Causa T‑257/19
(pubblicazione per estratto)
Khaldoun Al Zoubi
contro
Consiglio dell’Unione europea
Sentenza del Tribunale (Quarta Sezione) del 24 novembre 2021
«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti della Siria – Congelamento dei capitali – Errori di valutazione»
1. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche nei confronti di talune persone ed entità alla luce della situazione in Siria – Decisione 2013/255/PESC e regolamento n. 36/2012 – Criteri di adozione delle misure restrittive – Imprenditori di spicco che operano in Siria – Nozione
[Art. 29 TUE; decisione del Consiglio 2013/255/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2015/1836, (PESC) 2019/87, (PESC) 2019/806 e (PESC) 2020/719, artt. 27, § 2, a), e § 3, e 28, § 2, a), e § 3; regolamenti del Consiglio n. 36/2012, come modificato dal regolamento 2015/1828, art. 15, § 1 bis, a), e § 1 ter, 2019/85, 2019/798 e 2020/716]
(v. punti 51, 52)
2. Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive nei confronti della Siria – Portata del controllo – Iscrizione del ricorrente nell’elenco allegato alla decisione impugnata a causa della sua qualità di imprenditore di spicco che opera in Siria – Documenti accessibili al pubblico – Valore probatorio
[Decisione del Consiglio 2013/255/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2019/87, (PESC) 2019/806 e (PESC) 2020/719, allegato I; regolamenti del Consiglio n. 36/2012, 2019/85, 2019/798 e 2020/716, allegato II]
(v. punti 55, 70, 73, 80)
3. Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive nei confronti della Siria – Portata del controllo – Valutazione della legittimità in base ai dati disponibili al momento dell’adozione della decisione
[Art. 263 TFUE; decisione del Consiglio 2013/255/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2019/87, (PESC) 2019/806 e (PESC) 2020/719, allegato I; regolamenti del Consiglio n. 36/2012, 2019/85, 2019/798 e 2020/716, allegato II]
(v. punto 58)
4. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti della Siria – Congelamento dei capitali e delle risorse economiche – Ricorso di annullamento proposto da un imprenditore di spicco che opera in Siria e nei cui confronti è stata adottata una decisione di congelamento dei capitali – Ripartizione dell’onere della prova – Decisione fondata su un insieme di indizi – Valore probatorio – Portata
[Decisione del Consiglio 2013/255/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2019/87, (PESC) 2019/806 e (PESC) 2020/719, allegato I; regolamenti del Consiglio n. 36/2012, 2019/85, 2019/798 e 2020/716, allegato II]
(v. punti 81, 82, 91, 94‑96, 99, 102‑104, 110, 116‑121)
5. Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive nei confronti della Siria – Portata del controllo – Prova della fondatezza della misura – Obbligo dell’autorità competente dell’Unione di dimostrare, in caso di contestazione, la fondatezza dei motivi addebitati alle persone o alle entità interessate
[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; decisione del Consiglio 2013/255/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2019/87, (PESC) 2019/806 e (PESC) 2020/719, allegato I; regolamenti del Consiglio n. 36/2012, 2019/85, 2019/798 e 2020/716, allegato II]
(v. punti 87‑93)
6. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche nei confronti di talune persone ed entità alla luce della situazione in Siria – Decisione 2013/255/PESC e regolamento n. 36/2012 – Criteri di adozione delle misure restrittive – Sostegno al regime siriano e vantaggio tratto dal medesimo – Nozione – Criterio giuridico autonomo – Inserimento negli elenchi fondato su un insieme di indizi precisi, concreti e concordanti – Assenza
[Art. 263 TFUE; decisione del Consiglio 2013/255/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2019/87, (PESC) 2019/806 e (PESC) 2020/719, allegato I; regolamenti del Consiglio n. 36/2012, 2019/85, 2019/798 e 2020/716, allegato II]
(v. punti 125, 128)
Sintesi
Il sig. Khaldoun Al Zoubi è un imprenditore di nazionalità siriana con, secondo il Consiglio, interessi e attività in molteplici settori dell’economia siriana. Il suo nome era stato inserito nel gennaio 2019 (1) negli elenchi delle persone ed entità sottoposte alle misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica araba siriana dal Consiglio e successivamente vi era stato mantenuto nel maggio 2019 e nel maggio 2020 (2), in quanto imprenditore di spicco che opera in Siria, vicepresidente della Aman Holding e azionista di maggioranza di una compagnia aerea, attività in forza delle quali egli intratteneva legami con il sig. Samer Foz, parimenti inserito negli elenchi. Il Consiglio dell’Unione europea aveva altresì indicato che la società Aman Holding deteneva una partecipazione di maggioranza nella Aman Dimashq, un’impresa coinvolta nella costruzione di un complesso edilizio residenziale e commerciale di lusso sostenuto dal regime siriano, e che il sig. Khaldoun Al Zoubi traeva vantaggio dal regime siriano e lo sosteneva.
Tale motivazione si basava, da un lato, sul criterio dell’imprenditore di spicco che opera in Siria, definito al paragrafo 2, lettera a), dell’articolo 27 e dell’articolo 28 della decisione 2013/255 (3), come modificata dalla decisione 2015/1836, e al paragrafo 1 bis, lettera a), dell’articolo 15 del regolamento n. 36/2012 (4), come modificato dal regolamento 2015/1828, e, dall’altro, sul criterio dell’associazione con il regime siriano, definito al paragrafo 1 dell’articolo 27 e dell’articolo 28 di detta decisione e al paragrafo 1, lettera a), dell’articolo 15 di detto regolamento.
Il Tribunale accoglie il ricorso di annullamento proposto dal ricorrente contro gli atti impugnati (in prosieguo: gli «atti iniziali», gli «atti di mantenimento del 2019» e gli «atti di mantenimento del 2020»), in quanto il fatto di avere interessi in un’unica entità non dimostra, di per sé, l’esistenza di interessi e di attività in molteplici settori dell’economia che giustifichino la qualificazione come imprenditore di spicco che opera in Siria.
Giudizio del Tribunale
Per quanto riguarda, in primo luogo, il presunto status di imprenditore di spicco che opera in Siria, il Tribunale esamina gli elementi di prova prodotti sia dal Consiglio sia dal ricorrente in merito alle attività economiche di quest’ultimo.
Relativamente allo status di azionista di maggioranza della compagnia aerea Fly Aman, il Tribunale constata, anzitutto, che tale punto della motivazione è in definitiva fondato solo per gli atti iniziali, poiché il ricorrente ha dimostrato che egli non era più azionista di maggioranza alla data di adozione degli atti di mantenimento del 2019 e del 2020. Relativamente allo status di vicepresidente della Aman Holding, il Tribunale constata altresì che il ricorrente ha validamente dimostrato che egli non occupava un posto del genere. Pertanto, quanto alla partecipazione di tale società nel consiglio di amministrazione della Aman Dimashq, un’impresa coinvolta nel progetto immobiliare Marota city sostenuto dal regime siriano, il Consiglio non poteva fondarsi, al fine di dimostrare lo status di imprenditore di spicco del ricorrente, sulla partecipazione della Aman Holding in detto progetto immobiliare e sulla presunta qualità di vicepresidente della Aman Holding del ricorrente, quando invece quest’ultimo era solo un dipendente della Aman Holding e non faceva parte del consiglio di amministrazione della Aman Dimashq. Quanto ai legami del ricorrente con il sig. Samer Foz, il Tribunale constata, inoltre, che il Consiglio non ha fornito indizi sufficientemente concreti, precisi e concordanti tali da dimostrare in maniera adeguata i legami esistenti tra il ricorrente e il sig. Foz. Quanto, infine, alla costituzione della società Asas Iron Company, il Tribunale constata che il ricorrente ha validamente dimostrato che, alla data di adozione degli atti di mantenimento del 2020, egli non deteneva alcuna quota in tale società e che non ne era membro fondatore.
Alla luce di quanto precede, il Tribunale conclude che il Consiglio, basandosi validamente, nei soli atti iniziali, soltanto sulla qualità del ricorrente quale azionista di maggioranza della Fly Aman, non è riuscito a dimostrare che il ricorrente fosse un imprenditore di spicco che opera in Siria. Relativamente agli atti di mantenimento del 2019 e del 2020, esso constata che anche in questo caso il Consiglio non è riuscito a dimostrare che il ricorrente avesse lo status di imprenditore di spicco che opera in Siria alla data di adozione di detti atti. Pertanto, il Tribunale conclude che il primo punto della motivazione per l’inserimento non è sufficientemente suffragato.
Per quanto riguarda, in secondo luogo, il sostegno al regime siriano e il vantaggio che il ricorrente avrebbe tratto dallo stesso regime, il Tribunale ricorda, anzitutto, che, per una determinata persona, i punti della motivazione per l’inserimento possono coincidere e una persona può, di conseguenza, essere qualificata come imprenditore di spicco che opera in Siria ed essere considerata, allo stesso tempo e per le medesime attività, come persona che trae vantaggio dal regime siriano o lo sostiene.
Nel caso di specie, poiché il ricorrente non era vicepresidente della Aman Holding al momento dell’adozione degli atti impugnati, non si può ritenere che egli traesse vantaggio dal regime siriano a tale titolo né che lo sostenesse per via della sua partecipazione al progetto Marota City. Analogamente, poiché il ricorrente non era più azionista di maggioranza della Fly Aman, il Tribunale constata che nessun elemento di prova dimostra che il ricorrente traesse vantaggio, in tale qualità, dal regime siriano o che lo sostenesse. Non avendo il Consiglio fornito un complesso di indizi concreti, precisi e concordanti tali da mettere in rilievo il fatto che il ricorrente sostenesse il regime siriano e ne traesse vantaggio, il Tribunale conclude che l’inserimento del nome del ricorrente è infondato anche in relazione a tale punto della motivazione.
Esso annulla, di conseguenza, gli atti impugnati nella parte in cui essi riguardano il ricorrente.