JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
EVGENI TANCHEV
22 päivänä helmikuuta 2018(1)
Asia C‑31/17
Cristal Union, jolle Sucrerie de Toury SA:n oikeudet ovat siirtyneet,
vastaan
Ministre de l’Économie et des Finances
(Ennakkoratkaisupyyntö – Conseil d’État (ylin hallintotuomioistuin, Ranska))
Ennakkoratkaisupyyntö – Direktiivi 2003/96/EY – Energiatuotteiden ja sähkön verotus – 14 artiklan 1 kohdan a alakohta – Velvollisuus vapauttaa sähkön tuottamiseen käytettävät energiatuotteet verosta – 15 artiklan 1 kohdan c alakohta – Jäsenvaltioiden toimivalta soveltaa verotusta koskevia vapautuksia tai alennuksia energiatuotteisiin, joita käytetään lämmön ja sähkön yhteistuotantoon – 14 artiklan 1 kohdan a alakohdan ja 15 artiklan 1 kohdan c alakohdan soveltaminen yhdessä
1. Käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuinta pyydetään lausumaan neuvoston direktiivin 2003/96/EY(2) soveltamisesta yhteistuotannossa tuotettuun sähköön.
2. Yhteistuotanto on lämpö- ja sähköenergian samanaikaista tuottamista samassa prosessissa.(3) Perinteisessä voimalaitoksessa sähköä tuotetaan esimerkiksi polttamalla fossiilista polttoainetta, kuten öljyä, hiiltä tai maakaasua, lämmön vapauttamiseksi. Lämpöä käytetään veden keittämiseen, jotta syntyy höyryä. Höyry pyörittää turbiinia, joka aktivoi sähköä tuottavan generaattorin. Perinteisten voimalaitosten ongelmana on niiden alhainen teho. Kun höyryn aikaansaamiseksi keitetty vesi jäähtyy, lämpöä vapautuu ympäristöön. Tämä lämpö menee hukkaan. Sitä vastoin lämmön ja sähkön yhteistuotantolaitoksessa otetaan talteen sähköntuotannossa tavallisesti menetettävä lämpö hyödyllisen lämpöenergian tuottamiseksi. Yhteistuotanto on siten tehokkaampaa kuin tavanomainen sähköntuotanto. Se myös aiheuttaa vähemmän kasvihuonekaasupäästöjä.
3. Direktiivissä 2003/96 säädetään lämmitys- tai moottoripolttoaineina käytettäviin energiatuotteisiin(4) (kuten maakaasuun) ja sähköön(5) sovellettavista vähimmäisverotasoista.
4. Direktiivin 2003/96 14 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on kuitenkin vapautettava verosta energiatuotteet, joita käytetään sähkön tuottamiseen. Näin ollen näistä tuotteista ei kanneta valmisteveroja. Valmisteveroja kannetaan ainoastaan tuotetusta sähköstä.
5. Lisäksi direktiivin 2003/96 15 artiklan 1 kohdan c alakohdassa annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus soveltaa verotusta koskevia vapautuksia tai alennuksia energiatuotteisiin, joita käytetään lämmön ja sähkön yhteistuotantoon. Toisin kuin saman direktiivin 14 artiklan 1 kohdan a alakohdassa, 15 artiklan 1 kohdan c alakohdassa ei säädetä verovapautusvelvollisuudesta. Näin ollen lämmön ja sähkön yhteistuotantoon käytettävät energiatuotteet vapautetaan valmisteveroista (tai niiden verotuksessa sovelletaan alennuksia) vain,(6) jos kyseinen jäsenvaltio käyttää direktiivin 2003/96 15 artiklan 1 kohdan c alakohdassa säädettyä mahdollisuutta. Jos kyseinen jäsenvaltio ei käytä tätä mahdollisuutta, tällaisista tuotteista kannetaan valmisteveroja. Käytetäänpä tätä mahdollisuutta tai ei, tuotetusta sähköstä kannetaan valmisteveroja (valmisteveroja ei kanneta lainkaan lämmöstä, koska lämpö ei kuulu direktiivin 2003/96 soveltamisalaan).(7)
6. On kaksi tapaa tarkastella direktiivissä 2003/96 säädettyä verojärjestelmää, joka koskee lämmön ja sähkön yhteistuotantoon käytettäviä energiatuotteita.
7. Yhtäältä lämmön ja sähkön yhteistuotantoon käytettävien energiatuotteiden voidaan katsoa kuuluvan pelkästään direktiivin 2003/96 15 artiklan 1 kohdan c alakohdan soveltamisalaan. Tällöin kyseisiin tuotteisiin sovellettava verojärjestelmä olisi edellä 5 kohdassa kuvatun kaltainen. Jos kyseisessä säännöksessä annettua mahdollisuutta käytetään, poikkeusta sovelletaan kyseisiin tuotteisiin kokonaisuudessaan.
8. Toisaalta lämmön ja sähkön yhteistuotantoon käytettävien energiatuotteiden voitaisiin katsoa kuuluvan sekä direktiivin 2003/96 14 artiklan 1 kohdan a alakohdan että 15 artiklan 1 kohdan c alakohdan soveltamisalaan.
9. Mainitun direktiivin 14 artiklan 1 kohdan a alakohtaa sovelletaan nimittäin energiatuotteisiin, ”joita käytetään sähkön tuottamiseen”. Kyseisessä säännöksessä ei viitata sähköntuotannon tapaan, joten sitä olisi sovellettava tuotantomenetelmästä riippumatta. Lämmön ja sähkön yhteistuotantoon käytettävät energiatuotteet kuuluisivat siten direktiivin 2003/96 14 artiklan 1 kohdan a alakohdan soveltamisalaan. Mainitun säännöksen soveltamisalaan kuuluisi kuitenkin ainoastaan se osuus näistä tuotteista, joka käytetään sähkön tuottamiseen. Direktiivin 2003/96 14 artiklan 1 kohdan a alakohtaa sovelletaan nimittäin energiatuotteisiin, joita käytetään sähkön eikä lämmön tuottamiseen. Kuten edellä 4 kohdassa todettiin, tämä osuus vapautettaisiin valmisteveroista, kun taas tuotetusta sähköstä kannettaisiin valmisteveroja.
10. Kyseisistä tuotteista lämmön tuottamiseen käytettävä osuus kuuluisi direktiivin 2003/96 15 artiklan 1 kohdan c alakohdan soveltamisalaan. Kuten edellä 5 kohdassa kuvattiin, tämä osuus olisi vapautettu valmisteveroista vain, jos kyseinen jäsenvaltio käyttää 15 artiklassa annettua mahdollisuutta. Tuotetusta sähköstä kannettaisiin valmisteveroja riippumatta siitä, onko tätä mahdollisuutta käytetty.
11. Käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuinta pyydetään valitsemaan toinen edellä kuvatuista lähestymistavoista. Conseil d’État (ylin hallintotuomioistuin, Ranska) tiedustelee unionin tuomioistuimelta erityisesti, että jos energiatuotteita käytetään lämmön ja sähkön yhteistuotantoon, sovelletaanko pelkästään direktiivin 2003/96 15 artiklan 1 kohdan c alakohtaa vai sovelletaanko kyseisen direktiivin 14 artiklan 1 kohdan a alakohtaa ja 15 artiklan 1 kohdan c alakohtaa yhdessä.(8)
I. Asiaa koskevat oikeussäännöt
A. Unionin oikeus
12. Direktiivin 2003/96 4 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Verotasot, joita jäsenvaltioiden on sovellettava 2 artiklassa tarkoitettuihin energiatuotteisiin ja sähköön, eivät saa olla tässä direktiivissä säädettyjä vähimmäisverotasoja alempia.”
13. Saman direktiivin 9 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Lämmityspolttoaineisiin sovellettavan verotuksen vähimmäistasot vahvistetaan 1 päivästä tammikuuta 2004 liitteessä I olevan taulukon C mukaisiksi.”
14. Saman direktiivin 10 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Sähköön sovellettavat verotuksen vähimmäistasot vahvistetaan 1 päivästä tammikuuta 2004 liitteessä I olevan taulukon C mukaisiksi.”
15. Saman direktiivin 14 artiklan 1 kohdan sanamuoto on seuraava:
”Sen lisäksi, mitä direktiivissä 92/12/ETY säädetään veronalaisten tuotteiden vapauttamisesta verosta tiettyjen käyttötarkoitusten perusteella ja sanotun kuitenkaan rajoittamatta [unionin] muiden säännösten soveltamista, jäsenvaltioiden on vapautettava verosta jäljempänä luetellut tuotteet edellytyksin, jotka jäsenvaltioiden on vahvistettava verovapautuksien oikean ja selkeän soveltamisen varmistamiseksi ja veropetosten, veron kiertämisen tai muiden väärinkäytösten estämiseksi:
a) energiatuotteet ja sähkö, joita käytetään sähkön tuottamiseen, sekä sähkö, jota käytetään sähköntuotantokyvyn säilyttämiseen. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin ympäristöpoliittisista syistä määrätä näille tuotteille veroja ilman, että niiden tarvitsee noudattaa tässä direktiivissä vahvistettuja vähimmäisverotasoja. Tällöin näiden tuotteiden verotusta ei oteta huomioon 10 artiklassa tarkoitetun vähimmäistason noudattamista laskettaessa.
– –”
16. Direktiivin 2003/96 15 artiklan 1 kohdan sanamuoto on seuraavaa:
”Rajoittamatta [unionin] muiden säännösten soveltamista jäsenvaltiot voivat soveltaa verovalvonnassa täydellisiä tai osittaisia verotusta koskevia vapautuksia tai alennuksia:
– –
c) energiatuotteisiin ja sähköön, joita käytetään lämmön ja sähkön yhteistuotantoon;
– –”
17. Saman direktiivin 21 artiklan 5 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Sovellettaessa direktiivin 92/12/ETY 5 ja 6 artiklaa sähkö ja maakaasu ovat verotettavia tuotteita, ja verosaatava syntyy jakelijan tai jälleenjakelijan toimittaessa tuotteen. – –
– –
Yksikköä, joka tuottaa sähköä omaan käyttöönsä, pidetään jakelijana. Poiketen siitä, mitä 14 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetään, jäsenvaltiot voivat myöntää tällaisille pienille sähköntuottajille verovapautuksen edellyttäen, että ne verottavat kyseisen sähkön tuottamiseen käytettyjä energiatuotteita.
– –”
B. Ranskan oikeus
18. Ranskan tullikoodeksin (code des douanes) 266 quinquies §:n 1 momentissa, sellaisena kuin sitä sovellettiin merkityksellisenä ajankohtana, säädettiin seuraavaa:
”CN-koodiin 2711 21 00 kuuluvasta maakaasusta kannetaan sisäinen kulutusvero sen loppukäyttäjälle tapahtuvan toimituksen yhteydessä.”
19. Saman pykälän 3 momentissa, sellaisena kuin sitä sovellettiin 1.1.2006–31.12.2006, säädettiin kuitenkin seuraavaa:
”– –
Kaasutoimitukset on – – vapautettu [1 momentissa tarkoitetusta sisäisestä verosta], kun kaasu on tarkoitettu käytettäväksi
– –
c) polttoaineena sähköntuotannossa, 1.1.2006 lähtien, lukuun ottamatta sellaisen kaasun toimituksia, joka on tarkoitettu käytettäväksi 266 quinquies A §:ssä mainituissa laitoksissa.”
20. Tullikoodeksin 266 quinquies A §:n, sellaisena kuin sitä sovellettiin merkityksellisenä ajankohtana, sanamuoto oli seuraava:
”Sellaisen maakaasun – – toimitukset, jotka on tarkoitettu käytettäviksi yhteistuotantolaitoksissa lämmön ja sähkön tai lämmön – – yhteistuotantoon, on vapautettu 266 quinquies §:ssä säädetyistä [sisäisistä veroista] viiden vuoden ajan laitosten käyttöönotosta lukien. – –
Tätä vapautusta sovelletaan laitoksiin, jotka on otettu käyttöön viimeistään 31.12.2007. – –
– –”
21. Tullikoodeksin 266 quinquies §:n 3 momenttia muutettiin 31.12.2006(9) siten, että yhteistuotantolaitoksissa käytettäväksi tarkoitetun maakaasun toimitukset vapautettiin sisäisestä verosta, jos ensinnäkin kyseisen laitoksen toimintaa harjoittaa tuottaja, jonka laitokseen ei sovelleta sähkön ostosopimusta,(10) ja jos toiseksi tuottaja on luopunut oikeudesta tullikoodeksin 266 quinquies A §:ssä säädettyyn poikkeukseen.
22. Tullikoodeksin 266 quinquies §:n 3 momentissa, sellaisena kuin sitä sovelletaan 31.12.2006 lähtien, säädetään seuraavaa:
”– –
Kaasutoimitukset on – – vapautettu [1 momentissa tarkoitetusta sisäisestä verosta], kun kaasu on tarkoitettu käytettäväksi
– –
c) polttoaineena sähkön tuottamiseksi, 1.1.2006 lähtien.
Edellä 3 momentin c kohdassa säädettyä poikkeusta ei sovelleta sellaisen kaasun toimituksiin, joka on tarkoitettu käytettäväksi 266 quinquies A §:ssä tarkoitetuissa laitoksissa. Tuottajat, joiden laitoksiin ei sovelleta sähkön ostosopimusta, joka on tehty julkisen sähköpalvelun nykyaikaistamisesta ja kehittämisestä 10.2.2008 annetun lain nro 2000-108 10 §:n mukaisesti tai johon viitataan kyseisen lain 50 §:ssä, voivat soveltaa 3 momentin c kohdassa säädettyä järjestelmää sillä edellytyksellä, että ne luopuvat oikeudesta 266 quinquies A §:ssä säädettyyn sisäisiä veroja koskevaan vapautukseen.”
II. Tosiseikat, pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
23. Ranskalaisella yhtiöllä, Sucrerie de Toury SA:lla (jäljempänä Sucrerie de Toury), jonka oikeudellinen seuraaja on Cristal Union, on Ranskassa sähkön ja lämmön yhteistuotantolaitos, jossa käytetään polttoaineena maakaasua. Näin tuotettua lämpöä ja sähköä käytetään sokerintuotannossa.
24. Sucrerie de Toury osti maakaasua kolmansilta osapuolilta. Sucrerie de Touryn kaasuntoimittaja maksoi 1.1.2006–25.12.2007 ostetusta maakaasusta tullikoodeksin 266 quinquies §:ssä säädetyn veron (jäljempänä kansallinen vero). Kansallista veroa vastaava määrä vyörytettiin sen jälkeen Sucrerie de Tourylle osana maakaasun ostohintaa.
25. Sucrerie de Touryn mukaan kyseiset maakaasutoimitukset olisi pitänyt vapauttaa kansallisesta verosta. Se nosti näin ollen kanteen tribunal administratif d’Orléansissa (Orléansin hallintotuomioistuin, Ranska) ja vaati korvausta vahingosta, joka sille väitetysti aiheutui siitä, että Ranskan tasavalta oli pannut direktiivin 2003/96 täytäntöön myöhässä.(11) Sucrerie de Touryn vaatimien vahingonkorvausten määrä oli 98 768 euroa, joka vastaa 1.1.2006–25.12.2007 kannetun kansallisen veron määrää.(12)
26. Tribunal administratif d’Orléans hylkäsi Sucrerie de Touryn kanteen 31.1.2013 antamallaan tuomiolla.
27. Sucrerie de Toury valitti 29.3.2013 tribunal administratif d’Orléansin tuomiosta cour administrative d’appel de Nantesiin (Nantesin hallinnollinen muutoksenhakutuomioistuin, Ranska).
28. Cour administrative d’appel de Nantes hylkäsi valituksen 18.12.2014 antamallaan tuomiolla. Se totesi, että Sucrerie de Tourylle toimitettu maakaasu kuului direktiivin 2003/96 15 artiklan 1 kohdan c alakohdan soveltamisalaan mutta ei saman direktiivin 14 artiklan 1 kohdan a alakohdan soveltamisalaan. Sen mukaan molempia säännöksiä ei voitu soveltaa, sillä ei ollut mahdollista soveltaa eri verojärjestelmiä sen mukaan, käytettiinkö Sucrerie de Tourylle toimitettu maakaasu sähkön vai lämmön tuottamiseen. Tullikoodeksin 266 quinquies § ja 266 quinquies A § olivat siten sopusoinnussa direktiivin 2003/96 kanssa.
29. Sucrerie de Toury teki 10.2.2015 cour administrative d’appel de Nantesin tuomiosta kassaatiovalituksen Conseil d’État’han. Sucrerie de Toury väitti erityisesti, että direktiivin 2003/96 15 artiklan 1 kohdan c alakohtaa sovelletaan ainoastaan lämmön tuottamiseen käytettyyn osuuteen maakaasusta ja että näin ollen direktiivin 14 artiklan 1 kohdan a alakohtaa sovelletaan sähkön tuottamiseen käytettyyn osuuteen maakaasusta, joten jäsenvaltiot ovat velvollisia vapauttamaan viimeksi mainitun osuuden verosta.
30. Conseil d’État on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Kuuluvatko lämmön ja sähkön yhteistuotantoon käytettävät energiatuotteet yksinomaan [direktiivin 2003/96] 15 artiklan 1 kohdan c alakohdassa annetun verovapautusmahdollisuuden alaan vai kuuluvatko ne näiden tuotteiden sähkön tuotantoa vastaavan kulutuksen osalta myös saman direktiivin 14 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetyn vapautusvelvollisuuden soveltamisalaan?”
31. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet pääasian kantaja, Ranskan hallitus, Suomen hallitus ja Euroopan komissio. Pääasian kantaja, Ranskan hallitus ja komissio esittivät myös suullisia huomautuksia 22.11.2017 pidetyssä istunnossa.
III. Asian tarkastelu
32. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, kuuluvatko lämmön ja sähkön yhteistuotantoon käytettävät energiatuotteet yksinomaan direktiivin 2003/96 15 artiklan 1 kohdan c alakohdan soveltamisalaan vai kuuluuko sähkön tuottamiseen käytettävä osuus kyseisistä energiatuotteista myös saman direktiivin 14 artiklan 1 kohdan a alakohdan soveltamisalaan.
33. Pääasian kantaja väittää, että lämmön ja sähkön yhteistuotantoon käytettävät energiatuotteet kuuluvat direktiivin 2003/96 15 artiklan 1 kohdan c alakohdan soveltamisalaan ja niistä sähkön tuottamiseen käytettävä osuus myös saman direktiivin 14 artiklan 1 kohdan a alakohdan soveltamisalaan.
34. Pääasian kantaja tukeutuu kirjeeseen, jonka komissio lähetti kantajan oikeudelliselle edustajalle 16.5.2011. Kirjeessä todetaan, että ”[direktiivin 2003/96] 15 artiklan 1 kohdan c alakohdassa, jossa annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus vapauttaa lämmön ja sähkön yhteistuotantoon käytettävät energiatuotteet kokonaisuudessaan verosta, ei suljeta yhteistuotantolaitoksia [saman direktiivin] 14 artiklan 1 kohdassa säädetyn vapautuksen soveltamisalan ulkopuolelle kyseisistä tuotteista lämmön tuottamiseen käytettävän osuuden osalta”. Muutoin sähkön tuottamiseen yhteistuotannossa käytettäviin energiatuotteisiin sovellettava verojärjestelmä olisi ilman mitään syytä epäedullisempi kuin sähkön tuottamiseen perinteisillä menetelmillä käytettyihin energiatuotteisiin sovellettava verojärjestelmä. Tämä direktiivin 2003/96 14 artiklan 1 kohdan a alakohdan tulkinta on sopusoinnussa direktiivin taustalla olevan logiikan kanssa, sillä tarkoituksena on välttää sähkön kaksinkertainen verotus, joka seuraisi siitä, että valmisteveroja kannetaan i) sähkön tuottamiseen käytettävistä energiatuotteista ja ii) tuotetusta sähköstä. Direktiivin 2003/96 14 artiklan 1 kohdan a alakohtaa sovelletaan näin ollen sähkön tuottamiseen käytettävään osuuteen energiatuotteista, kun taas saman direktiivin 15 artiklan 1 kohdan c alakohtaa sovelletaan lämmön tuottamiseen käytettävään osuuteen energiatuotteista.
35. Ranskan hallituksen mukaan lämmön ja sähkön yhteistuotantoon käytettävät energiatuotteet kuuluvat yksinomaan direktiivin 2003/96 15 artiklan 1 kohdan c alakohdan soveltamisalaan.
36. Se korostaa ensinnäkin, että direktiivin 2003/96 14 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädettyä poikkeusta on tulkittava suppeasti, sillä se on poikkeus direktiivissä säädetystä velvoitteesta verottaa energiatuotteita. Toiseksi se katsoo, ettei direktiivin 2003/96 14 artiklan 1 kohdan a alakohdassa todeta nimenomaisesti, että jos energiatuotteita käytetään lämmön ja sähkön yhteistuotantoon, sähkön tuottamiseen käytettävä osuus näistä tuotteista kuuluu sen soveltamisalaan. Sitä vastoin saman direktiivin 15 artiklan 1 kohdan c alakohdassa todetaan nimenomaisesti, että sitä sovelletaan energiatuotteisiin, joita käytetään lämmön ja sähkön yhteistuotantoon. Viimeksi mainitussa säännöksessä ei todeta, että sitä sovelletaan ainoastaan lämmön tuottamiseen käytettävään osuuteen energiatuotteista. Kolmanneksi se mainitsee, että komission ehdotuksen,(13) joka johti myöhemmin direktiiviin 2003/96 (jäljempänä komission ehdotus), 14 artiklan 1 kohdan e alakohdassa annettiin jäsenvaltioille mahdollisuus vapauttaa verosta ”sähkön tuotannossa syntyvä lämpö”.(14) Komission ehdotuksen 14 artiklan 1 kohdan e alakohtaa on tulkittava siten, että siinä annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus vapauttaa verosta lämmön tuottamiseen käytettävä osuus energiatuotteista, kun taas ehdotuksen 13 artiklan 1 kohdan b alakohdassa edellytettiin, että jäsenvaltiot vapauttavat verosta sähkön tuottamiseen käytettävän osuuden energiatuotteista. Komission ehdotuksen 14 artiklan 1 kohdan e alakohtaa kuitenkin muutettiin siten, ettei sitä vastaavassa direktiivin 2003/96 säännöksessä eli 15 artiklan 1 kohdan c alakohdassa enää viitata pelkästään lämpöön. Unionin lainsäätäjän aikomuksena oli siten antaa jäsenvaltioille mahdollisuus vapauttaa direktiivin 2003/96 15 artiklan 1 kohdan c alakohdan nojalla verosta kokonaisuudessaan energiatuotteet, joita käytetään lämmön ja sähkön yhteistuotantoon. Unionin lainsäätäjän tarkoituksena ei ollut, että jäsenvaltiot voisivat vapauttaa saman direktiivin 14 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla verosta sähkön tuottamiseen käytettävän osuuden näistä tuotteista. Neljänneksi se katsoo, että käytännössä on vaikea erottaa sähkön tuottamiseen käytettävää osuutta energiatuotteista lämmön tuottamiseen käytettävästä osuudesta.
37. Suomen hallitus ja komissio kannattavat pääasian kantajan esittämää ratkaisutapaa, sellaisena kuin se on kuvattu edellä 33 kohdassa.
38. Oikeuskäytännön mukaan vapautuksia koskevia direktiivin 2003/96 säännöksiä on tulkittava itsenäisesti niiden sanamuoto ja tällä direktiivillä tavoitellut päämäärät huomioon ottaen.(15)
39. Tarkastelen näin ollen aluksi direktiivin 2003/96 14 artiklan 1 kohdan a alakohdan ja 15 artiklan 1 kohdan c alakohdan sanamuotoa, josta ei voida nähdäkseni tehdä päätelmiä siitä, onko kyseisiä säännöksiä sovellettava yhdessä. Arvioin sen jälkeen, pyritäänkö direktiivillä 2003/96 välttämään sähkön kaksinkertainen verotus – mihin sillä nähdäkseni pyritään (ympäristötoimenpiteitä lukuun ottamatta) – ja mistä voidaan päätellä, että kyseisen direktiivin 14 artiklan 1 kohdan a alakohtaa sovelletaan sähkön tuottamiseen käytettävään osuuteen energiatuotteista. Osoitan lisäksi, että tällainen direktiivin 2003/96 14 artiklan 1 kohdan a alakohdan tulkinta vastaa direktiivin tavoitteita, joita ovat sisämarkkinoiden moitteeton toiminta ja ympäristönsuojelun edistäminen.
A. Direktiivin 2003/96 14 artiklan 1 kohdan a alakohdan ja 15 artiklan 1 kohdan c alakohdan sanamuodosta ei voida tehdä lopullisia päätelmiä
40. Kysymykseen siitä, onko direktiivin 2003/96 14 artiklan 1 kohdan a alakohtaa ja 15 artiklan 1 kohdan c alakohtaa sovellettava yhdessä, ei mielestäni voida vastata pelkästään niiden sanamuodon perusteella.
41. Yhtäältä direktiivin 2003/96 15 artiklan 1 kohdan c alakohdassa todetaan, että sitä sovelletaan energiatuotteisiin, ”joita käytetään lämmön ja sähkön yhteistuotantoon”. Mainitun direktiivin 14 artiklan 1 kohdan a alakohdassa sitä vastoin viitataan ainoastaan energiatuotteisiin, ”joita käytetään sähkön tuottamiseen”. Jälkimmäisessä säännöksessä ei viitata nimenomaisesti yhteistuotannossa tuotettuun sähköön. Tämä viittaa siihen, että direktiivin 2003/96 15 artiklan 1 kohdan c alakohta on lex specialis saman direktiivin 14 artiklan 1 kohdan a alakohtaan nähden ja että ensiksi mainittua säännöstä sovelletaan tässä ominaisuudessa jälkimmäisen sijasta, jos energiatuotteita käytetään sähkön tuottamiseen yhteistuotannossa.(16) Tämä oli cour administrative d’appel de Nantesin kanta.(17)
42. Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin lisäksi korostaa, se, ettei direktiivin 2003/96 15 artiklan 1 kohdan c alakohdassa ei säädetä, että sitä sovelletaan lämmön ja sähkön yhteistuotantoon käytettäviin energiatuotteisiin, rajoita 14 artiklan 1 kohdan a alakohdan soveltamista sähkön tuottamiseen käytettävään osuuteen näistä tuotteista.(18)
43. Toisaalta direktiivin 2003/96 15 artiklan 1 kohdan c alakohdassa ei säädetä, että sitä sovelletaan ”poiketen siitä, mitä 14 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetään”. Saman direktiivin 21 artiklan 5 kohdan kolmannen alakohdan toisessa virkkeessä sitä vastoin säädetään nimenomaisesti, että sitä sovelletaan ”poiketen siitä, mitä 14 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetään”. Vaikuttaa näin ollen siltä, että kun unionin lainsäätäjä halusi sulkea pois direktiivin 2003/96 14 artiklan 1 kohdan a alakohdan soveltaminen, se teki näin nimenomaisesti, joten kyseistä säännöstä sovelletaan, ellei sen soveltamista ole nimenomaisesti suljettu pois. Tämä viittaa siihen, että direktiivin 2003/96 15 artiklan 1 kohdan c alakohta ei merkitse poikkeamista mainitun direktiivin 14 artiklan 1 kohdan a alakohdasta.
44. Lisäksi direktiivin 2003/96 15 artiklan 1 kohdan johdantolauseessa todetaan, että kyseistä säännöstä sovelletaan ”rajoittamatta [unionin] muiden säännösten soveltamista”. Vaikka tässä ilmaisussa ei viitata, toisin kuin edellä 42 kohdassa ehdotetussa sanamuodossa, nimenomaisesti direktiivin 2003/96 14 artiklan 1 kohdan a alakohtaan, se voitaisiin tästä huolimatta tulkita viittaukseksi kyseiseen säännökseen. Saman direktiivin 14 artiklan 1 kohdan a alakohdan ja 15 artiklan 1 kohdan c alakohdan soveltaminen yhdessä olisi siten mahdollista, etenkin kun 14 artiklan 1 kohdan johdantolauseessa myös todetaan, että kyseistä säännöstä sovelletaan ”sanotun kuitenkaan rajoittamatta [unionin] muiden säännösten soveltamista”.
45. Direktiivin 2003/96 14 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetään pelkästään, että sitä sovelletaan ”energiatuotteisiin – –, joita käytetään sähkön tuottamiseen”. Kuten edellä 9 kohdassa todettiin, kyseisessä säännöksessä ei viitata sähkön tuotantomenetelmään, mikä viittaa siihen, että sitä sovelletaan tuotantomenetelmästä riippumatta. Sen soveltamisalaan kuuluisivat siinä tapauksessa energiatuotteet, joita käytetään sähkön tuottamiseen perinteisillä tuotantomenetelmillä ja muilla kuin perinteisillä tuotantomenetelmillä, kuten yhteistuotannolla.
46. Direktiivin 2003/96 14 artiklan 1 kohdan a alakohdan ja 15 artiklan 1 kohdan c alakohdan sanamuotoa tarkastelemalla ei siten voida määrittää, onko niitä sovellettava yhdessä. Voidakseni vastata ennakkoratkaisukysymykseen tarkastelen siten seuraavaksi direktiivin 2003/96 yleistä systematiikkaa ja tavoitteita.
B. Pyritäänkö direktiivillä 2003/96 välttämään sähkön kaksinkertainen verotus?
47. Pääasian kantaja,(19) Suomen hallitus(20) ja komissio(21) väittävät, että direktiivillä 2003/96 pyritään välttämään sähkön kaksinkertainen verotus. Kyseisen direktiivin 14 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädettyä vapautusvelvollisuutta olisi siten niiden näkemyksen mukaan sovellettava siihen osuuteen energiatuotteista, jota käytetään sähkön tuottamiseen yhteistuotannossa. Jos kyseistä vapautusta ei sovelleta, sähköä verotettaisiin näet kaksinkertaisesti, koska valmisteveroja kannettaisiin i) sähkön tuottamiseen käytettävistä energiatuotteista ja ii) tuotetusta sähköstä.
48. On aivan selvää, että jos direktiivin 2003/96 14 artiklan 1 kohdan a alakohtaa ei sovelleta siihen osuuteen energiatuotteista, joka käytetään sähkön tuottamiseen yhteistuotannossa, sähköä verotetaan kaksinkertaisesti. Sähkön tuottamiseen käytettävistä energiatuotteista kannettaisiin nimittäin valmisteveroja, ja niihin sovellettaisiin siten direktiivin 9 artiklan ja liitteessä I olevan taulukon C mukaisia vähimmäisverotasoja (tuotannon verotus), samalla kun tuotetusta sähköstä kannettaisiin valmisteveroja ja siihen sovellettaisiin saman direktiivin 10 artiklan ja liitteessä I olevan taulukon C mukaisia vähimmäisverotasoja (kulutuksen verotus).
49. Siten on määritettävä, pyritäänkö direktiivillä 2003/96 välttämään sähkön kaksinkertainen verotus, kuten pääasian kantaja, Suomen hallitus ja komissio väittävät.
1. Vain komission ehdotuksessa viitataan nimenomaisesti kaksinkertaisen verotuksen välttämiseen
50. Direktiivin 2003/96 johdanto-osan perustelukappaleissa sen enempää kuin sen säännöksissäkään ei viitata nimenomaisesti sähkön kaksinkertaiseen verotukseen.
51. Ainoa viittaus sähkön kaksinkertaiseen verotukseen sisältyy komission ehdotukseen.(22) Ehdotukseensa liitetyissä perusteluissa komissio selittää, että sähkön osalta se ”on ehdottanut yhdenmukaistamista, joka perustuu tuotoksen verottamiseen”, etenkin koska näin sähköä ”voidaan pitää kaupan joko tietyssä maassa tai maiden välisessä kaupassa ilman, että sitä tarvitsee verottaa, mikä estää kaksinkertaisen verotuksen siinä maassa, jossa kulutus tapahtuu”.(23) Tällaisen kaksinkertaisen verotuksen välttämiseksi komission ehdotuksessa esitetään direktiiviin 2003/96 sisältyvän järjestelmän kaltaista järjestelmää. Ensinnäkin ehdotuksessa lämmityspolttoaineena käytettävät energiatuotteet ja sähkö ovat valmisteverojen alaisia.(24) Toiseksi ehdotuksen 13 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan sähkön tuottamiseen käytettävät energiatuotteet on vapautettava verosta.(25)
2. Kaksinkertainen verotus sallitaan ympäristösyistä
52. Voidaan kuitenkin kysyä, pyritäänkö direktiivillä 2003/96 tosiasiallisesti estämään sähkön kaksinkertainen verotus.
53. Sen 14 artiklan 1 kohdan a alakohdan toisessa ja kolmannessa virkkeessä annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus poiketa ensimmäisessä virkkeessä säädetystä sähkön tuottamiseen käytettäviin energiatuotteisiin sovellettavasta vapautuksesta. Direktiivin 2003/96 14 artiklan 1 kohdan a alakohdan toisen virkkeen mukaan jäsenvaltiot voivat ”ympäristöpoliittisista syistä” määrätä näille tuotteille veroja. Se, että jäsenvaltio käyttää tätä mahdollisuutta, johtaa sähkön kaksinkertaiseen verotukseen, koska saman säännöksen kolmannen virkkeen mukaan energiatuotteiden verotusta ”ei oteta huomioon 10 artiklassa tarkoitetun vähimmäistason noudattamista laskettaessa”.
54. Voidaan jopa kysyä, oliko komission aikomuksena välttää sähkön kaksinkertainen verotus. Direktiivin 2003/96 14 artiklan 1 kohdan a alakohdan toinen ja kolmas virke ovat nimittäin identtisiä komission ehdotuksen 13 artiklan 1 kohdan b alakohdan toisen ja kolmannen virkkeen kanssa.(26) Ehdotuksensa perusteluissa komissio lisäksi totesi, että yhdenmukaistamisen olisi perustuttava tuotoksen verottamiseen, mutta painotti, että ”tuotoksen verotus ei anna jäsenvaltiolle mahdollisuutta erotella verotasoja suoraan käytettyjen polttoaineiden ympäristövaikutusten perusteella” ja että näin ollen jäsenvaltioille olisi sallittava ”ylimääräisen veron (joita ei ole yhdenmukaistettu) määrääminen panoksille niissä tapauksissa, joissa polttoaine ei ole ympäristön kannalta suositeltava”.(27)
55. Tämän perusteella unionin tuomioistuin hylkäsi tuomiossa Kernkraftwerke Lippe-Ems väitteen, jonka mukaan direktiivi 2003/96 on esteenä valmisteverojen kantamiselle sähkön tuottamiseen käytetyistä energiatuotteista ja tuotetusta sähköstä. Se totesi, että ”ei voida katsoa, että olisi olemassa periaate, joka estäisi veron kantamisen samalla sekä sähköenergian kulutuksesta että tämän energian lähteistä. – – [Komission ehdotuksessa] ei katsota, että [panosten verotus ja tuotoksen verotus] ovat lähtökohtaisesti toisensa pois sulkevia, koska [komissio] on hyväksynyt niiden toisiaan täydentävän luonteen varaamalla ehdotuksessaan jäsenvaltioille mahdollisuuden säätää tuotoksen verottamisen lisäksi panosten verottamisesta (jota ei ole yhdenmukaistettu), kun kyse on ympäristön kannalta epätoivotuista polttoaineista”.(28)
3. Direktiivillä 2003/96 pyritään välttämään kaksinkertainen verotus, lukuun ottamatta ympäristötoimenpiteitä
56. Katson kuitenkin, että direktiivillä 2003/96 pyritään välttämään sähkön kaksinkertainen verotus.
57. Kuten edellä 43 kohdassa selitettiin ja kuten komissio on väittänyt,(29) niissä tapauksissa, joissa unionin lainsäätäjä on halunnut sulkea pois direktiivin 2003/96 14 artiklan 1 kohdan a alakohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetyn panosten verotusta koskevan vapautuksen soveltamisen, se on tehnyt näin nimenomaisesti. Tähän vapautukseen on ainoastaan kaksi nimenomaista poikkeusta, nimittäin direktiivin 2003/96 14 artiklan 1 kohdan a alakohdan toinen ja kolmas virke sekä 21 artiklan 5 kohdan kolmas alakohta.
58. Direktiivin 2003/96 21 artiklan 5 kohdan kolmannen alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat myöntää pienille sähköntuottajille verovapautuksen ”edellyttäen, että ne verottavat kyseisen sähkön tuottamiseen käytettyjä energiatuotteita”. Pienten sähköntuottajien tapauksessa panosten verotus on siten sallittua mutta kaksinkertainen verotus ei.
59. Sähkön kaksinkertainen verotus on siten sallittua ainoastaan ”ympäristöpoliittisista syistä” direktiivin 2003/96 14 artiklan 1 kohdan a alakohdan toisen ja kolmannen virkkeen mukaisesti. Se ei ole sallittua muista syistä. Kyseisen säännöksen toisen virkkeen mukaan jäsenvaltiot ”voivat” lisäksi määrätä energiatuotteille panoksiin kohdistuvia veroja. Niiden ei edellytetä tekevän näin. Määrätessään panoksiin kohdistuvia veroja jäsenvaltioiden ei lisäksi ”tarvitse noudattaa [direktiivissä 2003/96] vahvistettuja vähimmäisverotasoja”. Kyseisen direktiivin 14 artiklan 1 kohdan a alakohdan toisen virkkeen mukaisesti määrättävät panoksiin kohdistuvat verot voivat siten johtaa jonkinasteiseen kaksinkertaiseen verotukseen.
60. On myös syytä korostaa, että Euroopan parlamentti muutti vuonna 1999 komission ehdotusta siten, että 13 artikla, jossa säädettiin erityisesti sähkön tuottamiseen käytettäviä energiatuotteita koskevasta vapautusvelvollisuudesta, poistettiin, samalla kun sähköön sovellettiin edelleen ehdotuksen 9 artiklan mukaisesti verotuksen vähimmäistasoa. Parlamentti muutti lisäksi viimeksi mainittua säännöstä siten, että jäsenvaltioiden edellytettiin ottavan käyttöön ylimääräisen veron sähköntuotannossa käytettyjen polttoaineiden hiilipitoisuuden mukaan.(30) Näitä tarkistuksia, jotka olisivat johtaneet sähkön kaksinkertaiseen verotukseen, ei kuitenkaan sisällytetty kyseisten säännösten (nimittäin direktiivin 2003/96 10 ja 14 artiklan) lopulliseen versioon.
61. Huomionarvoista voi olla sekin, että valmistelun aikana neuvoston puheenjohtajavaltio korosti, että ”yleissääntönä” oli tuotokseen eikä panoksiin kohdistuva sähkön verotus.(31)
62. Direktiivillä 2003/96 pyritään siten nähdäkseni välttämään sähkön kaksinkertainen verotus, lukuun ottamatta jäsenvaltioiden ympäristöpoliittisista syistä toteuttamia toimenpiteitä.
63. Katson näin ollen, että jos energiatuotteita käytetään lämmön ja sähkön yhteistuotantoon, se osuus näistä tuotteista, joka käytetään sähkön tuottamiseen, kuuluu direktiivin 2003/96 14 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetyn vapautusvelvollisuuden soveltamisalaan. Jos mainittua säännöstä ei sovellettaisi kyseiseen osuuteen energiatuotteista, yhteistuotannossa tuotettua sähköä verotettaisiin kaksinkertaisesti, mikä direktiivillä 2003/96 pyritään välttämään. Veron kantamista tästä energiatuotteiden osuudesta voidaan käsittääkseni tuskin pitää toimenpiteenä, joka on toteutettu ”ympäristöpoliittisista syistä” direktiivin 2003/96 14 artiklan 1 kohdan a alakohdan toisessa virkkeessä tarkoitetulla tavalla, sillä yhteistuotannossa tuotettu sähkö säästää energiaa ja tuottaa vähemmän kasvihuonekaasupäästöjä perinteisillä tuotantomenetelmillä tuotettuun sähköön verrattuna.(32) Lämmön tuottamiseen käytettävä osuus energiatuotteista puolestaan kuuluu jäsenvaltioille direktiivin 2003/96 15 artiklan 1 kohdan c alakohdassa annetun vapautusmahdollisuuden piiriin.
64. Tätä päätelmää ei voida kyseenalaistaa unionin tuomioistuimen tuomiossa Kernkraftwerke Lippe-Ems esittämien toteamusten perusteella.(33) Tuomiossa Kernkraftwerke Lippe-Ems tarkasteltu tilanne oli nimittäin aivan erityinen ja poikkesi nyt käsiteltävässä asiassa tarkasteltavasta tilanteesta. Kyseisessä asiassa unionin tuomioistuimelta tiedusteltiin, sovelletaanko direktiivin 2003/96 14 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädettyä vapautusvelvollisuutta ydinpolttoaineeseen. Vaikka ydinpolttoainetta ”käytetään sähkön tuottamiseen”, kuten mainitussa säännöksessä edellytetään, se ei sisälly luetteloon energiatuotteista, joihin direktiiviä 2003/96 sen 2 artiklan 1 kohdan mukaan sovelletaan.(34) Unionin tuomioistuin totesi näin ollen, ettei ydinpolttoaine kuulu kyseisen direktiivin soveltamisalaan ja ettei vapautusvelvollisuutta näin ollen sovelleta siihen. Unionin tuomioistuin hylkäsi ydinvoimalatoimintaa harjoittavan yrityksen väitteen siitä, että direktiivin 2003/96 14 artiklan 1 kohdan a alakohtaa on kuitenkin sovellettava ”analogisesti” ydinpolttoaineeseen siksi, että direktiivin tarkoituksena on välttää sähkön kaksinkertainen verotus. On täysin selvää, että jos unionin tuomioistuin olisi soveltanut direktiivin 2003/96 14 artiklan 1 kohdan a alakohtaa sähkön tuottamiseen käytettävään ydinpolttoaineeseen, se olisi laajentanut kyseisen direktiivin soveltamisalaa saman direktiivin 2 artiklan 1 kohdan vastaisesti.(35) Nyt käsiteltävässä asiassa maakaasu sitä vastoin on direktiivin 2003/96 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu energiatuote.(36) Unionin tuomioistuin ei näin ollen laajentaisi direktiivin soveltamisalaa, jos se soveltaisi direktiivin 14 artiklan 1 kohdan a alakohtaa siihen maakaasun osuuteen, jota käytetään sähkön tuottamiseen yhteistuotannossa.
65. Edellä 62 kohdassa esittämääni päätelmää ei voida kyseenalaistaa myöskään sillä perusteella, että komission ehdotuksen 13 artiklan 1 kohdan b alakohtaa, jonka mukaan pakollisen vapautuksen piiriin kuuluvat ”energiatuotteet, joita käytetään tuottamaan sähköä, ja sähkön tuotannossa syntyvä lämpö”,(37) muutettiin siten, että direktiivin 2003/96 14 artiklan 1 kohdan b alakohtaa sovelletaan ainoastaan ”energiatuotteisiin – –, joita käytetään sähkön tuottamiseen”. Komission ehdotuksen perusteluissa selitetyn mukaisesti komission aikomuksena oli toteuttaa yhdenmukaistaminen, joka perustuu sähkön tuotoksen verottamiseen, kaksinkertaisen verotuksen välttämiseksi.(38) Perusteluissa ei ole viitteitä siitä, että komission aikomuksena olisi ollut rajata tuotoksen verottamiseen perustuva yhdenmukaistaminen yhteistuotannossa tuotettuun sähköön.
66. On vielä syytä mainita, että Euroopan parlamentti, jota kuultiin syyskuussa 2003 toisen kerran direktiiviehdotuksesta,(39) ehdotti sen 15 artiklan 1 kohtaan tarkistusta, jonka mukaan siinä säädettäisiin vapauttamismahdollisuuden sijasta vapautusvelvollisuudesta.(40) Direktiivi 2003/96 annettiin ilman tätä tarkistusta. Tämä ei kuitenkaan mielestäni saata kyseenalaiseksi edellä 62 kohdassa esittämääni päätelmää. Euroopan parlamentti ei ensinnäkään syyskuussa 2003 ehdottanut tarkistusta direktiiviehdotuksen 14 artiklan 1 kohdan a alakohtaan sisältyneeseen, sähkön tuottamiseen käytettäviin energiatuotteisiin sovellettavaan vapautusvelvollisuuteen.(41) Direktiiviehdotuksen 15 artiklan 1 kohdan c alakohtaan ehdotettu tarkistus saattoi siten johtaa ainoastaan siihen, että lämmön tuottamiseen käytettävä osuus energiatuotteista kuuluisi pakollisen vapautuksen piiriin. Se, ettei tarkistusta sisällytetty lopulliseen direktiiviin, tarkoittaa vain sitä, että jäsenvaltioilla on mahdollisuus mutta ei velvollisuutta vapauttaa verosta tämä osuus energiatuotteista. Korostan toiseksi, että tämän parlamentin ehdottaman tarkistuksen esittämisen jälkeen komission edustaja totesi pysyvien edustustojen veroasioiden erityisasiantuntijoiden kokouksessa, että ”ei ollut suositeltavaa muuttaa direktiiviehdotusta tässä vaiheessa” ja että ”komissio voisi pitää mielessä ehdotukset direktiivin muuttamiseksi”.(42) Tämä viittaa – ainakin komission osalta – siihen, ettei kyseisen tarkistuksen sisältöä tarkasteltu ja ettei sitä hyväksytty lähinnä sen esittämisajankohdan vuoksi.
67. Jos kuitenkin katsottaisiin, ettei direktiivillä 2003/96 pyritä välttämään sähkön kaksinkertaista verotusta, sen 14 artiklan 1 kohdan a alakohtaa sovellettaisiin nähdäkseni tästä huolimatta siihen osuuteen energiatuotteista, joka käytetään sähkön tuottamiseen yhteistuotannossa. Tämä olisi nimittäin direktiivin muiden tavoitteiden eli sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan ja ympäristönsuojelun mukaista.
C. Direktiivin 2003/96 14 artiklan 1 kohdan a alakohdan ja 15 artiklan 1 kohdan c alakohdan soveltaminen yhdessä edistäisi sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa ja ympäristönsuojelua
68. Yksi direktiivin 2003/96 tavoitteista on varmistaa sisämarkkinoiden moitteeton toiminta tasoittamalla kansallisten verotasojen eroja ja säilyttää unionin yritysten kilpailuasema. Tämä seuraa direktiivin johdanto-osan toisesta, kolmannesta, neljännestä ja viidennestä perustelukappaleesta, joissa todetaan, että merkittävät erot jäsenvaltioiden energiaverotuksen osalta soveltamien kansallisten verotasojen välillä voivat olla haitallisia sisämarkkinoiden moitteettomalle toiminnalle ja että unionin tasolla vahvistettavat vähimmäisverotasot edistäisivät sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa. Myös unionin tuomioistuin on vahvistanut tämän.(43)
69. Jos energiatuotteet, joita käytetään sähkön tuottamiseen yhteistuotannossa, kuuluisivat yksinomaan direktiivin 2003/96 15 artiklan 1 kohdan c alakohdan soveltamisalaan, kun taas samat tuotteet, jos niitä käytetään sähkön tuottamiseen perinteisillä tuotantomenetelmillä, kuuluisivat saman direktiivin 14 artiklan 1 kohdan a alakohdan soveltamisalaan, yhteistuotantolaitokset asetettaisiin epäedulliseen asemaan perinteisiin tuotantolaitoksiin verrattuna. Jälkimmäisiin nimittäin sovellettaisiin direktiivin 2003/96 14 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädettyä vapautusvelvollisuutta, kun taas ensiksi mainitut vapautettaisiin verosta vain, jos kyseinen jäsenvaltio käyttää sille saman direktiivin 15 artiklan 1 kohdan c alakohdassa annetun mahdollisuuden. Kuten komissio väittää, tämä olisi ristiriidassa direktiivin 2003/96 johdanto-osan 24 perustelukappaleen kanssa, jossa todetaan, että jäsenvaltioille annettu vapautusmahdollisuus ei saa etenkään ”saada aikaan kilpailun vääristymiä”. Jos direktiivin 2003/96 15 artiklan 1 kohdan c alakohtaa sovellettaisiin yksinomaan energiatuotteisiin, joita käytetään sähkön tuottamiseen yhteistuotannossa, ja jos kyseinen jäsenvaltio ei käyttäisi mahdollisuutta vapauttaa nämä tuotteet kokonaisuudessaan verosta, yhteistuotantolaitosten ja perinteisten tuotantolaitosten välinen kilpailu vääristyisi.
70. Edellä esitetty on linjassa tuomiossa Jan de Nul esitettyjen toteamusten kanssa. Kyseisessä tuomiossa todettiin, että direktiivin 92/81 8 artiklan 2 kohdan b alakohdassa säädetty mahdollisuus vapauttaa verosta sisävesillä liikennöintiin käytettävät kivennäisöljyt(44) ”on luonteeltaan toissijainen” siinä mielessä, että sitä voidaan soveltaa ainoastaan, jos unionin vesillä liikennöinnissä polttoaineena käytettäviä kivennäisöljyjä koskevaa pakollista vapautusta, josta säädetään saman direktiivin 8 artiklan 1 kohdan c alakohdassa, ei sovelleta.(45) Vapautusvelvollisuuden piiriin kuuluvat merialukset(46) voivat nimittäin harjoittaa liikennöintiä myös tietyillä liikenteelle avatuilla sisävesillä tiettyihin merisatamiin asti, vaikka nämä satamat eivät sijaitsisikaan rannikolla.(47) Jos tällaiset merialukset jätettäisiin vapautusvelvollisuuden soveltamisalan ulkopuolelle heti, kun liikennettä harjoitetaan näillä merisatamiin johtavilla sisävesillä, ne asetettaisiin epäedulliseen asemaan sellaisiin merialuksiin verrattuna, jotka liikennöivät ainoastaan rannikolla sijaitseviin satamiin. Tämä saattaisi johtaa siihen, että osa meriliikenteestä ei enää suuntautuisi tällaisiin satamiin. Tuomiossa katsottiin näin ollen, että direktiivin 92/81 8 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettua vapautusmahdollisuutta voidaan soveltaa liikennöintiin liikenteelle avatuilla sisävesillä ainoastaan siltä osin kuin tämä vesiliikenne tapahtuu sellaisten vesien ulkopuolella, joilla voidaan harjoittaa meriliikennettä kaupallisia tarkoituksia varten.
71. Direktiivillä 2003/96 on myös toinen tavoite eli ympäristönsuojelun edistäminen. Sen johdanto-osan 6, 7 ja 12 perustelukappaleesta seuraa, että ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset on sisällytettävä energiapolitiikan määrittelyyn. Unionin tuomioistuin on vahvistanut tämän.(48)
72. Energiatuotteista sähkön tuottamiseen yhteistuotannossa käytettävän osuuden kuuluminen direktiivin 2003/96 14 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetyn vapautusvelvollisuuden soveltamisalaan edistäisi ympäristönsuojelua. Toisin kuin sähköntuotannon perinteiset menetelmät, yhteistuotanto mahdollistaa energian säästämisen. Tältä osin neuvoston puheenjohtajavaltio arvioi direktiivin 2003/96 valmistelun aikana, että ”voimalaitoksissa tapahtuvan sähköntuotannon hyötysuhde on yleensä 25–50 prosenttia ja 50 [prosenttia] on hyvin korkea suhde”, kun taas jos sähköä tuotetaan yhteistuotannossa, ”hyötysuhde nousee tyypillisesti yleisesti 60–80 [prosenttiin]”.(49)
73. Kuten edellä mainittiin, direktiivin 2003/96 14 artiklan 1 kohdan a alakohdan soveltaminen siihen osuuteen energiatuotteista, joka käytetään sähkön tuottamiseen, ei tekisi saman direktiivin 15 artiklan 1 kohdan c alakohdan tarkoitusta tyhjäksi. Viimeksi mainittua säännöstä nimittäin sovelletaan lämmön tuottamiseen käytettävään osuuteen energiatuotteista.
74. Ranskan hallituksen esittämä väite, jonka mukaan energiatuotteista sähkön tuottamiseen käytettävän osuuden erottaminen on käytännössä äärimmäisen vaikeaa, on hylättävä.(50) Pääasian kantaja ja komissio nimittäin selittivät istunnossa, että erillinen verotus on mahdollista. Pääasian kantaja ehdotti, että sähkön tuottamiseen tarvittava maakaasun vähimmäismäärä lasketaan sellaista yksikköä kohti, jossa tuotetaan ainoastaan sähköä (toisin kuin yhteistuotantolaitoksessa) ja jossa käytetään parasta saatavilla olevaa ja taloudellisesti perusteltavissa olevaa tekniikkaa. Pääasian kantajan mukaan tätä vähimmäismäärää olisi pidettävä sähkön tuottamiseen käytettävänä osuutena maakaasusta silloin, kun maakaasua käytetään lämmön ja sähkön yhteistuotannossa.(51) Komissio puolestaan korosti, että useat jäsenvaltiot ovat kehittäneet menetelmän energiatuotteiden veronalaisen osuuden laskemiseen. Komission mukaan lämmön tuottamiseen käytettävästä osuudesta energiatuotteista kannetaan nykyisin veroa Ranskan lainsäädännön perusteella.(52) Samaan tapaan Belgiassa verosta on vapautettu ainoastaan sähkön tuottamiseen käytettävä osuus energiatuotteista.(53) Komissio totesi lisäksi olevan merkityksetöntä, että jäsenvaltiot käyttävät erilaisia menetelmiä lämmön ja sähkön yhteistuotannossa käytettävien energiatuotteiden veronalaisen osuuden laskemiseen. Direktiivissä 2003/96 ei nimittäin mainita mitään tästä kysymyksestä.
75. Katson näin ollen, että kun energiatuotteita käytetään lämmön ja sähkön yhteistuotannossa, sähkön tuottamiseen käytettävä osuus näistä tuotteista kuuluu direktiivin 2003/96 14 artiklan 1 kohdan a alakohdan soveltamisalaan, kun taas lämmön tuottamiseen käytettävä osuus kuuluu saman direktiivin 15 artiklan 1 kohdan c alakohdan soveltamisalaan.
76. Nyt käsiteltävässä asiassa Sucrerie de Tourylta evättiin oikeus tullikoodeksin 266 quinquies A §:ssä – ja 31.12.2006 jälkeen sen 266 quinquies §:n 3 momentissa – säädettyyn vapautukseen 1.1.2006–25.12.2007 ostetun maakaasun osalta.
77. Pääasian kantaja totesi istunnossa, että syynä siihen, miksi siltä evättiin tullikoodeksin 266 quinquies A §:ssä säädetty vapautus, oli se, että kyseinen vapautus voidaan myöntää vain viideksi vuodeksi yhteistuotantolaitoksen käyttöönotosta lukien. Sucrerie de Touryn yhteistuotantolaitos otettiin käyttöön vuonna 1996, joten se oli ollut liian vanha hyötyäkseen vapautuksesta, kun tullikoodeksin 266 quinquies A § tuli voimaan.(54)
78. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana on ratkaista, miksi Ranskan lainsäädännössä säädetty vapautus evättiin Sucrerie de Tourylta. Jos syynä on se, että vapautus myönnetään ainoastaan viiden vuoden ajan yhteistuotantolaitoksen käyttöönotosta, tämä voisi nähdäkseni tuskin olla sopusoinnussa direktiivin 2003/96 14 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetyn vapautuksen ehdottoman luonteen kanssa.(55)
79. Ennakkoratkaisukysymykseen olisi siten vastattava, että kun energiatuotteita käytetään lämmön ja sähkön yhteistuotantoon, direktiivin 2003/96 14 artiklan 1 kohdan a alakohtaa ja 15 artiklan 1 kohdan c alakohtaa on sovellettava yhdessä. Sähkön tuottamiseen käytettävä osuus energiatuotteista kuuluu ensiksi mainitussa säännöksessä säädetyn vapautusvelvollisuuden soveltamisalaan, kun taas lämmön tuottamiseen käytettävä osuus näistä tuotteista kuuluu jälkimmäisen säännöksen soveltamisalaan.
IV. Ratkaisuehdotus
80. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Conseil d’État’n ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
Kun energiatuotteita käytetään lämmön ja sähkön yhteistuotantoon, energiatuotteiden ja sähkön verotusta koskevan yhteisön kehyksen uudistamisesta 27.10.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/96/EY 14 artiklan 1 kohdan a alakohtaa ja 15 artiklan 1 kohdan c alakohtaa on sovellettava yhdessä. Sähkön tuottamiseen käytettävä osuus energiatuotteista kuuluu ensiksi mainitussa säännöksessä säädetyn vapautusvelvollisuuden soveltamisalaan, kun taas lämmön tuottamiseen käytettävä osuus näistä tuotteista kuuluu jälkimmäisen säännöksen soveltamisalaan.