ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Terceira Secção)
14 de junho de 2023 (*)
[Texto rectificado por Despacho de 30 de novembro de 2023]
«Contratos públicos de serviços — Processo de concurso — Prestação de serviços de formação linguística para as instituições, órgãos e agências da União — Classificação de um proponente no procedimento em cascata — Dever de fundamentação — Elementos da proposta acessíveis por hiperligação — Erros manifestos de apreciação — Desvio de poder»
No processo T‑376/21,
Instituto Cervantes, com sede em Madrid (Espanha), representado por E. van Nuffel d’Heynsbroeck, advogado,
recorrente,
apoiado por
Reino de Espanha, representado por I. Herranz Elizalde, na qualidade de agente,
interveniente,
contra
Comissão Europeia, representada por M. Ilkova, na qualidade de agente,
recorrida,
O TRIBUNAL GERAL (Terceira Secção),
composto por: F. Schalin, presidente, I. Nõmm e D. Kukovec (relator), juízes,
secretária: H. Eriksson, administradora,
vistos os autos,
após a audiência de 13 de dezembro de 2022,
profere o presente
Acórdão
1 Com o seu recurso baseado no artigo 263.o TFUE, o recorrente, Instituto Cervantes, pede a anulação da Decisão da Comissão Europeia, de 19 de abril de 2021, que adjudicou o lote n.o 3 (língua espanhola) do contrato relativo aos contratos‑quadro relativos à formação linguística para as instituições, órgãos e agências da União Europeia (HR/2020/OP/0014), em primeiro lugar, ao agrupamento CLL Centre de Langues‑Allingua (a seguir «agrupamento CLL») e, em segundo lugar, ao recorrente (a seguir «decisão recorrida»).
Antecedentes do litígio
2 Em 20 de novembro de 2020, por anúncio de concurso, publicado no Suplemento do Jornal Oficial da União Europeia (JO 2020/S, 227‑555213), a Comissão lançou, segundo o concurso público, o concurso HR/2020/OP/0014, intitulado «Contratos‑quadro para formação linguística para as instituições, organismos e agências da União Europeia». O contrato dividia‑se em oito lotes, entre os quais o lote n.o 3, intitulado «Formação linguística em espanhol (ES)».
3 O caderno de encargos para o concurso controvertido indicava que, para adjudicar o contrato, a entidade adjudicante se basearia na proposta economicamente mais vantajosa, em função dos critérios de adjudicação «Preço» (ponderado a 30 %) e «Qualidade» (ponderado globalmente a 70 %).
4 O critério de adjudicação «Qualidade» era composto por dois critérios, a saber, o critério n.o 1, intitulado «Qualidade dos cursos propostos», e o critério n.o 2, intitulado «Controlo da qualidade e acompanhamento dos trabalhos». O caderno de encargos previa, nomeadamente, que a nota de qualidade total máxima era de 100 pontos.
5 Cada um dos dois critérios se dividia em três subcritérios, que eram igualmente ponderados, do seguinte modo:
Critério n.o 1: Qualidade dos cursos propostos (70 pontos) | Critério n.o 2: Controlo da qualidade e acompanhamento dos trabalhos (30 pontos) |
Subcritério 1.1: Conteúdo (30 pontos) Subcritério 1.2: Pedagogia (30 pontos) Subcritério 1.3: Plataformas em linha (10 pontos) | Subcritério 2.1: Método de seleção do pessoal (6 pontos) Subcritério 2.2: Controlo da qualidade (15 pontos) Subcritério 2.3: Gestão do procedimento (9 pontos) |
6 O caderno de encargos previa igualmente que as propostas deviam obter pelo menos a pontuação mínima para cada critério e subcritério, a saber, 70 % dos pontos atribuídos a esse critério ou subcritério. Assim, as propostas deviam obter pelo menos um número total de pontos igual a 70 em 100.
7 Quanto às modalidades de apresentação de uma proposta, o caderno de encargos previa, nomeadamente, que as propostas deviam ser apresentadas através da aplicação eSubmission.
8 Seis proponentes, entre os quais o recorrente, apresentaram uma proposta para o lote n.o 3.
9 Em 10 de março de 2021, o relatório de avaliação das propostas foi elaborado nos termos do artigo 168.o, n.o 4, do Regulamento (UE, Euratom) 2018/1046 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de julho de 2018, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União, que altera os Regulamentos (UE) n.o 1296/2013 (UE) n.o 1301/2013 (UE) n.o 1303/2013 (UE) n.o 1304/2013 (UE) n.o 1309/2013 (UE) n.o 1316/2013 (UE) n.o 223/2014 e (UE) n.o 283/2014, e a Decisão 541/2014/UE, e revoga o Regulamento (UE, Euratom) n.o 966/2012 (JO 2018, L 193, p. 1, a seguir «Regulamento Financeiro»). Os contratantes propostos para o lote n.o 3 eram o agrupamento CLL, como primeiro contratante na cascata, e o recorrente, enquanto segundo contratante na cascata.
10 Resulta do caderno de encargos que as propostas são classificadas de acordo com a melhor relação qualidade/preço.
11 Segundo o caderno de encargos, o contrato é adjudicado às duas propostas classificadas em primeiro, que, antes do mais, respeitem as exigências mínimas especificadas nos documentos do concurso e sejam apresentadas por proponentes que tenham acesso ao procedimento de adjudicação do contrato; segundo, não se encontrem em situação de exclusão e, terceiro, preencham os critérios de seleção. A classificação determina a ordem pela qual os contratos específicos são oferecidos aos contratantes durante a execução do contrato‑quadro.
12 Em 19 de abril de 2021, a Comissão adotou a decisão recorrida na sequência das recomendações do comité de avaliação (a seguir «comité»). Assim, a Comissão adjudicou o lote n.o 3 (língua espanhola) do contrato relativo aos Contratos‑Quadro para formação linguística para as instituições, organismos e agências da União Europeia (HR/2020/OP/0014), em primeiro lugar, ao agrupamento CLL e, em segundo lugar, ao recorrente.
13 No mesmo dia, a Comissão enviou ao recorrente uma carta de notificação informando‑o dos seus resultados no termo do processo. Esta carta informava‑o, nomeadamente, de que a sua proposta para o lote n.o 3 tinha sido escolhida para a adjudicação de um contrato‑quadro e que estava classificado em segundo lugar com uma pontuação qualitativa de 82 pontos em 100, um preço da proposta de 2 670 560 EUR e uma pontuação total de 87,40 pontos em 100. O anexo 1 dessa carta precisava igualmente os fundamentos da apreciação da sua proposta à luz dos critérios de qualidade enunciados no caderno de encargos. Por último, nessa carta, a Comissão precisou que a sua decisão podia ser objeto de recurso para o Tribunal Geral e que aplicaria o prazo de espera de dez dias antes de assinar o contrato.
14 No mesmo dia, após ter recebido a carta de notificação, o recorrente pediu à Comissão que lhe comunicasse a identidade, as características e as vantagens da entidade mais bem classificada.
15 Por mensagem de correio eletrónico de 26 de abril de 2021, em resposta a esse pedido, a Comissão informou o recorrente da identidade do proponente classificado em primeiro lugar para a adjudicação do contrato‑quadro, bem como da pontuação qualitativa de 94 pontos em 100, do preço da proposta (3 469 020 EUR) e da pontuação total de 88,89 pontos em 100 deste último, na sequência da avaliação.
16 Resulta das comunicações de 19 e 26 de abril de 2021 que a atribuição dos pontos ao nível dos subcritérios do critério de adjudicação «Qualidade» é a seguinte:
| Agrupamento CLL | Instituto Cervantes |
Subcritério 1.1 | 28 pontos em 30 | 22 pontos em 30 |
Subcritério 1.2 | 27 pontos em 30 | 21 pontos em 30 |
Subcritério 1.3 | 10 pontos em 10 | 10 pontos em 10 |
Subcritério 2.1 | 6 pontos em 6 | 6 pontos em 6 |
Subcritério 2.2 | 14 pontos em 15 | 15 pontos em 15 |
Subcritério 2.3 | 9 pontos em 9 | 8 pontos em 9 |
17 Por correio eletrónico de 10 de maio de 2021, em resposta a um pedido do recorrente de 1 de maio de 2021, que alegava uma comunicação insuficiente à luz das exigências do artigo 170.o, n.o 3, do Regulamento Financeiro, a Comissão comunicou os fundamentos da apreciação da proposta do agrupamento CLL à luz dos critérios de qualidade. Esse correio eletrónico continha anexa a grelha de avaliação da proposta do agrupamento CLL, que reproduzia os comentários do comité relativamente a cada um dos critérios e subcritérios de adjudicação conforme anunciados no caderno de encargos. Na referida mensagem de correio eletrónico, a Comissão comprometeu‑se igualmente a respeitar um novo prazo de espera de dez dias civis, antes da assinatura do contrato‑quadro, a contar do dia seguinte à data de envio dessa resposta.
18 Por ofício de 25 de maio de 2021, a Comissão forneceu ainda explicações, remetendo para as informações e explicações já transmitidas, e indicou que o período de espera já tinha terminado.
19 No processo que deu origem ao presente litígio, o recorrente depositou na plataforma eSubmission alguns elementos que ilustravam a proposta técnica descrita na sua proposta, os quais estavam acessíveis unicamente através de hiperligações integradas na proposta. Na grelha de avaliação, comunicada em 19 de abril de 2021, bem como nas mensagens de correio eletrónico de 10 e 25 de maio de 2021, acima mencionadas, a Comissão informou o recorrente de que tinha rejeitado esses elementos e não os tinha avaliado, por não serem conformes com o caderno de encargos e que existia um risco de alteração da proposta através das referidas hiperligações, após a data‑limite de apresentação das propostas. Assim, a Comissão considerou que faltavam os documentos acessíveis unicamente através das referidas hiperligações (a seguir «falta documental»).
20 Em 7 de junho de 2021, a Comissão assinou o contrato‑quadro HR/2020/OP/0014 — lote n.o 3 com o agrupamento CLL como primeiro contratante na cascata. No mesmo dia, a Comissão assinou o contrato‑quadro com a referência HR/2020/OP/0014 — lote n.o 3 com o recorrente como segundo contratante na cascata.
Pedidos das partes
21 O recorrente, apoiado pelo Reino de Espanha, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
– anular a decisão recorrida;
– condenar a Comissão nas despesas.
22 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– negar provimento ao recurso;
– condenar o recorrente nas despesas.
Questão de direito
Quanto à admissibilidade
23 Por requerimento separado apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 29 de setembro de 2021, a Comissão arguiu, nos termos do artigo 130.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, uma questão prévia de inadmissibilidade por extemporaneidade do recurso.
24 A Comissão sustenta que o prazo de recurso da decisão recorrida, que foi notificada ao recorrente em 19 de abril de 2021, expirou em 29 de junho de 2021, tendo o recurso sido interposto em 2 de julho de 2021.
25 A Comissão contesta o argumento do recorrente de que este ainda não dispunha, à data da notificação da decisão recorrida, de informações suficientes para interpor o seu recurso.
26 A este respeito, a Comissão recorda que o prazo de recurso previsto no artigo 263.o, sexto parágrafo, TFUE é de ordem pública e assegura tanto a clareza como a segurança das situações jurídicas e permite evitar o tratamento arbitrário na administração da justiça.
27 Em particular, a Comissão alega, com base no Despacho de 12 de setembro de 2013, Ellinika Nafpigeia e 2. Hoern/Comissão (C‑616/12 P, não publicado, EU:C:2013:884), que resulta da jurisprudência que uma alegada falta de clareza ou de fundamentação de um ato pertence à fiscalização de legalidade desse ato e não à identificação do início da contagem do prazo de recurso. Além disso, resulta desse despacho que o início da contagem do prazo de recurso deve ser fixado de forma objetiva, com base no conhecimento adquirido da decisão tal como foi adotada, sem ter em conta elementos subjetivos, tais como afirmações relativas a alegados vícios de que essa decisão padece.
28 Assim, a Comissão contesta o argumento do recorrente de que o prazo de recurso não pode começar a correr enquanto a entidade adjudicante não tiver explicado de forma objetivamente compreensível as razões da sua escolha.
29 O recorrente contesta os argumentos da Comissão suscitados no âmbito da exceção de inadmissibilidade e conclui pela respetiva improcedência.
30 A esse respeito, há que lembrar que, nos termos do artigo 263.o, sexto parágrafo, TFUE, o recurso de anulação deve ser interposto no prazo de dois meses a contar, consoante o caso, da publicação do ato recorrido, da sua notificação ao recorrente ou, na falta desta, do dia em que o recorrente dele tenha tomado conhecimento.
31 Refira‑se desde logo que a jurisprudência invocada pela Comissão em apoio da exceção de inadmissibilidade (v. n.o 27, supra), que diz respeito ao recurso interposto de um ofício da Comissão relativo à recuperação de auxílios de Estado, não é pertinente, pois as regras aplicáveis no contexto dos procedimentos de concurso seguem uma lógica com uma natureza diferente das regras relativas à recuperação de auxílios de Estado.
32 Com efeito, segundo jurisprudência constante, no contexto dos procedimentos de concurso, o prazo de recurso previsto no artigo 263.o, sexto parágrafo, TFUE contra uma decisão de rejeição da proposta de um proponente ou, como no caso presente, de uma decisão que classifica essa proposta numa posição menos favorável do que a primeira, começa a correr apenas no momento da notificação da decisão fundamentada, desde que o proponente tenha apresentado o seu pedido de obter uma decisão fundamentada num prazo razoável após ter tomado conhecimento da rejeição da sua proposta ou, como no caso presente, da classificação da sua proposta numa posição menos favorável do que a primeira (v., neste sentido, Acórdão de 20 de setembro de 2011, Evropaïki Dynamiki/BEI, T‑461/08, EU:T:2011:494, n.o 107 e jurisprudência referida).
33 Em especial, o prazo de recurso só começa a correr com a comunicação das características e vantagens da proposta mais bem classificada, uma vez que a informação dada inicialmente sobre a rejeição da proposta do proponente em causa não contém nenhuma informação sobre a proposta mais bem classificada (v., neste sentido, Acórdão de 29 de outubro de 2015, Direct Way e Direct Way Worldwide/Parlamento, T‑126/13, EU:T:2015:819, n.os 34 a 36, e Despacho de 15 de novembro de 2018, Intercontact Budapest/CdT, T‑809/17, não publicado, EU:T:2018:794, n.os 19 a 24).
34 Para exercer utilmente o direito de recurso, um recorrente necessita de um mínimo de informações que lhe permitam determinar uma eventual irregularidade cometida na opção da entidade adjudicante ou, se a informação dada no seguimento de um pedido permanecer lacunar, arguir uma falta de fundamentação (v., neste sentido, Despacho de 15 de novembro de 2018, Intercontact Budapest/CdT, T‑809/17, não publicado, EU:T:2018:794, n.o 25).
35 No caso, há que observar que a decisão recorrida, que foi comunicada ao recorrente em 19 de abril de 2021, se limita a informá‑lo de que a sua proposta foi classificada em segundo lugar e a comunicar‑lhe as notas que lhe foram atribuídas e a avaliação da proposta associada (v. n.o 13, supra). Em contrapartida, a decisão recorrida não contém nenhuma informação relativa à proposta classificada à frente da proposta do recorrente nem nenhuma fundamentação que revele as razões pelas quais a sua proposta foi classificada numa posição menos favorável do que a primeira. Uma vez que o ato recorrido não contém nenhuma comunicação das características e das vantagens da proposta mais bem classificada, não podia fazer correr o prazo de recurso, em conformidade com a jurisprudência acima referida nos n.os 32 e 33.
36 O mesmo se diga da carta de 26 de abril de 2021, pela qual a Comissão comunicou ao recorrente unicamente o nome do proponente escolhido, bem como o preço da sua proposta, a nota que obteve a título dos critérios de qualidade e a sua nota final.
37 Como acima resulta dos n.os 11 a 17, foi só através da comunicação de 10 de maio de 2021 que o recorrente obteve informações relativas à avaliação das qualidades da proposta do agrupamento CLL, o que lhe permitiu exercer utilmente o seu direito de recurso. Assim, foi em 10 de maio de 2021 que o prazo começou a correr.
38 Consequentemente, há que declarar que, tendo sido interposto em 2 de julho de 2021, o recurso deve ser julgado admissível, pelo que há que julgar improcedente a exceção de inadmissibilidade arguida pela Comissão.
Quanto ao mérito
39 O recorrente invoca cinco fundamentos de recurso.
40 Com o seu primeiro fundamento, o recorrente acusa a Comissão de falta de fundamentação da decisão recorrida, na aceção do artigo 170.o, n.o 3, do Regulamento Financeiro, dado que não é possível conhecer as vantagens relativas da proposta selecionada.
41 Com o seu segundo fundamento, o recorrente sustenta que a Comissão violou o artigo 167.o, n.o 4, do Regulamento Financeiro, visto que apenas efetuou uma comparação isolada das propostas relativamente ao caderno de encargos, em vez de as comparar igualmente no plano técnico.
42 Com o seu terceiro fundamento, a recorrente alega que a Comissão, ao excluir os elementos acessíveis através de uma hiperligação integrada na proposta, cometeu um erro manifesto de apreciação.
43 Seguidamente, o recorrente apresenta um quarto fundamento, subsidiário face ao primeiro fundamento. Este fundamento subdivide‑se em três partes:
– Na primeira parte, alega falta de fundamentação no âmbito da avaliação individual da sua proposta, uma vez que não é possível compreender a correlação entre os comentários largamente positivos e a pontuação atribuída, bem como um erro manifesto de apreciação, devido ao caráter ilógico da relação entre a avaliação e a pontuação atribuída, no âmbito dos subcritérios 1.1 e 1.2;
– Na segunda parte, invoca um erro manifesto de apreciação, posto que a Comissão deu uma importância desproporcionada à falta documental;
– Na terceira parte, examina esse mesmo impacto alegadamente desproporcionado na perspetiva do princípio da transparência e alega que a Comissão criou uma nova regra de avaliação a posteriori.
44 Através do seu quinto e último fundamento, o recorrente alega violação dos princípios fundamentais do direito dos contratos públicos (abertura dos contratos à mais ampla concorrência, transparência e igualdade), bem como do artigo 160.o e do artigo 167.o, n.o 3, do Regulamento Financeiro, visto que a Comissão atribuiu todos os lotes ao mesmo proponente, a saber, o grupo CLL.
45 Antes de mais, o Tribunal Geral considera oportuno examinar a primeira parte do primeiro fundamento conjuntamente com a primeira parte do quarto fundamento, dado que pertencem à questão do dever de fundamentação. Seguidamente, serão tratadas as primeira, segunda e terceira partes do quarto fundamento e, por último, respetivamente, os terceiro, segundo e quinto fundamentos, relativos ao mérito da decisão recorrida.
Quanto ao primeiro fundamento e à primeira parte do quarto fundamento, relativos à violação do dever de fundamentação
46 Com o seu primeiro fundamento e com a primeira parte do seu quarto fundamento, o recorrente acusa a Comissão de não ter comunicado fundamentos suficientes na aceção do artigo 170.o, n.o 3, do Regulamento Financeiro, no que respeita, por um lado, à análise comparativa das vantagens relativas das propostas e, por outro, à análise individual da sua proposta. O recorrente concentra‑se no critério 1 «Qualidade dos cursos propostos», e mais precisamente nas avaliações feitas no âmbito dos subcritérios 1.1 «Conteúdo» e 1.2 «Pedagogia».
47 Primeiro, com o seu primeiro fundamento, o recorrente critica a Comissão pelo facto de os fundamentos comunicados não identificarem claramente as características e as vantagens da proposta do agrupamento CLL, uma vez que, por um lado, a apreciação da proposta do agrupamento CLL e da do recorrente revela qualidades, essencialmente, equivalentes ou muito próximas, ou mesmo idênticas ou semelhantes, se não melhores na proposta do recorrente, ao passo que, por outro, a proposta do recorrente é objeto de uma classificação que, pelo contrário, é marcada por diferenças significativas de qualidade.
48 A este respeito, os fundamentos comunicados pela Comissão não evidenciam uma deficiência qualitativa significativa quanto a um elemento substancial do critério ou a acumulação de deficiências qualitativas que pudessem justificar uma classificação dificilmente satisfatória da proposta do recorrente. Do mesmo modo, o facto de certos documentos da sua proposta não terem sido avaliados pelo comité por terem sido facultados através de hiperligações também não permite compreender a diferença significativa de classificação, uma vez que a referida precisão na grelha de avaliação não surge como um elemento distintivo e apenas diz respeito a elementos limitados da proposta, a saber, o conteúdo dos exercícios.
49 Segundo, dado em que a primeira parte do quarto fundamento visa uma violação do dever de fundamentação, o recorrente alega que a nota muito baixa atribuída no âmbito dos subcritérios em causa não se revela coerente com a sua apreciação tomada de forma isolada, que é amplamente positiva para cada um dos elementos que compõem esses subcritérios. Neste sentido, não é possível identificar, nos fundamentos comunicados pela Comissão, uma deficiência qualitativa especial que pudesse justificar uma dedução de pontos significativa.
50 O recorrente contesta o facto de a falta documental poder constituir uma deficiência qualitativa suscetível de explicar a dedução de pontos. Por um lado, observa que, no respeitante ao subcritério 2.3, a avaliação menciona igualmente a falta documental, expressa em termos idênticos aos relativos ao subcritério 1.1, mas que a avaliação da proposta só sofreu uma redução de pouco mais do que um décimo de ponto (para 8 pontos em 9) no respeitante a esse subcritério. Por outro lado, o recorrente sustenta que, no âmbito dos subcritérios 1.1 e 1.2, a Comissão tratou a falta documental como uma falta particularmente importante que justificava, por si só, a apreciação negativa da proposta, uma vez que a Comissão não poderia explicar as diferentes incidências da falta documental nos outros subcritérios nem o impacto relativo dos outros elementos fracos ou negativos na classificação dos subcritérios 1.1 e 1.2.
51 A este respeito, o recorrente alega que a avaliação feita pela Comissão foi decomposta por cada um dos elementos e subelementos descritos para cada subcritério. Em particular, a falta documental teve incidência apenas num dos subelementos identificados tanto para o subcritério 1.1 como para o subcritério 1.2, tendo assim uma incidência alegadamente marginal. O recorrente considera que, embora os elementos e os seus subelementos relativos aos subcritérios não fossem ponderados, isso não significa, porém, que pudessem ter um peso relativo significativamente diferente na avaliação das propostas sem que isso tivesse sido anunciado nos documentos do concurso. Por outro lado, isso defraudaria as expectativas legítimas dos proponentes. No entanto, a incidência da falta documental continua a ser indeterminável, uma vez que não é possível compreender se a falta documental afetou todos os elementos ou alguns deles.
52 Por outro lado, o recorrente alega que, nos subcritérios 1.3, 2.1, 2.2 e 2.3, a sua proposta recebeu apreciações equivalentes ou semelhantes nas suas expressões às apreciações feitas sobre os subcritérios 1.1 e 1.2. Contudo, a sua proposta recebeu o número máximo de pontos, ou próximo do máximo, no âmbito desses quatro subcritérios.
53 O Reino de Espanha, interveniente em apoio dos pedidos do recorrente, partilha inteiramente dos seus argumentos.
54 No que respeita à primeira parte do quarto fundamento, o Reino de Espanha sustenta, além disso, que é impossível conhecer as razões precisas pelas quais um número específico de pontos foi decidido, na falta de avaliação de «certos documentos».
55 O Reino de Espanha sublinha que a falta de transparência, que vem dissimular o caráter arbitrário da fundamentação, reside no que é impossível saber, primeiro, que aspetos específicos dos documentos da oferta acessíveis através de hiperligações não foram avaliados pela Comissão; segundo, em que medida esses aspetos não se encontram na proposta apresentada e, terceiro, por que razão o facto de não poder aceder ao conteúdo dos exercícios em linha implica concretamente uma perda de pontos. Por outras palavras, é impossível saber por que razão o recorrente é penalizado com retirada de 8 pontos no âmbito do subcritério 1.1, em vez, por exemplo, de 5 pontos ou de 12 pontos.
56 A Comissão contesta tanto os argumentos do recorrente como do Reino de Espanha e conclui pela improcedência da primeira parte do primeiro fundamento e do quarto fundamento.
57 Refira‑se, a este respeito, que, com o seu primeiro fundamento, o recorrente sustenta, em substância, que não é possível compreender com base em que elementos específicos da sua proposta técnica a proposta do agrupamento CLL foi avaliada como superior à sua.
58 Além disso, uma vez que a primeira parte do quarto fundamento visa uma violação do dever de fundamentação, o recorrente alega que não é possível compreender a relação entre a dedução significativa de pontos e a apreciação positiva da sua proposta e, nomeadamente, em que medida a falta documental implica concretamente uma perda de pontos.
59 Por outro lado, o recorrente e o Reino de Espanha sustentam, essencialmente, que a fundamentação insuficiente impede qualquer fiscalização jurisdicional da avaliação feita pela Comissão.
60 No caso, cabe ao Tribunal examinar se a fundamentação apresentada pela Comissão é suficiente.
61 Refira‑se, desde logo, que é pacífico entre as partes que as grelhas de avaliação contêm uma fundamentação. A este respeito, há que observar que o recorrente admite, no artigo 11 da réplica, que pode, sem dúvida, compreender que a sua proposta foi considerada de menor qualidade para diferentes critérios de adjudicação.
– Quanto à alegada impossibilidade de conhecer as vantagens relativas da proposta selecionada
62 Antes de mais, importa, num primeiro momento, expor os princípios jurisprudenciais relativos ao alcance do dever de fundamentação da Comissão no domínio dos contratos públicos de serviços e, num segundo momento, verificar se a Comissão aplicou corretamente esses princípios no caso presente.
63 A este respeito, decorre da jurisprudência do Tribunal Geral que, quando, como no caso, as instituições da União dispõem de uma ampla margem de apreciação, o respeito das garantias conferidas pelo ordenamento jurídico da União nos procedimentos administrativos assume uma importância ainda mais fundamental. Entre essas garantias figura, nomeadamente, o dever de a instituição competente fundamentar suficientemente as suas decisões (Acórdãos de 17 de setembro de 2015, Ricoh Belgium/Conselho, T‑691/13, não publicado, EU:T:2015:641, n.o 33, e de 10 de fevereiro de 2021, Sophia Group/Parlamento, T‑578/19, não publicado, EU:T:2021:77, n.o 162).
64 Em contrapartida, não se pode exigir à entidade adjudicante que transmita a um proponente cuja proposta não foi selecionada, por um lado, além dos motivos da sua rejeição, um resumo minucioso da forma como cada detalhe da sua proposta foi tido em conta para efeitos da sua avaliação e, por outro, no âmbito da comunicação das características e das vantagens relativas da proposta selecionada, uma análise comparativa minuciosa desta última e da proposta do proponente preterido (Acórdãos de 3 de maio de 2018, EUIPO/European Dynamics Luxembourg e o., C‑376/16 P, EU:C:2018:299, n.o 57; de 14 de outubro de 2020, Close e Cegelec/Parlamento, C‑447/19 P, não publicado, EU:C:2020:826, n.o 37, e de 6 de outubro de 2021, Global Translation Solutions/Comissão, T‑404/20, não publicado, EU:T:2021:654, n.o 126).
65 Como refere o Tribunal Geral no n.o 50 do Acórdão de 5 de março de 2019, Eurosupport — Fineurop support/EIGE (T‑450/17, não publicado, EU:T:2019:137), a nota atribuída a uma proposta com base na qual esta será classificada deve, por princípio, ser o reflexo dos pontos fortes e dos pontos fracos referidos pelos avaliadores nos seus comentários. No entanto, não se pode exigir à entidade adjudicante que indique tanto pontos fracos como pontos fortes. Nomeadamente, pode deduzir‑se do n.o 49 do Acórdão de 15 de outubro de 2013, European Dynamics Belgium e o./EMA (T‑638/11, não publicado, EU:T:2013:530), que a Comissão não é necessariamente obrigada a apresentar comentários específicos negativos, bastando que o proponente preterido possa compreender por que razão a proposta selecionada é superior à proposta não selecionada.
66 Isto deve permitir ao juiz da União verificar, com base no caderno de encargos e na fundamentação da decisão de adjudicação, o peso respetivo dos diferentes critérios e subcritérios técnicos de adjudicação na avaliação, ou seja, no cálculo da pontuação total, bem como o número mínimo e máximo de pontos para cada um desses critérios ou subcritérios (v., neste sentido, Acórdãos de 4 de outubro de 2012, Evropaïki Dynamiki/Comissão, C‑629/11 P, não publicado, EU:C:2012:617, n.os 21 e 29, e de 27 de abril de 2016, European Dynamics Luxembourg e o./EUIPO, T‑556/11, EU:T:2016:248, n.o 250).
67 Em particular, considerou‑se que a Comissão é, em princípio, obrigada a explicar a atribuição de pontos às subpartes dos subcritérios quando o caderno de encargos preveja um peso numérico específico para essas subpartes (v., neste sentido, Acórdãos de 4 de outubro de 2012, Evropaïki Dynamiki/Comissão, C‑629/11 P, não publicado, EU:C:2012:617, n.o 29, e de 27 de abril de 2016, European Dynamics Luxembourg e o./EUIPO, T‑556/11, EU:T:2016:248, n.o 250).
68 Assim, os comentários do comité comunicados ao recorrente devem, por um lado, permitir deduzir o número de pontos obtidos comparativamente por ele e pelo proponente selecionado, repartidos em cada caso por subcritérios, bem como o peso de cada um dos subcritérios na avaliação global e, por outro, explicar, por cada critério de adjudicação, com base em que subcritérios a Comissão considerou que a proposta do proponente selecionado ou a do recorrente em causa era a melhor (Acórdãos de 4 de outubro de 2012, Evropaïki Dynamiki/Comissão, C‑629/11 P, não publicado, EU:C:2012:617, n.os 21 e 29, e de 27 de abril de 2016, European Dynamics Luxembourg e o./EUIPO, T‑556/11, EU:T:2016:248, n.os 250 e 251).
69 À luz destes princípios jurisprudenciais, há que examinar se a Comissão respeitou o seu dever de fundamentação no caso presente.
70 Em primeiro lugar, antes de proceder à análise das grelhas de avaliação, há que examinar as disposições pertinentes do caderno de encargos. O contrato‑quadro no caso presente diz respeito à formação linguística para as instituições, órgãos e agências da União. Quanto ao critério 1 «Qualidade dos cursos propostos», o caderno de encargos prevê que o proponente deve apresentar, a partir de um estudo de caso, a descrição de um curso padrão concebido para a entidade adjudicante. A qualidade é avaliada com base nos subcritérios de qualidade aplicados à resposta ao estudo de casos que os proponentes devem apresentar juntamente com a sua proposta.
71 O subcritério 1.1 «Conteúdo» inclui quatro subpontos, que devem ser tomados em consideração pelo comité na avaliação. O primeiro subponto, «A. Objetivos», diz respeito, nomeadamente, às questões relativas às competências abrangidas pelo curso e à medida em que os objetivos do curso proposto estão relacionados com as exigências de competências específicas. O segundo subponto, «B. Público‑alvo», visa verificar em que medida o curso proposto responde às necessidades do público específico. O terceiro subponto, «C. Organização do conteúdo», diz respeito, em substância, à repartição do conteúdo em unidades geríveis, às suas sequências e ao seu conteúdo. O quarto e último subponto, «D. Qualidade dos recursos pedagógicos», refere‑se, nomeadamente, à medida em que os recursos pedagógicos correspondem aos objetivos, são concebidos para adultos e não contêm erros. Assim, cada subponto inclui certos parágrafos, ou seja, elementos que devem ser tidos em conta na avaliação.
72 O subcritério 1.2 «Pedagogia», por seu turno, inclui três subpontos descritivos. O primeiro, intitulado «A. Papel dos docentes», visa determinar as qualidades positivas dos docentes. O segundo, «B. Avaliação» refere‑se, nomeadamente, à medida em que as observações construtivas e uma avaliação contínua fazem parte da matéria. O último, «C. Metodologia», diz respeito, nomeadamente, à questão de saber em que medida a metodologia é cooperativa e comunicativa e se favorece o compromisso para com a língua.
73 Os outros critérios e subcritérios, que não são visados pelo presente recurso, são, por um lado, o subcritério 1.3 «Plataformas em linha», relativo ao funcionamento e à utilidade das plataformas de ensino em linha propostas pelos proponentes e, por outro, o critério 2 «Controlo da qualidade e acompanhamento dos trabalhos», que está subdividido em três subcritérios, a saber, os subcritérios 2.1 «Método de seleção do pessoal», 2.2 «Controlo da qualidade» e 2.3 «Gestão do procedimento».
74 Em segundo lugar, há que examinar as cartas da Comissão de 19 de abril e 10 de maio de 2021, enviadas ao recorrente na sequência do seu pedido de obtenção de informações complementares sobre a rejeição da sua proposta, a fim de determinar se podia efetivamente, à luz dos princípios acima expostos nos n.os 62 a 68, compreender os pontos fortes e os pontos fracos da sua proposta e da proposta do agrupamento CLL, no quadro dos subcritérios 1.1 e 1.2.
75 No que respeita, primeiro, ao subcritério 1.1 «Conteúdo», o recorrente obteve uma nota de 22 pontos em 30. A proposta do recorrente é descrita como boa e no sentido de que corresponde às expectativas na maior parte dos aspetos. O agrupamento CLL, por sua vez, obteve a nota de 28 pontos em 30. A sua proposta é apresentada como excelente e no sentido de que excede as expectativas na maior parte dos aspetos, incluindo igualmente aspetos muito importantes e pertinentes.
76 Quanto aos objetivos do curso, o comité considerou que a proposta do agrupamento CLL era melhor do que a proposta do recorrente, uma vez que é descrita no sentido de que contém uma «lista muito pertinente de temas socioculturais». Do ponto de vista da organização do conteúdo, o comité considerou que a proposta do agrupamento CLL era melhor, porque propunha uma muito boa sequência desse conteúdo, que incluía a aprendizagem a distância para consolidar e preparar lições presencialmente. Segundo o comité, o estudo de casos assegura também o equilíbrio «adequado» entre teoria e prática. Além disso, o Comité sublinhou que o estudo de casos incluía elementos inovadores. Em seguida, o comité salientou que o plano das lições era muito detalhado e a sua estrutura muito clara. Por último, o comité indicou que o modelo do curso era muito pertinente. Em contrapartida, quanto à qualidade dos recursos pedagógicos, o Comité limitou‑se a indicar que estes correspondiam às expectativas da entidade adjudicante e que continham uma componente em linha que incluía «muitos» recursos adicionais.
77 Paralelamente, no que respeita à proposta do recorrente, o comité constatou que a mesma continha uma descrição pertinente dos diferentes tipos de recursos pedagógicos e que o recorrente propunha um manual acessível em linha, dando igualmente acesso a uma plataforma que incluía vários recursos. Segundo o comité, o recorrente enumerava também várias ferramentas digitais para incentivar a autoaprendizagem. Quanto ao resto dos recursos pedagógicos, o comité considerou que não podia avaliar o conteúdo dos recursos pedagógicos em versão eletrónica na proposta do recorrente.
78 Por outro lado, no que respeita ao elemento do público‑alvo, a proposta do recorrente é descrita com termos mais positivos do que a do agrupamento CLL, uma vez que a grelha de avaliação indica que a proposta aplica valores semelhantes ao público‑alvo e é utilizada para ensinar temas específicos, bem como temas de cultura e de civilização. Além disso, no que respeita à organização do conteúdo, a proposta do recorrente é considerada de menor qualidade, posto que propõe uma descrição «breve mas clara» do seu conteúdo no que respeita às lições presenciais. Além disso, o Comité sublinhou que o conteúdo para a autoaprendizagem não era indicado e que podia registar elementos inovadores «num ponto ou noutro». Por último, quanto à qualidade dos recursos pedagógicos, o comité indicou que não tinha podido avaliar o conteúdo dos exercícios, que eram acessíveis através de hiperligações. No entanto, observou que o conceito continha uma lista de ferramentas digitais que incentivavam a autoaprendizagem.
79 Como acima resulta dos n.os 75 a 78, relativos ao subcritério 1.1 «Conteúdo», há que observar que o comité indicou tanto aspetos mais positivos da proposta do agrupamento CLL quanto pontos fracos ou falhas da proposta do recorrente.
80 Quanto ao subcritério 1.2 «Pedagogia», há que lembrar que o recorrente obteve uma nota de 21 pontos em 30. A sua proposta é apresentada como boa e conforme com as expectativas. O agrupamento CLL obteve a nota de 27 pontos em 30. A proposta do agrupamento CLL é descrita como excelente e no sentido de que excede as expectativas em vários aspetos, e apresenta igualmente alguns aspetos adicionais e importantes.
81 Quanto ao papel dos docentes, o comité salientou que, na proposta do grupo CLL, o seu papel é «particularmente» bem definido e claro. Os docentes utilizariam estratégias diretas e indiretas para ajudar os participantes a adquirir autonomia linguística. Além disso, o professor criaria as condições pertinentes para uma experiência de aprendizagem segura. Quanto ao elemento de avaliação, o comité observou que o agrupamento CLL assegurava a avaliação contínua «de modo muito profissional» e definia «muito bem» os métodos de avaliação, que seriam «muito» pertinentes e corretos.
82 Por outro lado, no que respeita à avaliação, o comité referiu que a proposta do recorrente apresentava um único aspeto superior, a saber, o facto de a avaliação e a retroação (feedback) constantes, na sua proposta, «permit[irem] adaptar o conteúdo às necessidades» dos alunos, a fim de «guiar e favorecer» a motivação e a autonomia. No entanto, o comité observou que a proposta do recorrente definia os métodos de forma «sucinta» e que estes últimos eram apenas «pertinentes e corretos». Além disso, o Comité observou que as avaliações sumárias finais e os critérios das avaliações relativas à formação foram apresentados numa versão em linha e não puderam ser avaliados. Quanto ao elemento final respeitante à metodologia, as avaliações são idênticas, com exceção da observação relativa à proposta do recorrente, segundo a qual «[o] proponente descreve em pormenor os métodos de aprendizagem».
83 Há que observar que, embora as avaliações relativas aos subcritérios 1.1 e 1.2 sejam sucintas, antes de mais, é possível compreender, à luz da jurisprudência acima exposta no n.o 65, que a proposta do agrupamento CLL apresenta várias qualidades que excedem as da proposta do recorrente, acima expostas nos n.os 76 e 81. Seguidamente, é possível conhecer o nível de qualidade da proposta do recorrente, que é inferior. Por último, não se pode ignorar que a falta documental que diz respeito a um elemento importante de um curso linguístico, a saber, os exercícios, é apresentada como um ponto fraco da proposta do recorrente, implicando uma perda de pontos. Há que rejeitar, portanto, o argumento do recorrente relativo à impossibilidade de conhecer as vantagens relativas da proposta selecionada.
84 Por esta mesma razão, há que rejeitar o argumento do recorrente de que a Comissão não identificou, com precisão, a proposta técnica precisa que justifica a apreciação «excelente» e que distingue uma proposta de outra.
85 A este respeito, dado que o comité identificou que, em vários pontos, a proposta selecionada era qualitativamente superior, há que rejeitar igualmente o argumento do recorrente de que a falta documental é o único motivo pelo qual a Comissão preferiu a proposta do agrupamento CLL.
– Quanto à alegada obrigação de a Comissão explicar a incidência da falta documental na dedução dos pontos
86 Em seguida, há que examinar a primeira parte do quarto fundamento, relativo à impossibilidade de conhecer o número preciso de pontos que foi deduzido em razão da falta documental.
87 A este respeito, há que rejeitar desde já a referência à jurisprudência invocada pelo recorrente relativa aos Acórdãos de 5 de março de 2019, Yellow Window/EIGE (T‑439/17, não publicado, EU:T:2019:136, n.os 73 e 74), e de 5 de março de 2019, Eurosupport — Fineurop support/EIGE (T‑450/17, não publicado, EU:T:2019:137, n.os 49 e 50), segundo a qual deve existir uma correlação entre os comentários que identificam os pontos fortes e os pontos fracos, por um lado, e as notas atribuídas à luz desses critérios e subcritérios, por outro. Com efeito, essas referências jurisprudenciais não são pertinentes, porquanto dizem respeito a circunstâncias específicas, diferentes do caso presente. Essas referências dizem respeito, nomeadamente, a uma situação em que os comentários do comité de avaliação não indicam claramente se uma mesma falta justificou a dedução de pontos à luz do critério ou do subcritério específico para o qual essa dedução foi efetuada, o que, evidentemente, não se verifica no caso presente, uma vez que existe uma relação entre a falta documental e a avaliação a esse respeito.
88 Pelas mesmas razões, há que afastar igualmente a referência à jurisprudência invocada pelo recorrente relativa ao Acórdão de 27 de abril de 2016, European Dynamics Luxembourg e o./EUIPO (T‑556/11, EU:T:2016:248), segundo a qual a correlação entre os comentários negativos específicos e a dedução de pontos deve ser explicada quando a entidade adjudicante, por um lado, precisou, no âmbito das condições do contrato, os critérios e subcritérios de adjudicação que viria a aplicar, bem como os elementos ou os pontos que viriam a ser tomados em consideração, e, por outro, associa avaliações específicas ao modo como a proposta cumpre esses critérios, subcritérios ou elementos.
89 Essa jurisprudência também não é pertinente, uma vez que as circunstâncias factuais que lhe deram origem são diferentes das do presente processo. No caso, a entidade adjudicante comunicou ao recorrente todos os pontos que lhe foram atribuídos, repartidos por subcritérios, acompanhados de comentários específicos. Em contrapartida, no anterior processo, por um lado, a entidade adjudicante tinha aplicado uma fórmula matemática, atribuindo frações de ponto por subcritério ou subponto e dando juízos negativos específicos a este respeito, ao passo que, por outro, não tinha comunicado o número de pontos, acompanhados de uma repartição por subcritério, obtidos pelo recorrente e pelos proponentes selecionados.
90 No caso, há que observar que, como acertadamente alega a Comissão nos artigos 56.o e 57.o da tréplica, o caderno de encargos não estabelece nenhuma ponderação entre os diferentes elementos que fazem parte da descrição de cada subcritério, porque não se trata de «subcritérios» destinados a serem avaliados separadamente, mas sim de uma descrição do conteúdo de cada subcritério. Daí resulta que, no final, não é necessário que seja atribuído um peso específico a cada comentário positivo ou negativo na avaliação, mas antes que o recorrente possa compreender as razões que levaram a Comissão a atribuir à sua proposta a nota que recebeu por cada subcritério, o que foi efetivamente capaz de fazer.
91 Por conseguinte, há que concluir que o comité indicou as vantagens relativas da proposta selecionada no âmbito de cada subcritério e que não se pode exigir à Comissão, no caso em apreço, que atribua um peso específico a cada comentário positivo ou negativo relativo a certos subpontos descritivos.
– Quanto à alegada impossibilidade de o Tribunal Geral efetuar a fiscalização da avaliação
92 Por último, há que analisar o argumento do recorrente relativo, em substância, aos princípios decorrentes da jurisprudência acima referida no n.o 88 e o argumento do Reino de Espanha, conforme acima exposto no n.o 55, relativo a uma alegada impossibilidade de o Tribunal Geral efetuar a sua fiscalização, à luz do princípio da proteção jurisdicional efetiva previsto no artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»).
93 Primeiro, o Reino de Espanha alega que a utilização repetida e deliberada de expressões alegadamente imprecisas, como «determinadas partes de conteúdo» ou «certos elementos da oferta» e, num sentido mais amplo, uma fundamentação demasiado lacónica tornam impossível qualquer fiscalização da avaliação efetuada pela Comissão.
94 A esse respeito, tendo em conta a obrigação que incumbe ao juiz da União de fiscalizar se as decisões das instituições foram tomadas de forma arbitrária, não basta simplesmente sustentar que o recorrente podia efetivamente compreender que a rejeição de uma parte da sua proposta o privou da adjudicação do contrato público, como sustenta, em substância, a Comissão na sua resposta relativa ao primeiro fundamento. Pelo contrário, a fundamentação deve ser pertinente e coerente para que o juiz da União possa fiscalizar a sua procedência.
95 Antes de mais, importa recordar que já acima se observou, no n.o 83, que as avaliações não são idênticas, mas contêm diferenças claras e inequívocas, que indicam as vantagens relativas da proposta selecionada, apesar do seu caráter sucinto.
96 Em seguida, a diferença não negligenciável entre as notas atribuídas às propostas técnicas, a saber, uma diferença de 12 pontos, também não milita a favor de um maior dever de fundamentação, como resulta dos Acórdãos de 17 de setembro de 2015, Ricoh Belgium/Conselho (T‑691/13, não publicado, EU:T:2015:641, n.o 63), e de 14 de dezembro de 2017, European Dynamics Luxembourg e Evropaïki Dynamiki/Parlamento (T‑164/15, não publicado, EU:T:2017:906, n.o 50).
97 Por último, há que lembrar ainda que o antigo artigo 113.o, n.o 2, do Regulamento Financeiro, que corresponde ao atual artigo 170.o, n.o 3, do Regulamento Financeiro, exige que a entidade adjudicante forneça ao proponente preterido as verdadeiras razões da rejeição da sua proposta. Além disso, a fundamentação fornecida deve refletir o desenrolar real do procedimento de avaliação. Uma fundamentação que não identifique o verdadeiro fundamento da decisão de rejeitar uma proposta e que não reflita com exatidão a forma como a proposta rejeitada foi avaliada não é transparente e não respeita o dever de fundamentação previsto no antigo artigo 113.o, n.o 2, do Regulamento Financeiro (v., neste sentido, Acórdãos de 10 de setembro de 2008, Evropaïki Dynamiki/Tribunal de Justiça, T‑272/06, EU:T:2008:334, n.os 42 e 43 e jurisprudência referida, e de 17 de setembro de 2015, Ricoh Belgium/Conselho, T‑691/13, não publicado, EU:T:2015:641, n.o 39).
98 A este respeito, o recorrente e o Reino de Espanha não demonstraram que a fundamentação não refletia o desenrolar real do processo de avaliação. Do mesmo modo, há que lembrar, como acima se observa no n.o 83, que a decisão recorrida contém fundamentação relativa à identificação do seu verdadeiro fundamento.
99 Por conseguinte, há que julgar improcedente o argumento do recorrente e do Reino de Espanha de que a fundamentação em causa impede qualquer fiscalização jurisdicional.
100 Segundo, o recorrente, sublinhando a decomposição de cada subcritério em subpontos e subpartes, alega que a Comissão não podia atribuir a um elemento da proposta um peso relativo significativamente diferente para a avaliação das propostas, sem que esse peso particular tivesse sido anunciado no caderno de encargos. O recorrente observa que a Comissão defraudou assim as expectativas legítimas dos proponentes, pelo que um peso particular de um elemento da proposta pode ter influenciado a avaliação da proposta sem ter sido anunciado nos referidos documentos.
101 Antes de mais, há que rejeitar desde já o argumento do recorrente de alegada violação das suas expectativas legítimas, em apoio do qual não apresenta nenhuma explicação nem prova.
102 Na mesma ordem de ideias, quanto à questão de saber se a Comissão atribuiu a um elemento da proposta um peso especial sem o ter previamente anunciado no caderno de encargos, basta observar que o peso de um subponto não foi previsto pelo caderno de encargos em causa. Por conseguinte, o recorrente não pode invocar uma violação do dever de fundamentação pelo facto de a Comissão não ter explicado o peso que tinha atribuído a um elemento da proposta. Com efeito, os subpontos previstos no caderno de encargos indicam unicamente, de forma descritiva, os aspetos da proposta técnica que o comité teve em conta para atribuir uma nota global, e não o seu peso particular no âmbito de um subcritério. Assim, há que rejeitar o argumento relativo à falta de transparência quanto à atribuição dos pontos ao nível dos subpontos dos subcritérios.
103 Do mesmo modo, embora a Comissão tenha implicitamente admitido o acerto desta posição do recorrente, dado que alegou que os documentos foram importantes, não deixando de acrescentar que a falta documental não teve o mesmo impacto no âmbito dos outros subcritérios, há que lembrar que, segundo a jurisprudência acima referida no n.o 64, não se pode exigir que a Comissão explique como avaliou cada elemento da proposta.
104 Por conseguinte, há que julgar improcedentes o primeiro fundamento e a primeira parte do quarto fundamento, uma vez que visa uma violação do dever de fundamentação.
Quanto ao restante do quarto fundamento, relativo a um erro manifesto de apreciação, devido ao caráter ilógico, desproporcionado e não transparente da ligação entre a avaliação e a classificação atribuída no âmbito dos subcritérios 1.1 e 1.2
105 Tendo em conta que o resto da primeira parte do quarto fundamento visa um erro manifesto de apreciação, o recorrente alega que não existe uma relação lógica entre a avaliação e a classificação atribuída no que respeita às apreciações feitas pela Comissão no âmbito dos subcritérios 1.1 e 1.2, que são largamente positivas.
106 Com a segunda parte do quarto fundamento, o recorrente sustenta que o impacto da alegada falta documental na nota atribuída no âmbito dos subcritérios 1.1 e 1.2 é desproporcionado em relação aos termos utilizados na avaliação.
107 [Conforme retificado por Despacho de 30 de novembro de 2023] Por um lado, o recorrente expõe que a avaliação da sua proposta, pelos termos empregados, é mais positiva para cada uma das quatro subpartes do subcritério 1.1. Por outro lado, alega que a nota de 22 pontos em 30 no que respeita ao subcritério em causa é pouco superior ao limiar de 70 %, isto é, à exigência de qualidade mínima, apesar das apreciações da proposta técnica muito amplamente positivas, segundo as quais a proposta técnica excedia a exigência mínima.
108 Esta diferença entre a avaliação e a pontuação atribuída a este subcritério parece justificada unicamente pela falta documental e pela incidência parcial que teve na verificação de determinadas propostas técnicas. Todavia, o recorrente indica não poder compreender como é que a falta documental poderia finalmente baixar a qualificação de qualidade elevada para qualidade satisfatória, uma vez que a falta documental apenas diz respeito a elementos ilustrativos da proposta técnica, a qual foi, aliás, objeto de apreciações positivas no âmbito da avaliação das duas subpartes do subcritério 1.1.
109 Em seguida, o recorrente apresenta a mesma análise no que respeita ao subcritério 1.2, cujas três componentes são igualmente avaliadas positivamente, dizendo a falta documental apenas respeito a uma dessas três partes. Mesmo que essa falta documental pudesse, tecnicamente, afetar um terço da ponderação e a apreciação dessa parte fosse largamente positiva, a proposta teria ainda assim obtido 21 pontos em 30, ou seja, o limiar mínimo para uma proposta técnica quando muito satisfatória.
110 Com a terceira parte do quarto fundamento, o recorrente sustenta que a Comissão violou o princípio da transparência, visto que o peso específico atribuído a um elemento do critério afetado pela falta documental não foi anunciado nos documentos do concurso.
111 O Reino de Espanha partilha dos argumentos do recorrente relativos ao restante da primeira parte do quarto fundamento, como acima exposto no n.o 55.
112 A Comissão contesta estes argumentos e conclui pela improcedência do quarto fundamento.
113 No caso, a título preliminar, há que observar que o recorrente converteu a primeira parte do quarto fundamento, inicialmente relativa a uma violação do dever de fundamentação, numa alegação de erro manifesto de apreciação. Com efeito, na petição, o recorrente sustenta que o nexo lógico entre as apreciações e a nota atribuída não está suficientemente fundamentado. Em contrapartida, na réplica, sustenta que a incoerência desta relação entre a apreciação e a nota atribuída constitui um erro manifesto de apreciação. Isto foi, aliás, confirmado pelo recorrente na audiência, na sequência de uma questão colocada pelo Tribunal Geral.
114 Quanto à admissibilidade desta nova argumentação relativa à primeira parte do quarto fundamento, suscitada no âmbito da réplica, há que analisar se constitui a ampliação de um fundamento anteriormente deduzido, direta ou implicitamente, na petição inicial e que apresente um nexo estreito com este, na aceção do artigo 84.o, n.o 1, do Regulamento de Processo. Para poder ser considerado uma ampliação de um fundamento ou de uma alegação anteriormente enunciados, um novo argumento deve apresentar uma ligação suficientemente estreita com os fundamentos ou as alegações inicialmente expostos na petição, para se poder considerar que resultou da evolução normal do debate num processo contencioso (v. Acórdão de 13 de julho de 2022, Delifruit/Comissão, T‑629/20, EU:T:2022:448, n.o 20 e jurisprudência referida).
115 No caso, há que observar que o novo argumento está estreitamente ligado à segunda parte do quarto fundamento, que incide sobre a questão da relação entre a apreciação e a atribuição dos pontos, bem como, em sentido amplo, ao terceiro fundamento, baseado igualmente em erro manifesto de apreciação. Por conseguinte, deve ser considerado admissível.
116 Quanto à procedência da primeira parte do quarto fundamento, há que lembrar que já acima se considerou no n.o 83 que a Comissão explicou tanto as vantagens e as características relativas da proposta do agrupamento CLL como as falhas da proposta do recorrente. Assim, ficou demonstrado que a falta documental não era o único defeito que justificava a perda de pontos na avaliação da proposta do recorrente. Por conseguinte, uma vez que a Comissão mencionou várias deficiências na proposta do recorrente, a dedução de pontos efetuada não pode ser qualificada de manifestamente incoerente com as deficiências identificadas. Por conseguinte, improcede a primeira parte do quarto fundamento, dado que visa um erro manifesto de apreciação.
117 Além disso, no que respeita às segunda e terceira partes do quarto fundamento, importa recordar, como acima resulta do n.o 90, que o caderno de encargos não previa uma ponderação numérica específica para cada subcritério ou cada elemento de um subcritério.
118 Com efeito, a importância específica dada a um elemento da proposta e a atribuição de pontos para cada subcritério ou para cada elemento de um subcritério fazem parte da ampla margem de apreciação da Comissão. Assim, o Tribunal Geral não pode fiscalizar, enquanto tal, a importância atribuída a certos elementos no âmbito de um subcritério, limitando‑se a verificar se foi demonstrada a existência de um erro manifesto de apreciação. No caso, o recorrente não demonstrou esse erro, uma vez que já acima se observou nos n.os 83 e 90 que a falta documental identificada pela Comissão dizia respeito a um elemento importante de um curso linguístico e podia legitimamente conduzir a uma dedução de pontos, sem que tenha sido demonstrado que a referida dedução de pontos era manifestamente errada. Por conseguinte, há que concluir que a segunda e terceira partes do quarto fundamento devem ser julgadas improcedentes.
119 Por conseguinte, há que julgar o restante do quarto fundamento integralmente improcedente.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo a um erro manifesto de apreciação, devido à rejeição dos elementos da oferta acessíveis por hiperligação
120 Com o seu terceiro fundamento, o recorrente acusa a Comissão de ter cometido um erro manifesto de apreciação, uma vez que rejeitou os elementos da oferta acessíveis por hiperligação.
121 Primeiro, o recorrente sustenta que podia apresentar na eSubmission elementos da proposta acessíveis por hiperligação, uma vez que, por um lado, a disposição do caderno de encargos em causa não continha uma proibição expressa a este respeito e, por outro, a utilização das hiperligações permite visualizar melhor o funcionamento da proposta técnica e todas as suas potencialidades.
122 Segundo, dado que a regra não é clara e que o recorrente podia razoavelmente considerar que o documento acessível por hiperligação integrado na proposta seria tomado em consideração, sustenta que a Comissão lhe devia ter pedido para justificar o procedimento e, se o considerasse útil, para efetuar a apresentação complementar.
123 A esse respeito, em primeiro lugar, o recorrente considera que o risco de alteração da proposta, com base no qual a Comissão decidiu não avaliar determinados documentos, era hipotético. Segundo o recorrente, é tecnicamente demonstrável que não foi feita nenhuma alteração aos documentos, dado que todos foram bloqueados na data da sua apresentação. Assim, para exercer efetivamente o seu poder de apreciação, o recorrente considera que a Comissão devia verificar se os elementos controvertidos tinham sido alterados ou interrogá‑lo sobre a data em que o elemento acessível por hiperligação tinha sido depositado na plataforma, por analogia com o regime aplicável às ofertas imprecisas ou incompletas, em vez de presumir a má‑fé do recorrente. A esse respeito, o recorrente invoca a jurisprudência no sentido de que a entidade adjudicante pode pedir a comunicação de um documento cuja existência, antes da data fixada para a apresentação da proposta, é «objetivamente verificável».
124 Em segundo lugar, o recorrente observa que, num processo de adjudicação anterior, relativo à organização de testes linguísticos (ref. HR/2020/OP/0004), no qual esta também tinha participado e no qual os requisitos para a apresentação do processo eram formulados em termos idênticos, o comité encarregado da avaliação das propostas para a Comissão tinha aceitado a utilização de hiperligações na proposta da recorrente. Tendo a decisão de adjudicação desse contrato sido notificada ao recorrente antes da data fixada para a apresentação das propostas para a adjudicação do contrato objeto do presente litígio, o recorrente considera ter legitimamente podido considerar que a hiperligação integrada na proposta seria aceite pela Comissão. O critério inverso seguido para a adjudicação do presente contrato defraudou, portanto, a sua expectativa legítima e tem caráter arbitrário.
125 Por outro lado, a recorrente sustenta que o argumento da Comissão que invoca as regras relativas à apresentação das propostas para justificar a rejeição de certos elementos da proposta foi suscitado a posteriori, uma vez que lhes é feita referência pela primeira vez na carta de 25 de maio de 2021.
126 [Conforme retificado por Despacho de 30 de novembro de 2023] Com efeito, essa regra de apresentação das propostas relativa à utilização da aplicação eSubmission funciona apenas como mecanismo de exclusão das propostas, e não dos documentos que fazem parte da proposta. Assim, os elementos controvertidos estão sujeitos às exigências do princípio da igualdade e não a esse regime de exclusão.
127 Para demonstrar que o seu erro legítimo foi partilhado pelos outros proponentes, o recorrente pede ao Tribunal Geral que ordene à Comissão que apresente informações relativas, num primeiro momento, à medida em que os outros proponentes do lote n.o 3 e dos outros lotes do concurso apresentaram documentos através do mesmo procedimento no âmbito das suas propostas e, num segundo momento, à forma como a Comissão tratou esse erro no âmbito dessas avaliações.
128 O recorrente também juntou ao processo as capturas de ecrã de todos os documentos acessíveis por hiperligação, com as suas propriedades.
129 O Reino de Espanha partilha dos argumentos do recorrente e acrescenta novos elementos.
130 Primeiro, o Reino de Espanha apresenta novos elementos factuais para alegar que o caderno de encargos não continha nenhuma proibição, nem expressa nem implícita, no respeitante às hiperligações.
131 A esse respeito, em primeiro lugar, uma vez que a Comissão previu a utilização de hiperligações noutro local do caderno de encargos, nomeadamente no que respeita ao acesso ao mandato conferido ao signatário da proposta e aos elementos que se situam num documento registado com um código ISBN (International Standard Book Number), o Reino de Espanha considera que devia ter excluído expressamente a sua utilização no âmbito da apresentação dos documentos através da aplicação eSubmission.
132 Em segundo lugar, o Reino de Espanha refere que a utilização de uma hiperligação num documento apresentado através da eSubmission não pode ser equiparada à falta de apresentação de um documento, o que é revelado, nomeadamente, pelo facto de a Comissão ter acedido ao conteúdo dos documentos acessíveis através de hiperligações, embora os tenha considerado «não apresentados».
133 Em terceiro lugar, o Reino de Espanha refere que a Comissão dá provas de incoerência e vai contra os seus próprios atos. Desde logo, a Comissão inclui naturalmente dezenas de hiperligações nos documentos contratuais, mas fica surpreendida por os proponentes utilizarem a mesma técnica. Seguidamente, entre os objetivos da entidade adjudicante figura a adaptação dos métodos de trabalho à sua finalidade, de forma flexível e constantemente melhorada, explorando as vantagens das redes. Por último, no âmbito da avaliação do subcritério 1.3, a Comissão avaliou efetivamente a plataforma após ter utilizado uma hiperligação, embora essa plataforma de ensino em linha não esteja alojada pela aplicação eSubmission.
134 Segundo, o Reino de Espanha sustenta que a Comissão violou o direito de audiência, consagrado no artigo 41.o, n.o 2, alínea a), da Carta, uma vez que não pediu ao recorrente que demonstrasse que não tinha alterado a sua proposta, e simplesmente rejeitou os documentos em causa.
135 A Comissão contesta tanto os argumentos do recorrente como do Reino de Espanha e conclui pela improcedência do terceiro fundamento.
136 Refira‑se, a esse respeito, que, com o seu terceiro fundamento, a recorrente sustenta, em substância, que podia apresentar certos documentos que faziam parte da proposta utilizando hiperligações e que a Comissão devia ter em conta esses documentos.
137 Em primeiro lugar, há que determinar se a recorrente podia, em conformidade com o caderno de encargos, apresentar certas partes da sua proposta utilizando hiperligações que conduziam a um documento acessível num sítio Internet sob o controlo do proponente.
138 O caderno de encargos dispõe, na página 79, que «[a] s propostas devem ser apresentadas através da aplicação eSubmission, seguindo as instruções indicadas no convite à apresentação de propostas e no guia prático do sistema eSubmission». Aí se indica também que a proposta técnica «deve fornecer todas as informações necessárias» para avaliar a conformidade com o caderno de encargos e com os critérios de adjudicação.
139 A utilização, pela entidade adjudicante, do verbo «apresentar» e da frase «através da aplicação» significa, tanto do ponto de vista textual quanto contextual, que a «proposta» deve ser carregada diretamente na plataforma eSubmission e que apenas os documentos que tenham seguido esse processo fazem parte da referida proposta. Daí resulta que as hiperligações, tal como foram apresentadas na proposta do recorrente, não podem ser permitidas, uma vez que não respeitam a referida exigência imposta pelo caderno de encargos. Por conseguinte, a Comissão não pode ser criticada por de não ter tido em conta os documentos obtidos através das hiperligações em questão.
140 Importa esclarecer que este critério está em conformidade com o objetivo prosseguido pela aplicação eSubmission, que é facilitar a apresentação de propostas através de uma aplicação segura.
141 Do mesmo modo, a apresentação através desta aplicação segura permite assegurar o respeito do princípio da igualdade de tratamento dos proponentes previsto no artigo 160.o, n.o 1, do Regulamento Financeiro, uma vez que garante à entidade adjudicante manter o controlo dos documentos que lhe são apresentados. Evita assim qualquer risco de alteração de documentos que só fossem acessíveis por hiperligação e que, portanto, não tivessem sido descarregados diretamente na aplicação eSubmission.
142 Neste contexto, há que observar que um proponente razoavelmente informado e normalmente diligente está em condições de saber que tem a obrigação de apresentar a sua proposta no prazo fixado e que, depois desse prazo, esta já não pode ser alterada. Por conseguinte, esse proponente não pode deduzir do caderno de encargos em causa que é permitido incluir na sua proposta hiperligações que conduzem a um documento acessível num sítio Internet sob o seu controlo. Com efeito, esta forma de proceder não é autorizada pelo caderno de encargos e, além disso, não garante que os documentos em causa não possam ser alterados após o prazo de apresentação das propostas.
143 Por outro lado, uma vez que a inclusão de hiperligações na proposta do recorrente não era permitida, a Comissão não era obrigada a verificar se os documentos em causa tinham sido alterados nem a aceitá‑los.
144 De resto, e em todo o caso, refira‑se que esses documentos se encontravam num sítio Internet sob o controlo do proponente e que as provas apresentadas pelo recorrente visam demonstrar o facto de os documentos em causa não terem sido alterados e não o facto de não poderem ser alterados. Em especial, nem as declarações ou capturas de ecrã das propriedades dos documentos apresentados pela recorrente nem a possibilidade de ter em conta o certificado invocado pelo Reino de Espanha nos seus articulados estão em condições de demonstrar que os documentos em causa estavam sob o controlo da Comissão e, portanto, não podiam ser alterados. O mesmo se aplica à apresentação feita pelo responsável informático do recorrente na audiência, em que este sublinhou igualmente que esses documentos podiam ser alterados, mas que qualquer alteração teria deixado um vestígio no seu sistema informático.
145 Por outro lado, quanto ao argumento do Reino de Espanha, acima exposto no n.o 133, de que a Comissão deu provas de incoerência e vai contra os seus próprios atos, há que observar que, tendo em conta o facto de o recorrente ter recebido o máximo de pontos no subcritério 1.3, esse alegado erro da Comissão não pode ter nenhuma incidência no caso presente. Além disso, não se pode deixar de observar que o recorrente não contestou este subcritério. Deve, pois, esse argumento ser rejeitado.
146 Em segundo lugar, a conclusão acima enunciada no n.o 143 não pode ser posta em causa pelo argumento do recorrente de que se trata de um documento «objetivamente verificável» e de que a Comissão deveria, portanto, ter‑lhe pedido que apresentasse novamente os documentos acessíveis por hiperligação.
147 Refira‑se, a esse respeito, que o Acórdão de 10 de outubro de 2013, Manova (C‑336/12, EU:C:2013:647), mencionado pelo recorrente, se refere à possibilidade de corrigir ou de completar uma proposta para efetuar uma simples clarificação ou para pôr termo a erros materiais manifestos. No caso, não se trata de uma clarificação ou de uma correção dos documentos, mas sim de uma nova apresentação dos documentos, os quais poderiam, aliás, ter sido entretanto modificados. Em especial, resulta da jurisprudência que, de um modo geral, não é permitido a um proponente fornecer os documentos exigidos pelo caderno de encargos que não tenham sido apresentados no prazo fixado para a apresentação das propostas (Acórdão de 11 de maio de 2017, Archus e Gama, C‑131/16, EU:C:2017:358, n.o 36). Por conseguinte, em face desta jurisprudência, a Comissão não era obrigada a pedir ao recorrente que apresentasse novamente os documentos acessíveis por hiperligação.
148 Em terceiro lugar, há que analisar os argumentos do recorrente relativos à violação da sua confiança legítima. Antes de mais, o recorrente não demonstrou a existência de garantias concordantes da Comissão que permitissem a utilização de hiperligações. De qualquer forma, um operador económico não pode invocar o princípio da confiança legítima se as garantias dadas não estiverem em conformidade com as normas aplicáveis (v. Acórdão de 7 de outubro de 2015, Accorinti e o./BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, n.o 75 e jurisprudência referida; Acórdão de 24 de janeiro de 2017, Nausicaa Anadyomène e Banque d’escompte/BCE, T‑749/15, não publicado, EU:T:2017:21, n.o 81). Por conseguinte, improcedem os argumentos do recorrente relativos à violação da sua confiança legítima.
149 Em quarto lugar, no que respeita à alegada violação do direito de audiência, consagrado no artigo 41.o, n.o 2, alínea a), da Carta, suscitada pelo Reino de Espanha nas suas alegações de intervenção, refira‑se que a Carta se aplica igualmente aos processos de adjudicação de contratos (v., neste sentido, Acórdão de 3 de julho de 2014, Kamino International Logistics e Datema Hellmann Worldwide Logistics, C‑129/13 e C‑130/13, EU:C:2014:2041, n.os 28 a 31). Com efeito, deve ser dada ao proponente a possibilidade de dar a conhecer utilmente o seu ponto de vista sobre os elementos com base nos quais a Administração tenciona tomar a sua decisão. Este direito é garantido no momento da apresentação da sua proposta, bem como pela possibilidade de o proponente pedir esclarecimentos sobre as disposições do caderno de encargos. Por conseguinte, o facto de, após a avaliação das propostas, não estar prevista nenhuma etapa posterior para fornecer explicações complementares não pode constituir uma violação do artigo 41.o, n.o 2, alínea a), da Carta. Por conseguinte, improcede o argumento relativo à violação do direito de audiência.
150 Por outro lado, como foi acima exposto no n.o 127, o recorrente requereu que o Tribunal Geral ordenasse uma diligência de instrução. Ora, não há que deferir esse requerimento, uma vez que não é necessário para a decisão da causa, em conformidade com o artigo 92.o, n.o 3, do Regulamento de Processo, como resulta, nomeadamente, dos n.os 139 a 142. Em contrapartida, quanto ao requerimento de diligência de instrução apresentado pelo Reino de Espanha, refira‑se que, de acordo com o artigo 88.o do Regulamento de Processo, esse requerimento não pode ser apresentado pelo Reino de Espanha, que é interveniente, uma vez que está reservado apenas às partes principais. Assim, não há que deferir esse requerimento.
151 Por conseguinte, há que julgar o terceiro fundamento integralmente improcedente.
Quanto ao segundo fundamento, relativo a violação do artigo 167.o, n.o 4, do Regulamento Financeiro
152 Com o seu segundo fundamento, o recorrente acusa a Comissão de ter violado o artigo 167.o, n.o 4, do Regulamento Financeiro, uma vez que não comparou as propostas do agrupamento CLL entregues separadamente para certos lotes com as propostas concorrentes, em função dos critérios de qualidade, isto é, comparando as suas propostas técnicas. Não exerceu, portanto, de modo efetivo o seu poder de apreciação.
153 A esse respeito, o recorrente observa que, no caso, não há nenhuma diferença entre a apreciação das qualidades da proposta do agrupamento CLL para o lote n.o 3 e para o lote n.o 4, apesar de a primeira dizer respeito ao espanhol e a segunda ao francês, sendo estas apreciações estritamente idênticas, para todos os critérios, quase palavra por palavra e ponto por ponto. A recorrente alega que a Comissão se absteve de comparar as qualidades ou valores objetivos da proposta do agrupamento CLL com as das propostas concorrentes, nomeadamente a proposta do recorrente, a fim de identificar as suas características e vantagens relativas, e que não explicou de que modo a proposta do agrupamento CLL era melhor do que a sua.
154 [Conforme retificado por Despacho de 30 de novembro de 2023] O recorrente alega que esta obrigação de comparar entre si as propostas técnicas apresentadas para um lote resulta, por um lado, do considerando 90 da Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65) e, por outro, do artigo 4.2 do caderno de encargos, segundo o qual as propostas técnicas devem ser apresentadas individualmente para cada lote, sendo a avaliação efetuada separadamente em caso de apresentação de uma proposta para vários lotes. Além disso, o critério da Comissão consistiu concretamente em extrair as propostas do âmbito da concorrência. Por último, o recorrente invoca a jurisprudência segundo a qual é necessária uma comparação efetiva das propostas.
155 O recorrente sustenta que, em aplicação dessa obrigação, o valor relativo da proposta do agrupamento CLL deve necessariamente variar de um lote para outro. Com efeito, dado que, num primeiro momento, cada proposta técnica do agrupamento CLL foi avaliada separadamente para cada lote e que, num segundo momento, a proposta do recorrente, para o lote n.o 3, teria sido diferente das apresentadas relativamente aos outros lotes, a apreciação e a classificação da proposta do agrupamento CLL, resultantes de uma ligação às outras propostas para cada lote, deveriam variar de um lote para outro. De qualquer forma, a apreciação deveria também variar, dado que o comité era diferente para cada um dos lotes.
156 A este respeito, o recorrente contesta o argumento pelo qual a Comissão reivindicou a uniformidade da apreciação da proposta do agrupamento CLL para excluir a arbitrariedade da sua decisão. A esse respeito, alega que se trata de uma desvirtuação do trabalho do comité e, por conseguinte, de uma anomalia.
157 A este título, o recorrente pede ao Tribunal que ordene à Comissão que apresente, por um lado, a metodologia decidida pelo comité para apreciar as propostas e, por outro, as avaliações efetuadas pelos seus membros para a proposta do agrupamento CLL relativas a todos os lotes e para a proposta do recorrente.
158 O Reino de Espanha partilha dos argumentos do recorrente. Além disso, apresenta igualmente argumentos sobre a análise comparativa das propostas, mas do ponto de vista da metodologia de avaliação utilizada pela Comissão no âmbito da avaliação dos subcritérios 1.1, 1.3 e 2.3 da proposta do recorrente. A referida metodologia é diferente da utilizada relativamente a outros subcritérios, por um lado, e no âmbito da avaliação dos mesmos subcritérios 1.1, 1.2 e 2.3 para a proposta do agrupamento CLL, por outro.
159 A esse respeito, o Reino de Espanha sustenta que a Comissão violou os princípios da não discriminação e da boa administração. Segundo o Reino de Espanha, a Comissão, por um lado, avaliou negativamente certos elementos do conteúdo da proposta do recorrente sem avaliar esses mesmos elementos na proposta do agrupamento CLL e, por outro, avaliou positivamente certos aspetos da proposta do agrupamento CLL sem fornecer uma avaliação desses mesmos aspetos que figuram igualmente na proposta do recorrente.
160 Por conseguinte, de acordo com o artigo 85.o do Regulamento de Processo, conjugado com o artigo 88.o, n.o 2, desse mesmo regulamento, o Reino de Espanha pede ao Tribunal Geral que ordene à Comissão que apresente, como prova, a avaliação completa dos subcritérios 1.1 e 1.2 do documento correspondente à avaliação qualitativa da proposta do agrupamento CLL, junta como anexo A.22 à petição, para demonstrar que a Comissão avaliou ferramentas digitais específicas apresentadas pelo agrupamento CLL sem avaliar as ferramentas digitais apresentadas pelo recorrente.
161 A Comissão contesta os argumentos tanto do recorrente como do Reino de Espanha e conclui pela improcedência do segundo fundamento.
162 A esse respeito, refira‑se que, com o seu segundo fundamento, o recorrente sustenta, em substância, que a Comissão violou a sua obrigação de comparar a proposta técnica do agrupamento CLL e a sua, e o Reino de Espanha alega que a Comissão não utilizou a mesma metodologia para a avaliação de certos subcritérios da proposta do recorrente e da proposta do agrupamento CLL.
163 Assim, em primeiro lugar, há que determinar se a entidade adjudicante violou o artigo 167.o, n.o 4, do Regulamento Financeiro na medida em que se verifica, em substância, que procedeu a uma comparação das propostas entre elas com base na sua nota global que reflete o conceito de «melhor relação qualidade/preço».
164 Antes de mais, há que observar que resulta da redação do artigo 167.o, n.o 4, do Regulamento Financeiro que a entidade adjudicante determina a proposta economicamente mais vantajosa comparando nomeadamente as relações qualidade/preço das respetivas propostas. Esta comparação implica confrontar as qualidades técnicas das propostas à luz dos critérios constantes do caderno de encargos.
165 No caso, nada permite considerar que a Comissão não cumpriu a exigência de identificar a proposta «economicamente mais vantajosa» com base em critérios objetivos que assegurassem o respeito dos princípios da transparência, da não discriminação e da igualdade de tratamento, com o objetivo de garantir uma comparação objetiva do valor relativo das propostas. A avaliação da proposta do agrupamento CLL foi efetuada pelo comité à luz dos critérios técnicos de adjudicação constantes do caderno de encargos, tal como o foi a avaliação da proposta do recorrente.
166 A este respeito, há que salientar que, contrariamente ao que sustenta o recorrente ao invocar a uniformidade das apreciações no que respeita ao lote n.o 3 e ao lote n.o 4, o facto de figurarem apreciações idênticas nos quadros para dois lotes diferentes (francês e espanhol) em nada constitui uma prova de que a Comissão se absteve de comparar as qualidades ou valores objetivos da proposta selecionada com as das propostas concorrentes nos dois lotes. A semelhança das apreciações do comité para esses dois lotes pode explicar‑se pelo facto de se tratar de lotes que incidem sobre o mesmo tipo de contrato de serviços e pelo facto de o conteúdo das prestações propostas pelo agrupamento CLL para cada um dos lotes poder ser idêntico.
167 Além disso, já acima se observou no n.o 83 que as propostas técnicas das propostas em concorrência apresentavam certas diferenças, pelo que podiam dar lugar a avaliações diferentes no respeitante à sua capacidade para atingir a melhor relação qualidade/preço.
168 Daí resulta que a Comissão não pode ser acusada, por um lado, de não ter colocado em confronto as propostas técnicas e, por outro, de não ter cumprido as exigências do artigo 167.o, n.o 4, do Regulamento Financeiro na comparação das propostas.
169 Em segundo lugar, há que analisar os argumentos do Reino de Espanha relativos à alegada diferença de tratamento entre o recorrente e o agrupamento CLL na aplicação da metodologia da avaliação das suas propostas.
170 Não deixando de lembrar que a grelha de avaliação não deve ser um relatório exaustivo de cada detalhe da proposta técnica que foi tida em conta pelo comité, há que analisar se a Comissão avaliou a proposta do agrupamento CLL e a do recorrente de forma discriminatória.
171 Em primeiro lugar, o Reino de Espanha observa que, no que respeita à avaliação do conteúdo dos exercícios no âmbito do subcritério 1.1, a Comissão não avaliou os conteúdos dos exercícios na proposta do agrupamento CLL, tendo avaliado unicamente a sequência desses conteúdos, indicando que os recursos que lhes eram afetados correspondiam às expectativas da entidade adjudicante. Por outro lado, quanto à proposta do recorrente, a Comissão era obrigada a avaliar o conteúdo dos exercícios, mas tendo constatado, no final, que não podia avaliar os exercícios em linha devido ao risco de alteração, indicou unicamente a existência de uma descrição pertinente dos diferentes tipos de recursos, sem avaliar se correspondiam às expectativas da entidade adjudicante.
172 A este respeito, há que observar que a Comissão, ao avaliar as duas propostas em causa, respeitou o princípio da igualdade de tratamento ou da não discriminação. Com efeito, por um lado, avaliou os materiais pedagógicos na proposta do agrupamento CLL e, por outro, não pôde avaliar o conteúdo desses materiais pedagógicos na proposta do recorrente, uma vez que só tinha acesso ao conteúdo em causa através de uma hiperligação conducente a um sítio Internet sob o controlo do recorrente, o que implicava um risco de alteração da proposta. Por conseguinte, não se trata de duas situações comparáveis que exijam ser tratadas de modo igual.
173 Por outro lado, a Comissão também não procedeu a uma avaliação específica do conteúdo da autoaprendizagem na proposta do agrupamento CLL, ao passo que, no que respeita à proposta do recorrente, a Comissão indicou que o conteúdo da autoaprendizagem não estava especificado.
174 A este respeito, há que recordar, como acima se refere nos n.os 165 a 168, que as propostas técnicas foram comparadas com o caderno de encargos e que a Comissão confrontou as propostas técnicas. Neste sentido, a Comissão constatou efetivamente que a proposta do recorrente apresentava uma falta relativa à autoaprendizagem. No caso, há que observar que a proposta foi avaliada como de qualidade inferior à do agrupamento CLL, uma vez que não especificou a autoaprendizagem. Daí resulta que a Comissão não violou o artigo 167.o, n.o 4, do Regulamento Financeiro a este respeito.
175 Além disso, o Reino de Espanha alega que, no âmbito do subcritério 1.2, a Comissão não procedeu a nenhuma apreciação específica do conteúdo das avaliações sumativas finais e dos critérios das avaliações formativas na proposta do agrupamento CLL, ao passo que, no que respeita à proposta do recorrente, exprimiu uma avaliação negativa devido ao facto de não poder avaliar esses mesmos aspetos, que estavam disponíveis por hiperligação.
176 A este respeito, há que lembrar que, uma vez que uma das propostas em questão apresentava certos elementos que a outra não apresentava, a Comissão não avaliou as duas propostas de forma discriminatória, porquanto, por um lado, indicou essa falta na proposta do recorrente, sem, por outro, apresentar comentários mais específicos quanto a esses mesmos aspetos na proposta do agrupamento CLL.
177 Em segundo lugar, o Reino de Espanha sustenta que, na avaliação do subcritério 1.2, a Comissão procedeu à avaliação dos métodos de aprendizagem da proposta do recorrente, sem ter procedido expressamente a essa avaliação na avaliação da proposta do agrupamento CLL.
178 Este argumento não pode ser acolhido, uma vez que, na realidade, equivaleria a dar um tratamento ainda mais favorável ao recorrente e em que, quanto à proposta deste último, constitui um comentário positivo. Assim, não se pode deixar de observar que não houve tratamento discriminatório.
179 Em terceiro lugar, no âmbito da avaliação do subcritério 1.1 relativo às atividades e aos recursos digitais, a Comissão mencionou e avaliou as ferramentas digitais propostas na proposta do agrupamento CLL ao afirmar que os recursos pedagógicos correspondiam às expectativas da entidade adjudicante. Em contrapartida, no âmbito da sua avaliação da proposta do recorrente, indicou apenas que a proposta continha uma lista com muitas outras ferramentas digitais que incentivavam a autoaprendizagem, sem as mencionar ou avaliar.
180 A este respeito, há que observar que esta afirmação da Comissão relativa às ferramentas digitais na proposta do recorrente constitui, na realidade, um comentário positivo, equivalente à afirmação relativa à proposta do agrupamento CLL. Assim, não houve tratamento discriminatório.
181 Em quarto lugar, no que respeita à organização do conteúdo referida no subcritério 1.1, o Reino de Espanha referiu que a Comissão tinha descrito a proposta do agrupamento CLL como detalhada e equipada de uma estrutura muito clara, mas que, no respeitante à proposta do recorrente que também continha esse programa, a avaliação qualitativa do subcritério 1.1 não continha nenhuma menção nem nenhuma avaliação do referido programa de cursos.
182 A esse respeito, há que observar que, no que respeita à proposta do recorrente, e contrariamente ao que alega o Reino de Espanha, a Comissão indicou efetivamente que propunha uma descrição breve, mas clara, do seu conteúdo de curso, o que constitui um comentário menos positivo do que o da proposta do agrupamento CLL. Por conseguinte, há que concluir que a Comissão avaliou efetivamente as duas propostas.
183 À luz do exposto, há que concluir que não houve diferença de tratamento das duas propostas em causa, uma vez que as diferenças, conforme indicadas pelo Reino de Espanha, refletem as diferenças existentes entre as referidas propostas.
184 Por outro lado, refira‑se que o recorrente requereu que o Tribunal Geral ordenasse uma diligência de instrução. Ora, não há que deferir este requerimento, uma vez que não é necessária para a decisão da causa, de acordo com o artigo 92.o, n.o 3, do Regulamento de Processo, como acima resulta nomeadamente dos n.os 168 a 183. Em contrapartida, quanto ao requerimento de diligência de instrução do Reino de Espanha, refira‑se que, de acordo com o artigo 88.o do Regulamento de Processo, esse requerimento não pode ser apresentado pelo Reino de Espanha, que é interveniente, visto que está reservado apenas às partes principais. Indefere‑se, portanto, esse requerimento.
185 Por conseguinte, há que julgar improcedente o segundo fundamento.
Quanto ao quinto fundamento, relativo à violação dos princípios fundamentais do direito dos contratos públicos
186 Com o seu quinto fundamento, o recorrente alega que, ao adjudicar todos os lotes do contrato das formações linguísticas a um único prestador de serviços, a saber, ao grupo CLL, a Comissão ignorou o objetivo prosseguido pela regulamentação sobre os contratos públicos que visa abrir os contratos das instituições da União à mais ampla concorrência e o acesso a esses mercados às pequenas e médias empresas.
187 Recorda que resulta da jurisprudência do Tribunal Geral e do Tribunal de Justiça que a entidade adjudicante não pode restringir artificialmente a concorrência. Trata‑se de uma obrigação jurídica resultante dos princípios gerais de direito a que está sujeita.
188 Com efeito, alega que o poder de apreciação foi exercido concretamente para adjudicar todos os lotes do contrato ao agrupamento CLL.
189 Por um lado, o recorrente reitera o argumento apresentado no âmbito do segundo fundamento segundo o qual a Comissão não submeteu as propostas do agrupamento CLL ao processo de comparação com as propostas concorrentes, contornando o procedimento de adjudicação de um contrato público.
190 Por outro lado, sustenta que a prática anormal da Comissão que consiste em efetuar uma apreciação uniforme e quase equivalente das propostas do agrupamento CLL no máximo da ponderação de dois terços dos critérios marca, pelo contrário, uma falta de exercício do poder de apreciação, se não mesmo a neutralização dos critérios qualitativos.
191 Além disso, o recorrente alega que a prática da Comissão consiste agora em excluir a divisão dos contratos em lotes e, quando divididos, em adjudicar todos os lotes a um único operador. Em especial, chama a atenção para os concursos para os serviços de organização de testes linguísticos, que foram adjudicados a um único operador, para os serviços de organização de testes linguísticos a distância, que figuravam num único lote, e para os serviços de apoio linguístico em linha no âmbito do programa Erasmus +, também sem divisão em diferentes lotes para as línguas. À luz destes indícios, o recorrente alega que a Comissão tende agora a centralizar a resposta às suas necessidades no domínio das línguas junto de um único prestador de serviços.
192 O Reino de Espanha apoia este fundamento invocado pelo recorrente, numa perspetiva mais processual.
193 Em especial, o Reino de Espanha considera que o princípio da boa administração, previsto no artigo 41.o da Carta, bem como o princípio geral da transparência e da objetividade, no que respeita à avaliação das propostas no âmbito de um procedimento de contratos públicos, exigem que a avaliação que exige juízos de valor seja efetuada previamente às avaliações que são o resultado da aplicação de uma fórmula matemática, e separadamente destas últimas.
194 A este respeito, o Reino de Espanha considera que, ao proceder conjuntamente a uma avaliação recorrente dos juízos de valor (a avaliação da proposta técnica) e a uma avaliação que é automática (a da proposta económica), o procedimento de avaliação aplicado pela Comissão permite, pelo menos aparentemente, à entidade adjudicante ser tentada, mesmo inconscientemente, a adaptar a avaliação que depende de juízos de valor, a fim de a tornar determinante.
195 Assim, na falta de garantia de que a proposta técnica foi avaliada antes e separadamente da proposta económica, e quando a Comissão não pormenoriza a ponderação de cada um dos elementos de cada subcritério, a entidade adjudicante pode sempre, segundo o Reino de Espanha, ser suspeita de ter privilegiado, mesmo inconscientemente, a proposta mais cara, quando mais não seja devido ao preconceito generalizado de os produtos de melhor qualidade terem normalmente um preço mais alto.
196 A Comissão, por seu turno, contesta os argumentos da recorrente e do Reino de Espanha e conclui pela improcedência do quinto fundamento.
197 Refira‑se, a esse respeito, que, com o seu quinto fundamento, o recorrente sustenta, em substância, que a Comissão implementou abusivamente uma prática que a levou a ignorar o objetivo prosseguido pela regulamentação sobre os contratos públicos que visa abrir os contratos das instituições da União à mais ampla concorrência, ao adjudicar todos os lotes do contrato de formações linguísticas a um único prestador de serviços, a saber, ao agrupamento CLL.
198 A esse respeito, há que lembrar que, segundo jurisprudência constante, uma decisão só está ferida de desvio de poder se, com base em indícios objetivos, pertinentes e concordantes, se verificar que foi adotada com a finalidade exclusiva, ou pelo menos determinante, de atingir fins diversos dos invocados ou de contornar um procedimento especificamente previsto pelo Tratado, para obviar às circunstâncias do caso (v., neste sentido, Acórdãos de 15 de maio de 2008, Espanha/Conselho, C‑442/04, EU:C:2008:276, n.o 49 e jurisprudência referida; de 8 de julho de 1999, Vlaamse Televisie Maatschappij/Comissão, T‑266/97, EU:T:1999:144, n.o 131, e de 13 de janeiro de 2004, Thermenhotel Stoiser Franz e o./Comissão, T‑158/99, EU:T:2004:2, n.o 164).
199 Não é esse o caso presente.
200 Primeiro, quanto ao objetivo prosseguido pelos procedimentos de adjudicação de contratos, importa recordar que, de acordo com o artigo 160.o, n.o 2, do Regulamento Financeiro, todos os contratos são objeto de concorrência tão ampla quanto possível.
201 Do mesmo modo, o princípio da igualdade de tratamento entre os proponentes, que tem por objetivo favorecer o desenvolvimento de uma concorrência sã e efetiva entre as empresas que participam num concurso público, impõe que todos os proponentes disponham das mesmas oportunidades na formulação dos termos das suas propostas e implica, portanto, que estas estejam sujeitas às mesmas condições para todos os concorrentes (Acórdão de 29 de abril de 2004, Comissão/CAS Succhi di Frutta, C‑496/99 P, EU:C:2004:236, n.o 110).
202 À luz destas considerações, uma entidade adjudicante não pode ser impedida de adjudicar todos os lotes de um contrato público ao mesmo proponente, desde que as suas propostas tenham sido economicamente mais vantajosas em relação a todos os outros proponentes e o princípio da igualdade de tratamento entre os proponentes tenha sido respeitado, a fim de assegurar uma concorrência sã e efetiva entre os participantes no referido contrato.
203 Por conseguinte, há que concluir que o recorrente não apresenta nenhuma prova capaz de sustentar a sua argumentação de que o objetivo prosseguido pelo procedimento de concurso em causa não foi atingido.
204 Segundo, de modo nenhum resulta dos autos que a Comissão tenha prosseguido um objetivo diferente do de avaliar as duas propostas, em conformidade com os poderes que lhe foram conferidos para esse efeito. Do mesmo modo, o recorrente não apresenta nenhum elemento concreto que demonstre qualquer favorecimento por parte desta última.
205 Terceiro, há que rejeitar igualmente o argumento do recorrente de que os critérios qualitativos foram «neutralizados». A má‑fé da entidade adjudicante quanto à apreciação da proposta não se pode presumir sem ter sido apresentada prova a esse respeito.
206 Quarto, quanto aos indícios relativos aos outros processos de concurso, apresentados pelo recorrente, não têm manifestamente pertinência no âmbito do presente litígio, uma vez que cada processo tem as suas próprias características.
207 No âmbito deste fundamento, o Reino de Espanha alega que o princípio da boa administração, previsto no artigo 41.o da Carta, exige que a avaliação da qualidade da proposta técnica seja efetuada antes da avaliação do preço, pois, caso contrário, a entidade adjudicante pode sempre ser suspeita de ter privilegiado a proposta mais cara.
208 A esse respeito, em primeiro lugar, há que observar que o Reino de Espanha não apresentou nenhuma prova nem indício de que a Comissão avaliou antes de mais o preço e, seguidamente, a qualidade das propostas, para, por último, privilegiar a proposta do agrupamento CLL. Em segundo lugar, a obrigação de efetuar a avaliação da qualidade da proposta técnica previamente à avaliação do preço não resulta nem das disposições do Regulamento Financeiro nem da jurisprudência. Em terceiro lugar, o Reino de Espanha não apresentou nenhuma prova pertinente de que a falta de avaliação das propostas em duas etapas conduziu a uma violação do princípio da igualdade de tratamento dos proponentes.
209 Há que julgar improcedente também o argumento relativo à violação do artigo 41.o da Carta. A esse respeito, há que lembrar que a exigência de imparcialidade na aceção dessa disposição abrange dois aspetos. Trata‑se, por um lado, da imparcialidade subjetiva dos membros de um órgão, no sentido de que nenhum membro do órgão em causa deve manifestar ideias preconcebidas ou um preconceito pessoal, presumindo‑se essa imparcialidade até prova em contrário e, por outro, da imparcialidade objetiva, no sentido de que esse órgão deve oferecer garantias suficientes para excluir qualquer dúvida legítima a esse respeito (v., por analogia, Acórdãos de 1 de julho de 2008, Chronopost e La Poste/UFEX e o., C‑341/06 P e C‑342/06 P, EU:C:2008:375, n.o 54, e de 11 de julho de 2013, Ziegler/Comissão, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, n.o 155). No caso, não se pode deixar de observar que, por um lado, o Reino de Espanha não alegou parcialidade subjetiva dos membros do comité e, por outro, não demonstrou que a inexistência de obrigação de efetuar a avaliação da qualidade da proposta técnica previamente à avaliação do preço, que, de resto, não foi prevista pelo legislador da União, conduziu nomeadamente, no caso, a uma violação do princípio da igualdade de tratamento. Por conseguinte, há que observar que o Reino de Espanha não logrou demonstrar a existência de uma dúvida legítima a esse respeito.
210 Consequentemente, há que julgar também improcedente o quinto fundamento.
211 Em face de todas estas considerações, há que negar integralmente provimento ao recurso.
Quanto às despesas
212 Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o recorrente sido vencido, há que condená‑lo a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas da Comissão, em conformidade com o pedido desta.
213 Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, os Estados‑Membros que intervenham no litígio suportam as suas próprias despesas. Por conseguinte, o Reino de Espanha suportará as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Terceira Secção)
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) O Instituto Cervantes é condenado a suportar as suas próprias despesas e as despesas da Comissão Europeia.
3) O Reino de Espanha suportará as suas próprias despesas.
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 14 de junho de 2023.
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