TIESAS RĪKOJUMS (devītā palāta)
2020. gada 26. novembrī (*)
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – Tiesas Reglamenta 99. pants – Koncesijas līgumu slēgšanas tiesību piešķiršana – Direktīva 2014/23/ES – 2. panta 1. punkta pirmā daļa – 30. pants – Līgumslēdzēju iestāžu brīvība noteikt un organizēt procedūru koncesionāra izvēlei – Valsts tiesiskais regulējums, ar ko aizliedz izmantot projektu finansēšanu autoceļu koncesijas līgumiem
Lietā C‑835/19
par lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu atbilstoši LESD 267. pantam, ko Consiglio di Stato (Valsts padome, Itālija) iesniedza ar 2019. gada 13. jūnija lēmumu un kas Tiesā reģistrēts 2019. gada 18. novembrī, tiesvedībā
Autostrada Torino Ivrea Valle D’Aosta – Ativa SpA
pret
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Autorità di regolazione dei trasporti,
piedaloties:
Autorità di bacino del Po,
Regione Piemonte,
TIESA (devītā palāta)
šādā sastāvā: D. Švābi [D. Šváby] (referents), kas pilda palātas priekšsēdētāja pienākumus, tiesneši S. Rodins [S. Rodin] un K. Jirimēe [K. Jürimäe],
ģenerāladvokāts: M. Kamposs Sančess‑Bordona [M. Campos Sánchez‑Bordona],
sekretārs: A. Kalots Eskobars [A. Calot Escobar],
ņemot vērā pēc ģenerāladvokāta uzklausīšanas pieņemto lēmumu saskaņā ar Tiesas Reglamenta 99. pantu lemt, izdodot motivētu rīkojumu,
izdod šo rīkojumu.
Rīkojums
1 Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu ir par to, kā interpretēt Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2014/23/ES (2014. gada 26. februāris) par koncesijas līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanu (OV 2014, L 94, 1. lpp.) 30. pantu kopsakarā ar šīs direktīvas 68. apsvērumu.
2 Šis lūgums tika iesniegts saistībā ar tiesvedību starp Autostrada Torino Ivrea Valle d’Aosta – Ativa SpA (turpmāk tekstā – “Ativa”) un Presidenza del Consiglio dei Ministri (Ministru padomes prezidentūra, Itālija), Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (Infrastruktūras un transporta ministrija, Itālija) (turpmāk tekstā – “ITM”), Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ekonomikas un finanšu ministrija, Itālija), kā arī Autorità di regolazione dei trasporti (Transporta nozares regulatīvā iestāde, Itālija) par to, ka ITM ir noraidījusi divus Ativa iesniegtus projektu finansēšanas priekšlikumus.
Atbilstošās tiesību normas
Savienības tiesības
3 Direktīvas 2014/23 5., 8. un 68. apsvērumā ir noteikts:
“(5) Ar šo direktīvu atzīst un vēlreiz apstiprina dalībvalstu un publisko iestāžu tiesības noteikt tādus administrēšanas veidus, kādus tās uzskata par piemērotākajiem būvdarbu veikšanai un pakalpojumu sniegšanai. Jo īpaši šai direktīvai nekādā veidā nebūtu jāskar dalībvalstu un publisko iestāžu tiesības veikt būvdarbus vai tieši sniegt pakalpojumus sabiedrībai vai deleģēt šādu pakalpojumu sniegšanu trešām personām. Dalībvalstīm vai publiskajām iestādēm joprojām vajadzētu būt brīvībai noteikt un precizēt sniedzamā pakalpojuma raksturlielumus, tostarp jebkādus nosacījumus attiecībā uz pakalpojumu kvalitāti vai cenu saskaņā ar Savienības tiesību aktiem, lai īstenotu savus valsts politikas mērķus.
[..]
(8) Attiecībā uz koncesijām, kas sasniedz vai pārsniedz noteiktu vērtību, ir atbilstīgi nodrošināt minimālu to valsts procedūru koordinēšanu, kuras nosaka šādu līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanu, pamatojoties uz LESD principiem, tā, lai nodrošinātu koncesiju atvērtību konkurencei un atbilstīgu juridisko noteiktību. Šiem koordinējošiem noteikumiem nevajadzētu būt plašākiem, nekā nepieciešams, lai sasniegtu iepriekš minētos mērķus un nodrošinātu zināmu elastību. Būtu jānodrošina iespēja dalībvalstīm šos noteikumus pilnveidot un izstrādāt sīkāk, ja tās to uzskata par vajadzīgu, jo īpaši, lai nodrošinātu labāku atbilstību minētajiem principiem.
[..]
(68) Koncesijas parasti ir sarežģītas ilgtermiņa vienošanās, ar kurām koncesionārs uzņemas atbildību un riskus, ko tradicionāli uzņemas līgumslēdzējas iestādes un līgumslēdzēji, un kas parasti ietilpst to kompetences jomā. Minētā iemesla dēļ, ievērojot šo direktīvu un pārredzamības un vienlīdzīgas attieksmes principus, līgumslēdzējām iestādēm vai līgumslēdzējiem būtu jāatstāj ievērojama rīcības brīvība noteikt un organizēt procedūru, kuras rezultātā izvēlas koncesionāru. Tomēr, lai nodrošinātu vienlīdzīgu attieksmi un pārredzamību visā piešķiršanas procesa laikā, ir atbilstīgi paredzēt pamatgarantijas attiecībā uz piešķiršanas procesu, tostarp informāciju par koncesijas veidu un darbības jomu, kandidātu skaita ierobežojumu, informācijas izplatīšanu kandidātiem un pretendentiem un atbilstīgas dokumentētas informācijas pieejamību. Tāpat arī būtu jānodrošina paziņojumā par koncesiju minēto sākotnējo noteikumu ievērošana, lai novērstu netaisnīgu attieksmi pret potenciālajiem kandidātiem.”
4 Šīs direktīvas 1. panta “Priekšmets un darbības joma” 1. punktā ir noteikts:
“Šajā direktīvā paredzēti noteikumi par līgumslēdzēju iestāžu un līgumslēdzēju rīkoto iepirkumu procedūrām, ko tās veic ar koncesijām, kuru paredzamā vērtība nav mazāka par robežvērtību, kas noteikta 8. pantā.”
5 Šīs direktīvas 2. panta “Publiskā sektora iestāžu administratīvās brīvības princips” 1. punktā ir noteikts:
“Šī direktīva atzīst valsts, reģionālu un vietēju iestāžu administratīvās brīvības principu saskaņā ar valstu un Savienības tiesību aktiem. Minētās iestādes var brīvi izlemt, kā vislabāk pārvaldīt būvdarbu izpildi vai pakalpojumu sniegšanu, īpaši, lai nodrošinātu augstu kvalitātes, drošības un pieejamības līmeni, vienlīdzīgu attieksmi un vispārējas piekļuves un patērētāju tiesību veicināšanu sabiedriskajos pakalpojumos.
[..]”
6 Saskaņā ar minētās direktīvas 3. pantu “Vienlīdzīgas attieksmes, nediskriminācijas un pārredzamības princips”:
“1. Līgumslēdzējas iestādes un līgumslēdzēji nodrošina vienlīdzīgu un nediskriminējošu attieksmi pret ekonomikas dalībniekiem un rīkojas pārredzami un samērīgi.
Koncesijas piešķiršanas procedūras izstrādi un vērtības noteikšanu neveic ar nolūku to izslēgt no šīs direktīvas darbības jomas vai radīt nepamatoti izdevīgākus vai mazāk izdevīgus apstākļus noteiktiem ekonomikas dalībniekiem vai noteiktiem būvdarbiem, piegādēm vai pakalpojumiem.
2. Līgumslēdzējas iestādes un līgumslēdzēji cenšas nodrošināt piešķiršanas procedūras un līguma izpildes pārredzamību, vienlaicīgi ievērojot 28. pantu.”
7 Direktīvas 2014/23 8. panta “Robežvērtība un koncesiju paredzamās vērtības aprēķināšanas metodes” 1. punktā ir noteikts:
“Šo direktīvu piemēro koncesijām, kuru vērtība ir [5 186 000 EUR] vai lielāka.”
8 Direktīvas 2014/23 II sadaļu, kurā izklāstīti vispārīgi principi un procedūras garantijas saistībā ar koncesiju piešķiršanu, veido 30.–41. pants.
9 Šīs direktīvas 30. panta “Vispārīgi principi” 1. un 2. punktā ir noteikts:
“1. Ja tiek ievērota šī direktīva, līgumslēdzēja iestāde vai līgumslēdzējs var brīvi organizēt procedūru, kuras rezultātā tiek izvēlēts koncesionārs.
2. Koncesijas piešķiršanas procedūras izstrādē ievēro 3. pantā noteiktos principus. Jo īpaši koncesijas piešķiršanas procedūras laikā līgumslēdzēja iestāde vai līgumslēdzējs nesniedz informāciju diskriminējošā veidā, kas dažiem kandidātiem vai pretendentiem var dot priekšrocības salīdzinājumā ar pārējiem.”
10 Minētās direktīvas 37. panta “Procedūru garantijas” 6. punktā ir noteikts:
“Līgumslēdzēja iestāde vai līgumslēdzējs var rīkot sarunas ar kandidātiem un pretendentiem. Koncesijas priekšmetu, piešķiršanas kritērijus un minimālās prasības nevar mainīt sarunu laikā.”
Itālijas tiesības
2016. gada 28. janvāra Likums Nr. 11
11 2016. gada 28. janvāra legge n. 11 – Deleghe al Governo per l’attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (Likums Nr. 11 par deleģējumu valdībai transponēt Eiropas Parlamenta un Padomes 2014. gada 26. februāra Direktīvas 2014/23/ES, 2014/24/ES un 2014/25/ES par koncesijas līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanu, par publisko iepirkumu un par iepirkumu, ko īsteno subjekti, kuri darbojas ūdensapgādes, enerģētikas, transporta un pasta pakalpojumu nozarēs, un pārskatīt regulējumu publisko iepirkumu būvdarbu, pakalpojumu un piegāžu jomā) (2016. gada 29. janvāra GURI Nr. 23) 1. panta 1. punkta lll) apakšpunktā deleģētajam likumdevējam bija noteikts pienākums izstrādāt noteikumus, ar kuriem regulētu “konkursa procedūru uzsākšanu jaunu autoceļu koncesiju piešķiršanai ne vēlāk kā divdesmit četrus mēnešus pirms spēkā esošo koncesiju termiņa beigām, pārskatot autoceļu koncesiju sistēmu attiecībā it īpaši uz pagarināšanas klauzulu un noteikumu aizlieguma ieviešanu saskaņā ar koncesijas līgumu jauno vispārējo kārtību”.
12 Saskaņā ar šī likuma 1. panta 1. punkta mmm) apakšpunktu deleģētajam likumdevējam bija jāparedz “īpašs pārejas regulējums tādu autoceļu koncesiju piešķiršanai, kuru termiņš datumā, kad stājas spēkā dekrēts, ar ko transponē direktīvas, ir beidzies vai drīzumā beigsies, lai nodrošinātu, ka pēc iespējas labāk tiek ievērots princips par konkursa rīkošanu, kā arī – koncesijām, attiecībā uz kurām līgumslēdzēja iestāde vai līgumslēdzējs pār koncesionāru īsteno tādu pašu kontroli kā tā, kuru īsteno pār saviem dienestiem, – principi, kas izriet no Direktīvas [2014/23] 17. panta”.
Jaunais Publisko līgumu kodekss
13 No 2016. gada 18. aprīļa decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (Leģislatīvais dekrēts Nr. 50, ar ko izveido Publisko līgumu kodeksu) (2016. gada 19. aprīļa GURI Nr. 91, turpmāk tekstā – “jaunais Publisko līgumu kodekss”) 180. panta izriet, ka publiskās un privātās partnerības līgumos tostarp ir ietverta projektu finansēšana.
14 Saskaņā ar šī kodeksa 183. pantu “Projektu finansēšana”:
“1. Lai īstenotu publiskos būvdarbus un sabiedriski derīgus darbus, tostarp tādus, kuri attiecas uz struktūrām, kas paredzētas izklaides kuģošanai, un kuri iekļauti starp plānošanas instrumentiem, ko, pamatojoties uz spēkā esošajiem tiesību aktiem, oficiāli pieņēmusi līgumslēdzēja pārvaldes iestāde, tostarp ostu plāniem, kurus pilnībā vai daļēji var finansēt no privātiem līdzekļiem, līgumslēdzējas pārvaldes iestādes, tā vietā, lai atbilstoši III daļai slēgtu līgumus, izmantojot koncesiju, var piešķirt koncesiju, izmantojot iepirkumu, pamatojoties uz priekšizpētes projektu, publicējot paziņojumu par līgumu, lai panāktu piedāvājumu iesniegšanu, paredzot tādu līdzekļu izmantošanu, kurus pilnībā vai daļēji nodrošina priekšlikumu autori. Katrā ziņā attiecībā uz infrastruktūru, kas saistīta ar lineārajiem darbiem, ir nepieciešams, lai atbilstošie priekšlikumi būtu iekļauti Infrastruktūras un transporta ministrijas pieņemtajos plānošanas instrumentos.
2. Paziņojumu par līgumu publicē saskaņā ar kārtību, kas paredzēta 72. pantā vai 36. panta 9. punktā, atkarībā no būvdarbu vērtības, ņemot vērā to, ka iepirkuma pamatā ir līgumslēdzējas pārvaldes iestādes sagatavots priekšizpētes projekts. Priekšizpētes projektu, kas ir iepirkuma pamatā, izstrādā līgumslēdzēju pārvaldes iestāžu darbinieki atbilstoši subjektīvajām prasībām, kuras ir nepieciešamas minētā projekta sagatavošanai un kuras ir atkarīgas no dažādām profesijām, kas līdzdalīgas ar priekšizpētes projektu saistītajā vairākdisciplīnu pieejā. Gadījumā, ja trūkst pietiekami kvalificētu darbinieku, līgumslēdzējas pārvaldes iestādes var uzticēt priekšizpētes projekta izstrādi trešām personām, kuras izvēlas saskaņā ar šajā kodeksā paredzētajām procedūrām. Izdevumus, kas radušies, uzticot darbības trešām personām, var iekļaut būves ekonomiskajā ietvarā.
[..]
15. Saimnieciskās darbības subjekti var iesniegt līgumslēdzējām pārvaldes iestādēm priekšlikumus par publisko būvdarbu un sabiedriski derīgo darbu īstenošanu, izmantojot koncesiju, tostarp tādu darbu īstenošanu, kuri attiecas uz struktūrām, kas paredzētas izklaides kuģošanai, un kuri nav iekļauti plānošanas instrumentos, ko, pamatojoties uz spēkā esošajiem tiesību aktiem, pieņēmusi līgumslēdzēja pārvaldes iestāde. Priekšlikumā ir ietverts priekšizpētes projekts, konvencijas projekts, ekonomiskais un finanšu plāns, ko apstiprinājusi kāda no 9. punkta pirmajā teikumā minētajām vienībām, kā arī pakalpojuma un apsaimniekošanas raksturiezīmju specifikācija. Tādu struktūru gadījumā, kuras paredzētas izklaides kuģošanai, priekšizpētes projektā ir jābūt aprakstītām būvju kvalitātes un funkcionālajām raksturiezīmēm, kā arī apmierināmo vajadzību un īpašo sniedzamo pakalpojumu ietvaram; ir jābūt ietvertam pētījumam, kurā ietilpst projekta apraksts un nepieciešamie dati to būtiskāko seku noteikšanai un novērtēšanai, kuras projekts var radīt attiecībā uz vidi, un tas ir jāpapildina saskaņā ar īpašajām Infrastruktūras un transporta ministrijas prasībām, kuras pieņemtas, izmantojot tās dekrētus. Ekonomiskajā un finanšu plānā ietver to izdevumu summu, kas radušies, priekšlikumu izstrādājot, tostarp intelektuālā darba tiesības atbilstoši Civilkodeksa 2578. pantam. Priekšlikumam pievieno pašdeklarācijas attiecībā uz 17. punktā minēto nosacījumu ievērošanu, 93. pantā minēto drošības naudu un apņemšanos iemaksāt drošības naudu 9. panta trešajā teikumā norādītās summas apmērā gadījumā, ja tiek izsludināts uzaicinājums uz konkursu. Līgumslēdzēja pārvaldes iestāde pārbauda priekšlikuma īstenojamību imperatīvajā triju mēnešu termiņā. Šim nolūkam līgumslēdzēja pārvaldes iestāde var aicināt priekšlikuma autoru veikt priekšizpētes projektā grozījumus, kas nepieciešami tā apstiprināšanai. Ja priekšlikuma autors neiekļauj prasītos grozījumus, priekšlikumu nevar novērtēt pozitīvi. Priekšizpētes projekts, kurā eventuāli ir izdarīti grozījumi, tiek iekļauts plānošanas instrumentos, kurus līgumslēdzēja pārvaldes iestāde ir pieņēmusi, pamatojoties uz spēkā esošajiem tiesību aktiem, un to apstiprina saskaņā ar projektu apstiprināšanai piemērojamo kārtību; priekšlikuma autoram ir jāiekļauj papildu grozījumi, kuri eventuāli tiek prasīti projekta apstiprināšanas posmā, bet, ja tas netiek darīts, projektu uzskata par neapstiprinātu. Apstiprinātais priekšizpētes projekts ir pamatā iepirkumam, uz kuru priekšlikuma autors tiek uzaicināts. Paziņojumā par līgumu līgumslēdzēja pārvaldes iestāde var lūgt konkurentus, tostarp priekšlikuma autoru, iesniegt projekta variantus. Paziņojumā par līgumu ir precizēts, ka iniciators var īstenot prioritātes tiesības. Konkurentiem, tostarp iniciatoram, ir jāizpilda 8. punktā minētie nosacījumi un jāiesniedz piedāvājums, kurā iekļauts konvencijas projekts, ekonomiskais un finanšu plāns, ko apstiprinājusi kāda no 9. punkta pirmajā teikumā minētajām vienībām, kā arī pakalpojuma un apsaimniekošanas raksturiezīmju specifikācija, un visi priekšizpētes projekta varianti; tiek piemērots 4., 5., 6., 7. un 13. punkts. Ja iniciators nav izraudzītais pretendents, viņš piecpadsmit dienu laikā pēc paziņojuma par piešķiršanu var īstenot savas prioritātes tiesības un tikt noteikts par izraudzīto pretendentu, ja apliecina, ka apņemas izpildīt līgumsaistības ar tādiem pašiem nosacījumiem kā izraudzītais pretendents. Ja iniciators nav izraudzītais pretendents un neīsteno savas prioritātes tiesības, viņam ir tiesības 9. punktā norādītajās robežās saņemt no izraudzītā pretendenta to izdevumu summas atmaksu, kuri radušies, sagatavojot priekšlikumu. Ja iniciators īsteno savas prioritātes tiesības, sākotnējam izraudzītajam pretendentam ir tiesības 9. punktā norādītajās robežās saņemt no iniciatora to izdevumu summas atmaksu, kuri radušies, sagatavojot piedāvājumu.
16. 15. punkta pirmajā teikumā minētie priekšlikumi koncesijas vietā var attiekties uz visiem publiskās un privātās partnerības līgumiem.
[..]”
15 Jaunā Publisko līgumu kodeksa 216. panta 1. un 23. punktā ir noteikts:
“1. Ievērojot šā panta noteikumus vai citus šā kodeksa noteikumus, šo kodeksu piemēro procedūrām un līgumiem, attiecībā uz kuriem paziņojumi, ar ko sāk procedūru līgumslēdzēja izvēlei, tiek publicēti pēc tā stāšanās spēkā datuma, un tādu līgumu gadījumā, kad paziņojumi netiek publicēti, – procedūrām un līgumiem, attiecībā uz kuriem šā kodeksa spēkā stāšanās dienā vēl nav tikuši nosūtīti uzaicinājumi iesniegt piedāvājumu.
[..]
23. Attiecībā uz iepriekš iesniegtiem projektiem par tādu publisko būvdarbu un sabiedriski derīgu darbu veikšanu, kuri attiecas uz koncesijas priekšlikumiem, kas formulēti atbilstoši [2006. gada 12. aprīļa decreto legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (Leģislatīvais dekrēts Nr. 163, ar ko izveido būvdarbu, pakalpojumu un piegāžu publiskā iepirkuma kodeksu, transponējot Direktīvas 2004/17/EK un 2004/18/EK) (2006. gada 2. maija GURI Nr. 100)] 153. vai 175. pantam un par kuriem ir atzīts, ka tie ir sabiedrības interesēs, bet kuri vēl nav apstiprināti datumā, kad stājas spēkā šis kodekss, tiek veikts ekonomiskās un finansiālās īstenojamības novērtējums, un pārvaldes iestāde tos apstiprina saskaņā ar šā kodeksa noteikumiem. Neapstiprināšanas gadījumā sāktās procedūras tiek atceltas un tiek atsaukti iespējamie iniciatori, kuriem ir tiesības uz to izdevumu atmaksāšanu, kas tiem radās un kas ir pamatoti, izstrādājot iepirkumam pamatā esošo projektu, ja šie izdevumi ir bijuši noteikti nepieciešami pētījuma par ietekmi uz vidi un atrašanās vietu pilsētā īstenošanai.”
Koriģējošais dekrēts
16 Ar 2017. gada 19. aprīļa decreto legislativo n. 56 – Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Leģislatīvais dekrēts Nr. 56, ar ko nosaka papildu un koriģējošās normas 2016. gada 18. aprīļa Leģislatīvajam dekrētam Nr. 50) (2017. gada 5. maija GURI Nr. 103, turpmāk tekstā – “Koriģējošais dekrēts”) tostarp jaunā Publisko līgumu kodeksa 178. pantam tika pievienots 8.bis punkts, kurš ir izteikts šādā redakcijā:
“Pārvaldes iestādes nevar piešķirt autoceļu koncesijas, kuru termiņš ir beidzies vai tuvojas beigām, izmantojot 183. pantā paredzēto procedūru.”
Pamatlieta un prejudiciālais jautājums
17 Autoceļu apsaimniekošanas koncesionāre sabiedrība Ativa Pjemontas (Itālija) teritorijā apsaimniekoja apmēram 220 km garu autoceļa A5 posmu saskaņā ar vairākām koncesijām, no kurām pēdējai termiņš beidzās 2016. gadā.
18 2015. gada 25. septembrī Ativa atbilstoši 2006. gada 12. aprīļa decreto legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (Leģislatīvais dekrēts Nr. 163, ar ko izveido būvdarbu, pakalpojumu un piegāžu publiskā iepirkuma kodeksu, transponējot Direktīvas 2004/17/EK un 2004/18/EK) (2006. gada 2. maija GURI Nr. 100; turpmāk tekstā – “iepriekšējais Publisko līgumu kodekss”) 153. panta 19. punktam iesniedza ITM projektu finansēšanas priekšlikumu autoceļa A5, autoceļu krustojuma A4/A5 un Turīnas (Itālija) autoceļu un apvedceļu tīkla apsaimniekošanas, kā arī Ivreas (Itālija) hidromezgla drošības uzlabošanas, seismisko risku samazināšanas un infrastruktūras atbilstības standartiem nodrošināšanas darbu veikšanas koncesijai (turpmāk tekstā – “pirmais priekšlikums”).
19 Ar 2016. gada 29. jūlija lēmumu (turpmāk tekstā – “pirmais noraidošais lēmums”) ITM noraidīja šo priekšlikumu, it īpaši norādot, pirmkārt, ka autoceļu apsaimniekošanas koncesijai nav piemērojama projektu finansēšanas procedūra un, otrkārt, ka minētais priekšlikums neatbilst ne iepriekšējā Publisko līgumu kodeksa noteikumiem, ne jaunā Publisko līgumu kodeksa 178. pantam un 183. panta 15. punktam.
20 Ativa vērsās Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Pjemontas Reģionālā administratīvā tiesa, Itālija), ceļot prasību, pirmkārt, atcelt pirmo noraidošo lēmumu un, otrkārt, noteikt ITM par pienākumu izteikties par sabiedrības interesēm un par pirmā priekšlikuma īstenojamību.
21 Šīs prasības atbalstam Ativa norādīja, ka ITM nebija ievērojusi triju mēnešu termiņu, kas saskaņā ar iepriekšējā Publisko līgumu kodeksa 153. panta 19. punktu bija noteikts līgumslēdzējām pārvaldes iestādēm, lai izvērtētu iesniegtos priekšlikumus. Tādējādi, pirmām kārtām, tās pirmo priekšlikumu, kas tika iesniegts 2015. gada septembrī, esot vajadzējis izvērtēt līdz 2015. gada beigām, nevis 2016. gada jūnijā, kā tas faktiski notika, un, otrām kārtām, tā pamatā esot vajadzējis būt iepriekšējā Publisko līgumu kodeksa, nevis jaunā Publisko līgumu kodeksa normām.
22 2016. gada 20. septembrī Ativa iesniedza ITM šā rīkojuma 18. punktā minēto otro projektu finansēšanas priekšlikumu, kas šajā reizē bija pamatots ar jaunā Publisko līgumu kodeksa 183. panta 15. punktu. Ar 2017. gada 22. maija lēmumu ITM noraidīja otro priekšlikumu līdzīgu iemeslu dēļ kā tie, ar kuriem bija pamatots pirmais noraidošais lēmums (turpmāk tekstā – “otrais noraidošais lēmums”). ITM it īpaši esot pamatojusies uz jaunā Publisko līgumu kodeksa 178. panta 8.bis punktu, kas ieviests ar Koriģējošo dekrētu un stājies spēkā 2017. gada 20. maijā. Saskaņā ar šo tiesību normu pārvaldes iestādes nevarot piešķirt autoceļu koncesijas, kuru termiņš ir beidzies vai drīzumā beigsies, izmantojot projektu finansēšanas procedūru.
23 Ativa vērsās Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Pjemontas Reģionālā administratīvā tiesa), ceļot prasību it īpaši atcelt otro noraidošo lēmumu.
24 Ar diviem 2018. gada 31. augusta spriedumiem minētā tiesa noraidīja Ativa prasības.
25 Ar pirmo spriedumu minētā tiesa uzskatīja – tikai tādēļ, ka ITM nav ievērojusi iepriekšējā Publisko līgumu kodeksa 153. panta 19. punktā paredzēto triju mēnešu termiņu, pirmais noraidošais lēmums nav prettiesisks. Tā turklāt noraidīja pamatu par šīs normas pārkāpumu ar pamatojumu, ka tajā ir paredzēts, ka projektu finansēšanas priekšlikumam ir jābūt provizoriskam projektam, uz kuru pamatojoties notiek koncesionāra izvēle. Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Pjemontas Reģionālā administratīvā tiesa) tādējādi nosprieda, ka tāds priekšlikums kā Ativa priekšlikums, kurā jau ir ietverts galīgais projekts, ir nepieņemams, jo šāds projekts tiek prasīts tikai vēlākā procedūras posmā.
26 Minētā tiesa arī uzskatīja, ka nav nozīmes argumentam, saskaņā ar kuru ITM nevarēja pamatot savu lēmumu ar jaunā Publisko līgumu kodeksa 183. pantu. Proti, lai arī šī norma tika pieņemta pēc pirmā priekšlikuma iesniegšanas, tā esot bijusi spēkā pirmā noraidošā lēmuma pieņemšanas brīdī.
27 Ar otro spriedumu minētā tiesa noraidīja prasību, kas celta attiecībā uz otro noraidošo lēmumu, ar tādu pašu pamatojumu kā šī rīkojuma 25. un 26. punktā izklāstītais. Turklāt, šīs pašas tiesas ieskatā, otrais priekšlikums neesot atbildis jaunā Publisko līgumu kodeksa 183. panta 15. punktam.
28 Ativa par šiem abiem spriedumiem iesniedza apelācijas sūdzību Consiglio di Stato (Valsts padome, Itālija). Tā norāda, ka jaunā Publisko līgumu kodeksa 178. panta 8.bis punkts, ar ko pārvaldes iestādēm ir aizliegts piešķirt autoceļu koncesijas, kuru termiņš ir beidzies vai drīzumā beigsies, izmantojot šī kodeksa 183. pantā paredzēto procedūru, tika ieviests pēc tam, kad tā bija iesniegusi abus pamatlietā aplūkojamos priekšlikumus, un ka tādējādi tās abus priekšlikumus vajadzētu regulēt iepriekšējā Publisko līgumu kodeksa normām. Turklāt, ciktāl ITM nekādi neesot atsaukusies uz Koriģējošā dekrēta normām, Ativa neesot bijis iespējas izklāstīt iemeslus, kuru dēļ no jauna ieviestie noteikumi neattiecas uz strīdu pamatlietā, un tādējādi esot pārkāptas tās tiesības piedalīties procedūrā.
29 ITM, gluži pretēji, uzskata, ka jaunā Publisko līgumu kodeksa 178. panta 8.bis punkts ir piemērojams pamatlietā ratione temporis, jo šī norma attiecas uz koncesijām, “kuru termiņš ir beidzies vai drīzumā beigsies”. Šīs tiesību normas piemērošana turklāt sekmējot lielākas konkurences radīšanu un ļaujot izvairīties no tā, ka tiek nostiprināts stāvoklis iepriekšējiem apsaimniekotājiem, kas ir to koncesiju īpašnieki, kuru termiņš drīzumā beigsies un kuras tika piešķirtas bez konkursa. Turklāt no tempus regit actum principa izrietot – ar nosacījumu, ka tiek ievēroti īpaši pārejas noteikumi, uz katru procedūras posmu vai aktu attiecas regulējums, kurš ir paredzēts valsts tiesību aktos, kas ir spēkā datumā, kurā šis posms norisinās, vai datumā, kurā ir pieņemts akts, kas noslēdz tās procedūras autonomu posmu, kurā tas iekļaujas. Šajā gadījumā pamatlietas strīds attiecoties uz sagatavošanas posmu iepirkuma procedūrai, kura norisinājās pēc jaunā Publisko līgumu kodeksa stāšanās spēkā.
30 Turklāt iepriekšējas izskatīšanas stadijā netiekot izvēlēts labākais piedāvājums, pamatojoties uz iepriekš noteiktiem tehniskiem un ekonomiskiem kritērijiem, bet gan tiekot iepriekš vērtēta projekta priekšlikuma īstenojamība un tiekot apstiprināts projekts, kuram jābūt pamatā iepirkumam. Priekšlikuma autors netiekot kvalificēts kā “iniciators”, un viņu aicinot iesniegt piedāvājumu tikai tad, ja tiek apstiprināts projekts un sākts iepirkums.
31 Kad projekts ir apstiprināts, koncesija tiekot piešķirta vienīgi konkursa procedūras rezultātā, pamatojoties uz saimnieciski visizdevīgākā piedāvājuma kritēriju. Šis posms esot neatkarīgs no iepriekšējā, un tam esot jānotiek saskaņā ar konkursa noteikumiem, ievērojot prioritātes tiesības, kas iniciatoram atzītas ar jaunā Publisko līgumu kodeksa 183. panta 15. punktu.
32 Consiglio di Stato (Valsts padome), tāpat kā ITM, uzskata, ka vispārējais tiesiskuma princips prasa, lai pārvaldes iestāde izpildītu spēkā esošo likumu brīdī, kad tā izsaka vēlmi organizēt procedūru koncesionāra izvēlei. Līdz ar to, ja koncesijas priekšlikums, kas iesniegts, pamatojoties uz iepriekšējā likuma normām, vēl nav apstiprināts brīdī, kad stājas spēkā jaunais likums, pārvaldes iestāde, ar nosacījumu, ka tiek piemēroti pārejas noteikumi, kuri paredzēti tiesību aktos, kas stājās spēkā procedūras norises laikā, apstiprināt šo projektu un organizēt iepirkumu varot vienīgi, pamatojoties uz jauno regulējumu.
33 Autoceļu koncesijas jomā ar Koriģējošo dekrētu jaunā Publisko līgumu kodeksa 178. pantam tika pievienots 8.bis punkts, kurā ir aizliegts piešķirt autoceļu koncesijas, kuru termiņš ir beidzies vai tuvojas beigām, izmantojot šī kodeksa 183. pantā paredzēto projektu finansēšanas procedūru.
34 Šajā kontekstā iesniedzējtiesa uzskata, pirmām kārtām, ka otrais noraidošais lēmums ir likumīgs. Proti, jaunā Publisko līgumu kodeksa 178. panta 8.bis punkts esot stājies spēkā procedūras iepriekšējas izskatīšanas posmā un līdz ar to esot piemērojams lēmumam, ar kuru tika galīgi izbeigta procedūra, noraidot līdzšinējā koncesionāra priekšlikumu.
35 Otrām kārtām, ņemot vērā, ka pirmais noraidošais lēmums tika pieņemts pirms Koriģējošā dekrēta stāšanās spēkā, aizliegums izmantot projektu finansēšanu autoceļu koncesijai neesot piemērojams. Tomēr, lai arī ITM nevarēja balstīties uz jaunā Publisko līgumu kodeksa 178. panta 8.bis punktu, noraidot pirmo priekšlikumu, šīs normas pārkāpumam neesot nozīmes. Proti, minētā norma arī liedzot līgumslēdzējas pārvaldes iestādes plānošanā iekļaut privātu tirgus dalībnieku projektus, par kuriem jau ir sniegts pozitīvs īstenojamības novērtējums, un tādējādi Ativa neesot intereses panākt, lai tiek atcelts pirmais noraidošais lēmums.
36 Tomēr Consiglio di Stato (Valsts padome) uzskata par nepieciešamu izvērtēt Ativa izvirzīto pamatu attiecībā uz to, ka, aizliedzot pārvaldes iestādēm, kas piešķir koncesijas, izmantot projektu finansēšanu koncesijas piešķiršanai, ar jaunā Publisko līgumu kodeksa 178. panta 8.bis punktu tiekot pārkāpts “procedūras brīvības” princips, saskaņā ar kuru pārvaldes iestādei, kas piešķir koncesiju, esot plašas iespējas noteikt un organizēt procedūru, kuras rezultātā izvēlas koncesionāru, un prasība ievērot šo principu valsts likumdevējam esot noteikta saskaņā ar Direktīvas 2014/23 68. apsvērumu, kā arī 30. pantu un 37. panta 6. punktu.
37 Šādos apstākļos Consiglio di Stato (Valsts padome) nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādu prejudiciālu jautājumu:
“Vai [Savienības] tiesības un it īpaši Direktīvā [2014/23] paredzētie principi, konkrēti, [šīs direktīvas] 68. apsvērumā un 30. pantā paredzētā brīvība, ievērojot pārredzamības un vienlīdzīgas attieksmes principus, izvēlēties līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūras koncesiju jomā, nepieļauj tādu valsts tiesību normu kā [jaunā Publisko līgumu kodeksa] 178. panta 8.bis punkts, kurā iestādēm ir paredzēts beznosacījumu aizliegums piešķirt tiesības slēgt autoceļu koncesijas līgumus, kuru termiņš ir beidzies vai drīzumā beigsies, izmantojot [šī paša kodeksa] 183. pantā paredzētās procedūras, kuras regulē projekta finansēšanu?”
Par prejudiciālo jautājumu
38 Saskaņā ar Tiesas Reglamenta 99. pantu, ja atbilde uz prejudiciālo jautājumu skaidri izriet no judikatūras vai ja atbilde uz šo jautājumu nerada nekādas pamatotas šaubas, Tiesa pēc tiesneša referenta priekšlikuma un pēc ģenerāladvokāta uzklausīšanas jebkurā brīdī var lemt, izdodot motivētu rīkojumu.
39 Šī tiesību norma ir jāpiemēro šajā lietā.
40 Iesākumā ir jānorāda, ka ar šo lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu ir paredzēts noskaidrot nevis, vai projektu finansēšanas procedūra, ko regulē ar jaunā Publisko līgumu kodeksa 183. pantu, ir saderīga ar Direktīvu 2014/23, bet noteikt, vai dalībvalsts var savām līgumslēdzējām iestādēm uzlikt par pienākumu izmantot koncesiju autoceļu apsaimniekošanai un, tā rīkojoties, tām aizliegt izvēlēties projektu finansēšanas procedūru.
41 Ar savu jautājumu Consiglio di Stato (Valsts padome) būtībā jautā, vai Direktīvas 2014/23 2. panta 1. punkta pirmā daļa kopsakarā ar šīs direktīvas 30. pantu un 5. un 68. apsvērumu ir jāinterpretē tādējādi, ka tai ir pretrunā valsts tiesību norma, ar kuru līgumslēdzējām iestādēm aizliedz piešķirt autoceļu koncesijas, kuru termiņš ir beidzies vai drīzumā beigsies, izmantojot jaunā Publisko līgumu kodeksa 183. pantā paredzēto projektu finansēšanas procedūru.
42 Ņemot vērā gan Direktīvas 2014/23 formulējumu, gan neseno Tiesas judikatūru publisko iepirkumu jomā, uz šo jautājumu ir jāatbild noliedzoši.
43 Pirmkārt, kā izriet no Direktīvas 2014/23 1. panta kopsakarā ar šīs direktīvas 8. apsvērumu, šīs direktīvas mērķis ir vienīgi paredzēt noteikumus, kas piemērojami līgumslēdzēju iestāžu un līgumslēdzēju rīkotajām koncesijas līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūrām, ja šo līgumu paredzamā vērtība nav mazāka par robežvērtību, kura noteikta minētās direktīvas 8. pantā.
44 Līdz ar to Direktīva 2014/23 ir jāpiemēro vienīgi tad, ja kāda līgumslēdzēja iestāde vai līgumslēdzējs ir sācis koncesijas piešķiršanas procedūru.
45 Otrkārt, Direktīvas 2014/23 2. panta 1. punkta pirmajā daļā ir atzīts valsts, reģionālu un vietēju iestāžu administratīvās brīvības princips saskaņā ar valstu un Savienības tiesību aktiem. Tādējādi šīs “iestādes”, tās uzlūkojot kā iestādes, kurām piešķirtas normatīvās pilnvaras, nevis kā līgumslēdzējas iestādes vai līgumslēdzējus, var brīvi izlemt, kā vislabāk pārvaldīt būvdarbu izpildi vai pakalpojumu sniegšanu, it īpaši, lai nodrošinātu augstu kvalitātes, drošības un pieejamības līmeni, vienlīdzīgu attieksmi un vispārējas piekļuves un patērētāju tiesību veicināšanu sabiedrisko pakalpojumu jomā.
46 Treškārt, no Direktīvas 2014/23 2. panta 1. punkta otrās daļas kopsakarā ar šīs direktīvas 5. apsvērumu izriet, ka minētās iestādes var izvēlēties vispārējas nozīmes uzdevumus veikt, izmantojot pašu resursus, sadarbībā ar citām iestādēm vai uzticot šos uzdevumus ekonomikas dalībniekiem.
47 Tādējādi atklājas, ka Direktīva 2014/23 nevar atņemt dalībvalstīm brīvību dot priekšroku kādam administrēšanas veidam, kaitējot citiem veidiem. Šī brīvība nozīmē izvēli, kas tiek veikta stadijā pirms koncesijas piešķiršanas procedūras un kas līdz ar to nevar ietilpt šīs direktīvas piemērošanas jomā (pēc analoģijas skat. spriedumu, 2019. gada 3. oktobris, Irgita, C‑285/18, EU:C:2019:829, 44. punkts, kā arī rīkojumus, 2020. gada 6. februāris, Pia Opera Croce Verde Padova, C‑11/19, EU:C:2020:88, 41. punkts, un 2020. gada 6. februāris, Rieco, no C‑89/19 līdz C‑91/19, EU:C:2020:87, 33. punkts).
48 Ceturtkārt, šo interpretāciju nevar atspēkot šīs direktīvas 30. panta 1. punktā, kā arī tās 68. apsvērumā minētais apgalvojums, saskaņā ar kuru tad, ja tiek ievērota šī pati direktīva, līgumslēdzēja iestāde vai līgumslēdzējs var brīvi organizēt procedūru, kuras rezultātā tiek izvēlēts koncesionārs.
49 Proti, gadījumā, ja valsts, reģionālās vai vietējās iestādes bija vēlējušās dot priekšroku kādam īpašam administrēšanas veidam, līgumslēdzējām iestādēm un līgumslēdzējiem ir vien nosacīta brīvība, kas līdz ar to var izpausties vienīgi saistībā ar minēto iestāžu iepriekš veiktajām politiskajām izvēlēm.
50 Piektkārt, saskaņā ar Direktīvas 2014/23 2. panta 1. punkta pirmo daļu valsts, reģionālo vai vietējo iestāžu rīcībā esošā brīvība izvēlēties, kā vislabāk pārvaldīt būvdarbu veikšanu vai pakalpojumu sniegšanu, nevar būt neierobežota. Gluži pretēji, izdarot šo izvēli, ir jāievēro LESD pamatprincipi, jo īpaši brīva preču aprite, brīvība veikt uzņēmējdarbību un pakalpojumu sniegšanas brīvība, kā arī no tām izrietošie principi, proti, vienlīdzīgas attieksmes, nediskriminācijas, savstarpējas atzīšanas, samērīguma un pārredzamības principi (pēc analoģijas skat. spriedumu, 2019. gada 3. oktobris, Irgita, C‑285/18, EU:C:2019:829, 48. punkts un tajā minētā judikatūra, kā arī rīkojumus, 2020. gada 6. februāris, Pia Opera Croce Verde Padova, C‑11/19, EU:C:2020:88, 45. punkts, un 2020. gada 6. februāris, Rieco, no C‑89/19 līdz C‑91/19, EU:C:2020:87, 37. punkts).
51 Lai arī pamatlietā iesniedzējtiesai ir jāpārliecinās, ka ar aizliegumu līgumslēdzējām iestādēm un līgumslēdzējiem izmantot projektu finansēšanas procedūru, kā tas noteikts jaunā Publisko līgumu kodeksa 178. panta 8.bis punktā, nav pārsniegtas šī rīkojuma iepriekšējā punktā minētās robežas, šķiet, ka gan no iesniedzējtiesas nolēmuma, gan no Itālijas valdības un Eiropas Komisijas Tiesā iesniegtajiem rakstveida apsvērumiem izriet, ka ar šo tiesību normu bija paredzēts nodrošināt pēc iespējas plašākas konkurences radīšanu attiecībā uz autoceļu koncesijām. Tā kā autoceļu koncesiju nozare tika atvērta konkurencei vien nesen, Itālijas likumdevējs ir izvēlējies publiska konkursa sistēmu, aizliedzot alternatīvu, kas ir šo koncesiju piešķiršana, izmantojot projektu finansēšanu. Tādējādi ar jaunā Publisko līgumu kodeksa 178. panta 8.bis punktu ir mēģināts novērst to, ka līdzšinējiem koncesionāriem kaut vai de facto tiek atzīta kāda priekšrocība.
52 Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, uz uzdoto jautājumu ir jāatbild, ka Direktīvas 2014/23 2. panta 1. punkta pirmā daļa kopsakarā ar šīs direktīvas 30. pantu un 5. un 68. apsvērumu ir jāinterpretē tādējādi, ka tai nav pretrunā valsts tiesību norma, ar kuru līgumslēdzējām iestādēm aizliedz piešķirt autoceļu koncesijas, kuru termiņš ir beidzies vai drīzumā beigsies, izmantojot jaunā Publisko līgumu kodeksa 183. pantā paredzēto projektu finansēšanas procedūru.
Par tiesāšanās izdevumiem
53 Tā kā attiecībā uz pamatlietas pusēm šī tiesvedība ir stadija procesā, kuru izskata iesniedzējtiesa, tai arī ir jālemj par tiesāšanās izdevumiem. Izdevumi, kas radušies, iesniedzot apsvērumus Tiesai, un kas nav minēto pušu izdevumi, nav atlīdzināmi.
Ar šādu pamatojumu Tiesa (devītā palāta) izdod rīkojumu:
Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2014/23/ES (2014. gada 26. februāris) par koncesijas līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanu 2. panta 1. punkta pirmā daļa kopsakarā ar šīs direktīvas 30. pantu un 5. un 68. apsvērumu ir jāinterpretē tādējādi, ka tai nav pretrunā valsts tiesību norma, ar kuru līgumslēdzējām iestādēm aizliedz piešķirt autoceļu koncesijas, kuru termiņš ir beidzies vai drīzumā beigsies, izmantojot 2016. gada 18. aprīļa decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (Leģislatīvais dekrēts Nr. 50, ar ko izveido Publisko līgumu kodeksu) 183. pantā paredzēto projektu finansēšanas procedūru.
[Paraksti]