.
54 Tym samym wjazd osób posiadających wizę uprawniającą do ponownego wjazdu w rozumieniu art. 5 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 562/2006 przez zewnętrzne granice obszaru Schengen nie może ograniczać się wyłącznie do punktów odprawy na terytorium krajowym państwa członkowskiego, które wydało taką wizę.
55 Przepisem rozporządzenia nr 562/2006, który przewiduje wjazd ograniczony wyłącznie do punktów odprawy na terytorium krajowym państwa członkowskiego, jest art. 5 ust. 4 lit. c), zgodnie z którym obywatele państw trzecich niespełniający jednego lub więcej warunków ustanowionych w ust. 1 mogą uzyskać zezwolenie państwa członkowskiego na wjazd na swoje terytorium ze względów humanitarnych, ze względu na interes narodowy lub zobowiązania międzynarodowe.
56 W rezultacie na pytanie drugie trzeba odpowiedzieć następująco: wykładni art. 5 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 562/2006 należy dokonywać w ten sposób, że państwo członkowskie, które wydało obywatelowi państwa trzeciego wizę uprawniającą do ponownego wjazdu w rozumieniu tego przepisu, nie może ograniczać wjazdu na obszar Schengen wyłącznie do punktów odprawy na swoim terytorium krajowym.
W przedmiocie pytania trzeciego
57 Poprzez swoje pytanie trzecie sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy zasady pewności prawa i uzasadnionych oczekiwań wymagają, by przewidziano przepisy przejściowe dla obywateli państw trzecich, którzy opuścili terytorium państwa członkowskiego, posiadając jedynie tymczasowe dokumenty pobytowe wydane w trakcie rozpatrywania pierwszego wniosku o dokument pobytowy lub wniosku o nadanie statusu uchodźcy, i którzy pragną ponownie wjechać na to terytorium po wejściu w życie rozporządzenia nr 562/2006.
58 Pytanie to pojawia się w związku z tym, że jak wynika z odpowiedzi udzielonej na pytanie pierwsze, rozporządzenie nr 562/2006 zakazuje ponownego wjazdu na terytorium państw członkowskich obywatelom państw trzecich podlegających obowiązkowi wizowemu, którzy posiadają jedynie tymczasowe dokumenty pobytowe wydane w trakcie rozpatrywania pierwszego wniosku o dokument pobytowy lub wniosku o nadanie statusu uchodźcy.
59 Z postanowienia odsyłającego wynika, że przed uchwaleniem okólnika z dnia 21 września 2009 r. wykształciła się we Francji praktyka administracyjna, zgodnie z którą obywatele państw trzecich podlegający obowiązkowi wizowemu, którzy posiadali jedynie tymczasowe dokumenty pobytowe wydane w trakcie rozpatrywania pierwszego wniosku o wydanie dokumentu pobytowego lub wniosku o nadanie statusu uchodźcy, mogli opuszczać terytorium krajowe i wjeżdżać na nie ponownie przez zewnętrzne granice obszaru Schengen do momentu upływu ważności tego dokumentu. Na podstawie omawianego okólnika praktyka ta powinna zostać zakończona bez okresu przejściowego, w związku z czym obywatele państw trzecich podlegający obowiązkowi wizowemu, którzy opuścili terytorium francuskie przed wejściem w życie okólnika, posiadając taki tymczasowy dokument pobytowy, nie mogli już powrócić na obszar Schengen bez wizy lub innego dokumentu uprawniającego do wjazdu na to terytorium.
60 Zdaniem rządu francuskiego z zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań nie wynika obowiązek ustanowienia przepisów przejściowych w odniesieniu do obywateli państw trzecich, którzy opuścili terytorium państwa członkowskiego, posiadając jedynie tymczasowe dokumenty pobytowe, i którzy pragną ponownie na nie wjechać po wejściu w życie rozporządzenia nr 562/2006.
61 Rząd belgijski i Komisja podnoszą, że rozporządzenie nr 562/2006 nie zmieniło w sposób istotny przepisów prawa Unii dotyczących wjazdu obywateli państw trzecich posiadających jedynie tymczasowe dokumenty pobytowe, wydane w trakcie rozpatrywania pierwszego wniosku o dokument pobytowy lub wniosku o nadanie statusu uchodźcy. KWUS nigdy nie pozwoliłaby na przekraczanie granic zewnętrznych obszaru Schengen ani na swobodne przemieszczanie się na nim na podstawie tymczasowego dokumentu pobytowego, wydanego w trakcie rozpatrywania pierwszego wniosku o dokument pobytowy lub wniosku o nadanie statusu uchodźcy. Wejście w życie wspomnianego rozporządzenia nie zmieniło więc nic w tym względzie. Komisja uważa, że problemy, które ewentualnie wynikają z wykładni prawa Unii w okresie przed wydaniem okólnika z dnia 21 września 2009 r. lub ze stosowania tego okólnika, należy w związku z tym rozstrzygać na podstawie norm prawa krajowego.
62 W celu udzielenia odpowiedzi na pytanie trzecie należy w pierwszej kolejności podkreślić, że zakaz ponownego wjazdu ustanowiony w omawianym okólniku jest zgodny ze zobowiązaniami, jakie wynikają dla państw członkowskich z rozporządzenia nr 562/2006.
63 Jak bowiem wskazano już w pkt 27 i 28 niniejszego wyroku, z art. 5 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 15 lit. b) i art. 5 ust. 4 tego rozporządzenia wynika, że tymczasowy dokument pobytowy, który został wydany w trakcie rozpatrywania pierwszego wniosku o dokument pobytowy lub wniosku o nadanie statusu uchodźcy, nie może być wykorzystywany w celu wjazdu na obszar Schengen.
64 Okólnik z dnia 21 września 2009 r. w rezultacie uściślił, że obywatelom państw trzecich podlegającym obowiązkowi wizowemu, którzy posiadając taki tymczasowy dokument pobytowy, opuścili terytorium francuskie, nie może zostać przyznane prawo do swobodnego ponownego wjazdu do Francji przez granice zewnętrzne obszaru Schengen. W zakresie, w jakim zgodnie z art. 40 akapit pierwszy rozporządzenia nr 562/2006 rozporządzenie to weszło w życie w dniu 13 października 2006 r., wspomniany okólnik wyjaśnia sytuację prawną obowiązującą we Francji od tej daty.
65 Następnie, zważywszy na sformułowanie pytania trzeciego, należy zauważyć, że w odniesieniu do przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie w postępowaniu przed sądem krajowym rozporządzenie nr 562/2006 nie wprowadziło zmian w porównaniu z postanowieniami KWUS.
66 W szczególności, jak to podkreśliły rządy francuski i belgijski oraz Komisja, tymczasowe dokumenty pobytowe były wykluczone z pojęcia dokumentu pobytowego już na podstawie art. 1 KWUS.
67 Wreszcie podobnie, art. 1 ust. 2 lit. a) ppkt ii) rozporządzenia nr 1030/2002 wyłącza z pojęcia dokumentów pobytowych dokumenty wydane na czas trwania postępowania w sprawie wniosku o nadanie statusu uchodźcy lub wniosku o pozwolenie na pobyt.
68 Jak wskazała Komisja w swych uwagach na piśmie, przyczyną tego wyłączenia jest to, że wydanie dokumentu tymczasowego lub tymczasowego pozwolenia na pobyt świadczy o tym, że nie zweryfikowano jeszcze spełnienia warunków wjazdu na terytorium obszaru Schengen czy przyznania statusu uchodźcy i że, tym samym, osobom posiadającym takie dokumenty nie zezwala się na przemieszczanie na tym obszarze i nie zwalnia się ich z obowiązku wizowego w wypadku ponownego wjazdu na ten obszar.
69 Należy również podkreślić, że rozporządzenie nr 562/2006 nie wyklucza po stronie osoby posiadającej tymczasowy dokument pobytowy, wydany w trakcie rozpatrywania wniosku o nadanie statusu uchodźcy lub pierwszego wniosku o dokument pobytowy, jakiejkolwiek możliwości ponownego wjazdu bezpośrednio na terytorium państwa członkowskiego, które wydało taki dokument. Taka możliwość istnieje bowiem w sytuacji, gdy spełnione są warunki ustanowione w art. 5 ust. 4 lit. a) tego rozporządzenia.
70 Jak zauważyła rzecznik generalna w pkt 55 swojej opinii, okoliczność, że obywatele państw trzecich podlegający obowiązkowi wizowemu opuścili terytorium francuskie przez zewnętrzną granicę obszaru Schengen na krótko przed uchwaleniem okólnika z dnia 21 września 2009 r., zakładając, że mogą ponownie wjechać do Francji bez wizy, zgodnie z wcześniejszą praktyką administracyjną, która była sprzeczna z prawem Unii, nie może być skutecznie powoływana dla kwestionowania właściwych przepisów rozporządzenia nr 562/2006 w świetle zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań.
71 W tym względzie należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zgodnie z art. 288 akapit drugi TFUE rozporządzenia wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich.
72 Bezpośrednie stosowanie rozporządzenia wymaga, by jego wejście w życie i stosowanie na korzyść podmiotów prawa lub przeciwko nim odbywało się bez jakichkolwiek środków dokonujących jego wdrożenia do prawa krajowego (zob. w szczególności wyroki: z dnia 10 października 1973 r. w sprawie 34/73 Variola, Rec. s. 981, pkt 10; a także z dnia 14 lipca 2011 r. w sprawach połączonych C‑4/10 i C‑27/10 Bureau national interprofessionnel du Cognac, Zb.Orz. s. I‑6131, pkt 66), chyba że dane rozporządzenie pozostawia w gestii państw członkowskich uchwalenie przepisów ustawowych, wykonawczych, administracyjnych czy finansowych niezbędnych do tego, by przepisy omawianego rozporządzenia mogły być skutecznie stosowane (zob. podobnie wyrok z dnia 30 listopada 1978 r. w sprawie 31/78 Bussone, Rec. s. 2429, pkt 32).
73 Ponadto, zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa Unii, podlegające bezpośredniemu stosowaniu postanowienia traktatu FUE oraz akty wydawane przez instytucje powodują w stosunku do prawa krajowego państw członkowskich nieskuteczność z mocy prawa – ze względu na samo ich wejście w życie – wszelkich sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego (wyroki: z dnia 9 marca 1978 r. w sprawie 106/77 Simmenthal, Rec. s. 629, pkt 17; z dnia 19 czerwca 1990 r. w sprawie C‑213/89 Factortame i in., Rec. s. I‑2433, pkt 18; a także z dnia 8 września 2010 r. w sprawie C‑409/06 Winner Wetten, Zb.Orz. s. I‑8015, pkt 53).
74 Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że sąd krajowy, mający w ramach swoich kompetencji za zadanie zastosować normy prawa Unii, zobowiązany jest zapewnić pełną skuteczność tych norm, nie stosując w razie konieczności, z mocy własnych uprawnień, jakichkolwiek sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego (zob. w szczególności ww. wyrok w sprawie Simmenthal, pkt 21–24; wyrok z dnia 18 lipca 2007 r. w sprawie C‑119/05 Lucchini, Zb.Orz. s. I‑6199, pkt 61).
75 Trybunał uściślił również, że po pierwsze, temu obowiązkowi pierwszeństwa podlegają wszystkie organy administracji, w tym organy zdecentralizowane, wobec których jednostki mogą tym samym powoływać się na takie normy prawa Unii, i po drugie, wśród przepisów prawa krajowego sprzecznych z tymi normami mogą znajdować się przepisy ustawowe albo administracyjne (zob. wyrok z dnia 29 kwietnia 1999 r. w sprawie C‑224/97 Ciola, Rec. s. I‑2517, pkt 30, 31 i przytoczone tam orzecznictwo).
76 Następnie należy przypomnieć, że zasada pewności prawa, która stanowi zasadę ogólną prawa Unii, wymaga, by uregulowania Unii były jasne i ścisłe, a ich stosowanie przewidywalne dla tych, których dotyczą (postanowienie z dnia 8 listopada 2007 r. w sprawie C‑421/06 Fratelli Martini i Cargill, pkt 56; zob. podobnie wyrok z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie C‑194/09 P Alcoa Trasformazioni przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑6311, pkt 71 i przytoczone tam orzecznictwo).
77 Przepisy rozporządzenia nr 562/2006 dotyczące warunków ponownego wjazdu do państwa członkowskiego obszaru Schengen na podstawie tymczasowych dokumentów pobytowych, które zostały wydane w trakcie rozpatrywania pierwszego wniosku o dokument pobytowy lub wniosku o nadanie statusu uchodźcy, spełniają warunek jasności i przewidywalności. Jak bowiem wskazano w pkt 28 niniejszego wyroku, z art. 5 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 15 lit. b) i art. 5 ust. 4 rozporządzenia nr 562/2006 wynika, że takie tymczasowe dokumenty pobytowe nie uprawniają do ponownego wjazdu na obszar Schengen. Ponadto należy podkreślić, że rozporządzenie to zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 13 kwietnia 2006 r., a więc sześć miesięcy przed datą jego wejścia w życie, w związku z czym zagwarantowana była przewidywalność uregulowań, które miały obowiązywać od tej daty.
78 Należy zauważyć, że na zasadę uzasadnionych oczekiwań względem uregulowania Unii można powoływać się tylko w takim zakresie, gdy sytuacja mogąca powodować powstanie uzasadnionych oczekiwań została najpierw stworzona na poziomie Unii, czyli przez jedną z jej instytucji (zob. podobnie wyroki: z dnia 15 lutego 1996 r. w sprawie C‑63/93 Duff i in., Rec. s. I‑569, pkt 20; a także z dnia 6 marca 2003 r. w sprawie C‑14/01 Niemann, Rec. s. I‑2279, pkt 56).
79 Należy stwierdzić, że w sprawie w postępowaniu przed sądem krajowym nie istnieje takie uprzednie zachowanie instytucji Unii pozwalające zakładać uzasadnione oczekiwania po stronie obywateli państw trzecich co do możliwości ponownego wjazdu na obszar Schengen, jeśli nie uzyskali oni wizy uprawniającej do ponownego wjazdu. W każdym razie, gdyby należało dopuścić istnienie takiego oczekiwania na rzecz tych obywateli podlegających obowiązkowi wizowemu i posiadających jedynie tymczasowe dokumenty pobytowe niepozwalające na taki ponowny wjazd, byłoby tak z uwagi na istnienie francuskiej praktyki administracyjnej sprzecznej z prawem Unii.
80 Tymczasem taka niezgodna w prawem Unii krajowa praktyka administracyjna nie może rodzić po stronie obywateli państw trzecich uzasadnionych oczekiwań co do możliwości dalszego korzystania z takiej praktyki.
81 Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Trybunału sprzeczna z uregulowaniem Unii praktyka państwa członkowskiego nie może uzasadniać powstania po stronie jednostki, dla której była ona korzystna, uzasadnionych oczekiwań (zob. podobnie wyroki: z dnia 15 grudnia 1982 r. w sprawie 5/82 Maizena, Rec. s. 4601, pkt 22; a także z dnia 1 kwietnia 1993 r. w sprawach połączonych od C‑31/91 do C‑44/91 Lageder i in., Rec. s. I‑1761, pkt 34). Z tego wynika, że zachowanie organu krajowego, na którym spoczywa obowiązek stosowania prawa Unii, pozostające w sprzeczności z tym prawem, nie może rodzić po stronie jednostki uzasadnionych oczekiwań czerpania korzyści z traktowania sprzecznego z prawem Unii [zob. wyrok z dnia 7 kwietnia 2011 r. w sprawie C‑153/10 Sony Supply Chain Solutions (Europe), Zb.Orz. s. I‑2775, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo].
82 Z powyższych rozważań wynika, że analiza pytania trzeciego nie wykazała niczego, co pozwalałoby na stwierdzenie naruszenia zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań w kontekście wejścia w życie rozporządzenia nr 562/2006.
83 Na pytanie trzecie należy odpowiedzieć w ten sposób, że zasady pewności prawa i uzasadnionych oczekiwań nie wymagają, by przewidziano przepisy przejściowe dla obywateli państw trzecich, którzy opuścili terytorium państwa członkowskiego, posiadając jedynie tymczasowe dokumenty pobytowe wydane w trakcie rozpatrywania pierwszego wniosku o dokument pobytowy lub wniosku o nadanie statusu uchodźcy, i którzy pragną ponownie wjechać na to terytorium po wejściu w życie rozporządzenia nr 562/2006.
W przedmiocie kosztów
84 Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:
1) Normy dotyczące odmowy wjazdu obywateli państw trzecich przewidziane w art. 13 rozporządzenia (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiającego wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen), zmienionego rozporządzeniem (WE) nr 81/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 stycznia 2009 r., znajdują również zastosowanie do podlegających obowiązkowi wizowemu obywateli państw trzecich, którzy przez granice zewnętrzne obszaru Schengen zamierzają ponownie wjechać do państwa członkowskiego, które wydało im tymczasowy dokument pobytowy, nie wjeżdżając przy tym na terytorium innego państwa członkowskiego.
2) Wykładni art. 5 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 562/2006, zmienionego rozporządzeniem nr 81/2009, należy dokonywać w ten sposób, że państwo członkowskie, które wydało obywatelowi państwa trzeciego wizę uprawniającą do ponownego wjazdu w rozumieniu tego przepisu, nie może ograniczać wjazdu na obszar Schengen wyłącznie do punktów odprawy na swoim terytorium krajowym.
3) Zasady pewności prawa i uzasadnionych oczekiwań nie wymagają, by przewidziano przepisy przejściowe dla obywateli państw trzecich, którzy opuścili terytorium państwa członkowskiego, posiadając jedynie tymczasowe dokumenty pobytowe wydane w trakcie rozpatrywania pierwszego wniosku o dokument pobytowy lub wniosku o nadanie statusu uchodźcy, i którzy pragną ponownie wjechać na to terytorium po wejściu w życie rozporządzenia nr 562/2006, zmienionego rozporządzeniem nr 81/2009.
Podpisy