ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção)
19 de janeiro de 2023 (*)
«Reenvio prejudicial — Diretiva 2006/123/CE — Serviços no mercado interno — Artigo 2.o, n.o 2, alínea d) — Âmbito de aplicação material — Serviço no domínio dos transportes — Realização de cursos de sensibilização e reeducação rodoviária para recuperação de pontos da carta de condução — Concessão de serviço público — Artigo 15.o — Requisitos — Repartição do território pertinente em cinco lotes — Restrição quantitativa e territorial de acesso à atividade em causa — Razões imperiosas de interesse geral — Justificação — Segurança rodoviária — Proporcionalidade — Serviço de interesse económico geral»
No processo C‑292/21,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Tribunal Supremo (Supremo Tribunal, Espanha), por Decisão de 6 de abril de 2021, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 7 de maio de 2021, no processo
Administración General del Estado,
Confederación Nacional de Autoescuelas (CNAE),
UTE CNAE‑ITT‑FORMASTER‑ECT
contra
Asociación para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (Audica),
Ministerio Fiscal,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção),
composto por: K. Jürimäe, presidente de secção, M. Safjan, N. Piçarra, N. Jääskinen (relator) e M. Gavalec, juízes,
advogado‑geral: N. Emiliou,
secretário: M. Ferreira, administradora principal,
vistos os autos e após a audiência de 1 de junho de 2022,
vistas as observações apresentadas:
— em representação da Confederación Nacional de Autoescuelas (CNAE) e da UTE CNAE‑ITT‑FORMASTER‑ECT, por A. Jiménez‑Blanco Carrillo de Albornoz, J. Machado Cólogan, abogados, e por A. R. de Palma Villalón, procurador,
— em representação da Asociación para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (Audica), por J. Cremades García, S. Rodríguez Bajón e A. Ruiz Ojeda, abogados,
— em representação do Governo espanhol, por I. Herranz Elizalde e S. Jiménez García, na qualidade de agentes,
— em representação do Governo checo, por M. Smolek e J. Vláčil, na qualidade de agentes,
— em representação do Governo neerlandês, por K. Bulterman, M.H.S. Gijzen e J. Langer, na qualidade de agentes,
— em representação da Comissão Europeia, por L. Armati, É. Gippini Fournier, M. Mataija e P. Němečková, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 15 de setembro de 2022,
profere o presente
Acórdão
1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação da Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno (JO 2006, L 376, p. 36).
2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Administración General del Estado (Administração Geral do Estado, Espanha) (a seguir «Administração Geral»), a Confederación National de Autoescuelas (CNAE) e a união temporária de empresas (UTE) formada pelas CNAE‑ITT‑FORMASTER‑ECT (a seguir, em conjunto, «CNAE»), ao Ministerio Fiscal (Ministério Público, Espanha) (a seguir «Ministério Público») e à Asociación para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (Audica), a respeito do regime jurídico aplicável aos cursos de sensibilização e de reeducação rodoviária para efeitos da recuperação de pontos das cartas de condução.
Quadro jurídico
Direito da União
Diretiva 2006/123
3 Os considerandos 33, 40 e 70 da Diretiva 2006/123 enunciam:
«(33) Os serviços abrangidos pela presente diretiva pertencem a um amplo leque de atividades em constante evolução […]. Os serviços abrangidos englobam também os serviços fornecidos simultaneamente às empresas e aos consumidores, como […] os serviços de arquitetura, a distribuição, a organização de feiras, o aluguer de automóveis, e as agências de viagem. […] Estas atividades podem referir‑se quer a serviços que impliquem uma proximidade entre prestador e destinatário, quer a serviços que impliquem uma deslocação do destinatário ou do prestador, quer a serviços que possam ser fornecidos à distância, inclusive através da Internet.
[…]
(40) A noção de “razões imperiosas de interesse geral” a que se referem determinadas disposições da presente diretiva foi desenvolvida pela jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa aos artigos 43.o e 49.o [TFUE], e pode continuar a evoluir. Esta noção, na aceção que lhe é dada pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, abrange, pelo menos, os seguintes domínios: […], a segurança rodoviária […]
[…]
(70) Para os efeitos da presente diretiva, e sem prejuízo do artigo 16.o [CE], os serviços apenas podem ser considerados serviços de interesse económico geral se forem prestados no cumprimento de uma missão específica de interesse público cujo desempenho tenha sido confiado ao prestador pelo Estado‑Membro em questão. Esta missão deverá ser desempenhada através de um ou mais atos, de forma determinada pelo Estado‑Membro em questão, e especificar a natureza precisa da referida missão específica.»
4 O artigo 2.o desta diretiva prevê:
«1. A presente diretiva é aplicável aos serviços fornecidos pelos prestadores estabelecidos num Estado‑Membro.
2. A presente diretiva não se aplica às seguintes atividades:
a) Serviços de interesse geral sem caráter económico;
[…]
d) Serviços no domínio dos transportes, incluindo os serviços portuários, abrangidos pelo âmbito do Título V do Tratado [CE];
[…]»
5 Nos termos do artigo 4.o da referida diretiva:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
1) “Serviço”, qualquer atividade económica não assalariada prestada geralmente mediante remuneração, referida no artigo 50.o [CE];
[…]
5) “Estabelecimento”: o exercício efetivo pelo prestador de uma atividade económica na aceção do artigo 43.o [CE], por um período indeterminado e através de uma infraestrutura estável a partir da qual a prestação de serviços é efetivamente assegurada;
[…]
8) “Razões imperiosas de interesse geral”: razões reconhecidas como tal pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, nomeadamente pelos seguintes motivos: […] segurança pública […];
[…]»
6 O capítulo III da Diretiva 2006/123 intitula‑se «Liberdade de estabelecimento dos prestadores». Os artigos 9.o a 13.o desta diretiva fazem parte da secção 1, intitulada «Autorizações», deste capítulo.
7 O artigo 9.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Regimes de autorização», dispõe:
«1. Os Estados‑Membros só podem subordinar a um regime de autorização o acesso a uma atividade de serviços e o seu exercício se forem cumpridas as condições seguintes:
a) O regime de autorização não ser discriminatório em relação ao prestador visado;
b) A necessidade de um regime de autorização ser justificada por uma razão imperiosa de interesse geral;
c) O objetivo pretendido não poder ser atingido através de uma medida menos restritiva, nomeadamente porque um controlo a posteriori significaria uma intervenção demasiado tardia para se poder obter uma real eficácia.
[…]
3. A presente secção não é aplicável aos aspetos dos regimes de autorização que são regidos, direta ou indiretamente, por outros instrumentos comunitários.»
8 O artigo 15.o da mesma diretiva insere‑se na secção 2 do capítulo III desta última, intitulada «Requisitos proibidos ou sujeitos a avaliação». Este artigo diz respeito aos requisitos que devem ser avaliados pelos Estados‑Membros e prevê:
«1. Os Estados‑Membros devem verificar se os respetivos sistemas jurídicos estabelecem algum dos requisitos referidos no n.o 2 e devem assegurar que esses requisitos sejam compatíveis com as condições referidas no n.o 3. Os Estados‑Membros devem adaptar as respetivas disposições legislativas, regulamentares ou administrativas de forma a torná‑las compatíveis com as referidas condições.
2. Os Estados‑Membros devem verificar se os respetivos sistemas jurídicos condicionam o acesso a uma atividade de serviços ou o seu exercício ao cumprimento de algum dos seguintes requisitos não discriminatórios:
a) Restrições quantitativas ou territoriais, nomeadamente sob a forma de limites fixados em função da população ou de uma distância geográfica mínima entre prestadores;
[…]
3. Os Estados‑Membros devem verificar se os requisitos referidos no n.o 2 observam as condições seguintes:
a) Não discriminação: os requisitos não podem ser direta ou indiretamente discriminatórios em razão da nacionalidade ou, tratando‑se de sociedades, do local da sede;
b) Necessidade: os requisitos têm que ser justificados por uma razão imperiosa de interesse geral;
c) Proporcionalidade: os requisitos têm que ser adequados para garantir a consecução do objetivo prosseguido, não podendo ir além do necessário para atingir este objetivo e não podendo ser possível obter o mesmo resultado através de outras medidas menos restritivas.
4. Os n.os 1, 2 e 3 apenas se aplicam à legislação no domínio dos serviços de interesse económico geral na medida em que a aplicação desses números não obste ao desempenho, de direito ou de facto, das missões específicas cometidas a esses serviços.
[…]»
Diretiva 2014/23/UE
9 A Diretiva 2014/23/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa à adjudicação de contratos de concessão (JO 2014, L 94, p. 1), estabelece, nos termos do seu artigo 1.o, n.o 1, as regras aplicáveis aos procedimentos de contratação levados a cabo por autoridades e entidades adjudicantes por meio de uma concessão, cujo valor estimado não seja inferior aos limiares definidos no artigo 8.o desta diretiva.
10 Nos termos do artigo 5.o da referida diretiva:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
1) “Concessões”, a concessão de obras públicas ou serviços, tal como definidas nas alíneas a) e b):
[…]
b) “Concessão de serviços”, um contrato a título oneroso celebrado por escrito, mediante o qual uma ou mais autoridades adjudicantes ou entidades adjudicantes confiam a prestação e a gestão de serviços distintos da execução de obras referida na alínea a) a um ou mais operadores económicos, cuja contrapartida consiste, quer unicamente no direito de exploração dos serviços que constituem o objeto do contrato, quer nesse direito acompanhado de um pagamento.
[…]»
11 O artigo 8.o da mesma diretiva fixa os limiares e os métodos de cálculo do valor estimado das concessões. Em conformidade com o seu n.o 1, esta diretiva aplica‑se às concessões cujo valor seja igual ou superior a 5 186 000 euros.
12 Em conformidade com o disposto no artigo 51.o, n.o 1, da Diretiva 2014/23, os Estados‑Membros deviam pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento a esta diretiva até 18 de abril de 2016.
13 Resulta do seu artigo 54.o, segundo parágrafo, que esta diretiva não se aplica às concessões objeto de proposta ou adjudicadas antes de 17 de abril de 2014.
Direito espanhol
14 A Diretiva 2006/123 foi transposta para o direito espanhol pela Ley 17/2009 sobre el libre acceso a las atividades de servicios y su ejercicio (Lei 17/2009 Relativa ao Livre Acesso às Atividades de Serviços e ao seu Exercício), de 23 de novembro de 2009 (BOE n.o 283, de 24 de novembro de 2009, p. 99570). O artigo 3.o desta lei especifica que consubstancia um «serviço» «qualquer atividade económica não assalariada prestada geralmente mediante remuneração, referida no artigo 50.o [CE]». Decorre, além disso, do artigo 5.o desta lei que o acesso a uma atividade de serviços pode estar sujeito a autorização desde que estejam preenchidos três requisitos: os de não discriminação, da necessidade e da proporcionalidade.
15 Por força da Ley 17/2005 por la que se regula el permiso y la licencia de conducción por puntos y se modifica el texto articulado de la ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial (Lei 17/2005 que regula a carta de condução com pontos e que altera a Lei relativa ao Tráfego, à Circulação de Veículos a Motor e à Segurança Rodoviária), de 19 de julho de 2005 (BOE no 172, de 20 de julho de 2005, p. 25781), a adjudicação de cursos de sensibilização e de reeducação rodoviária para recuperação de pontos na carta de condução deve ser realizada mediante uma concessão de serviço público.
16 A Orden INT/2596/2005 por la que se regulan los cursos de sensibilización y réeducación para los titulares de um permiso o licencia de conducción (Despacho INT/2596/2005 que regula os cursos de sensibilização e reeducação rodoviária dos titulares de cartas de condução), de 28 de julho de 2005 (BOE n.o 190, de 10 de agosto de 2005, p. 28083), dá execução à lei referida no número anterior deste acórdão. Nos termos do seu n.o 12, o controlo e a inspeção desses cursos de sensibilização e de reeducação rodoviária devem ser realizados em conformidade com as prescrições técnicas definidas no contrato de concessão de serviço público em causa. Todavia, este n.o 12 indica que a Dirección General de Tráfico (Direção‑Geral de Viação, Espanha), diretamente ou através dos seus serviços, pode avaliar os cursos de recuperação parcial de pontos da carta de condução e os cursos de recuperação da carta de condução (permiso de conducción) ou da licença de condução espanhola (licencia de conducción), bem como inspecionar os centros que ministrem esses cursos.
Litígio no processo principal e questão prejudicial
17 A Direção‑Geral de Viação publicou um anúncio de concurso público intitulado «Concessão da gestão de cursos de sensibilização e reeducação rodoviária para recuperação de pontos da carta de condução: cinco lotes». Este concurso público dizia respeito aos cursos que os condutores deviam seguir para recuperar os pontos das suas cartas de condução perdidos na sequência da prática de infrações rodoviárias.
18 O contrato objeto do referido concurso público foi definido como contrato de concessão de serviço público. Para este efeito, o território nacional, com exceção da Catalunha e do País Basco, foi dividido em cinco zonas, correspondendo cada uma destas a um dos cinco lotes do concurso público. No termo do procedimento, o adjudicatário de cada um dos lotes é a única entidade autorizada a ministrar os referidos cursos de sensibilização e de reabilitação rodoviária na respetiva área geográfica.
19 A Audica impugnou o concurso público em causa no Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (Tribunal Administrativo Central de Recursos de Âmbito Contratual, Espanha), alegando que a adjudicação destes cursos de sensibilização e de reabilitação rodoviária através de contratos de concessão de serviço público é contrária à livre prestação de serviços.
20 Por Decisão de 23 de janeiro de 2015, o Tribunal Administrativo Central de Recursos de Âmbito Contratual, negou provimento ao recurso interposto pela Audica. Em seguida, esta última interpôs recurso administrativo desta decisão na Sala de lo Contencioso‑Administrativo da Audiencia Nacional (Secção do Contencioso Administrativo da Audiência Nacional, Espanha).
21 Neste processo, a Administração Geral e a CNAE apresentaram‑se na qualidade de recorridas, esclarecendo‑se que a CNAE participou no procedimento de concurso público em causa e que o Ministério Público interveio em apoio da Audica.
22 Por Acórdão de 28 de novembro de 2018, este último órgão jurisdicional deu provimento ao recurso administrativo e anulou a Decisão do Tribunal Administrativo Central de Recursos de Âmbito Contratual, de 23 de janeiro de 2015, bem como o concurso público em causa no processo principal. Segundo o referido órgão jurisdicional, embora os cursos de sensibilização e de reeducação rodoviária para recuperação de pontos da carta de condução constituam um serviço de interesse económico geral, na aceção do artigo 14.o TFUE, o dever de atribuir uma concessão de serviço público é desproporcionado e não pode ser justificado. Há, nomeadamente, outros meios através dos quais é possível chegar ao mesmo resultado, sem pôr em causa a concorrência entre os prestadores de serviços que podem exercer a atividade em causa.
23 A Administração Geral e a CNAE interpuseram recurso de cassação daquele acórdão no Tribunal Supremo (Supremo Tribunal, Espanha), que é o órgão jurisdicional de reenvio.
24 O órgão jurisdicional de reenvio compartilha das dúvidas expressas perante si pelo Ministério Público a respeito da compatibilidade, nomeadamente com a Diretiva 2006/123, da adjudicação de cursos de sensibilização e de reeducação rodoviária para recuperação de pontos da carta de condução através de uma concessão de serviço público. Todavia, o mesmo órgão jurisdicional considera que a argumentação da Administração Geral, segundo a qual não é possível comparar, de maneira útil, a formação inicial proposta por escolas de condução e por estes cursos de sensibilização e de reeducação rodoviárias, não deixa de ser pertinente. Há uma diferença qualitativa entre estes dois tipos de cursos. Contrariamente ao que sucede com os referidos cursos de sensibilização e de reeducação rodoviária, a formação inicial não se dirige a pessoas que infringiram as regras da circulação rodoviária. Para a obtenção da carta de condução é, além disso, necessário ficar aprovado num exame que não é gerido pelas próprias escolas de condução.
25 Este órgão jurisdicional indica que, nos termos da legislação espanhola atual, as escolas de condução estão sujeitas a uma simples autorização administrativa. Esta sujeição das escolas de condução ao controlo da administração não limita, contudo, o acesso à atividade em causa, nem o número de escolas de condução. Assim, se se viesse a admitir uma analogia entre a formação inicial e os referidos cursos de sensibilização e de reeducação rodoviária, poder‑se‑ia então perguntar por que razão o legislador espanhol não sujeitou a oferta comercial destes cursos a um simples regime de autorização administrativa, em vez de a qualificar de serviço público que devia ser prestado através de uma concessão.
26 Nestas condições, o Tribunal Supremo (Supremo Tribunal), decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«É compatível com a Diretiva [2006/123] ou, eventualmente, com outras regras ou princípios do direito da União Europeia[,] a norma nacional segundo a qual a adjudicação dos cursos de sensibilização e reeducação rodoviária para a recuperação de pontos da carta de condução deve ser efetuada através de concessão de serviço público?»
Quanto à questão prejudicial
27 Com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o direito da União, designadamente o artigo 15.o da Diretiva 2006/123, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional segundo a qual a adjudicação de cursos de sensibilização e de reeducação rodoviária para recuperação de pontos da carta de condução deve ser efetuada através de uma concessão de serviço público.
28 Para responder utilmente a esta questão, há que verificar, em primeiro lugar, se a realização de cursos de sensibilização e de reeducação rodoviária para recuperação de pontos de carta de condução é abrangida pelo âmbito de aplicação material da Diretiva 2006/123.
29 A este respeito, importa começar por recordar que a Diretiva 2006/123 se aplica aos serviços prestados pelos prestadores estabelecidos num Estado‑Membro. O artigo 4.o, n.o 1, desta diretiva precisa que, para efeitos desta última, constitui um «serviço» qualquer atividade económica não assalariada prestada geralmente mediante remuneração.
30 No caso em apreço, há que considerar, à semelhança do órgão jurisdicional de reenvio, que a realização de cursos de sensibilização e de reeducação rodoviária para recuperação de pontos da carta de condução através de uma concessão é abrangida por este conceito de «serviço», uma vez que um contrato de concessão permite que o concessionário preste os cursos em causa a título oneroso. Por outro lado, esta atividade está relacionada com uma instalação estável a partir da qual a prestação de serviços é efetivamente assegurada.
31 A este título, em conformidade com a definição do conceito de «estabelecimento» constante do artigo 4.o, ponto 5, da Diretiva 2006/123 e como o advogado‑geral indicou, em substância, no n.o 23 das suas conclusões, a referida atividade entra no âmbito de aplicação das disposições relativas à liberdade de estabelecimento que figuram nesta diretiva.
32 Em seguida, em conformidade com o disposto no artigo 2.o, n.o 2, alínea d), da Diretiva 2006/123, estão excluídos do âmbito de aplicação material desta última os serviços no domínio dos transportes, esclarecendo‑se que, por força do artigo 58.o, n.o 1, TFUE, a livre prestação de serviços em matéria de transportes é especificamente regulada pelo título VI do Tratado FUE.
33 Segundo jurisprudência constante, o conceito de «serviço no domínio dos transportes» abrange não apenas qualquer ato físico de movimentação de pessoas ou de mercadorias de um local para outro através de um veículo, aeronave ou embarcação, mas também qualquer serviço intrinsecamente relacionado com esse ato (v., neste sentido, Acórdãos de 20 de dezembro de 2017, Asociación Profesional Elite Taxi, C‑434/15, EU:C:2017:981, n.o 41, e de 15 de outubro de 2015, Grupo Itevelesa e o., C‑168/14, EU:C:2015:685, n.o 46).
34 Neste contexto, como o advogado‑geral salientou no n.o 31 das suas conclusões, é assim necessário estabelecer uma distinção entre, por um lado, os serviços intrinsecamente relacionados com o ato físico de deslocação de pessoas ou de bens de um local para outro através de um meio de transporte e, por outro, os serviços abrangidos pelo âmbito de aplicação desta diretiva, uma vez que não tem por principal finalidade a deslocação de pessoas ou de bens.
35 Para poder proceder a esta distinção, há que tomar em consideração o objeto principal do serviço em causa (v., neste sentido, Acórdão de 1 de outubro de 2015, Trijber e Harmsen, C‑340/14 e C‑341/14, EU:C:2015:641, n.o 51).
36 É assim que, em conformidade com o considerando 33 da Diretiva 2006/123, são nomeadamente abrangidos por esta diretiva os serviços de aluguer de automóveis, as agências de viagens e os serviços aos consumidores no domínio do turismo, incluindo os guias turísticos.
37 Por outro lado, resulta do ponto 2.1.2 do Manual relativo à implementação da Diretiva «Serviços» que a exceção prevista no artigo 2.o, n.o 2, alínea d), da Diretiva 2006/123 não deve abranger nomeadamente os serviços das escolas de condução.
38 Ora, como o advogado‑geral observou no n.o 34 das suas conclusões, como sucede com os serviços das escolas de condução mencionados no número anterior do presente acórdão, os cursos de sensibilização e de reeducação rodoviária para recuperação de pontos da carta de condução têm por objetivo principal formar o beneficiário para uma condução prudente e responsável, e não transportá‑lo.
39 É certo que, designadamente sublinhou o Governo neerlandês, o Tribunal de Justiça declarou que as atividades dos centros de inspeção de veículos estão abrangidas pela exceção prevista no artigo 2.o, n.o 2, alínea d), da Diretiva 2006/123 (Acórdão de 15 de outubro de 2015, Grupo Itevelesa e o., C‑168/14, EU:C:2015:685, n.o 54).
40 No entanto, estas atividades constituem uma condição prévia e indispensável ao exercício da atividade principal que é o transporte. Todavia, ao contrário do que sucede com estas, que são exercidas diretamente num veículo como meio de transporte, as normas jurídicas que regulam a obtenção ou a conservação de uma carta de condução determinam as condições nas quais uma pessoa pode conduzir um determinado tipo de meio de transporte e dizem assim respeito, enquanto tais, à pessoa e não ao próprio veículo.
41 Por conseguinte, há que concluir que a realização de cursos de sensibilização e de reeducação rodoviária para recuperação de pontos da carta de condução não é abrangida pela exceção prevista no artigo 2.o, n.o 2, alínea d), da Diretiva 2006/123.
42 Em segundo lugar, há que verificar se algum outro instrumento do direito da União, como a Diretiva 2014/23, cuja aplicabilidade foi objeto de debate entre as partes no processo principal no decurso da audiência de alegações, tem impacto na aplicabilidade da Diretiva 2006/123 em circunstâncias como as do processo principal.
43 Com efeito, em conformidade com o artigo 9.o, n.o 3, da Diretiva 2006/123, os artigos 9.o a 13.o desta não se aplicam aos aspetos dos regimes de autorização que são regulados direta ou indiretamente por outros instrumentos da União, como a Diretiva 2014/23.
44 Ora, a aplicabilidade desta última diretiva pressupõe que estejam preenchidos vários requisitos cumulativos.
45 No que respeita, antes de mais, ao âmbito de aplicação material da Diretiva 2014/23, o serviço em causa deve, em conformidade com o artigo 1.o, n.o 1, desta diretiva, revestir a forma de uma concessão, sendo a «concessão de serviços» definida, no seu artigo 5.o, n.o 1, alínea b), como um «contrato a título oneroso celebrado por escrito, mediante o qual uma ou mais autoridades adjudicantes ou entidades adjudicantes confiam a prestação e a gestão de […] a um ou mais operadores económicos, cuja contrapartida consiste, quer unicamente no direito de exploração dos serviços que constituem o objeto do contrato, quer nesse direito acompanhado de um pagamento».
46 No caso em apreço, resulta dos autos de que o Tribunal de Justiça dispõe que os cursos de sensibilização e de reeducação rodoviária para recuperação de pontos da carta de condução devem ser ministrados ao abrigo de uma concessão de serviço público que diga respeito a uma zona geográfica e que tenha por objeto a prestação de um serviço específico nessa área. Por outro lado, essa concessão visa transferir o direito de ministrar os cursos em causa do adjudicante para cada concessionário. Por conseguinte, há que considerar que as concessões de serviço público em causa no processo principal estão abrangidas pelo âmbito de aplicação material da Diretiva 2014/23.
47 No que se refere, em seguida, à aplicabilidade ratione temporis da Diretiva 2014/23, resulta do seu artigo 54.o, segundo parágrafo, que a concessão em causa tem de ter sido objeto de uma proposta ou tem de ter sido adjudicada depois de 17 de abril de 2014.
48 Ora, importa salientar que a CNAE e o Governo espanhol alegam que as concessões em causa no processo principal foram objeto de uma proposta apresentada antes de 18 de abril de 2016, sendo esta data, em conformidade com o disposto no artigo 51.o, n.o 1, da Diretiva 2014/23, a data do termo do prazo de transposição desta diretiva para o ordenamento jurídico nacional. Por conseguinte, na data em que esta proposta foi apresentada o regime jurídico nacional anteriormente aplicável ainda estava em vigor e esta diretiva ainda não tinha sido integrada neste ordenamento jurídico.
49 A este respeito, o Tribunal de Justiça declarou, num processo no qual uma proposta foi excluída do processo de adjudicação de um contrato público antes de expirado o prazo de transposição da diretiva pertinente e antes de esta ter sido integrada no ordenamento jurídico nacional, que seria contrário ao princípio da segurança jurídica aplicar esta diretiva, uma vez que a decisão contra a qual é alegada uma violação do direito da União tinha sido adotada antes dessa data (Acórdão de 15 de outubro de 2009, Hochtief e Linde‑Kca‑Dresden, C‑138/08, EU:C:2009:627, n.os 28 e 29, bem como jurisprudência referida).
50 Nestas condições, sem prejuízo das verificações que competirá ao órgão jurisdicional de reenvio efetuar, afigura‑se que a Diretiva 2014/23 não é aplicável ratione temporis ao litígio no processo principal, porquanto as concessões em causa no processo principal parecem ter sido objeto de uma proposta antes de terminado o prazo de transposição desta diretiva e num momento em que esta ainda não tinha sido integrada no ordenamento jurídico espanhol.
51 Por último, importa sublinhar que, ainda que se admitisse que a Diretiva 2014/23 se aplica ratione temporis ao litígio no processo principal, seria ainda necessário que o contrato de concessão em causa tivesse, em conformidade com o disposto no seu artigo 8.o, n.o 1, um valor igual ou superior a 5 186 000 euros.
52 Embora caiba, em definitivo, ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se esta condição está preenchida no caso concreto, há que observar, com base nas informações fornecidas pela CNAE, pelo Governo espanhol e pela Comissão Europeia na audiência, que o valor do contrato em causa no processo principal parece ser inferior a tal montante.
53 Por conseguinte, há que partir da premissa de que a Diretiva 2014/23 não se aplica aos factos do litígio no processo principal. Daqui decorre que o capítulo III da Diretiva 2006/123 é aplicável ainda que, como se verifica no caso em apreço, esteja em causa uma situação puramente interna, ou seja, uma situação na qual todos os elementos pertinentes estão confinados a um único Estado‑Membro (v., neste sentido, Acórdão de 22 de setembro de 2020, Cali Apartments, C‑724/18 e C‑727/18, EU:C:2020:743, n.os 55 e 56).
54 Há assim que examinar, em terceiro lugar, se é compatível com o artigo 15.o da Diretiva 2006/123 uma regulamentação nacional nos termos da qual a adjudicação de cursos de sensibilização e de reeducação rodoviária para recuperação de pontos da carta de condução deve ser efetuada através de uma concessão de serviço público.
55 Este artigo, que figura no capítulo III da citada diretiva, diz respeito aos requisitos impostos pelo sistema jurídico de um Estado‑Membro que estão sujeitos à sua avaliação. Por conseguinte, há que começar por determinar se essa regulamentação se enquadra numa das categorias dos «requisitos» constantes do referido artigo.
56 No caso em apreço, resulta do pedido de decisão prejudicial que, em conformidade com a regulamentação em causa no processo principal, apenas um concessionário é autorizado a ministrar cursos de sensibilização e de reeducação rodoviária para recuperação de pontos da carta de condução em cada uma das cinco zonas geográficas previamente delimitadas em todo o território nacional em causa, com exclusão da Catalunha e do País Basco. Depois de o contrato ter sido adjudicado, o concessionário exerce um controlo exclusivo da zona de que é titular de uma concessão de serviço público, sendo que nenhum outro prestador é autorizado a prestar esses serviços nessa zona.
57 Ora, resulta do artigo 15.o, n.o 1, e n.o 2, alínea a), da Diretiva 2006/123 que as restrições quantitativas ou territoriais ao exercício de uma atividade de serviços constituem requisitos na aceção desta diretiva quando imponham, nomeadamente, restrições quanto ao número de operadores autorizados a estabelecerem‑se num determinado Estado‑Membro ou uma restrição quanto à observância de uma distância geográfica mínima entre prestadores.
58 Atendendo à descrição da regulamentação nacional em causa, referida no n.o 56 do presente acórdão, há que considerar que esta constitui simultaneamente uma restrição quantitativa e uma restrição territorial, na aceção do artigo 15.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2006/123.
59 Semelhante restrição à liberdade de estabelecimento só é autorizada se for compatível com os requisitos enunciados no artigo 15.o, n.o 3, desta diretiva. Tem de ser não discriminatória, necessária e proporcionada.
60 No que se refere, primeiro, à observância do requisito de «não discriminação», enunciado no artigo 15.o, n.o 3, alínea a), da Diretiva 2006/123, basta salientar, à semelhança do que fizeram todas as partes que apresentaram observações, que a regulamentação nacional em causa se aplica sem discriminação a todos os prestadores que pretendam prestar o serviço em causa no processo principal.
61 No que respeita, segundo, à questão de saber se esta medida é justificada por uma razão imperiosa de interesse geral, na aceção do artigo 15.o, n.o 3, alínea b), da Diretiva 2006/123, resulta do pedido de decisão prejudicial que esta medida foi concebida para melhorar a segurança rodoviária ao facilitar o acesso dos condutores que perderam pontos na sua carta de condução aos centros de formação. Trata‑se assim, em conformidade com o disposto no artigo 4.o, ponto 8, da Diretiva 2006/123, lido à luz do seu considerando 40 e de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, de uma razão imperiosa de interesse geral que é suscetível de justificar restrições à liberdade de estabelecimento (v., neste sentido, Acórdão de 15 de outubro de 2015, Grupo Itevelesa e o., C‑168/14, EU:C:2015:685, n.o 74 e jurisprudência referida).
62 No que respeita, terceiro, à questão de saber se semelhante medida é proporcional ao objetivo de interesse geral prosseguido, na aceção do artigo 15.o, n.o 3, alínea c), da Diretiva 2006/123, há que salientar que uma medida nacional restritiva da liberdade de estabelecimento que prossegue um objetivo de interesse geral só pode ser admitida na condição de ser adequada a garantir a realização deste último e de não exceder o que é necessário para alcançar esse objetivo (v., por analogia, Acórdão de 1 de outubro de 2015, Trijber e Harmsen, C‑340/14 e C‑341/14, EU:C:2015:641, n.o 70).
63 Cabe em última instância ao juiz nacional, que tem competência exclusiva para apreciar os factos do litígio no processo principal, determinar se uma medida preenche estes dois requisitos. Todavia, para dar uma resposta útil ao órgão jurisdicional de reenvio, o Tribunal de Justiça pode fornecer indicações extraídas dos autos do processo principal, bem como das observações escritas e orais que lhe tenham sido apresentadas, suscetíveis de permitir que esse órgão jurisdicional se pronuncie (v., neste sentido, Acórdão de 1 de outubro de 2015, Trijber e Harmsen, C‑340/14 e C‑341/14, EU:C:2015:641, n.o 71 e jurisprudência referida).
64 No que respeita, por um lado, à aptidão da medida para alcançar o objetivo que visa melhorar a segurança rodoviária, resulta dos elementos fornecidos ao Tribunal de Justiça que a medida em causa no processo principal visa garantir que haja pelo menos um operador encarregado de exercer a atividade em causa em cada uma das cinco zonas situadas em todo o território pertinente.
65 Essa medida é suscetível de alcançar o objetivo prosseguido uma vez que visa garantir o acesso dos condutores aos centros de formação em todo o território pertinente, incluindo nas zonas geograficamente isoladas ou menos atrativas (v., por analogia, Acórdãos de 10 de março de 2009, Hartlauer, C‑169/07, EU:C:2009:141, n.os 51 e 52, bem como de 1 de junho de 2010, Blanco Pérez e Chao Gómez, C‑570/07 e C‑571/07, EU:C:2010:300, n.o 70).
66 No que respeita, por outro lado, à questão de saber se a medida em causa no processo principal excede o que é necessário para alcançar o objetivo prosseguido, há que salientar que esta medida constitui uma restrição importante à liberdade de estabelecimento, uma vez que impõe a divisão do território pertinente em cinco grandes zonas, sendo que em cada uma delas apenas um prestador pode prestar o serviço em causa.
67 Ora, como o advogado‑geral observou nos n.os 84 a 86 das suas conclusões, parece que há medidas menos restritivas do que a referida medida que permitem alcançar o objetivo prosseguido. Além disso, como foi exposto perante o órgão jurisdicional de reenvio, também não está excluído que este objetivo possa ser alcançado através de um regime de autorização administrativa, em vez de se recorrer a um serviço público que tem ser prestado através de uma concessão.
68 Em quarto lugar, não se pode excluir que o órgão jurisdicional de reenvio venha a considerar, no termo do seu exame, que a prestação dos serviços de cursos de sensibilização e de reeducação rodoviária para recuperação de pontos da carta de condução constitui uma missão ligada a um serviço de interesse económico geral. É o que sucede, nos termos do considerando 70 da Diretiva 2006/123, se o serviço em causa for prestado em aplicação de uma missão particular de interesse público confiada ao prestador pelo Estado‑Membro em causa.
69 Nesta hipótese, esse serviço seria então abrangido pela aplicação do artigo 15.o, n.o 4, desta diretiva. Consequentemente, a compatibilidade com o direito da União da medida em causa no processo principal terá de ser apreciada à luz da regra específica que figura nesta disposição.
70 Esta norma específica prevê que as regras estabelecidas no artigo 15.o, n.os 1 a 3, da Diretiva 2006/123 só se aplicam à legislação nacional em causa no domínio dos serviços de interesse económico geral, uma vez que a aplicação destes números não constitua um obstáculo ao cumprimento, de direito ou de facto, da missão particular que foi confiada.
71 A este respeito, o Tribunal de Justiça especificou que o artigo 15.o, n.o 4, desta diretiva não se opõe a que uma medida nacional imponha uma restrição territorial, desde que essa restrição seja necessária ao exercício da missão particular dos prestadores do serviço de interesse económico geral em causa em condições economicamente viáveis e proporcionada a esse exercício (v., neste sentido, Acórdão de 23 de dezembro de 2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, n.o 73).
72 Ora, como o advogado‑geral salientou no n.o 100 das suas conclusões, não está excluído que se possa demonstrar que uma divisão do território pertinente num maior número de zonas geográficas além das cinco que vieram a ser escolhidas poderia contribuir para facilitar a prestação dos serviços em causa no processo principal em zonas menos atrativas. Nestas circunstâncias, a divisão territorial e a restrição quantitativa impostas por uma medida como a que está em causa no processo principal não são necessárias para o desempenho da missão específica em causa em condições económicas viáveis.
73 No entanto, é ao órgão jurisdicional de reenvio que caberá examinar e tomar em consideração o âmbito exato das obrigações de serviço público impostas, sendo caso disso, aos concessionários dos cursos de sensibilização e de reeducação rodoviária para recuperação de pontos da carta de condução e considerar se um regime menos restritivo poderia impedir a oferta do serviço público em causa em condições economicamente viáveis.
74 Atendendo a todas as considerações que precedem, há que responder à questão submetida que o artigo 15.o da Diretiva 2006/123 deve ser interpretado no sentido de que esta disposição se opõe a uma regulamentação nacional segundo a qual a adjudicação de cursos de sensibilização e de reeducação rodoviária para recuperação de pontos da carta de condução deve ser efetuada através de uma concessão de serviço público, na medida em que esta regulamentação excede o que é necessário para alcançar o objetivo de interesse geral prosseguido, a saber a melhoria da segurança rodoviária.
Quanto às despesas
75 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) declara:
O artigo 15.o da Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno,
deve ser interpretado no sentido de que:
esta disposição opõe‑se a uma regulamentação nacional segundo a qual a adjudicação de cursos de sensibilização e de reeducação rodoviária para recuperação de pontos da carta de condução deve ser efetuada através de uma concessão de serviço público, na medida em que esta regulamentação excede o que é necessário para alcançar o objetivo de interesse geral prosseguido, a saber a melhoria da segurança rodoviária.
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