Kohtuasi C‑184/16
Ovidiu-Mihăiță Petrea
versus
Ypourgou Esoterikon kai Dioikitikis Anasygrotisis
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis)
Eelotsusetaotlus – Direktiiv 2004/38/EÜ – Direktiiv 2008/115/EÜ – Õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil – Liikmesriigi kodaniku viibimine teise liikmesriigi territooriumil vaatamata sellele, et see liikmesriik on tal keelanud oma territooriumile siseneda – Registreerimistunnistuse tühistamise otsuse ja territooriumilt väljasaatmise otsuse seaduslikkus – Võimalus esitada vastuväide, et varasem otsus oli ebaseaduslik – Tõlkimiskohustus
Kokkuvõte – Euroopa Kohtu (esimene koda) 14. septembri 2017. aasta otsus
1. Liidu kodakondsus – Õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil – Direktiiv 2004/38 – Riiki sisenemise ja seal elamise õigusele avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides kehtestatavad piirangud – Liidu kodanikule vaatamata sellele väljastatud registreerimistunnistus, et tema suhtes kehtib liikmesriigi territooriumile sisenemise keeld – Registreerimistunnistuse tühistamine ja teise väljasaatmisotsuse tegemine, mille aluseks on üksnes tõdemus, et territooriumile sisenemise keeld on veel jõus – Lubatavus, ka õiguspärase ootuse kaitse põhimõtte kohaselt
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2004/38, põhjendus 11 ja artikli 8 lõige 2 ning artikli 32 lõiked 1 ja 2)
2. Liidu kodakondsus – Õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil – Direktiiv 2004/38 – Riiki sisenemise ja seal elamise õigusele avaliku korra või julgeoleku huvides kehtestatavad piirangud – Liidu kodaniku tagasisaatmise otsus – Nimetatud otsuse tegemine sama ametiasutuse poolt samasuguses menetluses, nagu tehakse ebaseaduslikult riigis viibiva kolmanda riigi kodaniku suhtes tagasisaatmisotsus vastavalt direktiivile 2008/115 – Lubatavus – Tingimus
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2004/38 ja direktiiv 2008/115, artikli 6 lõige 1)
3. Liidu kodakondsus – Õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil – Direktiiv 2004/38 – Riiki sisenemise ja seal elamise õigusele avaliku korra või julgeoleku huvides kehtestatavad piirangud – Liikmesriigi kodanik, kelle suhtes on tehtud tagasisaatmisotsus, ei saa selle otsuse edasikaebamisel tugineda väitele, et tema suhtes varem tehtud sisenemiskeelu otsus on ebaseaduslik – Tõhususe põhimõtte rikkumine – Puudumine – Tingimus
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2004/38)
4. Liidu kodakondsus – Õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil – Direktiiv 2004/38 – Riiki sisenemise ja seal elamise õigusele avaliku korra või julgeoleku huvides kehtestatavad piirangud – Otsus piirata liidu kodaniku liikumisvabadust ja riigis elamise vabadust – Teatis – Kohustus teha otsus huvitatud isikule teatavaks talle arusaadavas keeles, kui ta seda ei taotle – Puudumine
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2004/38, artikli 27 lõige 1 ja artikkel 30, direktiiv 2008/115, artikli 12 lõige 2)
1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiiviga 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ, ega õiguspärase ootuse kaitse põhimõttega ei ole vastuolus, kui liikmesriik ühelt poolt tühistab sellisele liidu kodanikule ekslikult väljastatud registreerimistunnistuse, kelle suhtes kehtib endiselt territooriumile sisenemise keeld, ja teiselt poolt teeb tema suhtes väljasaatmisotsuse, mille aluseks on üksnes tõdemus, et territooriumile sisenemise keeld on veel jõus.
Mis kõigepealt puutub registreerimistunnistuse tühistamisse, siis on Euroopa Kohus leidnud, et liikmesriigi kodanike õigus siseneda teise liikmesriigi territooriumile ja seal elada asutamislepingus ette nähtud eesmärkidel on otse asutamislepingust või selle rakendamiseks vastu võetud sätetest tulenev õigus. Liikmesriigi kodanikule elamisloa väljastamist tuleb niisiis pidada mitte õigusi loovaks toiminguks, vaid selliseks liikmesriigi toiminguks, mille eesmärk on tuvastada, milline on teise liikmesriigi kodaniku seisund liidu õiguse alusel (kohtuotsus, 21.7.2011, Dias, C‑325/09, EU:C:2011:498, punkt 48 ja seal viidatud kohtupraktika).
Järelikult, samamoodi nagu selline deklaratiivne iseloom tähendab, et kodaniku riigis elamist ei saa pidada liidu õiguse tähenduses ebaseaduslikuks ainuüksi põhjusel, et tal ei ole elamisluba, välistab see selle, et liidu kodaniku riigis elamist saaks pidada seaduslikuks liidu õiguse tähenduses üksnes põhjusel, et talle on selline luba õiguspäraselt väljastatud (kohtuotsus, 21.7.2011, Dias, C‑325/09, EU:C:2011:498, punkt 54).
Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 42 märkis, kehtib sama lähenemisviis seda enam EL toimimise lepingu kontekstis, nagu see on muu hulgas kirjas ka direktiivi 2004/38 põhjenduses 11.
Selline deklaratiivsus seondub seega ka direktiivi 2004/38 artikli 8 lõikes 2 ette nähtud registreerimistunnistusega, mistõttu ei saa selle dokumendi väljastamine iseenesest olla aluseks asjaomase isiku õiguspärasele ootusele elada kõnealuse liikmesriigi territooriumil.
Mis puutub tagasisaatmisotsuse tegemise viisi sellistel asjaoludel nagu põhikohtuasjas, siis on kohane meenutada, et direktiivi 2004/38 artikli 17 lõige 1 näeb ette, et kui direktiivi VI peatüki sätetest ei tulene teisiti, võivad liikmesriigid piirata avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides liidu kodanike ja nende pereliikmete liikumis- ja elamisvabadust, sõltumata nende kodakondsusest.
Direktiivi artikli 28 lõige 1 aga paneb pädevatele asutustele kohustuse võtta enne väljasaatmisotsuse tegemist avaliku korra või julgeoleku huvides eelkõige arvesse, kui kaua on asjaomane isik tema territooriumil elanud, tema vanust, tervislikku seisundit, perekondlikku ja majanduslikku olukorda, sotsiaalset ja kultuurilist integratsiooni vastuvõtvasse liikmesriiki ning sidemeid päritoluriigiga.
Neid, kõigi väljasaatmisotsuste suhtes kehtivaid sätteid kohaldatakse seega konkreetselt direktiivi 2004/38 artiklis 32 ette nähtud sisenemiskeelu otsustele.
Kuigi direktiiv 2004/38 ei sisalda erisätteid juhuks, kui isik, kelle suhtes kehtib liikmesriigi territooriumile sisenemise keeld, saabub seda keeldu rikkudes asjaomasesse liikmesriiki, tuleneb selle direktiivi sätetest nende kogumis, täpsemalt sätetest, mis puudutavad seda laadi keelu võimalikku kehtetuks tunnistamist, et pädevatel asutustel on selle järgimise tagamiseks oma pädevus.
Sellega seoses tuleb märkida, et direktiiv 2004/38 näeb ette, mis tingimustel võivad pädevad asutused selle keelu asjaolude muutumise tõttu kehtetuks tunnistada.
Direktiivi 2004/38 artikli 32 lõike 1 esimene lõik täpsustab nimelt, et isikud, kelle suhtes kehtib territooriumile sisenemise keeld, võivad esitada selle keelu kehtetuks tunnistamise taotluse sõltuvalt asjaoludest pärast mõistliku aja möödumist ja igal juhul pärast kolme aasta möödumist otsuse jõustumisest, esitades tõendid selle kohta, et asjaolud, mis olid otsuse tegemise aluseks, on oluliselt muutunud.
Nimetatud direktiivi artikli 32 lõikes 2 on siiski märgitud, et nendel isikutel „ei ole õigust siseneda“ asjaomase liikmesriigi „territooriumile“ ajal, kui nende taotlust menetletakse.
Järelikult tuleneb direktiivi 2004/38 nende sätete sõnastusest sõnaselgelt, et see direktiiv ei takista liikmesriigil sugugi tegemast tagasisaatmisotsust sellise isiku suhtes, kes on direktiivi artikli 32 lõike 1 alusel taotlenud tema suhtes kehtiva territooriumile sisenemise keelu kehtetuks tunnistamist, kui selle taotluse läbivaatamine ei anna soodsat tulemust.
Samuti on see tingimata sellisel juhul nagu põhikohtuasjas, kui asjaomane isik on naasnud kõnealuse liikmesriigi territooriumile ilma tema suhtes kehtiva sisenemiskeelu kehtetuks tunnistamist taotlemata.
Mis puutub küsimusse, kas pädevad asutused peavad uuesti kontrollima, kas direktiivi 2004/38 artiklites 27 ja 28 ette nähtud tingimused on täidetud, siis tuleneb sisenemiskeelu meetmest enesest, et see jääb jõusse niikauaks, kui seda ei ole kehtetuks tunnistatud, ning ainuüksi selle keelu rikkumise tuvastamine võimaldab ametiasutustel teha asjaomase isiku suhtes uue väljasaatmisotsuse.
(vt punktid 32–35 ja 39–49 ning resolutsiooni punkt 1)
2. Direktiiviga 2004/38 ega Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiiviga 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel ei ole vastuolus, kui sama ametiasutus teeb Euroopa Liidu kodaniku suhtes tagasisaatmisotsuse, nagu põhikohtuasjas, samasuguses menetluses, nagu tehakse ebaseaduslikult riigis viibiva isiku suhtes tagasisaatmisotsus vastavalt direktiivi 2008/115 artikli 6 lõikele 1, kui kohaldatakse direktiivi 2004/38 ülevõtmismeetmeid, mis on sellele liidu kodanikule soodsamad.
(vt punkt 56 ja resolutsiooni punkt 2)
3. Tõhususe põhimõttega ei ole vastuolus liikmesriigi kohtupraktika, mille kohaselt ei saa liikmesriigi kodanik, kelle suhtes on tehtud tagasisaatmisotsus sellistel tingimustel nagu põhikohtuasjas käsitletavad, selle otsuse edasikaebamisel tugineda väitele, et tema suhtes varem tehtud sisenemiskeelu otsus on ebaseaduslik, kui sellel isikul oli tegelikult võimalus viimati nimetatud otsus õigel ajal direktiivi 2004/38 sätteid arvestades vaidlustada.
Sellega seoses tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et kui puuduvad vastavad liidu õigusnormid, tuleb liikmesriikidel määrata pädevad kohtud ja kehtestada menetlusnormid nende kohtuasjade läbivaatamiseks, mille eesmärk on tagada isikutele liidu õigusest tulenevate õiguste kaitse. Need normid ei tohi siiski muuta liidu õiguskorra alusel antud õiguste kasutamist praktiliselt võimatuks ega ülemäära raskeks (kohtuotsused, 29.4.2004, Orfanopoulos ja Oliveri, C‑482/01 ja C‑493/01, EU:C:2004:262, punkt 80, ning 13.3.2014, Global Trans Lodzhistik, C‑29/13 ja C‑30/13, EU:C:2014:140, punkt 33).
Liidu õigusega ei ole sugugi vastuolus, kui siseriiklik õigus ei võimalda sellise üksikakti nagu tagasisaatmisotsus vaidlustamisel tugineda väitele, et jõustunud sisenemiskeelu otsus on ebaseaduslik, olgu see siis seetõttu, et edasikaebamise tähtaeg on möödunud või selle peale esitatud kaebus lükati tagasi.
Nagu Euroopa Kohus on mitmel korral leidnud, on liidu õigusega kooskõlas, kui nii huvitatud isikut kui ka asjaomast ametiasutust kaitsva õiguskindluse huvides määratakse õiguskaitsevahendile mõistlik tähtaeg (kohtuotsus, 17.11.2016, Stadt Wiener Neustad, C‑348/15, EU:C:2016:882, punkt 41 ja seal viidatud kohtupraktika).
Siiski peab huvitatud isikul olema tegelikult olema olnud võimalus esialgset sisenemiskeelu otsust õigel ajal vaidlustada ja direktiivi 2004/38 sätetele tugineda.
(vt punktid 58–61 ja 65 ning resolutsiooni punkt 3)
4. Direktiivi 2004/38 artikkel 30 paneb liikmesriikidele kohustuse võtta kõik vajalikud meetmed, et asjaomane isik saaks aru selle direktiivi artikli 27 lõike 1 alusel tehtud otsuse sisust ja mõistaks selle tagajärgi, kuid see artikkel ei nõua, et kõnealune otsus tehtaks sellele isikule teatavaks keeles, millest ta aru saab või on kõigi eelduste kohaselt võimeline aru saama, kuigi ta ei ole vastavat taotlust esitanud.
Kõigepealt on oluline märkida, et sellist nõuet ei tulene direktiivi artikli 30 lõike 1 sõnastusest, mis näeb ette üldisemalt, et asjaomasele isikule teatatakse kõikidest artikli 27 lõike 1 kohaselt tehtud otsustest kirjalikult „nii, et nad mõistaksid nende sisu ja mõju“.
Direktiivi 2004/38 ettevalmistavatest materjalidest – eelkõige ettepanekust võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil (KOM(2001) 257 (lõplik)) – nähtub, et direktiivi 2004/38 artikli 30 lõige 1 ei nõua, et väljasaatmisotsus oleks tõlgitud keelde, mida asjaomane isik valdab, vaid paneb hoopis liikmesriikidele kohustuse võtta kõik vajalikud meetmed, et see isik saaks aru otsuse sisust ja mõistaks selle tagajärgi, nagu ka Euroopa Kohus on juba leidnud 18. mai 1982. aasta otsuses Adoui ja Cornuaille (115/81 ja 116/81, EU:C:1982:183, punkt 13).
Lõpuks on oluline tõdeda, et mis puutub kolmandate riikide kodanike suhtes tehtud tagasisaatmisotsustesse, siis direktiivi 2008/115 artikli 12 lõige 2 näeb ette, et liikmesriigid tagavad taotluse korral kirjaliku või suulise tõlke tagasisaatmisega seotud otsuste põhipunktidest, sealhulgas teabe olemasolevatest õiguskaitsevahenditest keeles, millest kolmanda riigi kodanik saab aru või millest ta on kõigi eelduste kohaselt võimeline aru saama.
(vt punktid 69–72 ja resolutsiooni punkt 4)