Language of document : ECLI:EU:C:2020:970

ΔΙΑΤΑΞΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (ένατο τμήμα)

της 26ης Νοεμβρίου 2020 (*)

«Προδικαστική παραπομπή – Άρθρο 99 του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου – Ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης – Οδηγία 2014/23/ΕΕ – Άρθρο 2, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο – Άρθρο 30 – Ελευθερία των αναθετουσών αρχών να καθορίζουν και να οργανώνουν τη διαδικασία επιλογής του παραχωρησιούχου – Εθνική κανονιστική ρύθμιση απαγορεύουσα τη χρήση της διαδικασίας χρηματοδότησης έργων για την ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης αυτοκινητοδρόμων»

Στην υπόθεση C‑835/19,

με αντικείμενο αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δυνάμει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, που υπέβαλε το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας, Ιταλία) με απόφαση της 13ης Ιουνίου 2019, η οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 18 Νοεμβρίου 2019, στο πλαίσιο της δίκης

Autostrada Torino Ivrea Valle D’Aosta – Ativa SpA

κατά

Presidenza del Consiglio dei Ministri,

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti,

Ministero dell’Economia e delle Finanze,

Autorità di regolazione dei trasporti,

παρισταμένης της

Autorità di bacino del Po,

Regione Piemonte,

ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (ένατο τμήμα),

συγκείμενο από τους D. Šváby (εισηγητή), προεδρεύοντα, S. Rodin και K. Jürimäe, δικαστές,

γενικός εισαγγελέας: M. Campos Sánchez-Bordona

γραμματέας: Α. Calot Escobar

κατόπιν της αποφάσεως που έλαβε, αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα, να αποφανθεί με αιτιολογημένη διάταξη σύμφωνα με το άρθρο 99 του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου,

εκδίδει την ακόλουθη

Διάταξη

1        Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 30 της οδηγίας 2014/23/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με την ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης (ΕΕ 2014, L 94, σ. 1, και διορθωτικό ΕΕ 2016, L 140, σ. 26), σε συνδυασμό με την αιτιολογική σκέψη 68 της ίδιας οδηγίας.

2        Η υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ της Autostrada Torino Ivrea Valle d’Aosta – Ativa SpA (στο εξής: Ativa) και της Presidenza del Consiglio dei Ministri (Προεδρίας του Υπουργικού Συμβουλίου, Ιταλία), του Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (Υπουργείου Υποδομών και Μεταφορών, Ιταλία) (στο εξής: MIT), του Ministero dell’Economia e delle Finanze (Υπουργείου Εθνικής Οικονομίας και Οικονομικών, Ιταλία), καθώς και της Autorità di regolazione dei trasporti (Ρυθμιστικής Αρχής Μεταφορών, Ιταλία), σχετικά με την απόρριψη από το MIT δύο προτάσεων χρηματοδότησης έργων που υπέβαλε η Ativa.

 Το νομικό πλαίσιο

 Το δίκαιο της Ένωσης

3        Οι αιτιολογικές σκέψεις 5, 8 και 68 της οδηγίας 2014/23 έχουν ως ακολούθως:

«(5)      Η παρούσα οδηγία αναγνωρίζει και επαναβεβαιώνει το δικαίωμα των κρατών μελών και των δημόσιων αρχών να αποφασίζουν τα μέσα οργάνωσης που κρίνουν καταλληλότερα για την εκτέλεση έργων και την παροχή υπηρεσιών. Ειδικότερα, η παρούσα οδηγία δεν πρέπει σε καμία περίπτωση να επηρεάσει την ελευθερία των κρατών μελών και των δημόσιων αρχών να εκτελούν απευθείας τα έργα ή να παρέχουν άμεσα υπηρεσίες προς το κοινό ή να αναθέτουν σε τρίτους την παροχή αυτή κατόπιν εκχωρήσεως. Τα κράτη μέλη ή οι δημόσιες αρχές θα πρέπει να παραμένουν ελεύθερες να καθορίζουν και να διευκρινίζουν τα χαρακτηριστικά των υπηρεσιών που πρόκειται να παρασχεθούν, συμπεριλαμβανομένων τυχόν όρων αναφορικά με την ποιότητα ή την τιμή των υπηρεσιών, σύμφωνα με το δίκαιο της Ένωσης, στο πλαίσιο της επιδίωξης των στόχων δημόσιας πολιτικής.

[…]

(8)      Για τις συμβάσεις παραχώρησης που φθάνουν ή υπερβαίνουν ορισμένη αξία, είναι σκόπιμο να προβλέπεται ένας ελάχιστος συντονισμός των εθνικών διαδικασιών για την ανάθεση αυτών των συμβάσεων βάσει των αρχών της ΣΛΕΕ ώστε να διασφαλίζεται το άνοιγμα των συμβάσεων παραχώρησης στον ανταγωνισμό και επαρκής ασφάλεια δικαίου. Οι εν λόγω συντονιστικές διατάξεις δεν πρέπει να υπερβαίνουν τα αναγκαία για την επίτευξη των προαναφερόμενων στόχων και την εξασφάλιση ορισμένου βαθμού ευελιξίας. Τα κράτη μέλη πρέπει να μπορούν να συμπληρώνουν και να αναπτύσσουν περαιτέρω τις διατάξεις αυτές εφόσον το κρίνουν σκόπιμο ιδίως για την καλύτερη διασφάλιση της συμμόρφωσης με τις ανωτέρω αρχές.

[…]

(68)      Οι συμβάσεις παραχώρησης είναι συνήθως μακροπρόθεσμες, σύνθετες συμφωνίες, με τις οποίες ο παραχωρησιούχος αναλαμβάνει ευθύνες και κινδύνους που παραδοσιακά βαρύνουν τις αναθέτουσες αρχές και οντότητες και κανονικά εμπίπτουν στο πεδίο των αρμοδιοτήτων τους. Για τον λόγο αυτόν, υπό την επιφύλαξη της παρούσας οδηγίας και των αρχών της διαφάνειας και της ίσης μεταχείρισης, πρέπει να δοθεί μεγάλη ευχέρεια στις αναθέτουσες αρχές και τους αναθέτοντες φορείς για τον καθορισμό της διαδικασίας που θα οδηγήσει στην επιλογή του παραχωρησιούχου. Εντούτοις, προκειμένου να διασφαλίζεται η ίση μεταχείριση και η διαφάνεια καθ’ όλη τη διάρκεια της διαδικασίας ανάθεσης, είναι σκόπιμο να προβλέπονται βασικές εγγυήσεις όσον αφορά τη διαδικασία ανάθεσης, που θα περιλαμβάνουν τις πληροφορίες για τη φύση και το πεδίο εφαρμογής της παραχώρησης, τον περιορισμό του αριθμού των υποψηφίων, τη διάδοση των πληροφοριών στους υποψηφίους και τους προσφέροντες και την ύπαρξη ενδεδειγμένων μητρώων. Είναι επίσης απαραίτητη η πρόβλεψη της μη παρέκκλισης από τους αρχικούς όρους της γνωστοποίησης σύμβασης παραχώρησης προκειμένου να αποτρέπεται η άνιση μεταχείριση των πιθανών υποψηφίων.»

4        Το άρθρο 1 της οδηγίας αυτής, το οποίο φέρει τον τίτλο «Αντικείμενο και πεδίο εφαρμογής», προβλέπει στην παράγραφο 1 τα εξής:

«Η παρούσα οδηγία θεσπίζει κανόνες σχετικά με τις διαδικασίες προμηθειών από αναθέτουσες αρχές και αναθέτοντες φορείς μέσω παραχώρησης, η αξία των οποίων εκτιμάται ότι δεν υπολείπεται των κατώτατων ορίων που ορίζονται στο άρθρο 8.»

5        Tο άρθρο 2 της οδηγίας αυτής, το οποίο φέρει τον τίτλο «Αρχή της ελεύθερης διαχείρισης από τις δημόσιες αρχές», προβλέπει στην παράγραφο 1 τα εξής:

«Η παρούσα οδηγία αναγνωρίζει την αρχή της ελεύθερης διοίκησης εκ μέρους των εθνικών, περιφερειακών και τοπικών αρχών σύμφωνα με το εθνικό και το ενωσιακό δίκαιο. Οι αρχές αυτές διαθέτουν την ελευθερία να αποφασίζουν για τη βέλτιστη εκτέλεση των έργων ή παροχή των υπηρεσιών για τη διασφάλιση υψηλού επιπέδου ποιότητας, ασφάλειας και οικονομικής προσιτότητας, ίσης μεταχείρισης και την προώθηση της καθολικής πρόσβασης και των δικαιωμάτων των χρηστών των δημόσιων υπηρεσιών.

[…]»

6        Το άρθρο 3 της εν λόγω οδηγίας, το οποίο επιγράφεται «Αρχή της ίσης μεταχείρισης, μη διάκριση και διαφάνεια», προβλέπει τα εξής:

«1.      Οι αναθέτουσες αρχές και οι αναθέτοντες φορείς αντιμετωπίζουν τους οικονομικούς φορείς ισότιμα και χωρίς διακρίσεις και ενεργούν με διαφανή και αναλογικό τρόπο.

Ο σχεδιασμός της διαδικασίας ανάθεσης σύμβασης παραχώρησης, συμπεριλαμβανομένης της εκτίμησης της αξίας της, δεν μπορεί να γίνεται με σκοπό την εξαίρεσή της από το πεδίο εφαρμογής της παρούσας οδηγίας ή την αδικαιολόγητα ευνοϊκή ή δυσμενή μεταχείριση ορισμένων οικονομικών φορέων ή ορισμένων έργων, προμηθειών ή υπηρεσιών.

2.      Οι αναθέτουσες αρχές και οι αναθέτοντες φορείς επιδιώκουν τη διασφάλιση διαφάνειας στη διαδικασία ανάθεσης και στην εκτέλεση της σύμβασης, τηρώντας παραλλήλως το άρθρο 28.»

7        Tο άρθρο 8 της οδηγίας 2014/23, το οποίο φέρει τον τίτλο «Κατώτατα όρια και μέθοδοι υπολογισμού της εκτιμώμενης αξίας των συμβάσεων παραχώρησης», προβλέπει στην παράγραφο 1 τα εξής:

«Η παρούσα οδηγία εφαρμόζεται στις συμβάσεις παραχώρησης των οποίων η αξία ισούται ή υπερβαίνει τα 5 186 000 [ευρώ].»

8        Ο τίτλος II της οδηγίας 2014/23, στον οποίο εκτίθενται οι γενικές αρχές και οι διαδικαστικές εγγυήσεις για την ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης, περιλαμβάνει τα άρθρα 30 έως 41.

9        Το άρθρο 30 της οδηγίας αυτής, το οποίο επιγράφεται «Γενικές αρχές», ορίζει στις παραγράφους 1 και 2 τα εξής:

«1.      Η αναθέτουσα αρχή ή ο αναθέτων φορέας μπορούν να οργανώνουν ελεύθερα τη διαδικασία που οδηγεί στην επιλογή του παραχωρησιούχου με την επιφύλαξη της συμμόρφωσης προς την παρούσα οδηγία.

2.      Κατά τον σχεδιασμό της διαδικασίας ανάθεσης σύμβασης παραχώρησης τηρούνται οι αρχές που καθορίζονται στο άρθρο 3. Ειδικότερα, κατά τη διαδικασία ανάθεσης της σύμβασης παραχώρησης, η αναθέτουσα αρχή ή φορέας δεν πρέπει να παρέχει, κατά τρόπο που δημιουργεί διακρίσεις, πληροφορίες που ενδέχεται να ευνοούν ορισμένους υποψηφίους ή προσφέροντες εις βάρος άλλων.»

10      Το άρθρο 37 της εν λόγω οδηγίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Διαδικαστικές εγγυήσεις», ορίζει στην παράγραφο 6 τα εξής:

«Η αναθέτουσα αρχή ή ο αναθέτων φορέας μπορεί να προβεί σε διαπραγματεύσεις με τους υποψηφίους και τους προσφέροντες. Το αντικείμενο της σύμβασης παραχώρησης, τα κριτήρια ανάθεσης και οι ελάχιστες απαιτήσεις δεν τροποποιούνται κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων.»

 Το ιταλικό δίκαιο

 Ο νόμος 11 της 28ης Ιανουαρίου 2016

11      Το άρθρο 1, παράγραφος 1, στοιχείο lll, του legge n. 11 – Deleghe al Governo per l’attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (νόμου αριθ. 11, περί εξουσιοδοτήσεως της Κυβέρνησης για τη μεταφορά στην εθνική έννομη τάξη των οδηγιών 2014/23/ΕΕ, 2014/24/ΕΕ και 2014/25/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με την ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης, σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων και σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης συμβάσεων φορέων που δραστηριοποιούνται στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των ταχυδρομικών υπηρεσιών, και περί αναμόρφωσης του καθεστώτος δημόσιων συμβάσεων έργων, υπηρεσιών και προμηθειών), της 28ης Ιανουαρίου 2016 (GURI αριθ. 23, της 29ης Ιανουαρίου 2016), επέβαλε στον εξουσιοδοτούμενο νομοθέτη να θεσπίσει κανόνες σχετικά με «την κίνηση των διαδικασιών διαγωνισμού για την ανάθεση των νέων συμβάσεων παραχώρησης αυτοκινητοδρόμων το αργότερο είκοσι τέσσερις μήνες πριν από τη λήξη των τρεχουσών συμβάσεων παραχώρησης, με επανεξέταση του συστήματος παραχωρήσεων αυτοκινητοδρόμων, όσον αφορά ειδικότερα τη θέσπιση απαγόρευσης των ρητρών και διατάξεων περί παράτασης, σύμφωνα με το νέο γενικό καθεστώς των συμβάσεων παραχώρησης».

12      Δυνάμει του άρθρου 1, παράγραφος 1, στοιχείο mmm, του νόμου αυτού, ο εξουσιοδοτούμενος νομοθέτης έπρεπε να προβλέψει «ιδιαίτερο μεταβατικό καθεστώς για την ανάθεση των συμβάσεων παραχώρησης αυτοκινητοδρόμων οι οποίες, κατά την ημερομηνία έναρξης ισχύος του διατάγματος περί μεταφοράς των οδηγιών στην εθνική έννομη τάξη, έχουν λήξει ή βαίνουν προς τη λήξη τους, προκειμένου να διασφαλιστεί η κατά το δυνατόν αυστηρότερη τήρηση της αρχής της διεξαγωγής δημόσιου διαγωνισμού καθώς και, όσον αφορά τις συμβάσεις παραχώρησης για τις οποίες η αναθέτουσα αρχή ή ο αναθέτων φορέας ασκούν επί του παραχωρησιούχου έλεγχο ανάλογο εκείνου που ασκούν επί των δικών τους υπηρεσιών, των αρχών που απορρέουν από το άρθρο 17 της οδηγίας [2014/23]».

 Ο νέος κώδικας δημοσίων συμβάσεων

13      Από το άρθρο 180 του decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (νομοθετικού διατάγματος αριθ. 50, περί κώδικα δημοσίων συμβάσεων), της 18ης Απριλίου 2016 (GURI αριθ. 91, της 19ης Απριλίου 2016· στο εξής: νέος κώδικας δημοσίων συμβάσεων), προκύπτει ότι οι συμβάσεις σύμπραξης δημοσίου-ιδιωτικού τομέα περιλαμβάνουν, μεταξύ άλλων, τη χρηματοδότηση έργων.

14      Το άρθρο 183 του κώδικα αυτού, τιτλοφορούμενο «Χρηματοδότηση έργων», ορίζει τα εξής:

«1.      Για την εκτέλεση δημόσιων έργων ή έργων δημόσιας ωφέλειας, περιλαμβανομένων των έργων που αφορούν τις δομές που προορίζονται για τη ναυσιπλοΐα αναψυχής, τα οποία προβλέπονται στις πράξεις προγραμματισμού που έχουν εγκριθεί επίσημα από την αναθέτουσα διοίκηση βάσει της ισχύουσας κανονιστικής ρύθμισης, περιλαμβανομένων των λιμενικών σχεδίων, τα οποία μπορούν να χρηματοδοτηθούν, εν όλω ή εν μέρει, από ιδιωτικά κεφάλαια, οι αναθέτουσες αρχές δύνανται, αντί να αναθέτουν συμβάσεις μέσω παραχώρησης δυνάμει του μέρους III, να αναθέτουν σύμβαση παραχώρησης μέσω πρόσκλησης υποβολής προσφορών βασισμένης στη μελέτη σκοπιμότητας, δημοσιεύοντας προκήρυξη διαγωνισμού για την υποβολή προσφορών οι οποίες προβλέπουν τη χρήση πόρων με επιβάρυνση, εν όλω ή εν μέρει, των υποβαλλόντων τις προτάσεις. Εν πάση περιπτώσει, για τις υποδομές που αφορούν τις επιγραμμικές εργασίες, οι σχετικές προτάσεις πρέπει να προβλέπονται στις πράξεις προγραμματισμού που εκδίδει το Υπουργείο Υποδομών και Μεταφορών.

2.      Η προκήρυξη διαγωνισμού δημοσιεύεται κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 72 ή στο άρθρο 36, παράγραφος 9, ανάλογα με την αξία των εργασιών, η δε πρόσκληση υποβολής προσφορών βασίζεται στη μελέτη σκοπιμότητας που έχει εκπονήσει η αναθέτουσα διοίκηση. Η μελέτη σκοπιμότητας στην οποία βασίζεται η πρόσκληση υποβολής προσφορών εκπονείται από το προσωπικό των αναθετουσών διοικητικών αρχών που πληροί τις αναγκαίες για την εκπόνηση της εν λόγω μελέτης υποκειμενικές προϋποθέσεις, οι οποίες εξαρτώνται από τα ποικίλα επαγγελματικά προσόντα που συμβάλλουν στην πολυεπιστημονική προσέγγιση η οποία προσιδιάζει στη μελέτη σκοπιμότητας. Σε περίπτωση έλλειψης προσωπικού με τα κατάλληλα προσόντα, οι αναθέτουσες διοικήσεις μπορούν να αναθέσουν την εκπόνηση της μελέτης σκοπιμότητας σε τρίτους, οι οποίοι επιλέγονται βάσει των προβλεπόμενων από τον παρόντα κώδικα διαδικασιών. Τα έξοδα που συνεπάγεται η ανάθεση δραστηριοτήτων σε τρίτους μπορούν να περιλαμβάνονται στο οικονομικό πλαίσιο του έργου.

[…]

15.      Οι οικονομικοί φορείς μπορούν να υποβάλλουν στις αναθέτουσες διοικήσεις προτάσεις σχετικά με την εκτέλεση, στο πλαίσιο σύμβασης παραχώρησης, δημόσιων έργων ή έργων δημόσιας ωφέλειας, περιλαμβανομένων των έργων που αφορούν τις δομές που προορίζονται για τη ναυσιπλοΐα αναψυχής, τα οποία δεν προβλέπονται στις πράξεις προγραμματισμού που εκδίδει η αναθέτουσα διοίκηση βάσει της ισχύουσας κανονιστικής ρύθμισης. Η πρόταση περιέχει μελέτη σκοπιμότητας, σχέδιο σύμβασης, το οικονομικό και δημοσιονομικό σχέδιο πιστοποιημένο από μια εκ των οντοτήτων που μνημονεύονται στην παράγραφο 9, πρώτη περίοδος, καθώς και τον προσδιορισμό των χαρακτηριστικών της υπηρεσίας και της διαχείρισης. Στην περίπτωση των δομών που προορίζονται για τη ναυσιπλοΐα αναψυχής, η μελέτη σκοπιμότητας πρέπει να εκθέτει τα ποιοτικά και λειτουργικά χαρακτηριστικά των έργων, καθώς και το πλαίσιο των αναγκών που πρέπει να καλυφθούν και των συγκεκριμένων παροχών που πρέπει να παρασχεθούν, να περιέχει μελέτη η οποία περιλαμβάνει περιγραφή του έργου και τα αναγκαία στοιχεία για τον καθορισμό και την αξιολόγηση των κύριων επιπτώσεων που μπορεί να έχει το έργο στο περιβάλλον και να συμπληρώνεται σύμφωνα με τα συγκεκριμένα αιτήματα του Υπουργείου Υποδομών και Μεταφορών, τα οποία περιλαμβάνονται στις αποφάσεις που εκδίδει το υπουργείο αυτό. Το οικονομικό και δημοσιονομικό σχέδιο περιλαμβάνει το ποσό των εξόδων που πραγματοποιήθηκαν για την εκπόνηση της πρότασης, καθώς και τα δικαιώματα επί των έργων διανοητικής ιδιοκτησίας δυνάμει του άρθρου 2578 του Αστικού Κώδικα. Η πρόταση συνοδεύεται από τις υπεύθυνες δηλώσεις σχετικά με την εκπλήρωση των προϋποθέσεων που προβλέπονται στην παράγραφο 17, την εγγύηση που προβλέπεται στο άρθρο 93 και τη δέσμευση περί σύστασης εγγύησης για το ποσό που προβλέπεται στην παράγραφο 9, τρίτη περίοδος, σε περίπτωση προκήρυξης διαγωνισμού. Η αναθέτουσα διοίκηση αξιολογεί τη σκοπιμότητα της πρότασης εντός αποκλειστικής προθεσμίας τριών μηνών. Προς τούτο, η αναθέτουσα διοίκηση δύναται να ζητήσει από τον υποβάλλοντα την πρόταση να επιφέρει στη μελέτη σκοπιμότητας τις αναγκαίες για την έγκρισή της τροποποιήσεις. Εάν ο υποβάλλων την πρόταση δεν ενσωματώσει τις ζητηθείσες τροποποιήσεις, η πρόταση δεν μπορεί να τύχει θετικής αξιολόγησης. Η ενδεχομένως τροποποιηθείσα μελέτη σκοπιμότητας περιλαμβάνεται στις πράξεις προγραμματισμού που εκδίδει η αναθέτουσα διοίκηση βάσει της ισχύουσας κανονιστικής ρύθμισης και εγκρίνεται σύμφωνα με τα προβλεπόμενα για την έγκριση σχεδίων έργων· ο υποβάλλων την πρόταση υποχρεούται να ενσωματώσει τις πρόσθετες τροποποιήσεις που ενδεχομένως ζητούνται στο στάδιο έγκρισης του σχεδίου, άλλως το σχέδιο θεωρείται μη εγκριθέν. Η εγκριθείσα μελέτη σκοπιμότητας χρησιμεύει ως βάση για την πρόσκληση υποβολής προσφορών, στην οποία καλείται να μετάσχει ο υποβάλλων την πρόταση. Στην προκήρυξη διαγωνισμού, η αναθέτουσα διοίκηση μπορεί να ζητήσει από τους διαγωνιζομένους, περιλαμβανομένου του υποβάλλοντος την πρόταση, να υποβάλουν παραλλαγές των σχεδίων έργων. Στην προκήρυξη διαγωνισμού διευκρινίζεται ότι ο εργολάβος δύναται να ασκήσει το δικαίωμα προτεραιότητας. Οι διαγωνιζόμενοι, περιλαμβανομένου του εργολάβου, πρέπει να πληρούν τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στην παράγραφο 8 και να υποβάλουν προσφορά η οποία περιέχει σχέδιο σύμβασης, το οικονομικό και δημοσιονομικό σχέδιο πιστοποιημένο από μια εκ των οντοτήτων που μνημονεύονται στην παράγραφο 9, πρώτη περίοδος, τον προσδιορισμό των χαρακτηριστικών της υπηρεσίας και της διαχείρισης, καθώς και κάθε παραλλαγή της μελέτης σκοπιμότητας· εφαρμόζονται οι παράγραφοι 4, 5, 6, 7 και 13. Εάν ο εργολάβος δεν είναι ο ανάδοχος, δύναται να ασκήσει, εντός προθεσμίας δεκαπέντε ημερών από την κοινοποίηση της ανάθεσης, το δικαίωμα προτεραιότητας που διαθέτει και να οριστεί ανάδοχος εάν δηλώσει ότι δεσμεύεται να τηρήσει τις συμβατικές υποχρεώσεις υπό τις ίδιες προϋποθέσεις με εκείνες που πρότεινε ο ανάδοχος. Εάν ο εργολάβος δεν είναι ο ανάδοχος και δεν ασκήσει το δικαίωμα προτεραιότητας που διαθέτει, δικαιούται την επιστροφή, από τον ανάδοχο, των εξόδων τα οποία πραγματοποίησε για την εκπόνηση της πρότασης, εντός των προβλεπόμενων στην παράγραφο 9 ορίων. Εάν ο εργολάβος ασκήσει το δικαίωμα προτεραιότητας που διαθέτει, ο αρχικός ανάδοχος δικαιούται την επιστροφή, από τον εργολάβο, των εξόδων τα οποία πραγματοποίησε για την εκπόνηση της προσφοράς, εντός των προβλεπόμενων στην παράγραφο 9 ορίων.

16.      Οι προτάσεις που μνημονεύονται στην παράγραφο 15, πρώτη περίοδος, μπορούν να αφορούν, αντί της παραχώρησης, κάθε σύμβαση στο πλαίσιο σύμπραξης δημοσίου-ιδιωτικού τομέα.

[…]»

15      Το άρθρο 216 του νέου κώδικα δημοσίων συμβάσεων προβλέπει, στις παραγράφους 1 και 23, τα εξής:

«1.      Με την επιφύλαξη των διατάξεων του παρόντος άρθρου ή άλλων διατάξεων του παρόντος κώδικα, ο παρών κώδικας εφαρμόζεται στις διαδικασίες και στις συμβάσεις για τις οποίες οι προκηρύξεις με τις οποίες κινείται η διαδικασία επιλογής του αναδόχου δημοσιεύονται μετά την ημερομηνία έναρξης ισχύος του και, στην περίπτωση συμβάσεων χωρίς δημοσίευση προκήρυξης, στις διαδικασίες και στις συμβάσεις για τις οποίες, κατά την ημερομηνία έναρξης ισχύος του παρόντος κώδικα, δεν έχουν αποσταλεί ακόμη οι προσκλήσεις υποβολής προσφορών.

[…]

23.      Τα προσχέδια τα οποία αφορούν την εκτέλεση δημόσιων έργων ή έργων δημόσιας ωφέλειας σχετικά με προτάσεις παραχώρησης που υποβάλλονται δυνάμει του άρθρου 153 ή του άρθρου 175 του [decreto legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (νομοθετικού διατάγματος αριθ. 163, περί κώδικα δημοσίων συμβάσεων έργων, υπηρεσιών και προμηθειών, βάσει της μεταφοράς στην εθνική έννομη τάξη των οδηγιών 2004/17/ΕΚ και 2004/18/ΕΚ), της 12ης Απριλίου 2006 (GURI αριθ. 100, της 2ας Μαΐου 2006)], τα οποία έχουν ήδη χαρακτηριστεί ως δημοσίου συμφέροντος, αλλά δεν έχουν εγκριθεί ακόμη κατά την ημερομηνία έναρξης ισχύος του παρόντος κώδικα, υποβάλλονται σε αξιολόγηση οικονομικής και δημοσιονομικής σκοπιμότητας και εγκρίνονται από τη διοίκηση σύμφωνα με τους κανόνες του παρόντος κώδικα. Η μη έγκριση συνεπάγεται την κατάργηση των κινηθεισών διαδικασιών και της τυχόν συμμετοχής των εργολάβων, οι οποίοι δικαιούνται επιστροφή των εξόδων που πραγματοποίησαν αποδεδειγμένα για την κατάρτιση του σχεδίου έργου στο οποίο βασίζεται η πρόσκληση υποβολής προσφορών, εφόσον ήταν υποχρεωτικά για την εκπόνηση μελέτης περιβαλλοντικών επιπτώσεων και προσδιορισμού της αστικής περιοχής στην οποία αυτές εκδηλώνονται.»

 Το διορθωτικό διάταγμα

16      Το decreto legislativo n. 56 – Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (νομοθετικό διάταγμα αριθ. 56, περί συμπληρωματικών και διορθωτικών διατάξεων του νομοθετικού διατάγματος 50, της 18ης Απριλίου 2016), της 19ης Απριλίου 2017 (GURI αριθ. 103, της 5ης Μαΐου 2017· στο εξής: διορθωτικό διάταγμα), προσέθεσε, μεταξύ άλλων, στο άρθρο 178 του νέου κώδικα δημοσίων συμβάσεων, την παράγραφο 8 bis η οποία έχει ως εξής:

«Οι διοικητικές αρχές δεν μπορούν να αναθέτουν τις συμβάσεις παραχώρησης αυτοκινητοδρόμων που έχουν λήξει ή που βαίνουν προς τη λήξη τους κάνοντας χρήση της προβλεπόμενης στο άρθρο 183 διαδικασίας.»

 Η διαφορά της κύριας δίκης και το προδικαστικό ερώτημα

17      Η Ativa, εταιρία παραχωρησιούχος της διαχείρισης αυτοκινητοδρόμων, διαχειριζόταν, στο Πεδεμόντιο (Ιταλία), τμήμα του αυτοκινητοδρόμου A5 μήκους περίπου 220 χιλιομέτρων, δυνάμει πλειόνων συμβάσεων παραχώρησης, εκ των οποίων η τελευταία έληξε το 2016.

18      Στις 25 Σεπτεμβρίου 2015 η Ativa υπέβαλε στο MIT, βάσει του άρθρου 153, παράγραφος 19, του decreto legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (νομοθετικού διατάγματος αριθ. 163, περί κώδικα δημοσίων συμβάσεων έργων, υπηρεσιών και προμηθειών, βάσει της μεταφοράς στην εθνική έννομη τάξη των οδηγιών 2004/17/ΕΚ και 2004/18/ΕΚ), της 12ης Απριλίου 2006 (GURI αριθ. 100, της 2ας Μαΐου 2006, στο εξής: προϊσχύσας κώδικας δημοσίων συμβάσεων), πρόταση χρηματοδότησης έργων για την παραχώρηση της διαχείρισης του αυτοκινητοδρόμου A5, του κόμβου αυτοκινητοδρόμων A4/A5, του δικτύου αυτοκινητοδρόμου και περιφερειακού δρόμου του Τορίνο (Ιταλία) καθώς και εκτέλεσης των έργων προστασίας του κόμβου υδραυλικών έργων της Ivrea (Ιταλία), μείωσης του σεισμικού κινδύνου και προσαρμογής των υποδομών προς τις προδιαγραφές (στο εξής: πρώτη πρόταση).

19      Με απόφαση της 29ης Ιουλίου 2016 (στο εξής: πρώτη απορριπτική απόφαση), το MIT απέρριψε την πρόταση αυτή με την αιτιολογία, μεταξύ άλλων, ότι, αφενός, η διαδικασία χρηματοδότησης έργων δεν εφαρμόζεται στην παραχώρηση της διαχείρισης αυτοκινητοδρόμου και, αφετέρου, η εν λόγω πρόταση δεν ήταν σύμφωνη ούτε προς τις επιταγές του προϊσχύσαντος κώδικα δημοσίων συμβάσεων ούτε προς το άρθρο 178 και το άρθρο 183, παράγραφος 15, του νέου κώδικα δημοσίων συμβάσεων.

20      Η Ativa άσκησε προσφυγή ενώπιον του Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (διοικητικού πρωτοδικείου της περιφέρειας του Πεδεμοντίου, Ιταλία) με αίτημα, αφενός, να ακυρωθεί η πρώτη απορριπτική απόφαση και, αφετέρου, να υποχρεωθεί το MIT να αποφανθεί επί του αν η πρώτη πρόταση έχει χαρακτήρα δημόσιου συμφέροντος ή επί της σκοπιμότητάς της.

21      Προς στήριξη της προσφυγής αυτής, η Ativa υποστήριξε ότι το MIT δεν τήρησε την προθεσμία των τριών μηνών που επέβαλλε το άρθρο 153, παράγραφος 19, του προϊσχύσαντος κώδικα δημοσίων συμβάσεων για την αξιολόγηση των υποβληθεισών προτάσεων. Συγκεκριμένα, η πρώτη πρότασή της, την οποία είχε υποβάλει τον Σεπτέμβριο του 2015, έπρεπε, αφενός, να έχει αξιολογηθεί πριν από το τέλος του 2015 και όχι, όπως συνέβη, τον Ιούνιο του 2016 και, αφετέρου, να βασίζεται στις διατάξεις του προϊσχύσαντος κώδικα δημοσίων συμβάσεων και όχι σε εκείνες του νέου κώδικα δημοσίων συμβάσεων.

22      Στις 20 Σεπτεμβρίου 2016 η Ativa υπέβαλε στο MIT δεύτερη πρόταση χρηματοδότησης των έργων που μνημονεύονται στη σκέψη 18 της παρούσας διάταξης, βασιζόμενη, αυτή τη φορά, στο άρθρο 183, παράγραφος 15, του νέου κώδικα δημοσίων συμβάσεων. Με απόφαση της 22ας Μαΐου 2017 και για λόγους παρεμφερείς με εκείνους στους οποίους θεμελίωσε την πρώτη απορριπτική απόφαση, το MIT απέρριψε τη δεύτερη πρόταση (στο εξής: δεύτερη απορριπτική απόφαση). Το MIT βασίστηκε, μεταξύ άλλων, στο άρθρο 178, παράγραφος 8 bis, του νέου κώδικα δημοσίων συμβάσεων, το οποίο θεσπίστηκε με το διορθωτικό διάταγμα και τέθηκε σε ισχύ στις 20 Μαΐου 2017. Κατά τη διάταξη αυτή, οι διοικητικές αρχές δεν μπορούν να αναθέτουν τις συμβάσεις παραχώρησης αυτοκινητοδρόμων που έχουν λήξει ή που βαίνουν προς τη λήξη τους κάνοντας χρήση της διαδικασίας χρηματοδότησης έργων.

23      Η Ativa άσκησε προσφυγή ενώπιον του Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (διοικητικού πρωτοδικείου της περιφέρειας του Πεδεμοντίου) με αίτημα, μεταξύ άλλων, την ακύρωση της δεύτερης απορριπτικής απόφασης.

24      Με δύο αποφάσεις που εξέδωσε στις 31 Αυγούστου 2018, το δικαστήριο αυτό απέρριψε τις προσφυγές της Ativa.

25      Με την πρώτη απόφασή του, το εν λόγω δικαστήριο εκτίμησε ότι η μη τήρηση από το MIT της τρίμηνης προθεσμίας η οποία προβλεπόταν στο άρθρο 153, παράγραφος 19, του προϊσχύσαντος κώδικα δημοσίων συμβάσεων, δεν μπορούσε, αφ’ εαυτής, να καταστήσει παράνομη την πρώτη απορριπτική απόφαση. Επιπλέον, απέρριψε τον λόγο ακυρώσεως που αφορούσε παράβαση της διάταξης αυτής, με την αιτιολογία ότι η διάταξη προέβλεπε ότι η πρόταση χρηματοδότησης έργων πρέπει να συνίσταται σε προσχέδιο έργου βάσει του οποίου θα διεξαχθεί η επιλογή του παραχωρησιούχου. Ως εκ τούτου, το Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (διοικητικό πρωτοδικείο της περιφέρειας του Πεδεμοντίου) κατέληξε στο συμπέρασμα ότι πρόταση, όπως αυτή της Ativa, η οποία περιέχει οριστικό σχέδιο έργου είναι απαράδεκτη καθόσον το σχέδιο αυτό απαιτείται μόνον σε μεταγενέστερο στάδιο της διαδικασίας.

26      Το δικαστήριο αυτό έκρινε επίσης ότι ήταν αλυσιτελές το επιχείρημα κατά το οποίο το MIT δεν μπορούσε να θεμελιώσει την απόφασή του στο άρθρο 183 του νέου κώδικα δημοσίων συμβάσεων. Συγκεκριμένα, η διάταξη αυτή, καίτοι θεσπίστηκε μετά την υποβολή της πρώτης πρότασης, ίσχυε κατά τον χρόνο έκδοσης της πρώτης απορριπτικής απόφασης.

27      Με τη δεύτερη απόφαση, το εν λόγω δικαστήριο απέρριψε την προσφυγή που έβαλλε κατά της δεύτερης απορριπτικής απόφασης για λόγους παρεμφερείς με εκείνους που εκτίθενται στις σκέψεις 25 και 26 της παρούσας διάταξης. Επιπλέον, κατά το ίδιο δικαστήριο, η δεύτερη πρόταση δεν ήταν σύμφωνη με το άρθρο 183, παράγραφος 15, του νέου κώδικα δημοσίων συμβάσεων.

28      Η Ativa άσκησε έφεση κατά των ως άνω δύο αποφάσεων ενώπιον του Consiglio di Stato (Συμβουλίου της Επικρατείας, Ιταλία). Επισημαίνει ότι το άρθρο 178, παράγραφος 8 bis, του νέου κώδικα δημοσίων συμβάσεων, το οποίο απαγορεύει στις διοικητικές αρχές να αναθέτουν τις συμβάσεις παραχώρησης αυτοκινητοδρόμων που έχουν λήξει ή που βαίνουν προς τη λήξη τους κάνοντας χρήση της διαδικασίας που προβλέπεται στο άρθρο 183 του κώδικα αυτού, θεσπίστηκε μετά την εκ μέρους της υποβολή των δύο επίμαχων στην υπόθεση της κύριας δίκης προτάσεων και, επομένως, οι δύο αυτές προτάσεις έπρεπε να διέπονται από τις διατάξεις του προϊσχύσαντος κώδικα δημοσίων συμβάσεων. Επιπλέον, στο μέτρο που το MIT ουδόλως παρέπεμψε στις διατάξεις του διορθωτικού διατάγματος, η Ativa δεν είχε τη δυνατότητα να προβάλει τους λόγους για τους οποίους οι νεοθεσπισθέντες κανόνες δεν εφαρμόζονταν στην υπόθεση της κύριας δίκης, όπερ προσέβαλε το δικαίωμά της συμμετοχής στη διαδικασία.

29      Το MIT εκτιμά, αντιθέτως, ότι το άρθρο 178, παράγραφος 8 bis, του νέου κώδικα δημοσίων συμβάσεων εφαρμόζεται ratione temporis στην υπόθεση της κύριας δίκης, καθόσον η διάταξη αυτή αφορά τις συμβάσεις παραχώρησης «που έχουν λήξει ή που βαίνουν προς τη λήξη τους». Εξάλλου, η εφαρμογή της διάταξης αυτής συμβάλλει, κατά το ΜΙΤ, στον ευρύτερο ανταγωνισμό και στην αποφυγή της ενίσχυσης της θέσης των πρώην διαχειριστών, οι οποίοι είναι δικαιούχοι παραχωρήσεων που βαίνουν προς τη λήξη τους και οι οποίες ανατέθηκαν χωρίς διαγωνισμό. Επιπλέον, από την αρχή tempus regit actum προκύπτει ότι, με την επιφύλαξη ειδικών μεταβατικών διατάξεων, κάθε στάδιο ή πράξη της διαδικασίας εμπίπτει στο καθεστώς το οποίο προβλέπουν οι εθνικές διατάξεις που ισχύουν κατά την ημερομηνία διεξαγωγής του σταδίου αυτού ή κατά την ημερομηνία έκδοσης της πράξης με την οποία περατώνεται το αυτοτελές στάδιο της διαδικασίας στο οποίο εντάσσεται. Εν προκειμένω, η διαφορά της κύριας δίκης αφορά προπαρασκευαστικό στάδιο της διαδικασίας πρόσκλησης υποβολής προσφορών το οποίο διεξήχθη μετά την έναρξη ισχύος του νέου κώδικα δημοσίων συμβάσεων.

30      Επιπλέον, κατά το προκαταρκτικό στάδιο, δεν επιλέγεται η καλύτερη προσφορά βάσει προκαθορισμένων τεχνικών και οικονομικών κριτηρίων, αλλά αξιολογείται εκ των προτέρων η σκοπιμότητα πρότασης έργου και εγκρίνεται το σχέδιο έργου που θα χρησιμεύσει ως βάση για την πρόσκληση υποβολής προσφορών. Ο υποβάλλων την πρόταση δεν χαρακτηρίζεται ως «εργολάβος» και καλείται να υποβάλει προσφορά μόνο σε περίπτωση έγκρισης του σχεδίου έργου και κίνησης της διαδικασίας υποβολής προσφορών.

31      Κατόπιν έγκρισης του σχεδίου έργου, η σύμβαση παραχώρησης ανατίθεται μόνον κατά το πέρας της διαδικασίας διαγωνισμού, βάσει του κριτηρίου της πλέον συμφέρουσας από οικονομική άποψη προσφοράς. Κατά το ΜΙΤ, το στάδιο αυτό είναι ανεξάρτητο του προηγούμενου σταδίου και πρέπει να διεξάγεται βάσει των κανόνων της διαδικασίας διαγωνισμού, με την επιφύλαξη του δικαιώματος προτεραιότητας που αναγνωρίζει στον εργολάβο το άρθρο 183, παράγραφος 15, του νέου κώδικα δημοσίων συμβάσεων.

32      Το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας) εκτιμά, όπως και το MIT, ότι η γενική αρχή της νομιμότητας επιβάλλει στη διοίκηση να τηρεί τη νομοθεσία που ισχύει κατά τον χρόνο που εκδηλώνει τη βούλησή της να οργανώσει τη διαδικασία η οποία θα καταλήξει στην επιλογή του παραχωρησιούχου. Επομένως, εάν πρόταση παραχώρησης η οποία υποβλήθηκε βάσει των διατάξεων της προϊσχύσασας νομοθεσίας δεν έχει εγκριθεί ακόμη κατά τον χρόνο έναρξης ισχύος της νέας νομοθεσίας, η διοίκηση μπορεί, με την επιφύλαξη της εφαρμογής μεταβατικών κανόνων που προβλέπονται στη νομοθεσία που τέθηκε σε ισχύ μεσούσης της διαδικασίας, να εγκρίνει το σχέδιο έργου αυτό και να οργανώσει την πρόσκληση υποβολής προσφορών βασιζόμενη μόνο στο νέο καθεστώς.

33      Όσον αφορά τις συμβάσεις παραχώρησης αυτοκινητοδρόμων, το διορθωτικό διάταγμα προσέθεσε την παράγραφο 8 bis στο άρθρο 178 του νέου κώδικα δημοσίων συμβάσεων, το οποίο απαγορεύει την ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης αυτοκινητοδρόμων που έχουν λήξει ή που βαίνουν προς τη λήξη τους μέσω της προβλεπόμενης στο άρθρο 183 του κώδικα αυτού διαδικασίας χρηματοδότησης έργων.

34      Στο πλαίσιο αυτό, το αιτούν δικαστήριο εκτιμά, πρώτον, ότι η δεύτερη απορριπτική απόφαση είναι νόμιμη. Συγκεκριμένα, το άρθρο 178, παράγραφος 8 bis, του νέου κώδικα δημοσίων συμβάσεων τέθηκε σε ισχύ κατά τη διάρκεια του προκαταρκτικού σταδίου της διαδικασίας και, επομένως, τυγχάνει εφαρμογής στην απόφαση με την οποία περατώθηκε οριστικά η διαδικασία με την απόρριψη της πρότασης του απερχόμενου παραχωρησιούχου.

35      Δεύτερον, δεδομένου ότι η πρώτη απορριπτική απόφαση εκδόθηκε πριν από την έναρξη ισχύος του διορθωτικού διατάγματος, η απαγόρευση χρήσης της διαδικασίας χρηματοδότησης έργων για την παραχώρηση αυτοκινητοδρόμου δεν ισχύει. Εντούτοις, καίτοι το MIT δεν μπορούσε να βασιστεί στο άρθρο 178, παράγραφος 8 bis, του νέου κώδικα δημοσίων συμβάσεων για να απορρίψει την πρώτη πρόταση, η παράβαση της διάταξης αυτής δεν ασκεί επιρροή, κατά την κρίση του αιτούντος δικαστηρίου. Συγκεκριμένα, η διάταξη αυτή δεν επιτρέπει να περιλαμβάνονται στον προγραμματισμό της αναθέτουσας διοίκησης σχέδια έργων ιδιωτικών φορέων που αποτέλεσαν ήδη αντικείμενο θετικής αξιολόγησης σκοπιμότητας και, επομένως, η Ativa στερείται εννόμου συμφέροντος να ζητήσει την ακύρωση της πρώτης απορριπτικής απόφασης.

36      Εντούτοις, το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας) εκτιμά αναγκαίο να εξετάσει τον λόγο αναιρέσεως που προέβαλε η Ativa κατά τον οποίο, απαγορεύοντας άνευ ετέρου στις αναθέτουσες διοικήσεις να κάνουν χρήση της διαδικασίας χρηματοδότησης έργων για την ανάθεση σύμβασης παραχώρησης, το άρθρο 178, παράγραφος 8 bis, του νέου κώδικα δημοσίων συμβάσεων αντιβαίνει στην αρχή της «ελεύθερης επιλογής της διαδικασίας» δυνάμει της οποίας η αναθέτουσα διοίκηση διαθέτει ευρεία διακριτική ευχέρεια για τον καθορισμό και την οργάνωση της διαδικασίας που καταλήγει στην επιλογή του παραχωρησιούχου, την οποία ο εθνικός νομοθέτης οφείλει να τηρεί δυνάμει της αιτιολογικής σκέψης 68, καθώς και του άρθρου 30 και του άρθρου 37, παράγραφος 6, της οδηγίας 2014/23.

37      Υπό τις συνθήκες αυτές, το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:

«Στο πλαίσιο της ανάθεσης συμβάσεων παραχώρησης, αντιτίθεται το δίκαιο της [Ένωσης], και ιδίως οι αρχές που καθιερώνει η οδηγία [2014/23], συγκεκριμένα δε η ελευθερία επιλογής των διαδικασιών ανάθεσης συμβάσεων παραχώρησης, τηρουμένων των αρχών της διαφάνειας και της [ίσης] μεταχείρισης, όπως προβλέπεται στην αιτιολογική σκέψη 68 και στο άρθρο 30 [της οδηγίας], στον εθνικό κανόνα που περιέχεται στο άρθρο 178, παράγραφος 8 bis, του [νέου κώδικα δημοσίων συμβάσεων], το οποίο απαγορεύει άνευ ετέρου στις διοικητικές αρχές να προβαίνουν σε ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης αυτοκινητοδρόμων που έχουν λήξει ή που βαίνουν προς τη λήξη τους, κάνοντας χρήση των διαδικασιών που προβλέπει το άρθρο 183 [του ίδιου κώδικα], το οποίο ρυθμίζει τη χρηματοδότηση έργου;»

 Επί του προδικαστικού ερωτήματος

38      Κατά το άρθρο 99 του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, όταν η απάντηση σε ερώτημα που υποβάλλεται με αίτηση προδικαστικής αποφάσεως μπορεί να συναχθεί σαφώς από τη νομολογία ή όταν δεν υπάρχει καμία εύλογη αμφιβολία ως προς την απάντηση που προσήκει σε ένα τέτοιο ερώτημα, το Δικαστήριο, κατόπιν προτάσεως του εισηγητή δικαστή και αφού ακούσει τον γενικό εισαγγελέα, μπορεί οποτεδήποτε να αποφανθεί με αιτιολογημένη διάταξη.

39      Η διάταξη αυτή πρέπει να εφαρμοστεί στην υπό κρίση υπόθεση.

40      Προκαταρκτικώς, επισημαίνεται ότι με την υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως το αιτούν δικαστήριο δεν ζητεί από το Δικαστήριο να διευκρινίσει αν η διαδικασία χρηματοδότησης έργων που διέπεται από το άρθρο 183 του νέου κώδικα δημοσίων συμβάσεων συνάδει προς την οδηγία 2014/23, αλλά να καθορίσει αν ένα κράτος μέλος μπορεί να επιβάλει στις αναθέτουσες αρχές του να κάνουν χρήση σύμβασης παραχώρησης για την εκμετάλλευση αυτοκινητοδρόμων, απαγορεύοντας τοιουτοτρόπως στις εν λόγω αρχές να επιλέξουν τη διαδικασία χρηματοδότησης έργων.

41      Με το προδικαστικό ερώτημα, το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας) ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν το άρθρο 2, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 2014/23, σε συνδυασμό με το άρθρο 30 και τις αιτιολογικές σκέψεις 5 και 68 της οδηγίας αυτής, έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε εθνική διάταξη η οποία απαγορεύει στις αναθέτουσες αρχές να αναθέτουν συμβάσεις παραχώρησης αυτοκινητοδρόμων που έχουν λήξει ή βαίνουν προς τη λήξη τους, κάνοντας χρήση της διαδικασίας χρηματοδότησης έργων η οποία προβλέπεται στο άρθρο 183 του νέου κώδικα δημοσίων συμβάσεων.

42      Λαμβανομένων υπόψη τόσο του γράμματος της οδηγίας 2014/23 όσο και της πρόσφατης νομολογίας του Δικαστηρίου σε υποθέσεις δημοσίων συμβάσεων, στο ερώτημα αυτό προσήκει αρνητική απάντηση.

43      Πρώτον, όπως προκύπτει από το άρθρο 1 της οδηγίας 2014/23, σε συνδυασμό με την αιτιολογική σκέψη 8 της οδηγίας αυτής, η οδηγία έχει ως αντικείμενο μόνον τη θέσπιση κανόνων σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης συμβάσεων από αναθέτουσες αρχές και αναθέτοντες φορείς μέσω παραχώρησης, η αξία των οποίων εκτιμάται ότι δεν υπολείπεται των κατώτατων ορίων που ορίζονται στο άρθρο 8 της οδηγίας.

44      Επομένως, η οδηγία 2014/23 μπορεί να εφαρμοστεί μόνον στην περίπτωση που αναθέτουσα αρχή ή αναθέτων φορέας έχει κινήσει διαδικασία σύναψης σύμβασης παραχώρησης.

45      Δεύτερον, το άρθρο 2, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 2014/23 αναγνωρίζει την αρχή της ελεύθερης διοίκησης εκ μέρους των εθνικών, περιφερειακών και τοπικών αρχών σύμφωνα με το εθνικό και το ενωσιακό δίκαιο. Επομένως, οι «αρχές» αυτές, νοούμενες ως αρχές στις οποίες έχει ανατεθεί κανονιστική εξουσία και όχι ως αναθέτουσες αρχές ή αναθέτοντες φορείς, διαθέτουν την ελευθερία να αποφασίζουν τη βέλτιστη διαχείριση για την εκτέλεση έργων ή την παροχή υπηρεσιών με σκοπό, μεταξύ άλλων, τη διασφάλιση υψηλού επιπέδου ποιότητας, ασφάλειας και οικονομικής προσιτότητας, την ίση μεταχείριση και την προώθηση της καθολικής πρόσβασης και των δικαιωμάτων των χρηστών όσον αφορά τις δημόσιες υπηρεσίες.

46      Τρίτον, από το άρθρο 2, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 2014/23, σε συνδυασμό με την αιτιολογική σκέψη της 5, προκύπτει ότι οι εν λόγω αρχές μπορούν να επιλέξουν να εκτελούν τα καθήκοντα δημόσιου συμφέροντος που τους ανατίθενται χρησιμοποιώντας δικούς τους πόρους, σε συνεργασία με άλλες δημόσιες αρχές ή αναθέτοντας τα καθήκοντα αυτά σε οικονομικούς φορείς.

47      Επομένως, προκύπτει ότι η οδηγία 2014/23 δεν στερεί από τα κράτη μέλη την ελευθερία να προτιμήσουν έναν τρόπο διαχείρισης έναντι των άλλων τρόπων. Συγκεκριμένα, η ελευθερία αυτή συνεπάγεται μια επιλογή η οποία προηγείται χρονικώς της διαδικασίας σύναψης της σύμβασης και, ως εκ τούτου, δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας αυτής (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 3ης Οκτωβρίου 2019, Irgita, C‑285/18, EU:C:2019:829, σκέψη 44, καθώς και διατάξεις της 6ης Φεβρουαρίου 2020, Pia Opera Croce Verde Padova, C‑11/19, EU:C:2020:88, σκέψη 41, και της 6ης Φεβρουαρίου 2020, Rieco, C‑89/19 έως C‑91/19, EU:C:2020:87, σκέψη 33).

48      Τέταρτον, η ερμηνεία αυτή δεν αναιρείται από το γεγονός ότι, κατά το άρθρο 30, παράγραφος 1, της οδηγίας, καθώς και την αιτιολογική σκέψη 68 αυτής, η αναθέτουσα αρχή ή ο αναθέτων φορέας μπορούν να οργανώνουν ελεύθερα τη διαδικασία που καταλήγει στην επιλογή του παραχωρησιούχου, με την επιφύλαξη της συμμόρφωσης προς την οδηγία.

49      Πράγματι, στην περίπτωση που οι εθνικές, περιφερειακές ή τοπικές αρχές θέλησαν να προκρίνουν έναν συγκεκριμένο τρόπο διαχείρισης, οι αναθέτουσες αρχές και οι αναθέτοντες φορείς διαθέτουν μόνον υπό όρους ελευθερία, η οποία μπορεί, επομένως, να ασκηθεί μόνο στο πλαίσιο των πολιτικών επιλογών στις οποίες προέβησαν προηγουμένως οι εν λόγω αρχές.

50      Πέμπτον, η ελευθερία που διαθέτουν οι εθνικές, περιφερειακές ή τοπικές αρχές, βάσει του άρθρου 2, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 2014/23, όσον αφορά την επιλογή του βέλτιστου τρόπου διαχείρισης για την εκτέλεση έργων ή για την παροχή υπηρεσιών δεν μπορεί εντούτοις να είναι απεριόριστη. Αντιθέτως, πρέπει να ασκείται σύμφωνα με τους θεμελιώδεις κανόνες της Συνθήκης ΛΕΕ, ιδίως όσον αφορά την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, την ελευθερία εγκατάστασης και την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, καθώς και με τις αρχές που απορρέουν από τους κανόνες αυτούς, όπως η ίση μεταχείριση, η απαγόρευση των διακρίσεων, η αμοιβαία αναγνώριση, η αναλογικότητα και η διαφάνεια (βλ., κατ’ αναλογίαν, αποφάσεις της 3ης Οκτωβρίου 2019, Irgita, C‑285/18, EU:C:2019:829, σκέψη 48 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, καθώς και διατάξεις της 6ης Φεβρουαρίου 2020, Pia Opera Croce Verde Padova, C‑11/19, EU:C:2020:88, σκέψη 45, και της 6ης Φεβρουαρίου 2020, Rieco, C‑89/19 έως C‑91/19, EU:C:2020:87, σκέψη 37).

51      Καίτοι απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει, στην υπόθεση της κύριας δίκης, ότι η απαγόρευση προς τις αναθέτουσες αρχές και τους αναθέτοντες φορείς να κάνουν χρήση της διαδικασίας χρηματοδότησης έργων, η οποία προβλέπεται στο άρθρο 178, παράγραφος 8 bis, του νέου κώδικα δημοσίων συμβάσεων, δεν υπερέβη τα όρια που μνημονεύονται στην προηγούμενη σκέψη της παρούσας διατάξεως, τόσο από την απόφαση περί παραπομπής όσο και από τις γραπτές παρατηρήσεις τις οποίες η Ιταλική Κυβέρνηση και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατέθεσαν στο Δικαστήριο φαίνεται να προκύπτει ότι σκοπός της διάταξης αυτής ήταν να διασφαλίσει τον ευρύτερο δυνατό ανταγωνισμό στις παραχωρήσεις αυτοκινητοδρόμων. Δεδομένου ότι ο τομέας των παραχωρήσεων αυτοκινητοδρόμων άρχισε μόλις πρόσφατα να λειτουργεί υπό συνθήκες ελεύθερου ανταγωνισμού, ο Ιταλός νομοθέτης επέλεξε ένα σύστημα δημόσιου διαγωνισμού απαγορεύοντας την εναλλακτική δυνατότητα, η οποία συνίσταται στην ανάθεση των σχετικών συμβάσεων παραχωρήσεως μέσω της διαδικασίας χρηματοδότησης έργων. Τοιουτοτρόπως, το άρθρο 178, παράγραφος 8 bis, του νέου κώδικα δημοσίων συμβάσεων επιχειρεί να αποφύγει την αναγνώριση οποιουδήποτε πλεονεκτήματος, έστω και εν τοις πράγμασι, στους απερχόμενους παραχωρησιούχους.

52      Λαμβανομένων υπόψη των παρατηρήσεων που προεκτέθηκαν, στο υποβληθέν ερώτημα προσήκει η απάντηση ότι το άρθρο 2, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 2014/23, σε συνδυασμό με το άρθρο 30 και τις αιτιολογικές σκέψεις 5 και 68 της οδηγίας αυτής, έχει την έννοια ότι δεν αντιτίθεται σε εθνική διάταξη η οποία απαγορεύει στις αναθέτουσες αρχές να αναθέτουν συμβάσεις παραχώρησης αυτοκινητοδρόμων που έχουν λήξει ή βαίνουν προς τη λήξη τους, κάνοντας χρήση της διαδικασίας χρηματοδότησης έργων η οποία προβλέπεται στο άρθρο 183 του νέου κώδικα δημοσίων συμβάσεων.

 Επί των δικαστικών εξόδων

53      Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (ένατο τμήμα) αποφαίνεται:

Το άρθρο 2, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 2014/23/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με την ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης, σε συνδυασμό με το άρθρο 30 και τις αιτιολογικές σκέψεις 5 και 68 της οδηγίας αυτής, έχει την έννοια ότι δεν αντιτίθεται σε εθνική διάταξη η οποία απαγορεύει στις αναθέτουσες αρχές να αναθέτουν συμβάσεις παραχώρησης αυτοκινητοδρόμων που έχουν λήξει ή που βαίνουν προς τη λήξη τους κάνοντας χρήση της διαδικασίας χρηματοδότησης έργων η οποία προβλέπεται στο άρθρο 183 του decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (νομοθετικού διατάγματος αριθ. 50, περί κώδικα δημοσίων συμβάσεων), της 18ης Απριλίου 2016.

(υπογραφές)


*      Γλώσσα διαδικασίας: η ιταλική.