Language of document : ECLI:EU:C:2020:970

ORDONANȚA CURȚII (Camera a noua)

26 noiembrie 2020(*)

„Trimitere preliminară – Articolul 99 din Regulamentul de procedură al Curții – Atribuirea contractelor de concesiune – Directiva 2014/23/UE – Articolul 2 alineatul (1) primul paragraf – Articolul 30 – Libertatea autorităților contractante de a defini și de a organiza procedura care conduce la alegerea concesionarului – Reglementare națională care interzice recurgerea la finanțarea proiectelor pentru contractele de concesiune a unei autostrăzi”

În cauza C‑835/19,

având ca obiect o cerere de decizie preliminară formulată în temeiul articolului 267 TFUE de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia), prin decizia din 13 iunie 2019, primită de Curte la 18 noiembrie 2019, în procedura

Autostrada Torino Ivrea Valle D’Aosta – Ativa SpA

împotriva

Presidenza del Consiglio dei Ministri,

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti,

Ministero dell’Economia e delle Finanze,

Autorità di regolazione dei trasporti,

cu participarea:

Autorità di bacino del Po,

Regione Piemonte,

CURTEA (Camera a noua),

compusă din domnul D. Šváby (raportor), îndeplinind funcția de președinte de cameră, domnul S. Rodin și doamna K. Jürimäe, judecători,

avocat general: domnul M. Campos Sánchez‑Bordona,

grefier: domnul A. Calot Escobar,

având în vedere decizia luată, după ascultarea avocatului general, de a se pronunța prin ordonanță motivată, în conformitate cu articolul 99 din Regulamentul de procedură al Curții,

dă prezenta

Ordonanță

1        Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 30 din Directiva 2014/23/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind atribuirea contractelor de concesiune (JO 2014, L 94, p. 1) coroborat cu considerentul (68) al acestei directive.

2        Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Autostrada Torino Ivrea Valle d’Aosta – Ativa SpA (denumită în continuare „Ativa”), pe de o parte, și Presidenza del Consiglio dei Ministri (Președinția Consiliului de Miniștri, Italia), Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (Ministerul Infrastructurilor și Transporturilor, Italia) (denumit în continuare „MIT”), Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ministerul Economiei și Finanțelor, Italia), precum și Autorità di regolazione dei trasporti (Autoritatea de Reglementare a Transporturilor, Italia), pe de altă parte, în legătură cu respingerea de către MIT a două propuneri de finanțare a unor proiecte prezentate de Ativa.

 Cadrul juridic

 Dreptul Uniunii

3        În considerentele (5), (8) și (68) ale Directivei 2014/23 se precizează:

„(5)      Prezenta directivă recunoaște și reafirmă dreptul statelor membre și al autorităților publice de a decide cu privire la modul de gestionare pe care acestea îl consideră cel mai adecvat pentru a executa lucrări și a furniza servicii. În special, prezenta directivă nu ar trebui să afecteze în niciun fel libertatea statelor membre și a autorităților publice de a furniza în mod direct lucrări sau servicii către public sau de a externaliza aceste prestații, delegându‑le unor părți terțe. Statele membre sau autoritățile publice ar trebui să aibă în continuare libertatea de a defini și de a prevedea caracteristicile serviciilor care trebuie furnizate, inclusiv eventualele condiții referitoare la calitatea sau la prețul serviciilor, în conformitate cu legislația Uniunii, în vederea urmăririi obiectivelor de politică publică ale acestora.

[…]

(8)      În cazul concesiunilor care ating sau depășesc o anumită valoare, este oportună asigurarea unei minime coordonări a procedurilor naționale pentru atribuirea unor astfel de contracte pe baza principiilor Tratatului [FUE], în vederea garantării deschiderii către concurență a pieței concesiunilor și a unei certitudini juridice adecvate. Prevederile de coordonare respective nu ar trebui să depășească ceea ce este necesar în vederea atingerii obiectivelor sus‑menționate și a asigurării unui anumit grad de flexibilitate. Ar trebui să li se permită statelor membre să completeze și să dezvolte aceste prevederi dacă consideră că este necesar, în special pentru a asigura o mai bună respectare a principiilor de mai sus.

[…]

(68)      Concesiunile reprezintă de obicei acorduri complexe, pe termen lung, în cadrul cărora concesionarul își asumă responsabilități și riscuri suportate în mod tradițional de autoritățile contractante și de entitățile contractante și care intră în mod normal în sfera de competență a acestora. Din acest motiv, sub rezerva respectării prezentei directive și a principiilor transparenței și egalității de tratament, autoritățile contractante și entitățile contractante ar trebui să aibă o flexibilitate considerabilă pentru a defini și a organiza procedura de alegere a concesionarului. Cu toate acestea, pentru a asigura egalitatea de tratament și transparența pe parcursul procesului de atribuire, este oportun să se impună garanții fundamentale cu privire la procesul de atribuire, inclusiv informații privind natura și sfera de aplicare a concesiunii, limitarea numărului candidaților, diseminarea informațiilor către candidați și ofertanți și disponibilitatea evidențelor corespunzătoare. De asemenea, este necesar să se prevadă că termenii inițiali ai anunțului de concesionare nu pot fi modificați, în vederea prevenirii tratamentului inechitabil al potențialilor candidați.”

4        Intitulat „Obiect și domeniu de aplicare”, articolul 1 din această directivă prevede la alineatul (1):

„Prezenta directivă instituie norme aplicabile procedurilor de achiziție utilizate de către autoritățile contractante și de entitățile contractante prin intermediul unei concesiuni, a căror valoare este estimată ca fiind cel puțin egală cu pragul prevăzut la articolul 8.”

5        Articolul 2 din această directivă, intitulat „Principiul libertății administrative a autorităților publice”, prevede la alineatul (1):

„Prezenta directivă recunoaște principiul libertății administrative a autorităților naționale, regionale și locale în conformitate cu dreptul intern și cu dreptul Uniunii. Autoritățile respective au libertatea de a decide cel mai bun mod de a administra executarea lucrărilor sau prestarea serviciilor, pentru a asigura un nivel ridicat al calității, siguranței și accesibilității, egalitatea de tratament și promovarea accesului universal la serviciile publice și a drepturilor utilizatorilor cu privire la acestea.

[…]”

6        Potrivit articolului 3 din directiva menționată, intitulat „Principi[i]l[e] egalității de tratament, nediscriminării și transparenței”:

„(1)      Autoritățile contractante și entitățile contractante îi tratează pe operatorii economici în mod egal și fără discriminare și acționează într‑o manieră transparentă și proporționată.

Modul în care este concepută procedura de atribuire a concesiunilor, inclusiv estimarea valorii, nu poate avea ca intenție excluderea acesteia din domeniul de aplicare al prezentei directive sau favorizarea sau defavorizarea în mod nejustificat a anumiți operatori economici sau a anumite lucrări, bunuri sau servicii.

(2)      Autoritățile contractante și entitățile contractante urmăresc să asigure transparența procedurii de atribuire și a îndeplinirii contractului, respectând articolul 28.”

7        Intitulat „Pragul și metode de calculare a valorii estimate a concesiunilor”, articolul 8 din Directiva 2014/23 prevede la alineatul (1):

„Prezenta directivă se aplică în cazul concesiunilor a căror valoare este cel puțin egală cu 5 186 000 [de euro].”

8        Titlul II din Directiva 2014/23, care prezintă principiile generale și garanțiile procedurale referitoare la atribuirea concesiunilor, este compus din articolele 30-41.

9        Intitulat „Principii generale”, articolul 30 din Directiva 2014/23 prevede la alineatele (1) și (2):

„(1)      Autoritatea contractantă sau entitatea contractantă are libertatea de a organiza procedura de alegere a concesionarului, care trebuie să respecte dispozițiile prezentei directive.

(2)      Modul în care este concepută procedura de atribuire a concesiunilor respectă principiile prevăzute la articolul 3. În special pe parcursul procedurii de atribuire a concesiunilor, autoritatea contractantă sau entitatea contractantă nu furnizează, în mod discriminatoriu, informații care pot avantaja anumiți candidați sau ofertanți în raport cu ceilalți.”

10      Intitulat „Garanții procedurale”, articolul 37 din directiva menționată prevede la alineatul (6):

„Autoritatea contractantă sau entitatea contractantă poate desfășura negocieri cu candidații și ofertanții. Obiectul concesiunii, criteriile de atribuire și cerințele minime nu se modifică în cursul negocierilor.”

 Dreptul italian

 Legea nr. 11 din 28 ianuarie 2016

11      Articolul 1 alineatul 1 litera lll) din legge n. 11 – Deleghe al Governo per l’attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (Legea nr. 11 de delegare a guvernului pentru transpunerea Directivei 2014/23/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind atribuirea contractelor de concesiune, a Directivei 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și a Directivei 2014/25/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile efectuate de entitățile care își desfășoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale și de reformare a regimului în materie de contracte de achiziții publice de lucrări, de servicii și de bunuri) din 28 ianuarie 2016 (GURI nr. 23 din 29 ianuarie 2016) impunea legiuitorului delegat să stabilească norme care să reglementeze „inițierea procedurilor competitive pentru atribuirea noilor concesiuni de autostrăzi cel târziu cu douăzeci și patru de luni anterior expirării concesiunilor în curs, cu revizuirea sistemului concesiunilor de autostrăzi, pentru ceea ce privește în special introducerea unei interdicții a clauzelor și a dispozițiilor de prorogare, în conformitate cu noul regim general al contractelor de concesiune”.

12      În temeiul articolului 1 alineatul 1 litera mmm) din această lege, legiuitorul delegat trebuia să prevadă „un regim tranzitoriu special pentru atribuirea concesiunilor de autostrăzi care, la data intrării în vigoare a decretului de transpunere a directivelor, au expirat sau se apropie de termenul‑limită, pentru a asigura respectarea deplină a principiului procedurilor competitive, precum și, pentru concesiunile pentru care autoritatea contractantă sau entitatea contractantă exercită asupra concesionarului un control analog celui pe care îl exercită asupra propriilor servicii, a principiilor care decurg din articolul 17 din Directiva [2014/23]”.

 Noul Cod al achizițiilor publice

13      Din articolul 180 din decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (Decretul legislativ nr. 50 privind Codul achizițiilor publice) din 18 aprilie 2016 (GURI nr. 91 din 19 aprilie 2016, denumit în continuare „noul Cod al achizițiilor publice”) reiese că contractele de parteneriat public‑privat cuprind printre altele finanțarea de proiecte.

14      Potrivit articolului 183 din acest cod, intitulat „Finanțarea de proiecte”:

„1.      Pentru realizarea unor lucrări publice sau de utilitate publică, inclusiv a lucrărilor privind structurile destinate navigației de agrement, înscrise în instrumentele de programare adoptate oficial de autoritatea contractantă pe baza reglementării în vigoare, inclusiv a planurilor portuare, care pot fi finanțate în tot sau în parte din capitaluri private, autoritățile contractante pot, în loc să atribuie contracte de achiziții publice prin intermediul unei concesiuni în temeiul părții III, să atribuie o concesionare prin intermediul unei cereri de ofertă întemeiate pe proiectul de fezabilitate, cu publicarea unui anunț de participare care vizează depunerea ofertelor privind utilizarea de resurse în totalitate sau în parte de către autorii propunerilor. În orice caz, pentru infrastructurile legate de lucrările de rețea, este necesar ca propunerile corespunzătoare să fie înscrise în instrumentele de programare adoptate de Ministerul Infrastructurii și Transporturilor.

2.      Anunțul de participare se publică potrivit modalităților prevăzute la articolul 72 sau la articolul 36 alineatul 9, în funcție de valoarea lucrărilor, cererea de ofertă întemeindu‑se pe proiectul de fezabilitate pregătit de administrația contractantă. Proiectul de fezabilitate aflat la baza cererii de ofertă este elaborat de personalul administrațiilor contractante care respectă cerințele subiective necesare pregătirii proiectului menționat, care depind de diferitele profesii care fac parte din abordarea multidisciplinară inerentă proiectului de fezabilitate. În caz de penurie de personal suficient de calificat, administrațiile contractante pot încredința redactarea proiectului de fezabilitate unor terți, aleși în conformitate cu procedurile prevăzute de prezentul cod. Cheltuielile efectuate pentru a încredința activități unor terți pot fi incluse în cadrul economic al lucrării.

[…]

15.      Operatorii economici pot prezenta administrațiilor contractante propuneri privind realizarea sub formă de concesiune a unor lucrări publice sau de utilitate publică, inclusiv a lucrărilor privind structurile destinate navigației de agrement, neînscrise în instrumentele de programare adoptate de administrația contractantă în temeiul reglementării în vigoare. Propunerea conține un proiect de fezabilitate, un proiect de convenție, planul economic și financiar certificat de una dintre entitățile menționate la alineatul 9 prima teză, precum și specificarea caracteristicilor serviciului și ale gestiunii. În cazul structurilor destinate navigației de agrement, proiectul de fezabilitate trebuie să descrie caracteristicile calitative și funcționale ale lucrărilor, precum și cadrul necesităților care trebuie satisfăcute și al prestațiilor specifice care trebuie furnizate, să conțină un studiu care să includă descrierea proiectului și datele necesare pentru determinarea și evaluarea principalelor efecte pe care proiectul le poate avea asupra mediului și să fie completat potrivit cererilor specifice ale Ministerului Infrastructurii și Transporturilor, adoptate prin intermediul propriilor decrete. Planul economic și financiar include cuantumul cheltuielilor efectuate pentru elaborarea propunerii, inclusiv drepturile asupra operelor intelectuale în temeiul articolului 2578 din Codul civil. Propunerea este însoțită de declarații pe proprie răspundere privind respectarea condițiilor prevăzute la alineatul 17, a garanției menționate la articolul 93 și a angajamentului de a constitui o garanție în cuantumul indicat la alineatul 9 a treia teză, în cazul unei proceduri de ofertare. Administrația contractantă evaluează fezabilitatea propunerii în termenul imperativ de trei luni. În acest scop, administrația contractantă îl poate invita pe autorul propunerii să aducă proiectului de fezabilitate modificările necesare aprobării acestuia. Dacă autorul propunerii nu include modificările solicitate, propunerea nu poate fi evaluată pozitiv. Proiectul de fezabilitate eventual modificat este inclus în instrumentele de programare adoptate de autoritatea contractantă pe baza reglementărilor în vigoare și se aprobă în conformitate cu normele aplicabile aprobării proiectelor; autorul propunerii este obligat să includă modificările suplimentare eventual solicitate în stadiul aprobării proiectului, în caz contrar proiectul fiind considerat neaprobat. Proiectul de fezabilitate aprobat servește drept bază pentru cererea de ofertă, la care este invitat autorul propunerii. În anunțul de participare, administrația contractantă poate solicita concurenților, inclusiv autorului propunerii, să prezinte variante ale proiectului. Anunțul de participare precizează că inițiatorul își poate exercita dreptul de prioritate. Concurenții, inclusiv inițiatorul, trebuie să îndeplinească condițiile prevăzute la alineatul 8 și să prezinte o ofertă care să conțină un proiect de convenție, planul economic și financiar certificat de una dintre entitățile menționate la alineatul 9 prima teză, precum și specificarea caracteristicilor serviciului și ale gestiunii și orice variantă a proiectului de fezabilitate; se aplică alineatele 4, 5, 6, 7 și 13. Dacă inițiatorul nu este adjudecatarul, acesta își poate exercita, în termen de 15 zile de la data comunicării adjudecării, dreptul de prioritate și poate fi numit adjudecatar dacă declară că se angajează să respecte obligațiile contractuale în aceleași condiții precum cele care au fost propuse de adjudecatar. Dacă inițiatorul nu este adjudecatarul și nu își exercită dreptul de prioritate, are dreptul la rambursarea de către adjudecatar a cuantumului cheltuielilor efectuate în vederea pregătirii propunerii în limitele indicate la alineatul 9. Dacă inițiatorul își exercită dreptul de prioritate, adjudecatarul inițial are dreptul la rambursarea de către inițiator a cuantumului cheltuielilor efectuate în vederea pregătirii ofertei în limitele indicate la alineatul 9.

16.      Propunerile menționate la alineatul 15 prima teză pot privi, în locul concesiunii, toate piețele în parteneriat public‑privat.

[…]”

15      Articolul 216 din noul Cod al achizițiilor publice prevede la alineatele 1 și 23:

„1.      Sub rezerva dispozițiilor prezentului articol sau a altor dispoziții ale prezentului cod, acesta din urmă se aplică procedurilor și contractelor pentru care anunțurile prin care se inițiază procedura de selecție a contractantului sunt publicate după data intrării sale în vigoare și, în cazul contractelor fără publicarea unui anunț, procedurilor și contractelor pentru care, la data intrării în vigoare a prezentului cod, invitațiile de a depune oferte nu au fost încă trimise.

[…]

23.      Proiectele preliminare privind realizarea unor lucrări publice sau a unor lucrări de utilitate publică privind propuneri de concesionare formulate în temeiul articolului 153 sau al articolului 175 din [decreto legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (Decretul legislativ nr. 163 privind Codul achizițiilor publice de lucrări, de servicii și de bunuri, de transpunere a Directivelor 2004/17/CE și 2004/18/CE) din 12 aprilie 2006 (GURI nr. 100 din 2 mai 2006)], care au fost au fost declarate deja de interes public, dar nu au fost încă aprobate la data intrării în vigoare a prezentului cod, fac obiectul unei evaluări de fezabilitate economică și financiară și sunt aprobate de administrație în conformitate cu normele prezentului cod. Neaprobarea conduce la revocarea procedurilor deschise și a eventualilor inițiatori, care au dreptul la rambursarea cheltuielilor pe care le‑au efectuat și care sunt stabilite pentru a constitui proiectul aflat la baza cererii de ofertă, dacă aceste cheltuieli erau obligatorii pentru realizarea unui studiu privind impactul asupra mediului și a localizării urbanistice.”

 Decretul corectiv

16      Decreto legislativo n. 56 – Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Decretul legislativ nr. 56 privind dispoziții suplimentare și corective ale Decretului legislativ nr. 50 din 18 aprilie 2016), din 19 aprilie 2017 (GURI nr. 103 din 5 mai 2017, denumit în continuare „decretul corectiv”) a introdus printre altele, la articolul 178 din noul Cod al achizițiilor publice, un alineat 8 bis care are următorul cuprins:

„Administrațiile nu pot atribui concesiunile de autostrăzi expirate sau care urmează să expire prin recurgere la procedura prevăzută la articolul 183.”

 Litigiul principal și întrebarea preliminară

17      Ativa, o societate concesionară a gestionării de autostrăzi, administra, pe teritoriul Piemont (Italia), un tronson al autostrăzii A5 de aproximativ 220 de kilometri, în temeiul mai multor concesiuni, dintre care ultima a expirat în anul 2016.

18      La 25 septembrie 2015, Ativa a prezentat MIT, în conformitate cu articolul 153 alineatul 19 din decreto legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (Decretul legislativ nr. 163 de aprobare a Codul privind contractele de achiziții publice de lucrări, de servicii și de bunuri, în transpunerea Directivelor 2004/17/CE și 2004/18/CE) din 12 aprilie 2006 (GURI nr. 100 din 2 mai 2006, denumit în continuare „vechiul Cod al achizițiilor publice”), o propunere de finanțare a proiectelor de concesiune a gestiunii autostrăzii A5, a joncțiunii autostrăzilor A4/A5, a rețelei de autostrăzi și periferice a orașului Torino (Italia), precum și a executării lucrărilor de securizare a nodului hidraulic de la Ivrea (Italia), de reducere a riscului seismic și de aducere în conformitate cu standardele a infrastructurilor (denumită în continuare „prima propunere”).

19      Printr‑o decizie din 29 iulie 2016 (denumită în continuare „prima decizie de respingere”), MIT a respins această propunere susținând în special, pe de o parte, că procedura de finanțare a proiectelor nu era aplicabilă concesionării gestionării unei autostrăzi și, pe de altă parte, că propunerea menționată nu era conformă nici cu prevederile vechiului Cod al achizițiilor publice, nici cu articolul 178 și cu articolul 183 alineatul 15 din noul Cod al achizițiilor publice.

20      Ativa a sesizat Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Tribunalul Administrativ Regional din Piemont, Italia) cu o acțiune având ca obiect, pe de o parte, anularea primei decizii de respingere și, pe de altă parte, obligarea MIT să se pronunțe cu privire la interesul public sau la fezabilitatea primei propuneri.

21      În susținerea acestei acțiuni, Ativa susținea că MIT nu a respectat termenul de trei luni impus administrațiilor contractante prin articolul 153 alineatul 19 din vechiul Cod al achizițiilor publice pentru evaluarea propunerilor prezentate. Astfel, prima sa propunere, care fusese prezentată în luna septembrie a anului 2015, ar fi trebuit, pe de o parte, să fie evaluată înainte de sfârșitul anului 2015, iar nu, astfel cum s‑a întâmplat, în luna iunie a anului 2016, și, pe de altă parte, să se întemeieze pe dispozițiile vechiului Cod al achizițiilor publice, iar nu pe cele ale noului Cod al achizițiilor publice.

22      La 20 septembrie 2016, Ativa a prezentat MIT o a doua propunere de finanțare a proiectelor menționate la punctul 18 din prezenta ordonanță, întemeiată de această dată pe articolul 183 alineatul 15 din noul Cod al achizițiilor publice. Printr‑o decizie din 22 mai 2017 și pentru motive comparabile cu cele care au stat la baza primei decizii de respingere, MIT a respins a doua propunere (denumită în continuare „a doua decizie de respingere”). MIT s‑ar fi întemeiat în special pe articolul 178 alineatul 8 bis din noul Cod al achizițiilor publice, introdus prin decretul corectiv și intrat în vigoare la 20 mai 2017. Potrivit acestei dispoziții, administrațiile nu ar putea atribui concesiunile de autostrăzi expirate sau care urmează să expire prin recurgere la procedura de finanțare a proiectelor.

23      Ativa a sesizat Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Tribunalul Administrativ Regional din Piemont) cu o acțiune având ca obiect printre altele anularea celei de a doua decizii de respingere.

24      Prin două hotărâri din 31 august 2018, această instanță a respins acțiunile Ativa.

25      Prin intermediul primei hotărâri, instanța menționată a apreciat că nerespectarea de către MIT a termenului de trei luni prevăzut la articolul 153 alineatul 19 din vechiul Cod al achizițiilor publice nu poate, prin ea însăși, să determine nelegalitatea primei decizii de respingere. În plus, aceasta a înlăturat motivul întemeiat pe încălcarea respectivei dispoziții, întrucât aceasta prevedea că propunerea de finanțare a proiectelor trebuie să constea într‑un proiect preliminar pe baza căruia se va desfășura selecția concesionarului. Prin urmare, Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Tribunalul Administrativ Regional din Piemont) a concluzionat că o propunere care, precum cea a Ativa, conține un proiect definitiv este inadmisibilă, un astfel de proiect nefiind necesar decât într‑un stadiu ulterior al procedurii.

26      Această instanță a considerat de asemenea că este lipsit de relevanță argumentul potrivit căruia MIT nu își putea întemeia decizia pe articolul 183 din noul Cod al achizițiilor publice. Astfel, această dispoziție, deși adoptată ulterior prezentării primei propuneri, ar fi fost în vigoare la momentul adoptării primei decizii de respingere.

27      Prin intermediul celei de a doua hotărâri, instanța menționată a respins acțiunea îndreptată împotriva celei de a doua decizii de respingere pentru motive analoge celor expuse la punctele 25 și 26 din prezenta ordonanță. În plus, potrivit aceleiași instanțe, a doua propunere nu ar fi fost conformă cu articolul 183 alineatul 15 din noul Cod al achizițiilor publice.

28      Ativa a formulat apel împotriva acestor două hotărâri la Consiglo di Stato (Consiliul de Stat, Italia). Aceasta arată că articolul 178 alineatul 8 bis din noul Cod al achizițiilor publice, care interzice administrațiilor să atribuie concesiunile de autostrăzi expirate sau care urmează să expire prin recurgere la procedura prevăzută la articolul 183 din acest cod, a fost introdus ulterior prezentării de către aceasta a celor două propuneri în discuție în litigiul principal, astfel încât cele două propuneri ale sale ar trebui să fie reglementate de dispozițiile vechiului Cod al achizițiilor publice. În plus, în măsura în care MIT nu s‑ar fi referit în niciun fel la dispozițiile decretului corectiv, Ativa nu ar fi fost în măsură să prezinte motivele pentru care normele recent introduse nu s‑ar aplica litigiului principal, ceea ce ar încălca dreptul său de a participa la procedură.

29      MIT consideră, dimpotrivă, că articolul 178 alineatul 8 bis din noul Cod al achizițiilor publice este aplicabil ratione temporis în cauza principală, întrucât această dispoziție privește concesiunile „expirate sau care urmează să expire”. Aplicarea acestei dispoziții ar contribui, de altfel, la o deschidere mai mare către concurență și la evitarea consolidării poziției foștilor gestionari, titulari ai unor concesiuni care urmează să expire și care au fost atribuite în lipsa unei proceduri competitive. În plus, din principiul tempus regit actum ar rezulta că, sub rezerva unor dispoziții tranzitorii specifice, fiecare etapă sau act al procedurii intră sub incidența regimului prevăzut de dispozițiile naționale în vigoare la data la care se desfășoară această fază sau la data adoptării actului care încheie faza autonomă a procedurii în care se înscrie. În speță, litigiul principal ar privi o fază pregătitoare a procedurii de cerere de ofertă care a avut loc după intrarea în vigoare a noului Cod al achizițiilor publice.

30      În plus, în cadrul fazei preliminare, nu ar fi vorba despre alegerea celei mai bune oferte pe baza unor criterii tehnice și economice predeterminate, ci despre evaluarea în prealabil a fezabilității unei propuneri de proiect și despre aprobarea unui proiect care trebuie să servească drept bază pentru cererea de ofertă. Autorul propunerii nu ar fi calificat drept „inițiator” și ar fi invitat să depună o ofertă numai în cazul aprobării proiectului și al deschiderii cererii de ofertă.

31      Odată ce proiectul a fost aprobat, atribuirea concesiunii nu ar interveni decât la încheierea procedurii competitive, pe baza criteriului ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic. Această fază ar fi independentă de precedenta și ar trebui să se desfășoare potrivit normelor procedurii competitive, sub rezerva dreptului de prioritate recunoscut inițiatorului prin articolul 183 alineatul 15 din noul Cod al achizițiilor publice.

32      Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) consideră, asemenea MIT, că principiul general al legalității impune ca administrația să se conformeze legii în vigoare în momentul în care își exprimă voința de a organiza procedura care conduce la alegerea concesionarului. Prin urmare, dacă o propunere de concesionare prezentată în temeiul dispozițiilor legii vechi nu a fost încă aprobată la momentul intrării în vigoare a noii legi, administrația nu poate, sub rezerva aplicării unor norme tranzitorii prevăzute de legislația intrată în vigoare în cursul procedurii, să aprobe acest proiect și să organizeze cererea de ofertă decât în temeiul noului regim.

33      Or, în materie de concesiuni de autostrăzi, decretul corectiv a adăugat un alineat 8 bis la articolul 178 din noul Cod al achizițiilor publice, care ar interzice atribuirea concesiunilor de autostrăzi expirate sau care urmează să expire prin recurgere la procedura de finanțare a proiectelor prevăzută la articolul 183 din acest cod.

34      În acest context, instanța de trimitere consideră, în primul rând, că a doua decizie de respingere este legală. Astfel, articolul 178 alineatul 8 bis din noul Cod al achizițiilor publice ar fi intrat în vigoare în cursul fazei preliminare a procedurii și, prin urmare, ar fi aplicabil deciziei prin care s‑a finalizat definitiv procedura prin respingerea propunerii concesionarului al cărui contract expira.

35      În al doilea rând, întrucât prima decizie de respingere a fost adoptată înainte de intrarea în vigoare a decretului corectiv, interdicția de a recurge la finanțarea de proiecte pentru o concesiune privind autostrăzile nu ar fi aplicabilă. Cu toate acestea, deși MIT nu s‑a putut întemeia pe articolul 178 alineatul 8 bis din noul Cod al achizițiilor publice pentru a respinge prima propunere, încălcarea acestei dispoziții ar fi inoperantă. Astfel, dispoziția menționată s‑ar opune de asemenea ca în programarea administrației contractante să fie înscrise proiecte ale unor operatori privați care au făcut deja obiectul unei evaluări de fezabilitate favorabile, astfel încât Ativa nu ar avea interesul să obțină anularea primei decizii de respingere.

36      Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) consideră totuși necesar să se examineze motivul invocat de Ativa și întemeiat pe faptul că, interzicând pur și simplu administrațiilor concedente să recurgă la finanțarea unor proiecte pentru atribuirea unei concesiuni, articolul 178 alineatul 8 bis din noul Cod al achizițiilor publice ar încălca principiul „libertății procedurii”, în temeiul căruia administrația concedentă ar dispune de o marjă largă de apreciere pentru definirea și organizarea procedurii care conduce la alegerea concesionarului și a cărei respectare s‑ar impune legiuitorului național în temeiul considerentului (68), precum și al articolului 30 și al articolului 37 alineatul (6) din Directiva 2014/23.

37      În acest context, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminare:

„Dreptul [Uniunii] și în special principiile consacrate de Directiva [2014/23], mai precis libertatea de alegere a procedurilor de atribuire a concesiunilor, cu respectarea principiilor transparenței și [egalității] de tratament, libertate consacrată în considerentul (68) și la articolul 30 [din această directivă], se opun reglementării naționale prevăzute la articolul 178 alineatul 8 bis din [noul Cod al achizițiilor publice], care interzice necondiționat autorităților administrative să atribuie concesiuni de autostrăzi expirate sau care urmează să expire prin recurgere la procedurile prevăzute la articolul 183 [din același cod], care reglementează finanțarea de proiecte?”

 Cu privire la întrebarea preliminară

38      În temeiul articolului 99 din Regulamentul de procedură al Curții, atunci când răspunsul la o întrebare formulată cu titlu preliminar poate fi în mod clar dedus din jurisprudență sau atunci când răspunsul la o astfel de întrebare nu lasă loc niciunei îndoieli rezonabile, Curtea, la propunerea judecătorului raportor și după ascultarea avocatului general, poate oricând să decidă să se pronunțe prin ordonanță motivată.

39      În cadrul prezentei cauze, se impune aplicarea acestei dispoziții.

40      Cu titlu introductiv, este necesar să se arate că prin prezenta cerere de decizie preliminară nu se urmărește să se afle dacă procedura de finanțare a proiectelor reglementată de articolul 183 din noul Cod al achizițiilor publice este compatibilă cu Directiva 2014/23, ci să se stabilească dacă un stat membru poate impune autorităților sale contractante să recurgă la o concesionare pentru exploatarea de autostrăzi și, prin aceasta, să le interzică să opteze pentru procedura de finanțare a proiectelor.

41      Prin intermediul întrebării formulate, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) solicită în esență să se stabilească dacă articolul 2 alineatul (1) primul paragraf din Directiva 2014/23 coroborat cu articolul 30 și cu considerentele (5) și (68) ale acestei directive trebuie interpretat în sensul că se opune unei dispoziții naționale care interzice autorităților contractante să atribuie concesiuni de autostrăzi expirate sau care urmează să expire prin recurgere la procedura de finanțare a proiectelor prevăzută la articolul 183 din noul Cod al achizițiilor publice.

42      Având în vedere atât modul de redactare a Directivei 2014/23, cât și jurisprudența recentă a Curții în materia contractelor de achiziții publice, această întrebare necesită un răspuns negativ.

43      În primul rând, astfel cum reiese din articolul 1 din Directiva 2014/23 coroborat cu considerentul (8) al acesteia, această directivă are ca obiect numai stabilirea normelor aplicabile procedurilor de atribuire a contractelor de concesiune de către autoritățile contractante și de către entitățile contractante, în cazul în care valoarea estimată a acestor contracte nu este mai mică decât pragurile prevăzute la articolul 8 din directiva menționată.

44      Directiva 2014/23 nu are astfel vocația de a se aplica decât în ipoteza în care o autoritate contractantă sau o entitate contractantă a inițiat o procedură de atribuire a unei concesiuni.

45      În al doilea rând, articolul 2 alineatul (1) primul paragraf din Directiva 2014/23 recunoaște principiul libertății administrative a autorităților naționale, regionale și locale în conformitate cu dreptul intern și cu dreptul Uniunii. Astfel, aceste „autorități”, privite în calitatea lor de autorități învestite cu competențe normative, iar nu în calitate de autorități contractante sau de entități contractante, au libertatea de a decide cel mai bun mod de a administra executarea lucrărilor sau prestarea serviciilor, pentru a asigura printre altele un nivel ridicat al calității, siguranței și accesibilității, egalitatea de tratament și promovarea accesului universal la serviciile publice și a drepturilor utilizatorilor cu privire la acestea.

46      În al treilea rând, reiese din articolul 2 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 2014/23 coroborat cu considerentul (5) al acesteia din urmă că autoritățile respective pot alege să‑și îndeplinească sarcinile de interes public cu propriile resurse, în cooperare cu alte autorități sau să le atribuie operatorilor economici.

47      Rezultă astfel că Directiva 2014/23 nu poate priva statele membre de libertatea de a privilegia un mod de gestionare în detrimentul celorlalte. Astfel, această libertate implică o alegere care se efectuează într‑un stadiu anterior celui al procedurii de atribuire și care, prin urmare, nu poate intra în domeniul de aplicare al acestei directive (a se vedea prin analogie Hotărârea din 3 octombrie 2019, Irgita, C‑285/18, EU:C:2019:829, punctul 44, precum și Ordonanța din 6 februarie 2020, Pia Opera Croce Verde Padova, C‑11/19, EU:C:2020:88, punctul 41, și Ordonanța din 6 februarie 2020, Rieco, C‑89/19-C‑91/19, EU:C:2020:87, punctul 33).

48      În al patrulea rând, această interpretare nu poate fi infirmată de susținerea care figurează la articolul 30 alineatul (1) din directiva menționată, precum și în considerentul (68) al acesteia, potrivit căreia autoritatea contractantă sau entitatea contractantă are libertatea de a organiza procedura de alegere a concesionarului cu condiția îndeplinirii dispozițiilor aceleiași directive.

49      Astfel, în ipoteza în care autoritățile naționale, regionale sau locale au înțeles să privilegieze un anumit mod de gestionare, autoritățile contractante și entitățile contractante beneficiază numai de o libertate condiționată care, în consecință, nu poate fi exercitată decât în cadrul alegerilor politice efectuate în prealabil de autoritățile menționate.

50      În al cincilea rând, libertatea de care dispun autoritățile naționale, regionale sau locale, conform articolului 2 alineatul (1) primul paragraf din Directiva 2014/23, cu privire la alegerea modului de gestionare pe care îl consideră cel mai adecvat pentru executarea lucrărilor sau prestarea serviciilor nu poate fi însă nelimitată. Dimpotrivă, aceasta trebuie exercitată cu respectarea normelor fundamentale ale Tratatului FUE, în special a liberei circulații a mărfurilor, a libertății de stabilire și a liberei prestări a serviciilor, și a principiilor care decurg din acestea, precum egalitatea de tratament, nediscriminarea, recunoașterea reciprocă, proporționalitatea și transparența (a se vedea prin analogie Hotărârea din 3 octombrie 2019, Irgita, C‑285/18, EU:C:2019:829, punctul 48 și jurisprudența citată, precum și Ordonanța din 6 februarie 2020, Pia Opera Croce Verde Padova, C‑11/19, EU:C:2020:88, punctul 45, și Ordonanța din 6 februarie 2020, Rieco, C‑89/19-C‑91/19, EU:C:2020:87, punctul 37).

51      Deși revine instanței de trimitere, în cauza principală, sarcina de a se asigura că interdicția impusă autorităților contractante și entităților contractante de a recurge la procedura de finanțare a proiectelor, astfel cum este prevăzută la articolul 178 alineatul 8 bis din noul Cod al achizițiilor publice, nu a depășit limitele menționate la punctul anterior din prezenta ordonanță, pare să reiasă atât din decizia de trimitere, cât și din observațiile scrise depuse la Curte de guvernul italian și de Comisia Europeană că această dispoziție urmărea să asigure deschiderea spre o concurență cât mai largă posibil a concesiunilor privind autostrăzile. Întrucât sectorul concesiunilor privind autostrăzile nu a fost deschis concurenței decât recent, legiuitorul italian ar fi optat pentru un sistem de cerere de ofertă publică, interzicând alternativa pe care o constituie atribuirea acestor concesiuni prin intermediul finanțării de proiecte. Astfel, articolul 178 alineatul 8 bis din noul Cod al achizițiilor publice ar urmări să evite recunoașterea vreunui avantaj, chiar și a unuia de fapt, concesionarilor al căror contract expiră.

52      Având în vedere considerațiile care precedă, trebuie să se răspundă la întrebarea adresată că articolul 2 alineatul (1) primul paragraf din Directiva 2014/23 coroborat cu articolul 30 și cu considerentele (5) și (68) ale acestei directive trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei dispoziții naționale care interzice autorităților contractante să atribuie concesiuni de autostrăzi expirate sau care urmează să expire prin recurgere la procedura de finanțare a proiectelor prevăzută la articolul 183 din noul Cod al achizițiilor publice.

 Cu privire la cheltuielile de judecată

53      Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a noua) declară:

Articolul 2 alineatul (1) primul paragraf din Directiva 2014/23/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind atribuirea contractelor de concesiune coroborat cu articolul 30 și cu considerentele (5) și (68) ale acestei directive trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei dispoziții naționale care interzice autorităților contractante să atribuie concesiuni de autostrăzi expirate sau care urmează să expire prin recurgere la procedura de finanțare a proiectelor prevăzută la articolul 183 din decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (Decretul legislativ nr. 50 privind Codul achizițiilor publice) din 18 aprilie 2016.

Semnături


*      Limba de procedură: italiana.