FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
GERARD HOGAN
föredraget den 15 april 2021(1)
Mål C‑665/20 PPU
Openbaar Ministerie
mot
X
(begäran om förhandsavgörande från Rechtbank Amsterdam (Förstainstansdomstolen i Amsterdam, Nederländerna))
”Begäran om förhandsavgörande – Brådskande mål om förhandsavgörande – Straffrättsligt samarbete – Europeisk arresteringsorder – Rambeslut 2002/584/RIF – Överlämnande av eftersökta personer till de utfärdande rättsliga myndigheterna – Artikel 4 led 5 – Skäl till att verkställighet får vägras – Eftersökt person som fällts för samma gärningar genom lagakraftägande dom i ett tredjeland – Principen ne bis in idem – Straff som har avtjänats eller inte längre kan verkställas”
I. Inledning
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 4 led 5 i rådets rambeslut 2002/584/RIF av den 13 juni 2002 om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna,(2) i dess lydelse enligt rådets rambeslut 2009/299/RIF av den 26 februari 2009(3) (nedan kallat rambeslut 2002/584).
2. Domstolens praxis i fråga om den europeiska arresteringsordern kan visserligen anses vara omfattande men detta instrument tillämpas i så många olika situationer att det ständigt uppkommer nya frågor om räckvidden av de regler och principer som är förenade med dess tillämpning. Denna begäran om förhandsavgörande är ett nytt exempel på detta.
3. Begäran har framställts i samband med verkställighet, i Nederländerna, av en europeisk arresteringsorder som utfärdats av Amtsgericht Tiergarten (Distriktsdomstolen i Tiergarten, Tyskland) den 19 september 2019 för lagföring av X för osedvanligt grova våldshandlingar som begicks i Berlin (Tyskland) men som redan kan ha prövats, helt eller delvis, av en brottmålsdomstol i Teheran (Iran). Efter att ha dömts till fängelsestraff i sju år och sex månader beviljades X en straffeftergift för de sista 338 dagarna till förmån för en allmän amnesti som tillkännagavs av Revolutionsrådet i samband med den iranska revolutionens 40-årsjubileum.
4. Domstolen ska i detta särskilda sammanhang precisera sin praxis i fråga om de rättsliga myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller ett skäl till att verkställighet av en europeisk arresteringsorder får vägras i det specifika fall som avses i artikel 4 led 5 i rambeslut 2002/584. Domstolen ska även för första gången uttala sig om den gränsöverskridande tillämpligheten av principen ne bis in idem, vilken följer av artikel 4 led 5 i rambeslut 2002/584, och hur en benådningsåtgärd inverkar på tillämpningen av denna bestämmelse.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
5. I skälen 6, 10 och 12 i rambeslut 2002/584 anges följande:
”(6) Den europeiska arresteringsorder som införs genom detta rambeslut utgör den första konkreta åtgärde[n] på det straffrättsliga området rörande principen om ömsesidigt erkännande, vilken Europeiska rådet har kallat en ’hörnsten’ i det rättsliga samarbetet.
…
(10) Systemet med en europeisk arresteringsorder vilar på en hög grad av förtroende mellan medlemsstaterna. Tillämpningen av systemet får avbrytas endast om en medlemsstat allvarligt och ihållande åsidosätter de principer som fastställs i artikel 6.1 [FEU], vilket fastslagits av rådet med tillämpning av artikel 7.1 i fördraget, och med de följder som avses i punkt 2 i samma artikel.
…
(12) Detta rambeslut respekterar de grundläggande rättigheter och iakttar de principer som erkänns i artikel 6 [FEU] och återspeglas i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, särskilt kapitel VI i denna….”
6. I artikel 1 i detta rambeslut, som har rubriken ”Skyldighet att verkställa en europeisk arresteringsorder”, anges följande:
”1. Den europeiska arresteringsordern är ett rättsligt avgörande, utfärdat av en medlemsstat med syftet att en annan medlemsstat skall gripa och överlämna en eftersökt person för lagföring eller för verkställighet av ett fängelsestraff eller en annan frihetsberövande åtgärd.
2. Medlemsstaterna skall verkställa varje europeisk arresteringsorder i enlighet med principen om ömsesidigt erkännande samt bestämmelserna i detta rambeslut.
3. Detta rambeslut skall inte ändra skyldigheten att respektera de grundläggande rättigheterna och de grundläggande rättsliga principerna enligt artikel 6 [FEU].”
7. I artikel 3 i rambeslut 2002/584, som har rubriken ”Skäl till att verkställighet av den europeiska arresteringsordern ska vägras”, föreskrivs följande:
”Den rättsliga myndigheten i den verkställande medlemsstaten (nedan kallad den verkställande rättsliga myndigheten) skall vägra att verkställa en europeisk arresteringsorder i följande fall:
1) Om det brott som ligger till grund för den europeiska arresteringsordern omfattas av amnesti i den verkställande medlemsstaten då denna var behörig att lagföra brottet enligt sin egen strafflag.
2) Om det framgår av de uppgifter som står till den verkställande rättsliga myndighetens förfogande att den eftersöktes ansvar för samma gärning prövats genom lagakraftägande dom i en medlemsstat, under förutsättning att straffet, vid fällande dom, avtjänats eller är under verkställighet eller inte längre kan verkställas enligt lagstiftningen i den medlemsstat i vilken avkunnandet ägt rum.
3) Om den person som är föremål för en europeisk arresteringsorder på grund av sin ålder ännu inte kan ställas till straffrättsligt ansvar för de gärningar som ligger till grund för den europeiska arresteringsordern enligt den verkställande medlemsstatens lag.”
8. Artikel 4 i rambeslut 2002/584 avser, enligt rubriken, ”Skäl till att verkställighet av den europeiska arresteringsordern får vägras”. I denna artikel anges följande:
”Den verkställande rättsliga myndigheten får vägra att verkställa en europeisk arresteringsorder
…
5) om det framgår av de uppgifter som står till den verkställande rättsliga myndighetens förfogande att den eftersöktes ansvar för samma gärningar prövats genom lagakraftägande dom i tredje land, under förutsättning att straffet, vid fällande dom, avtjänats eller är under verkställighet eller inte längre kan verkställas enligt lagstiftningen i det land där domen har meddelats,
…”
B. Nederländsk rätt
9. Rambeslut 2002/584 införlivades med nederländsk rätt genom wet tot implementatie van het kaderbesluit van de Raad van de Europese Unie betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten van de Europese Unie (lag om införlivande av Europeiska unionens råds rambeslut om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna) av den 29 april 2004,(4) i dess lydelse enligt lag av den 22 februari 2017(5) (nedan kallad OLW).
10. Artikel 9.1 OLW hade följande lydelse då begäran om förhandsavgörande framställdes:
”Den eftersökta personen får inte överlämnas i fråga om en gärning för vilken
…
d) denna person har varit föremål för ett beslut om frikännande eller åtalsnedläggelse som meddelats av en nederländsk domstol eller för ett motsvarande lagakraftägande avgörande som meddelats av en domstol i en annan medlemsstat i Europeiska unionen eller i tredjeland,
e) denna person har dömts genom ett domstolsavgörande om
1. det straff eller den åtgärd som utdömts redan har avtjänats,
2. det straff eller den åtgärd som utdömts inte längre kan verkställas eller verkställas senare,
3. domen utgörs av ett fastställande av skuldfrågan utan påföljd eller åtgärd,
4. det straff eller den åtgärd som utdömts har avtjänats i Nederländerna,
…”
11. Artikel 28.2 OLW har följande lydelse:
”Om rechtbank [förstainstansdomstolen] fastställer att personen i fråga inte får överlämnas,…, ankommer det på rechtbank att besluta att inte överlämna personen i fråga.”
III. Bakgrund till det nationella målet
12. Den 19 september 2019 utfärdade Amtsgericht Tiergarten (Distriktsdomstolen i Tiergarten) en europeisk arresteringsorder gentemot X i syfte att han skulle överlämnas för lagföring för gärningar som han påstås ha begått i Berlin den 30 oktober 2012.
13. X ska den dagen ha bundit Y, X:s partner vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna, och Z, hennes tioåriga dotter, och hotat dem med en kniv. Han ska därefter ha våldtagit Y och tillfogat henne allvarliga skador. Innan han lämnade Y:s bostad, ska han ha barrikaderat rummen där han bundit Y respektive Z i syfte att framkalla deras död.
14. Han begärdes överlämnad för följande brott:
– Försök till mord på sin partner.
– Försök till dråp på partnerns dotter som var underårig vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna.
– Våldtäkt mot sin partner.
– Grov misshandel av sin partner.
– Överlagt olaga frihetsberövande mot sin partner.
– Överlagt olaga frihetsberövande mot sin partner underåriga dotter.
15. X greps i Nederländerna med stöd av den europeiska arresteringsordern och ställdes inför den hänskjutande domstolen den 18 mars 2020. Han underrättade den hänskjutande domstolen om att han motsatte sig ett överlämnande till de tyska rättsliga myndigheterna och häktades i väntan på ett beslut i detta avseende. Till stöd för sin invändning mot överlämnandet åberopade X principen ne bis in idem och gjorde bland annat gällande att han hade dömts för samma gärningar genom lagakraftägande dom i ett tredjeland, Iran.
16. Den hänskjutande domstolen har fastställt att X har dömts i Iran för ovan angivna gärningar, utom för olaga frihetsberövande mot Y vilket, i materiellt hänseende, ändå ingick i brottsrubriceringen försök till mord på henne. Efter rättegången i Iran dömdes X genom en lagakraftägande brottmålsdom för grov misshandel av Y samt för mordförsök på Y och Z. Däremot frikändes han slutgiltigt från anklagelserna om våldtäkt på Y och överlagt olaga frihetsberövande mot Z.
17. Enligt iransk rätt behövde X endast avtjäna det strängaste av de fängelsestraff som han dömdes till i detta land för de gärningar som han fällts för genom lagakraftägande dom, nämligen ett fängelsestraff på sju år och sex månader. X har avtjänat merparten av straffet. Han beviljades en straffeftergift för den återstående tiden till förmån för en allmän amnesti som utfärdades av Revolutionsrådet i samband med 40-årsjubileet av den iranska revolutionen.
18. X dömdes dessutom för grov misshandel av Y och förpliktades att betala en diya till henne. På grund av X:s betalningsoförmåga fick han tillåtelse att dela upp betalningen så, att han först skulle betala 200 000 000 iranska rial (ungefär 4 245 euro) och därefter 2 procent av denna diya per månad. Efter att ha betalat det första beloppet och den första månadsbetalningen frigavs X i Iran den 5 maj 2019. Den 7 september 2020 utfärdade de iranska myndigheterna en arresteringsorder mot honom på grund av att han inte hade iakttagit de efterföljande betalningsfristerna.
19. X har vid den hänskjutande domstolen anfört att han har lagförts och dömts genom lagakraftägande dom i Iran för samma gärningar som dem för vilka överlämnandet har begärts enligt den europeiska arresteringsordern mot honom. Han har frikänts genom lagakraftägande dom för en del av gärningarna och dömts till fängelsestraff för den andra delen, vilket han avtjänat till fullo. X har också gjort gällande att en ”diya” inte utgör ett straff eller en åtgärd, utan en skyldighet att betala skadestånd till brottsoffret.
20. X anser följaktligen att han, enligt artikel 9.1 d och e led 1 OLW, inte ska överlämnas till de tyska myndigheterna i enlighet med den europeiska arresteringsordern mot honom. Han har särskilt gjort gällande att det i artikel 9.1 OLW inte görs någon åtskillnad mellan en lagakraftägande dom som meddelats i en medlemsstat och en lagakraftägande dom som meddelats i ett tredjeland. Den nederländska lagstiftaren har härigenom använt sig av den möjlighet som rambeslut 2002/584 ger medlemsstaterna att vägra ett överlämnande vid en lagakraftägande dom och ett straff som har avtjänats i sin helhet i ett tredjeland. De nederländska domstolarna är således skyldiga att rätta sig efter detta.
21. Åklagarmyndigheten har däremot anfört att X:s invändning om en tidigare fällande dom i Iran inte kan godtas. När det är fråga om en fällande dom som avkunnats i tredjeland, ankommer det i själva verket på den hänskjutande domstolen, i egenskap av verkställande rättslig myndighet enligt artikel 4 led 5 i rambeslut 2002/584, att inte tillämpa artikel 9.1 e OLW för att bedöma huruvida den fällande dom som meddelats i Iran kan komma i fråga för ett ömsesidigt erkännande enligt det ömsesidiga förtroende som följer av traktater eller sedvänja. Det finns inget sådant förtroende för det iranska rättssystemet, med hänsyn till att de diplomatiska förbindelserna har avbrutits och det inte finns något rättsligt samarbete med Islamiska republiken Iran samt att skillnaderna mellan rättsordningarna i unionens medlemsstater och i Islamiska republiken Iran är avsevärda. Åklagarmyndigheten har av detta dragit slutsatsen att den fällande domen mot X i Iran inte kan utgöra ett giltigt skäl för att vägra verkställighet av den europeiska arresteringsorder som utfärdats mot honom.
22. Den hänskjutande domstolen har inför dessa motstridiga argument uttryckt tvivel i flera avseenden i fråga om tolkningen av artikel 4 led 5 i rambeslut 2002/584 och hur den har införlivats med nederländsk rätt.
23. Den hänskjutande domstolen har påpekat att artikel 4 i rambeslut 2002/584 anger skälen till att verkställighet av en europeisk arresteringsorder får nekas, medan OLW föreskriver att verkställighet ska vägras när sådana skäl föreligger och att den verkställande rättsliga myndigheten inte har något utrymme för skönsmässig bedömning i detta avseende. Den hänskjutande domstolen vill även få klarhet i huruvida begreppet samma gärningar i artikel 4 led 5 i rambeslut 2002/584 ska ges samma tolkning som den som domstolen har gjort med avseende på artikel 3 led 2 i rambeslutet, trots att det första fallet avser det förhållandet att det finns en lagakraftägande dom som meddelats i tredjeland och det andra avser en lagakraftägande dom som meddelats i en annan medlemsstat. Den hänskjutande domstolen vill slutligen få klarhet i huruvida en sådan benådningsåtgärd som den som X omfattades av i Iran, ger stöd för att anse att det straff som dömdes ut mot honom har avtjänats eller inte längre kan verkställas enligt lagstiftningen i det land där domen meddelades i den mening som avses i artikel 4 led 5 i rambeslut 2002/584.
24. Rechtbank Amsterdam (Förstainstansdomstolen i Amsterdam, Nederländerna) ansåg att svaret på frågan huruvida den europeiska arresteringsordern mot X kan verkställas slutgiltigt beror på tolkningen av artikel 4 led 5 i rambeslut 2002/584 och beslutade därför att vilandeförklara målet och begära ett förhandsavgörande av domstolen.
IV. Tolkningsfrågorna och förfarandet för brådskande mål vid domstolen
25. Genom beslut av den 7 december 2020, som inkom till domstolen samma dag, beslutade Rechtbank Amsterdam (Förstainstansdomstolen i Amsterdam) att med stöd av artikel 267 FEUF ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1) Ska artikel 4.5 i rambeslut 2002/584 tolkas så, att om en medlemsstat väljer att införliva denna bestämmelse med nationell rätt måste den verkställande rättsliga myndigheten förfoga över ett visst utrymme för skönsmässig bedömning vid fastställandet av huruvida verkställighet av den europeiska arresteringsordern ska vägras?
2) Ska begreppet ’samma gärning’ i artikel 4.5 i rambeslut 2002/584 tolkas på samma sätt som samma begrepp i artikel 3.2 i [rambeslutet], och om så inte är fallet hur ska begreppet i den förstnämnda bestämmelsen tolkas?
3) Ska villkoret i artikel 4.5 i rambeslut 2002/584 att ’straffet, … avtjänats … eller inte längre kan verkställas enligt lagstiftningen i det land där domen har meddelats’ tolkas så, att detta omfattar en situation där den eftersökte i en lagakraftägande dom har dömts till ett fängelsestraff för samma gärning varav en del av straffet avtjänats i det land där domen meddelades och resten av straffet eftergavs av en icke-rättslig myndighet i det landet, inom ramen för en allmän benådningsåtgärd som även gäller för personer som dömts för grova brott, såsom den eftersökte, och som inte grundas på rationella överväganden inom straffrättspolitiken?”
26. Den hänskjutande domstolen ansökte även om att EU-domstolen skulle tillämpa förfarandet för brådskande mål enligt artikel 107 i domstolens rättegångsregler.
27. Till stöd för sin begäran har den hänskjutande domstolen anfört att frågorna avser en tolkning av rambeslut 2002/584 som omfattas av avdelning V i tredje delen i EUF-fördraget. Den hänskjutande domstolen har även påpekat att X hålls frihetsberövad i avvaktan på ett avgörande om hans överlämnande till de tyska myndigheterna. Ett skyndsamt svar från EU-domstolen har således en direkt och avgörande inverkan på hur länge den berörda personen kommer att vara frihetsberövad.
28. EU-domstolen (femte avdelningen) beslutade den 17 december 2020 att bifalla denna ansökan.
29. Skriftliga yttranden har inkommit från åklagarmyndigheten, X, den nederländska och den tyska regeringen samt från Europeiska kommissionen. Var och en av dessa parter, med undantag för den tyska regeringen, yttrade sig muntligen vid förhandlingen den 3 mars 2021.
V. Bedömning
A. Inledande synpunkter
30. Som anges ovan i inledningen finns det en omfattande rättspraxis angående rambeslut 2002/584. Det är numera känt vilka ramar som gäller för tolkningen av rambeslutets bestämmelser.(6)
31. Det är viktigt att inledningsvis understryka att unionsrätten bygger på den grundläggande premissen att varje medlemsstat delar en rad gemensamma värden med alla andra medlemsstater – vilka utgör grunden för unionen i enlighet med vad som anges i artikel 2 FEU – och erkänner att de andra medlemsstaterna delar dessa värden med den. Det är denna premiss som innebär och motiverar att medlemsstaterna hyser ett ömsesidigt förtroende för att dessa värden erkänns och således att den unionsrätt iakttas genom vilken de genomförs.(7)
32. Båda dessa principer, såväl principen om ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna som principen om ömsesidigt erkännande, har en grundläggande betydelse inom unionsrätten, eftersom dessa principer gör det möjligt att skapa och upprätthålla ett område utan inre gränser. Närmare bestämt innebär principen om ömsesidigt förtroende, särskilt när det gäller området med frihet, säkerhet och rättvisa, att var och en av medlemsstaterna, utom under exceptionella omständigheter, anser att alla de andra medlemsstaterna iakttar unionsrätten och särskilt de grundläggande rättigheter som erkänns i unionsrätten.(8)
33. Rambeslut 2002/584 syftar i detta sammanhang till att ersätta den multilaterala utlämningsordning som bygger på Europeiska utlämningskonventionen, undertecknad i Paris den 13 december 1957, med ett förenklat och effektivare system för överlämnande mellan rättsliga myndigheter av dömda eller misstänkta personer för verkställighet av domar eller för lagföring. Den första konkretiseringen av principen om ömsesidigt erkännande på det straffrättsliga området vilar med nödvändighet, enligt unionslagstiftarens egna ord, på en hög grad av förtroende mellan medlemsstaterna.(9)
34. Principen om ömsesidigt erkännande, vilken enligt bland annat skäl 6 i rambeslut 2002/584 utgör en ”hörnsten” i det straffrättsliga samarbetet, kommer till särskilt uttryck i artikel 1.2 i rambeslutet. Genom denna bestämmelse instiftas nämligen en regel om att medlemsstaterna är skyldiga att verkställa varje europeisk arresteringsorder i enlighet med principen om ömsesidigt erkännande och bestämmelserna i rambeslutet. Det innebär att de verkställande rättsliga myndigheterna i princip endast har möjlighet att vägra att verkställa en sådan order om de kan åberopa något av de skäl till att vägra verkställighet som på ett uttömmande sätt räknas upp i rambeslut 2002/584. De enda villkor som får uppställas för verkställighet av en europeisk arresteringsorder är således de villkor som på ett uttömmande sätt anges i artikel 5 i nämnda rambeslut. Medan verkställighet av den europeiska arresteringsordern utgör huvudregeln, har en vägran att verkställa en europeisk arresteringsorder följaktligen utformats som ett undantag som ska tolkas strikt.(10)
35. I rambeslut 2002/584 anges således uttryckligen de skäl som gör att verkställighet av en europeisk arresteringsorder ska vägras (artikel 3) och de skäl som gör att sådan verkställighet får vägras (artiklarna 4 och 4a) samt de garantier som ska lämnas av den utfärdande medlemsstaten i särskilda fall (artikel 5).(11)
36. Principerna om ömsesidigt förtroende och erkännande, vilka rambeslutet vilar på, får emellertid inte på något sätt äventyra de grundläggande rättigheter som de berörda personerna tillförsäkras.(12) Den logiska följden av detta blir att rambeslut 2002/584 ska tolkas på ett sätt som är förenligt med kraven på att de berörda personernas grundläggande rättigheter ska iakttas, utan att effektiviteten hos systemet för rättsligt samarbete mellan medlemsstaterna – varav en väsentlig del utgörs av den europeiska arresteringsordern såsom den utformats av unionslagstiftaren – för den skull äventyras.(13)
B. Den första tolkningsfrågan
37. Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 4 led 5 i rambeslut 2002/584 ska tolkas så, att en medlemsstat som väljer att införliva denna bestämmelse i sin nationella rätt är skyldig att ge den verkställande rättsliga myndigheten ett utrymme för skönsmässig bedömning för att avgöra om verkställighet av en europeisk arresteringsorder ska vägras eller inte, av det skäl som anges i denna bestämmelse.
38. Frågan är vad som avses med att verkställighet av en europeisk arresteringsorder ”får vägras”, som generaladvokaten Bot sammanfattade det i sitt förslag till avgörande i det mål som gav upphov till domstolens dom av den 29 juni 2017, Poplawski (C‑579/15, EU:C:2017:503). Är frivilligheten avsedd för medlemsstaterna, som vid införlivandet av rambeslut 2002/584 med nationell rätt får välja om de ska införliva skälen till att verkställighet får vägras, eller är det den verkställande rättsliga myndigheten som avses, vilken ska ha ett utrymme för skönsmässig bedömning för att avgöra om skälen ska tillämpas beroende på de faktiska omständigheterna i ett enskilt fall?(14)
39. Medlemsstaternas frihet att införliva skälen till att verkställighet av en europeisk arresteringsorder får vägras har visserligen bekräftats av domstolen vid flera tillfällen.(15) Sedan dess har domstolen emellertid även haft tillfälle att uttala sig om olika tänkbara skäl till att verkställighet av en arresteringsorder får vägras. Varje gång har domstolen gjort den tolkningen att den rättsliga myndigheten måste ges ett utrymme för skönsmässig bedömning.(16) Min slutsats i det nu aktuella fallet blir densamma efter en bokstavlig, kontextuell och teleologisk bedömning av artikel 4 led 5 i rambeslut 2002/584.
40. Jag vill för det första framhålla att det var med uttrycklig hänvisning till punkt 30 i förslaget till avgörande av generaladvokaten Bot i målet Poplawski (C‑579/15, EU:C:2017:116) som domstolen slog fast att det framgick av lydelsen i artikel 4 led 6 i rambeslut 2002/584 att när en medlemsstat har valt att införliva den bestämmelsen med sin nationella rätt måste den verkställande rättsliga myndigheten dock ha ett utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller frågan huruvida en europeisk arresteringsorder ska verkställas eller inte.(17)
41. Det var emellertid inte endast artikel 4 led 6 i rambeslut 2002/584 som generaladvokaten Bot avsåg med sin bedömning. Hans bedömning avsåg såväl rubriken till artikel 4 i rambeslutet som det första stycket i denna artikel, vilket består av en enda mening som, utan åtskillnad, anger alla de olika skäl till att verkställighet får vägras, vilka är numrerade från 1 till 7.
42. Det kan således vara ändamålsenligt att erinra om att formuleringen ”får vägras” i rubriken till artikel 4 i rambeslut 2002/584 hänför sig till verkställighet av en europeisk arresteringsorder och inte till de skäl som kan motivera en sådan vägran. Det som är frivilligt är alltså att vägra verkställighet av en order, i motsats till den obligatoriska vägran som avses i artikel 3 i samma rambeslut.(18) Ett beslut om att vägra verkställighet, i och med att det är frivilligt, blir ofrånkomligen en återspegling av beslutsfattarens medvetna val och följaktligen resultatet av beslutsfattarens bedömning.
43. Som generaladvokaten Bot också framhöll i samma punkt i sitt förslag till avgörande, följer det dessutom av artikel 4 första stycket i rambeslut 2002/584 att det är de nationella verkställande rättsliga myndigheterna som har den direkta rätten att vägra att verkställa en europeisk arresteringsorder. Där artikel 3 första stycket i rambeslut 2002/584 anger att den verkställande rättsliga myndigheten ”skall vägra att verkställa en europeisk arresteringsorder”(19) i de fall som räknas upp i denna bestämmelse, anges det nämligen i artikel 4 första stycket att samma myndighet ”får vägra att verkställa en europeisk arresteringsorder”.(20) Som domstolen redan har påpekat framgår det av ordet ”får”, att när en medlemsstat har valt att införliva denna bestämmelse med nationell rätt måste den verkställande rättsliga myndigheten ha ett utrymme för skönsmässig bedömning för att avgöra om den ska vägra att verkställa en europeisk arresteringsorder.(21)
44. För det andra stöds denna tolkning av artikel 4 led 5 i rambeslut 2002/584 av det sammanhang i vilket denna bestämmelse ingår. I mina inledande anmärkningar ovan erinrar jag nämligen om att huvudregeln är att en europeisk arresteringsorder ska verkställas, och att möjligheten att vägra verkställighet utgör ett undantag som, som sådant, ska tolkas strikt.(22) Om det vore tillåtet att införliva artikel 4 i rambeslut 2002/584 så, att den verkställande rättsliga myndigheten måste vägra att verkställa en europeisk arresteringsorder i de fall som avses i denna bestämmelse skulle myndigheten, på grund av den automatik som detta skulle medföra, vara förhindrad att beakta omständigheter i det enskilda fallet som skulle kunna få myndigheten att anse att villkoren för att vägra ett överlämnande inte är uppfyllda. En bestämmelse som på detta vis omvandlar en rätt att vägra till en faktisk skyldighet skulle därmed även omvandla det undantag som utgörs av en vägran att överlämna någon till huvudregel.(23)
45. Domstolen kan inte heller, inom ramen för en kontextuell tolkning av artikel 4 led 5 i rambeslut 2002/584, bortse från det alternativ som avses i artikel 3 led 2 i rambeslutet. De fall som avses är nämligen identiska, med det enda förbehållet att det första alternativet avser förekomsten av en lagakraftägande dom som meddelats av ett tredjeland medan det andra fallet avser en lagakraftägande dom som meddelats av en medlemsstat. Som den tyska regeringen mycket riktigt har påpekat i sitt skriftliga yttrande skulle skillnaden mellan de båda bestämmelserna inte längre ha någon mening om medlemsstaterna kunde välja att omvandla det alternativ som avses i artikel 4 led 5 i rambeslut 2002/584 till ett skäl till att verkställighet måste vägras.
46. Det syfte som eftersträvades när den europeiska arresteringsordern infördes tycks för det tredje också bekräfta tolkningen att de rättsliga myndigheterna ska ha ett utrymme för skönsmässig bedömning. Syftet med systemet med en europeisk arresteringsorder är nämligen enligt artikel 1.1 i rambeslut 2002/584 att en eftersökt person ska gripas och överlämnas för att, med hänsyn till målet med rambeslutet, det begångna brottet inte ska förbli ostraffat och för att nämnda person ska åtalas eller avtjäna det fängelsestraff som vederbörande dömts till.(24)
47. Det finns en risk att en eftersökt person går fri från straff om artikel 4 led 5 i rambeslut 2002/584 tolkas så, att medlemsstaterna får föreskriva en skyldighet för de rättsliga myndigheterna att i varje fall vägra att verkställa en europeisk arresteringsorder för det fall den eftersökta personen har dömts för samma gärningar genom en lagakraftägande dom i tredjeland (förutsatt att straffet, i händelse av en fällande dom, har avtjänats eller för närvarande verkställs eller inte kan verkställas enligt lagstiftningen i det land där domen avkunnats), utan att myndigheterna har något som helst utrymme för skönsmässig bedömning trots att rättssystemen och de tillämpliga rättsordningarna i tredjeländer kan skilja sig avsevärt från dem i medlemsstaterna. En sådan tolkning kan följaktligen inte anses vara förenlig med rambeslut 2002/584.(25)
48. De behöriga rättsliga myndigheterna måste kunna beakta alla omständigheter som gör det möjligt att säkerställa att ett nekat överlämnande inte innebär att den eftersökta personen går fri från straff, på samma sätt som de verkställande rättsliga myndigheterna enligt artikel 4a i rambeslut 2002/584 måste kunna ta hänsyn till alla omständigheter som gör det möjligt att säkerställa att överlämnandet av en person som avses med en europeisk arresteringsorder inte innebär ett åsidosättande av personens rätt till försvar, i och med att denna bestämmelse – precis som artikel 4 led 5 i rambeslut 2002/584 – anger ett fall där verkställighet får vägras.(26)
49. Det är särskilt viktigt att det finns ett sådant utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av artikel 4 led 5 i rambeslut 2002/584, eftersom denna bestämmelse utvidgar principen ne bis in idem till domar som meddelats av domstolar i tredjeland. Principerna om ömsesidigt förtroende och ömsesidigt erkännande, som ligger till grund för systemet med en europeisk arresteringsorder, är i motsats till vad som gäller mellan medlemsstaterna inte automatiskt överförbara på tredjeland.(27) Detta särskilda förhållande är centralt för den andra tolkningsfrågan och därför granskar jag det i samband med den frågan.
50. Efter detta klargörande tycks det framgå, mot bakgrund av det ovan anförda, utifrån en bokstavstolkning och en kontextuell och en teleologisk tolkning av artikel 4 led 5 i rambeslut 2002/584, att bestämmelsen ska tolkas så, att en medlemsstat som väljer att införliva denna bestämmelse med sin nationella rätt är skyldig att ge den verkställande rättsliga myndigheten ett utrymme för skönsmässig bedömning för att fastställa huruvida verkställighet av den europeiska arresteringsordern ska vägras av det skäl som avses i denna bestämmelse.
C. Den andra frågan
51. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida begreppet ”samma gärningar” i artikel 4 led 5 i rambeslut 2002/584 ska tolkas på samma sätt som det i formellt hänseende identiska begreppet i artikel 3 led 2 i rambeslutet. I annat fall vill den hänskjutande domstolen få klarhet i vilken innebörd begreppet ska ges.
52. Det finns anledning att först konstatera att varken artikel 4 led 5 eller artikel 3 led 2 i rambeslut 2002/584 hänför sig till medlemsstaternas lagstiftning i fråga om begreppet ”samma gärningar”. Kravet på en enhetlig tillämpning av unionsrätten innebär att det således inte ska ankomma på de rättsliga myndigheterna i varje medlemsstat att bedöma begreppet utifrån den nationella lagstiftningen. Begreppet utgör ett självständigt unionsrättsligt begrepp.(28)
53. Domstolen har i fråga om begreppet ”samma gärning” i artikel 3 led 2 i rambeslut 2002/584 slagit fast att det ska definieras på samma sätt som begreppet ”samma gärning” i artikel 54 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Republiken Frankrike om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna,(29) undertecknad i Schengen (Luxemburg) den 19 juni 1990 (nedan kallad tillämpningskonventionen).(30) Det ska således tolkas så, att det endast avser frågan om förekomsten av gärningen, och att det omfattar en samling konkreta omständigheter, som är oupplösligt förbundna med varandra, oberoende av frågan hur gärningen ska kvalificeras rättsligt och det rättsliga intresse som skyddas.(31)
54. Domstolen motiverade denna likhet mellan begreppen genom att grunda sig på den omständigheten att artikel 54 i tillämpningskonventionen och artikel 3 led 2 i rambeslut 2002/584 har samma syfte, nämligen att undvika att en person på nytt åtalas eller döms till straffrättsligt ansvar för samma gärning.(32) Jag kan inte se att det finns något annat syfte som skulle kunna ligga bakom artikel 4 led 5 i rambeslut 2002/584, eftersom denna bestämmelse som anges ovan i alla avseenden är likadan som artikel 3 led 2 i samma rambeslut, med förbehåll för den stat som den tidigare domen om samma gärningar härrör från.
55. Under dessa omständigheter anser jag, mot bakgrund av detta gemensamma syfte och det av domstolen erkända behovet av en konsekvent tolkning av de olika bestämmelserna i rambeslut 2002/584,(33) att begreppet ”samma gärningar” i artikel 4 led 5 i rambeslutet ska tolkas på samma sätt som begreppet ”samma gärning” i artikel 3 led 2 i rambeslutet.
56. Jag vill tillägga att det inte råder några tvivel om att det är principen ne bis in idem som genomförs genom artikel 3 led 2 och artikel 4 led 5 i rambeslut 2002/584, även om unionslagstiftaren inte formellt har angett detta i rambeslut 2002/584. Som bevis för detta vill jag dels anföra rubriken på det kapitel där artikel 54 i tillämpningskonventionen ingår – ”principen non bis in idem (icke två gånger för samma sak)” – dels den identiska tolkningen av artikel 50 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), genom vilken denna princip formellt genomförs i stadgan.(34)
57. Det handlar alltså ännu mer än om att säkerställa det inre sammanhanget i rambeslut 2002/584, om att säkerställa ett övergripande inre sammanhang i unionsrätten. I och med att det är fråga om en grundläggande unionsrättslig princip som även anges i artikel 50 i stadgan(35) och som numera ges samma tolkning på så olika områden som mervärdesskatt,(36) motverkande av penningtvätt(37) eller den europeiska arresteringsordern, får definitionen av denna princip inte variera beroende på vilket rättsligt instrument som är i fråga och i synnerhet inte inom ett och samma instrument. En sådan åtskillnad skulle bli än mer disharmonisk, för att inte säga anakronistisk, då Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna till slut också har gjort en tolkning av principen ne bis in idem där kravet på att gärningarna ska vara identiska eller i sak desamma är centralt.(38)
58. Precis som i andra internationella instrument(39) anges det mycket riktigt i artikel 4 i protokoll nr 7 till konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Strasbourg den 22 november 1984, att principen ne bis in idem gäller domar som avkunnas i ett och samma land.(40) I artikel 50 anges på samma sätt att ingen får lagföras eller straffas på nytt för en lagöverträdelse för vilken han eller hon redan har blivit frikänd eller dömd ”i unionen”. Förklaringen till denna begränsade gränsöverskridande tillämpning av principen ne bis in idem i unionens rättsordning är principen om ömsesidigt förtroende vilken innebär att var och en av medlemsstaterna, förutom under exceptionella omständigheter, har en skyldighet att utgå från att alla de andra medlemsstaterna iakttar unionsrätten och särskilt de grundläggande rättigheter som erkänns i unionsrätten.(41) Domstolen har också understrukit, inom ramen för tillämpningskonventionen, den nödvändiga kopplingen mellan principen ne bis in idem enligt artikel 54 i tillämpningskonventionen och medlemsstaternas ömsesidiga förtroende vad gäller deras respektive straffrättsliga system.(42)
59. Det finns visserligen inte någon folkrättslig princip som ställer krav på en gränsöverskridande tillämpning av principen ne bis in idem(43) men det finns emellertid inte heller, såvitt jag känner till, någon bestämmelse som förbjuder det.(44) Jag konstaterar att unionslagstiftaren har gjort detta val genom att fastställa ett skäl till att vägra verkställighet av en europeisk arresteringsorder med avseende på domar som meddelats i tredjeland med samma ordval som i artikel 3 led 2 i rambeslut 2002/584.
60. Det ska emellertid hållas i åtanke att artikel 4 led 5 i rambeslut 2002/584 ska tolkas mot bakgrund av artikel 1.3 i detta beslut, där det anges att de grundläggande rättigheterna och de grundläggande rättsliga principerna i artikel 6 FEU ska respekteras till fullo när en europeisk arresteringsorder ska verkställas. En gränsöverskridande tillämpning av principen ne bis in idem får följaktligen inte på något sätt inkräkta på de grundläggande rättigheter som de berörda personerna är garanterade.(45)
61. Det följer således av en jämförelse mellan dessa båda bestämmelser att den verkställande rättsliga myndigheten visserligen ska beakta en lagakraftägande dom som meddelats av en domstol i tredjeland men endast på villkor att denna dom har meddelats efter ett förfarande som uppfyller de standarder för en rättvis rättegång som är gemensamma för medlemsstaterna och kan garantera rättigheterna för alla parter i rättegången.(46)
62. Den omständigheten att artikel 4 led 5 i rambeslut 2002/584 anger ett skäl till att verkställighet får vägras, medan artikel 3 led 2 i rambeslutet föreskriver ett skäl till att verkställighet ska vägras, får även två andra följder som i lika hög grad kompenserar för avsaknaden av ett ömsesidigt förtroende för tredjeländer.
63. För det första ankommer det slutgiltigt på varje medlemsstat att avgöra om artikel 4 led 5 i rambeslut 2002/584 ska införlivas och principen ne bis in idem ska utvidgas till att omfatta gränsöverskridande situationer utanför unionen.(47) Som jag visar i min bedömning av den hänskjutande domstolens första tolkningsfråga är det för det andra den verkställande rättsliga myndighetens bedömning som ska avgöra hur undantaget i artikel 4 led 5 i rambeslut 2002/584 ska tillämpas i det konkreta fallet.
64. Det är således den behöriga rättsliga myndigheten som ska avgöra både om förfarandet i tredjeland har varit rättvist och om de konkreta gärningarna utgör en helhet av omständigheter som är oupplösligt förbundna med varandra i tid och rum samt med hänsyn till vad de avser.(48)
65. Den rättsliga myndigheten ska slutligen i sin bedömning beakta syftet med rambeslut 2002/584, vilket är att det begångna brottet inte ska förbli ostraffat och att den eftersökta personen ska åtalas eller avtjäna det fängelsestraff som vederbörande dömts till.(49) Bestämmelserna i rambeslut 2002/584 ska nämligen, som anges ovan, tolkas på ett sätt som visserligen ska vara förenligt med kraven på att de berörda personernas grundläggande rättigheter – däribland principen ne bis in idem – iakttas, men som inte får innebär att effektiviteten hos systemet för rättsligt samarbete mellan medlemsstaterna – varav en väsentlig del utgörs av den europeiska arresteringsordern – för den skull äventyras.(50)
66. Min slutsats blir, mot bakgrund av det ovan anförda, att begreppet ”samma gärningar” i artikel 4 led 5 i rambeslut 2002/584 ska ges samma tolkning som begreppet i artikel 3 led 2 i rambeslutet. Begreppet ska således tolkas så, att det endast avser frågan om förekomsten av gärningen, och att det omfattar en samling konkreta omständigheter, som är oupplösligt förbundna med varandra, oberoende av frågan hur gärningen ska kvalificeras rättsligt och vilket rättsligt intresse som skyddas.
D. Den tredje tolkningsfrågan
67. Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida villkoret i artikel 4 led 5 i rambeslut 2002/584 angående straffets verkställighet ska tolkas så, att det omfattar en situation där den eftersökte i en lagakraftägande dom har dömts till ett fängelsestraff för samma gärning varav en del av straffet verkställts i det land där domen meddelades och resten av straffet eftergavs av en icke-rättslig myndighet i det landet inom ramen för en allmän benådningsåtgärd som även omfattar personer som dömts för grova brott och som inte grundas på objektiva överväganden inom straffrättspolitiken.
68. Detta villkor kan utgöra hinder för att verkställighet av den europeiska arresteringsordern får vägras, och därför är det viktigt vilken innebörd det ska ges. Om straffet inte har verkställts i den mening som avses i artikel 4 led 5 i rambeslut 2002/584, kräver denna bestämmelse nämligen en återgång till huvudregeln, det vill säga att den berörda personen ska överlämnas.
69. Jag vill inledningsvis klargöra att jag betraktar det rättsliga fenomenet nåd så som den hänskjutande domstolen har definierat det, det vill säga som en åtgärd som en annan myndighet än en domstol vidtar till förmån för personer som har dömts för allvarliga gärningar och som inte härrör från objektiva överväganden inom straffrättspolitiken. Detta neutrala och allmänna sätt att definiera problemet framstår som särskilt relevant med hänsyn till de många olika benådningsåtgärder som förekommer(51) och de många olika definitionerna av sådana åtgärder i medlemsstaternas rättstraditioner.(52)
70. Efter att således ha fastställt ramarna för bedömningen, vill jag påpeka att villkoret om verkställighet har samma lydelse i artikel 3 led 2 och i artikel 4 led 5 i rambeslut 2002/584 men även i artikel 54 i tillämpningskonventionen. Domstolen har med avseende på den sistnämnda bestämmelsen angett att villkoret om verkställighet är uppfyllt när det är styrkt att straffet som ådömts i den första avtalsslutande staten inte längre kan verkställas enligt lagarna i denna stat, vid den tidpunkt då det andra straffrättsliga förfarandet inleds mot samma person för samma gärning som den som har lett till en fällande dom i den första avtalsslutande staten.(53)
71. Detta enda konstaterande, som grundar sig på lydelsen i artikel 54 i tillämpningskonventionen, är emellertid inte tillräckligt för att tolka artikel 4 led 5 i rambeslut 2002/584 och därmed bortse från det sammanhang som denna bestämmelse ingår i och de mål som eftersträvas av unionslagstiftaren. Även om ”ordalydelsen i en bestämmelse alltid är utgångspunkten och [samtidigt] sätter gränser för varje tolkning”,(54) är den teleologiska tolkningen fakultativ endast för det fall att texten i fråga är fullkomligt klar och otvetydig.(55) I det nu aktuella fallet kan det konstateras att lydelsen i den aktuella artikeln inte i sig gör det möjligt att fastställa tillämpningsområdet för villkoret om verkställighet.
72. Vad beträffar det sammanhang som artikel 4 led 5 i rambeslut 2002/584 ingår i, framgår det först och främst entydigt av artikel 3 led 1 i rambeslutet att unionslagstiftaren inte var omedveten om den potentiella inverkan av benådningsåtgärder vid tillämpning av den europeiska arresteringsordern.
73. Enligt denna bestämmelse ska den verkställande rättsliga myndigheten vägra att verkställa en europeisk arresteringsorder om det brott som ligger till grund för den europeiska arresteringsordern omfattas av amnesti i den verkställande medlemsstaten och denna medlemsstat var behörig att lagföra brottet enligt sin egen strafflag. Unionslagstiftaren har emellertid avgränsat detta alternativ till amnesti som gäller i den verkställande medlemsstaten och betraktade det enbart som ett skäl till att verkställighet ska vägras. Artikel 4 led 5 i rambeslut 2002/584 kan därmed inte tolkas så, att den tillåter ett beaktande av en allmän benådningsåtgärd då det framgår av domstolens fasta praxis att rambeslut 2002/584 anger skälen till att vägra verkställighet av en europeisk arresteringsorder på ett uttömmande sätt(56) och att en vägran att verkställa en arresteringsorder ska betraktas som ett undantag som ska tolkas strikt.(57)
74. Med avseende på de syften som eftersträvas av unionslagstiftaren, ska det vidare erinras om att systemet med en europeisk arresteringsorder är den första konkretiseringen av principen om ömsesidigt erkännande på det straffrättsliga området. Rambeslut 2002/584 syftar således till att ersätta det tidigare multilaterala utlämningssystemet med ett förenklat och effektivare system för överlämnande mellan de rättsliga myndigheterna.(58) Utlämningen har således övergått till att faktiskt bli en angelägenhet för domstolar. Medan en utlämning är en suveränitetshandling utgör den europeiska arresteringsordern en domstolshandling.(59)
75. Genom rambeslut 2002/584 inrättades därför en mekanism för samarbete mellan medlemsstaternas rättsliga myndigheter,(60) vilka ska höras inom ramen för detta rambeslut i egenskap av myndigheter som – självständigt(61) – deltar i den straffrättsliga rättskipningen.(62)
76. Benådningsåtgärden, såsom den har definierats av den hänskjutande domstolen, har dels beviljats av en myndighet som inte är en domstol, dels är den inte på något vis hänförlig till straffrättspolitiken. Att beakta en sådan åtgärd vid tillämpningen av artikel 4 led 5 i rambeslut 2002/584 tycks följaktligen oförenligt med tanken bakom ett system där den europeiska arresteringsordern är ett straffrättsligt instrument och medlemsstaternas rättsliga myndigheter utgör navet i systemets funktionssätt.
77. En sådan tolkning skulle även vara oförenlig med principen ne bis in idem, i och med att denna princip i grunden vilar på ett ömsesidigt förtroende som endast kan råda på området för domstolars tillämpning av lagen.(63) De rättsliga myndigheterna är i själva verket de som är bäst lämpade att efter en konkret och individuell bedömning jämka samman de berörda personernas grundläggande rättigheter med behovet av ett verkningsfullt system för rättsligt samarbete mellan medlemsstaterna.
78. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag alltså att villkoret om verkställighet i artikel 4 led 5 i rambeslut 2002/584 ska tolkas så, att det inte omfattar en straffeftergift som beviljats av en myndighet som inte är en domstol i det tredjeland där den lagakraftägande fällande domen har meddelats, till förmån för en allmän benådningsåtgärd som även omfattar personer som dömts för allvarliga gärningar och som inte härrör från objektiva överväganden inom straffrättspolitiken.
VI. Förslag till avgörande
79. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar de tolkningsfrågor som ställts av Rechtbank Amsterdam (Förstainstansdomstolen i Amsterdam, Nederländerna) på följande sätt:
1) Artikel 4 led 5 i rådets rambeslut 2002/584/RIF av den 13 juni 2002 om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna, i dess lydelse enligt rådets rambeslut 2009/299/RIF av den 26 februari 2009, ska tolkas så, att en medlemsstat som väljer att införliva denna bestämmelse med sin nationella rätt är skyldig att ge den verkställande rättsliga myndigheten ett utrymme för skönsmässig bedömning för att fastställa huruvida verkställighet av den europeiska arresteringsordern ska vägras av det skäl som avses i denna bestämmelse.
2) Begreppet ”samma gärningar” i artikel 4 led 5 i rambeslut 2002/584, i dess lydelse enligt rambeslut 2009/299, ska ges samma tolkning som begreppet i artikel 3 led 2 i rambeslutet. Detta begrepp avser endast frågan om förekomsten av gärningarna. Det omfattar en samling konkreta omständigheter, som är oupplösligt förbundna med varandra, oberoende av frågan hur gärningarna ska kvalificeras rättsligt och vilket rättsligt intresse som skyddas.
3) Villkoret om verkställighet i artikel 4 led 5 i rambeslut 2002/584, i dess lydelse enligt rambeslut 2009/299, ska tolkas så, att det inte omfattar en straffeftergift som beviljats av en myndighet som inte är en domstol i det tredjeland där den lagakraftägande fällande domen har meddelats, till förmån för en allmän benådningsåtgärd som även omfattar personer som dömts för allvarliga gärningar och som inte härrör från objektiva överväganden inom straffrättspolitiken.