PRESUDA OPĆEG SUDA (šesto prošireno vijeće)
5. srpnja 2023. (*)
„Tužba za poništenje – Institucionalno pravo – Član Parlamenta – Odbijanje predsjednika Parlamenta da postupa po zahtjevu za zaštitu povlastica i imuniteta – Akt koji se ne može pobijati – Nedopuštenost”
U predmetu T‑115/20,
Carles Puigdemont i Casamajó, sa stalnom adresom u Waterloou (Belgija),
Antoni Comín i Oliveres, sa stalnom adresom u Waterloou,
koje zastupaju P. Bekaert, G. Boye, S. Bekaert, odvjetnici, i B. Emmerson, KC,
tužitelji,
protiv
Europskog parlamenta, koji zastupaju N. Görlitz i J.-C. Puffer, u svojstvu agenata,
tuženika,
koji podupire
Kraljevina Španjolska, koju zastupaju A. Gavela Llopis i J. Ruiz Sánchez, u svojstvu agenata,
intervenijent,
OPĆI SUD (šesto prošireno vijeće),
u sastavu tijekom vijećanja: A. Marcoulli (izvjestiteljica), predsjednica, S. Frimodt Nielsen, H. Kanninen, J. Schwarcz i R. Norkus, suci,
tajnik: M. Zwozdziak‑Carbonne, administratorica,
uzimajući u obzir pisani dio postupka, osobito rješenje od 17. lipnja 2021. kojim je prigovor nedopuštenosti koji je Parlament istaknuo spojen s ispitivanjem merituma predmeta.
nakon rasprave održane 24. studenoga 2022.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Svojom tužbom koja se temelji na članku 263. UFEU‑a tužitelji, Carles Puigdemont i Casamajó i Antoni Comín i Oliveres, zahtijevaju poništenje odluke predsjednika Europskog parlamenta navodno sadržane u njegovu dopisu od 10. prosinca 2019. upućenom kao odgovor na zahtjev da Parlament na temelju članka 9. svojeg poslovnika zaštiti njihov parlamentarni imunitet.
Okolnosti spora i činjenice iz razdoblja nakon podnošenja tužbe
2 Prvi tužitelj bio je predsjednik Generalitata de Cataluña (katalonska vlada, Španjolska), a drugi je tužitelj bio član Gobierna autonómico de Cataluña (Autonomna vlada Katalonije, Španjolska) u trenutku donošenja Leya 19/2017 del Parlamento de Cataluña, reguladora del referéndum de autodeterminación (Zakon 19/2017 Katalonskog parlamenta o referendumu o samoodređenju) od 6. rujna 2017. (DOGC br. 7449A od 6. rujna 2017., str. 1.) i Leya 20/2017 del Parlamento de Cataluña, de transitoriedad jurídica y fundacional de la República (Zakon 20/2017 Katalonskog parlamenta o pravnom i konstituirajućem prijelazu u Republiku) od 8. rujna 2017. (DOGC br. 7451A od 8. rujna 2017., str. 1.), kao i u trenutku održavanja referenduma o samoodređenju 1. listopada 2017. koji je predviđen prvim od tih dvaju zakona, čije su odredbe u međuvremenu suspendirane odlukom Tribunala Constitucional (Ustavni sud, Španjolska).
3 Nakon donošenja navedenih zakona i održavanja tog referenduma, Ministerio fiscal (Državno odvjetništvo, Španjolska), Abogado del Estado (glavni državni odvjetnik, Španjolska) i politička stranka VOX pokrenuli su kazneni postupak protiv više osoba, među kojima su tužitelji, smatrajući da su počinile radnje koje spadaju, među ostalim, u kaznena djela pobune, poticanja na pobunu i zlouporabe javnih sredstava.
4 Rješenjem od 9. srpnja 2018. Tribunal Supremo (Vrhovni sud, Španjolska) utvrdio je da su se tužitelji odbili pojaviti, nakon svojeg bijega iz Španjolske, i prekinuo je kazneni postupak pokrenut protiv njih dok ih se ne pronađe.
5 Tužitelji su se potom kandidirali na izborima za članove Parlamenta koji su se 26. svibnja 2019. održali u Španjolskoj (u daljnjem tekstu: izbori od 26. svibnja 2019.). Na njima su izabrani u Europski parlament, kao što to proizlazi iz službenog proglašenja izbornih rezultata koje je Junta Electoral Central (Središnje izborno povjerenstvo, Španjolska) izdalo u odluci od 13. lipnja 2019. o „[p]roglašenju zastupnika izabranih u Europski parlament na izborima održanima 26. svibnja 2019.” (BOE br. 142 od 14. lipnja 2019., str. 62477.).
6 Dopisom od 14. lipnja 2019. tužitelji su, među ostalim, zatražili od tadašnjeg predsjednika Parlamenta da primi na znanje rezultate izbora od 26. svibnja 2019. iz proglašenja od 13. lipnja 2019.
7 Dana 15. lipnja 2019., istražni sudac Tribunala Supremo (Vrhovni sud) odbio je zahtjev tužiteljâ za povlačenje nacionalnih uhidbenih naloga koje su protiv njih izdali španjolski kazneni sudovi kako bi im se moglo suditi u okviru kaznenog postupka spomenutog u točki 3. ove presude.
8 Dana 17. lipnja 2019. Središnje izborno povjerenstvo dostavilo je Parlamentu popis kandidata izabranih u Španjolskoj na kojem se nisu nalazila imena tužiteljâ.
9 Središnje izborno povjerenstvo dostavilo je 20. lipnja 2019. Parlamentu odluku u kojoj je utvrdilo da tužitelji nisu položili predmetnu prisegu o poštovanju španjolskog Ustava koja se zahtijeva člankom 224. stavkom 2. Leya orgánica 5/1985 de régimen electoral general (Organski zakon 5/1985, o općem izbornom sustavu), od 19. lipnja 1985. (BOE br. 147, od 20. lipnja 1985., str. 19110.), te je, u skladu s tim člankom, proglasilo slobodnim mjesta dodijeljena tužiteljima u Parlamentu i dok ne polože tu prisegu suspendiralo sve ovlasti koje im mogu pripasti zbog njihovih dužnosti.
10 Dopisom od istog dana tužitelji su, među ostalim, zatražili od tadašnjeg predsjednika Parlamenta da hitno donese, na temelju članka 8. Poslovnika Parlamenta koji se tada primjenjivao, sve mjere nužne za potvrđivanje njihovih povlastica i imuniteta. Zahtjev je ponovljen 24. lipnja 2019.
11 Dopisom od 27. lipnja 2019. tadašnji predsjednik Parlamenta odgovorio je na dopise tužiteljâ od 14., 20. i 24. lipnja 2019. te je u njemu naveo, u biti, da prema njima ne može postupati kao prema budućim članovima Parlamenta jer se njihova imena ne nalaze na popisu izabranih kandidata koji su španjolska tijela službeno dostavila.
12 Dana 2. srpnja 2019. otvorena je prva sjednica novoizabranog Parlamenta nakon izbora od 26. svibnja 2019.
13 Porukom elektroničke pošte od 10. listopada 2019. europska zastupnica A, djelujući u ime troje kandidata koji su proglašeni izabranima na izborima od 26. svibnja 2019., među kojima su i tužitelji, uputila je predsjedniku Parlamenta izabranom 3. srpnja 2019. (u daljnjem tekstu: predsjednik Parlamenta) i predsjedniku i potpredsjedniku Odbora za pravna pitanja Parlamenta zahtjev 38 europskih zastupnika različitih državljanstava i iz više političkih stranaka, među kojima je i ona sama, kojim se, među ostalim, traži da Parlament, na temelju članka 9. Poslovnika Parlamenta primjenjivog na deveti saziv (2019. – 2024.), u verziji prije nego što je izmijenjena Odlukom Parlamenta od 17. siječnja 2023. (u daljnjem tekstu: Poslovnik), zaštiti parlamentarni imunitet zainteresiranih osoba iz članka 9. prvog i drugog stavka Protokola (br. 7) o povlasticama i imunitetima Europske unije (SL 2016., C 202, str. 266., u daljnjem tekstu: Protokol br. 7). Dokumenti navedeni u prilog tom zahtjevu dostavljeni su Parlamentu porukom elektroničke pošte od 26. studenoga 2019.
14 Dana 14. listopada 2019. istražni sudac kaznenog odjela Tribunala Supremo (Vrhovni sud) izdao je nacionalni uhidbeni nalog, europski uhidbeni nalog i međunarodni uhidbeni nalog protiv prvog tužitelja kako bi mu se moglo suditi u okviru kaznenog postupka spomenutog u točki 3. ove presude. Isti sud je 4. studenoga 2019. izdao slične uhidbene naloge protiv drugog tužitelja. Povodom toga prvi i drugi tužitelj smješteni su u pritvor u Belgiji 17. listopada odnosno 7. studenoga 2019. te su istog dana uvjetno pušteni na slobodu.
15 Dvama dopisima od 10. prosinca 2019. sa sličnim tekstom, od kojih je jedan upućen zastupnici A, a drugi na adresu svih 38 zastupnika, predsjednik Parlamenta odgovorio je na zahtjev spomenut u točki 13. ove presude. U dopisu upućenom osobi A (u daljnjem tekstu: pobijani akt) predsjednik Parlamenta skrenuo je pozornost predmetnoj osobi na rješenje od 1. srpnja 2019., Puigdemont i Casamajó i Comín i Oliveres/Parlament (T‑388/19 R, neobjavljeno, EU:T:2019:467) i na činjenicu, u biti, da Parlament tri kandidata koji su proglašeni izabranima na predmetnim izborima 26. svibnja 2019. nije mogao smatrati članovima Parlamenta, jer španjolska tijela nisu dostavila službenu obavijest u vidu akta o izboru članova Parlamenta na neposrednim općim izborima, koji je priložen Odluci Vijeća 76/787/EZUČ, EEZ, Euratom od 20. rujna 1976. (SL 1976., L 278, str. 1.), kako je izmijenjena Odlukom Vijeća 2002/772/EZ, Euratom od 25. lipnja 2002. i 23. rujna 2002. (SL 2002., L 283, str. 1.) (SL posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 17., str. 54.). Predsjednik Parlamenta uputio je na ranije dopise u tom smislu, odnosno, s jedne strane, dopis njegova prethodnika od 27. lipnja 2019. upućen tužiteljima (vidjeti točku 11. ove presude) i, s druge strane, dopis od 22. kolovoza 2019. koji je uputio zastupnici A što se tiče nemogućnosti Parlamenta da ikako djeluje vezano za navodni imunitet drugog izabranog kandidata. Predsjednik Parlamenta također je naveo presudu Tribunala Supremo (Vrhovni sud) od 14. listopada 2019. o tom drugom izabranom kandidatu. Zatim je naveo da je primio na znanje mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u predmetu Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:958) i da čeka konačnu odluku Suda. Naposljetku je podsjetio na to da članak 9. stavak 2. Poslovnika ovlašćuje člana ili bivšeg člana Parlamenta da ga zastupa samo drugi član, a ne 38 članova. Slijedom toga, predsjednik Parlamenta pozvao je osobu A da iz tih objašnjenja izvede vlastite zaključke.
16 Presudom od 19. prosinca 2019., Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115) Sud je, među ostalim, presudio da treba smatrati da osoba koja je službeno proglašena izabranom u Parlament, ali kojoj nije omogućeno da ispuni određene zahtjeve predviđene nacionalnim pravom nakon takvog proglašenja, kao ni da ode u Parlament radi sudjelovanja na njegovoj prvoj sjednici, uživa imunitet na temelju članka 9. drugog stavka Protokola br. 7.
17 Na plenarnoj sjednici od 13. siječnja 2020., Parlament je povodom presude od 19. prosinca 2019., Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115) primio na znanje izbor tužiteljâ u Parlament s učinkom od 2. srpnja 2019.
18 Istog je dana predsjednik Tribunala Supremo (Vrhovni sud) obavijestio Parlament o zahtjevu od 10. siječnja 2020., upućenom pod okriljem predsjednika kaznenog vijeća tog suda, koji proizlazi iz rješenja istražnog suca tog vijeća od istog dana, čiji je predmet skidanje imuniteta tužiteljâ na temelju članka 9. trećeg stavka Protokola br. 7.
19 Odlukama od 9. ožujka 2021. Parlament je prihvatio zahtjev iz točke 18. ove presude.
Zahtjevi stranaka
20 Tužitelji od Općeg suda zahtijevaju da:
– poništi pobijanu odluku;
– naloži Parlamentu snošenje troškova.
21 Parlament od Općeg suda zahtijeva da:
– utvrdi da treba obustaviti postupak u pogledu imuniteta dodijeljenog člankom 9. prvim stavkom točkom (b) Protokola br. 7 i u preostalom dijelu odbaci tužbu kao nedopuštenu ili je, podredno, odbije kao neosnovanu;
– podredno, odbaci tužbu kao nedopuštenu ili je, podrednije, odbije kao neosnovanu;
– naloži tužiteljima snošenje troškova.
22 Kraljevina Španjolska zahtijeva od Općeg suda da:
– odbaci tužbu kao nedopuštenu ili je, podredno, odbije kao neosnovanu;
– naloži tužiteljima snošenje troškova.
Pravo
Pravni okvir
Pravo Unije
23 Poglavlje III. Protokola br. 7, koje se odnosi na „[č]lanov[e] Europskog parlamenta”, sadržava, među ostalim, članak 8. koji glasi:
„Članovi Europskog parlamenta ne mogu biti podvrgnuti nikakvom obliku ispitivanja, zadržavanja ili sudskog postupka zbog izraženih mišljenja ili glasanja pri obnašanju svojih dužnosti.”
24 Članak 9. Protokola br. 7 propisuje:
„Tijekom zasjedanja Europskog parlamenta njezini [njegovi] članovi uživaju:
(a) na državnom području svoje države, imunitet priznat članovima parlamenta te države,
(b) na državnom području bilo koje druge države članice, imunitet od svake mjere zadržavanja i od sudskih postupaka.
Na isti se način imunitet primjenjuje na članove tijekom putovanja do mjesta ili iz mjesta sastajanja Europskog parlamenta.
Ako je član zatečen u počinjenju kaznenog djela, nije moguće pozivanje na imunitet te u tom slučaju Europski parlament može ostvariti svoje pravo na skidanje imuniteta jednom od svojih članova.”
25 Poglavlje VII. Protokola br. 7, naslovljeno „Opće odredbe”, sadržava, među ostalim, članak 18., prema kojem:
„Institucije Unije surađuju s odgovornim tijelima zainteresiranih država članica radi primjene ovog Protokola.”
26 Članak 5. Poslovnika, naslovljen „Povlastice i imuniteti”, predviđa:
„1. Zastupnici uživaju povlastice i imunitete predviđene Protokolom br. 7 […]
2. Izvršavajući svoje ovlasti u vezi s povlasticama i imunitetima Parlament djeluje tako da očuva svoj integritet kao demokratska zakonodavna skupština i osigurava nezavisnost zastupnika u obnašanju njihovih dužnosti. Parlamentarni imunitet nije osobna povlastica zastupnika već jamstvo neovisnosti Parlamenta kao cjeline i njegovih zastupnika.
[…]”
27 Članak 7. Poslovnika, naslovljen „Zaštita povlastica i imuniteta”, glasi:
„1. U slučajevima kad se tvrdi da je došlo ili će doći do povreda povlastica i imuniteta zastupnika ili bivšeg zastupnika od strane tijela države članice, može se u skladu s člankom 9. stavkom 1. podnijeti zahtjev da Parlament donese odluku o tome je li doista došlo ili bi moglo doći do povrede tih povlastica i imuniteta.
2. Posebice, takav zahtjev za zaštitu povlastica i imuniteta može se podnijeti ako se smatra da bi okolnosti predstavljale administrativna ili druga ograničenja slobodnog kretanja zastupnikâ pri putovanju na mjesto zasjedanja Parlamenta ili povratku s njega, ili administrativna ili druga ograničenja slobodnog izražavanja mišljenja ili glasovanja tijekom obnašanja njihovih dužnosti, ili da bi te okolnosti potpadale pod okvir članka 9. Protokola br. 7 […]
[…]
5. U slučajevima u kojima je donesena odluka da se ne zaštite povlastice i imunitet zastupnika, zastupnik iznimno može uz podnošenje novih dokaza u skladu s člankom 9. stavkom 1. podnijeti zahtjev za preispitivanje odluke. Zahtjev za ponovno razmatranje nije dopušten ako je postupak pokrenut protiv odluke na osnovi članka 263. [UFEU‑a] ili ako predsjednik [Parlamenta] smatra da su novopodneseni dokazi nedovoljno utemeljeni da opravdaju ponovno razmatranje.”
28 Članak 9. Poslovnika, naslovljen „Postupci u vezi s imunitetom”, glasi:
„1. Svaki zahtjev za ukidanje imuniteta zastupnika koji nadležno tijelo države članice uputi predsjedniku [Parlamenta], ili zahtjev za zaštitu povlastica i imuniteta koji zastupnik ili bivši zastupnik uputi predsjedniku, objavljuje se u Parlamentu i upućuje nadležnom odboru.
2. Uz suglasnost dotičnog zastupnika ili bivšeg zastupnika zahtjev može uputiti drugi zastupnik kojem se dozvoljava predstavljanje zastupnika ili bivšeg zastupnika u svim fazama postupka.
[…]
3. Odbor razmatra zahtjeve za ukidanje imuniteta ili zahtjeve za zaštitu povlastica i imuniteta i imuniteta bez odgode, ali uzimajući u obzir njihovu relativnu složenost.
[…]
5. Odbor može tražiti da mu nadležno tijelo pruži informacije ili objašnjenja koje smatra neophodnim za stvaranje mišljenja o tome treba li imunitet oduzeti ili zaštititi.
[…]”
Španjolsko pravo
29 Članak 71. španjolskog Ustava glasi:
„1. Zastupnici i senatori uživaju nepovredivost zbog mišljenja izraženih u obavljanju svojih dužnosti.
2. Tijekom trajanja njihova mandata zastupnici i senatori također imaju imunitet i mogu biti uhićeni samo u slučaju kaznenog djela in flagranti. Ne može ih se optužiti niti protiv njih može biti pokrenut sudski postupak bez prethodnog odobrenja doma kojem dotične osobe pripadaju.
3. U kaznenim postupcima pokrenutima protiv zastupnika ili senatora, nadležan je kazneni odjel Tribunala Supremo [(Vrhovni sud)].
[…]”
30 Članci 750. do 754. Leya de Enjuiciamiento Criminal (Zakonik o kaznenom postupku) glase kako slijedi:
„Članak 750.
Sudac ili sud koji utvrdi da postoje razlozi za pokretanje kaznenog postupka protiv senatora ili zastupnika u Cortes [Senat i Zastupnički dom, Španjolska] to ne čini tijekom zasjedanja [Senata i Zastupničkog doma] dok ne ishodi odgovarajuće odobrenje doma kojem dotična osoba pripada.
Članak 751.
Ako je senator ili zastupnik uhvaćen u kaznenom djelu in flagranti, može se uhititi i protiv njega može biti pokrenut kazneni postupak bez odobrenja iz prethodnog članka; međutim, u roku od 24 sata od uhićenja ili pokretanja kaznenog postupka mora se o tome obavijestiti dom kojem dotična osoba pripada.
Nadležni dom također se obavještava o svakom kaznenom postupku koji je u tijeku protiv osobe koja je tijekom kaznenog postupka izabrana za senatora ili zastupnika.
Članak 752.
Ako se kazneni postupak protiv senatora ili zastupnika pokrene tijekom parlamentarnog interregnuma, sudac ili sud pred kojim je postupak pokrenut o tome mora bez odgode obavijestiti dom kojem dotična osoba pripada.
Isto vrijedi i kada se protiv izabranog senatora ili zastupnika kazneni postupak pokrene prije početka zasjedanja [Senata ili Zastupničkog doma].
Članak 753.
U svakom slučaju, tajnik suspendira kazneni postupak od dana obavještavanja [Senata i Zastupničkog doma], neovisno o tome je li zasjedanje u tijeku, pri čemu stanje ostaje neizmijenjeno sve dok nadležni dom ne donese odluku.
Članak 754.
Ako [Senat ili Zastupnički dom] odbije zatraženo odobrenje, postupak se obustavlja u odnosu na senatora ili zastupnika; suprotno tomu, kazneni se postupak nastavlja protiv drugih optuženika.”
31 Člankom 11. Reglamenta del Congreso de los Diputados (Pravilnik Zastupničkog doma) od 10. veljače 1982. (BOE br. 55 od 5. ožujka 1982., str. 5765.) predviđa se:
„Tijekom svojih mandata zastupnici i senatori također imaju imunitet i može ih se uhititi samo u slučaju kaznenog djela in flagranti. Ne može ih se optužiti niti protiv njih može biti pokrenut sudski postupak bez prethodnog odobrenja Zastupničkog doma.”
32 Članak 12. Poslovnika Zastupničkog doma određuje:
„Predsjednik Zastupničkog doma, nakon što je saznao za uhićenje zastupnika ili bilo koju drugu sudsku ili upravnu mjeru koja bi mogla ometati izvršavanje njegova mandata, odmah poduzima sve potrebne mjere kako bi zaštitio prava i ovlasti Zastupničkog doma i njegovih članova.”
33 Reglamento del Senado (Poslovnik Senata) od 3. svibnja 1994. (BOE br. 114, od 13. svibnja 1994., str. 14687.), u članku 22. stavku 1. određuje:
„Tijekom njihova mandata senatori također imaju imunitet i može ih se zadržati ili uhititi samo u slučaju kaznenog djela in flagranti. O zadržavanju ili uhićenju odmah se obavješćuje Predsjedništvo Senata.
Senatore se ne može optužiti niti se protiv njih može pokrenuti kazneni postupak pred sudom bez prethodnog odobrenja Senata koje je zatraženo u odgovarajućem zahtjevu za ukidanje imuniteta. Takvo je odobrenje nužno i ako osoba postane senator a protiv nje je pokrenut kazneni postupak ili je optužena u okviru kaznenog postupka.”
Dopuštenost tužbe
34 Parlament je istaknuo prigovor nedopuštenosti na temelju članka 130. stavka 1. Poslovnika Općeg suda. Ističe zapreku vođenju postupka koja se temelji na nepostojanju akta koji se može pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a, koja se ponajprije temelji na informativnoj ili privremenoj prirodi pobijanog akta i, podredno, na činjenici da odluka o zaštiti imuniteta tužiteljâ predviđenog u članku 9. Protokola br. 7 na temelju članaka 7. i 9. Poslovnika nije akt koji negativno utječe.
35 Tužitelji osporavaju argumentaciju Parlamenta.
36 Prema ustaljenoj sudskoj praksi, aktima koji se mogu pobijati, u smislu članka 263. UFEU‑a, smatraju se svi akti institucija, neovisno o svojoj prirodi ili obliku, čija je svrha proizvesti obvezujuće pravne učinke koji utječu na interese tužitelja, mijenjajući na bitan način njegov pravni položaj (presude od 11. studenoga 1981., IBM/Komisija, 60/81, EU:C:1981:264, t. 9. i od 26. siječnja 2010., Internationaler Hilfsfonds/Komisija, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, t. 51.).
37 Obrnuto, bilo koji akt Unije koji ne proizvodi obvezujuće pravne učinke nije predmet sudskog nadzora iz članka 263. UFEU‑a (vidjeti presudu od 15. srpnja 2021., FBF, C‑911/19, EU:C:2021:599, t. 37. i navedenu sudsku praksu).
38 Kako bi se utvrdilo proizvodi li akt obvezujuće pravne učinke, treba razmotriti njegovu bit, a ti se učinci moraju ocijeniti s obzirom na objektivne kriterije, poput sadržaja tog akta, uzimajući u obzir, prema potrebi, kontekst njegova donošenja i ovlasti institucije autora (vidjeti presudu od 20. veljače 2018., Belgija/Komisija, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, t. 32. i navedenu sudsku praksu; presudu od 9. srpnja 2020., Češka Republika/Komisija, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, t. 47.).
Navodna informativna ili privremena priroda pobijanog akta
39 Parlament prije svega tvrdi da je pobijani akt isključivo informativan i da ga treba analizirati kao međuakt. Njegov sadržaj ne otkriva nikakvu odluku kojom se odbija zahtjev tužiteljâ za zaštitu imuniteta ili utvrđuje njegova nedopuštenost niti mijenja njihov pravni položaj. Prema mišljenju Parlamenta, pobijani akt ograničava se na pružanje informacija svojem adresatu o području primjene članaka 7. i 9. Poslovnika i o određenim postupovnim zahtjevima, opisnom sažetku relevantne sudske prakse Općeg suda kao i određenim elementima konteksta. Parlament također tvrdi da, s obzirom na neminovnost presude Suda u predmetu Junqueras Vies (presuda od 19. prosinca 2019., Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115), predsjednik Parlamenta nije namjeravao zauzeti konačno stajalište. Zaključak pobijanog akta pojašnjava činjenicu da je njegov jedini cilj bio pružiti osobi A sve relevantne informacije s činjeničnog, pravnog i postupovnog stajališta, osobito s obzirom na dvojbe o usklađenosti zahtjeva za zaštitu s člankom 9. stavkom 2. prvim podstavkom Poslovnika, kako bi ga mogla prilagoditi ili okončati.
40 Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da akt u potpunosti informativne prirode ne može utjecati ni na interese adresata niti izmijeniti njegov pravni položaj u odnosu na situaciju koja prethodi primitku navedenog akta (vidjeti presudu od 11. prosinca 2012., Sina Bank/Vijeće, T‑15/11, EU:T:2012:661, t. 30. i navedenu sudsku praksu). Isto vrijedi za međuakt kojim se izražava privremeno mišljenje predmetne institucije, osim svakog međuakta koji proizvodi samostalne pravne učinke ako se nezakonitost koju taj akt sadržava ne može otkloniti podnošenjem pravnog sredstva protiv konačne odluke čija je on pripremna faza (vidjeti presudu od 3. lipnja 2021., Mađarska/Parlament, C‑650/18, EU:C:2021:426, t. 44. i 46. i navedenu sudsku praksu).
41 U ovom slučaju predsjednik Parlamenta pobijanim aktom naglašava da, u skladu s Poslovnikom, zahtjev za zaštitu povlastica i imuniteta koji se temelji na člancima 7. i 9. Poslovnika može biti usmjeren samo na zaštitu navedenih povlastica i imuniteta člana Parlamenta ili bivšeg člana Parlamenta. Zatim u biti objašnjava, pozivajući se kako na rješenje od 1. srpnja 2019., Puigdemont i Casamajó i Comín i Oliveres/Parlament (T‑388/19 R, neobjavljeno, EU:T:2019:467), tako i na dopise koje su izdali njegov prethodnik i on sam, da se, s obzirom na to da španjolska tijela nisu uputila službenu obavijest o izboru tužiteljâ, za potonje ne može smatrati da su stekli svojstvo člana Parlamenta. Naposljetku podsjeća na to da članak 9. stavak 2. Poslovnika ovlašćuje člana ili bivšeg člana Parlamenta da ga zastupa samo drugi član, a ne 38 članova. Slijedom toga, predsjednik Parlamenta pozvao je osobu A da iz tih objašnjenja izvede vlastite zaključke (vidjeti točku 15. ove presude).
42 Takva zaključna formulacija, koja adresatu akta povjerava odgovornost da odredi njegov doseg, ne može se, suprotno onomu što tvrdi Parlament, smatrati „jednostavnim nedvosmislenim pojašnjenjem” činjenice da se pobijanim aktom osobi A samo nastojalo pružiti činjenične, pravne i postupovne informacije.
43 Naime, na temelju članka 9. stavka 1. Poslovnika, zahtjev za zaštitu povlastica i imuniteta koji zastupnik ili bivši zastupnik uputi predsjedniku Parlamenta, objavljuje se u Parlamentu i upućuje nadležnom odboru. Nesporno je da je pobijani akt jedini ishod zahtjeva za zaštitu imuniteta tužiteljâ, koji nije bio priopćen na plenarnoj sjednici niti je upućen nadležnom odboru.
44 Osim toga, gore navedena zaključna formulacija navodi se nakon teksta od deset točaka kojima se u biti želi objasniti da se ne može smatrati da su tužitelji stekli svojstvo zastupnika i da stoga uživaju imunitete povezane s tim svojstvom. Jedna od točaka također izražava sumnju u usklađenost zahtjeva za zaštitu s odredbama članka 9. stavka 2. Poslovnika.
45 U tom kontekstu upućivanje u pretposljednjoj točki pobijanog akta na presudu koju je trebao donijeti Sud u predmetu Junqueras Vies (presuda od 19. prosinca 2019., Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115) ne može biti dovoljno da pobijani akt postane međuakt koji navodi Parlament, iako se takvo upućivanje može tumačiti kao odgovor na to što se autori zahtjeva pozivaju na mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u tom predmetu.
46 Prema tome, valja smatrati da je pobijanim aktom, razmatranim u cijelosti, predsjednik Parlamenta u biti prešutno odbio na plenarnoj sjednici priopćiti zahtjev za zaštitu imuniteta tužiteljâ i uputiti ga nadležnom odboru na razmatranje.
47 Iz toga slijedi da valja odbiti argument o postojanju zapreke vođenju postupka koji je istaknuo Parlament u dijelu u kojem se temelji na informativnom ili privremenoj prirodi pobijanog akta.
Nepostojanje pravnih učinaka moguće odluke Parlamenta o zaštiti imuniteta tužiteljâ
48 Parlament ističe da pobijani akt ne proizvodi pravne učinke jer odluka o zaštiti imuniteta tužiteljâ predviđenog u članku 9. Protokola br. 7 sama po sebi ne proizvodi obvezujuće učinke u odnosu na nacionalna tijela. Iako se, prema mišljenju Parlamenta, ne može odmah isključiti da odluka o zaštiti imuniteta zastupnika predviđenog u članku 9. Protokola br. 7 proizvodi pravne učinke, njihovo postojanje ovisi o nadležnostima koje su parlamentarnim skupštinama dodijeljene nacionalnim pravom na koje upućuje članak 9. prvi stavak točka (a) Protokola br. 7. Međutim, nijedna odredba španjolskog prava španjolskim parlamentarnim skupštinama ne daje mogućnost da zahtijevaju prekid sudskih postupaka protiv jednog od njihovih članova.
49 Parlament dodaje da su nacionalne akte koji, prema mišljenju tužiteljâ, proizlaze iz pobijanog akta španjolska tijela samostalno donijela samo na temelju nacionalnog prava. Također tvrdi da iz članka 9. Protokola br. 7 nije moguće zaključiti da odluka o zaštiti imuniteta zastupnika proizvodi pravne učinke. Naposljetku, Parlament podsjeća na to da njegov poslovnik ne može biti temelj pravnih obveza prema državama članicama.
50 Kao prvo, tužitelji tvrde da odluka Parlamenta o zaštiti imuniteta zastupnika predviđenog u članku 9. Protokola br. 7 proizvodi pravne učinke.
51 U tom pogledu ističu da nema nikakve analogije između ovlasti Parlamenta u pogledu imuniteta predviđenog u članku 8. Protokola br. 7 i onih koje on ima u pogledu imuniteta predviđenog u članku 9. tog protokola. Stoga, što se tiče potonjeg, nadležnost Parlamenta za donošenje odluke o zaštiti koja proizvodi pravne učinke temelji se na njegovoj nadležnosti za skidanje imuniteta, u skladu s člankom 9. trećim stavkom tog protokola, iz kojeg proizlazi da on ima isključivu nadležnost za odlučivanje štiti li taj imunitet jednog od njegovih članova u određenom predmetu.
52 Tužitelji također tvrde da, čak i pod pretpostavkom da se nadležnost Parlamenta za zaštitu imuniteta zastupnika mora tražiti u nacionalnom pravu, španjolsko pravo dodjeljuje parlamentarnim skupštinama ovlast donošenja obvezujućih mjera u odnosu na nacionalna pravosudna tijela.
53 Kao drugo, tužitelji tvrde da bi, da je predsjednik Parlamenta pokrenuo postupak za zaštitu njihova imuniteta, nacionalna pravosudna tijela bila dužna, na temelju načela lojalne suradnje, prekinuti postupak koji je protiv njih pokrenut barem do okončanja postupka pred Parlamentom, što bi bilo prepreka izdavanju uhidbenih naloga od 14. listopada i 4. studenoga 2019. Osim toga, pobijani akt ima za učinak to da im se oduzimaju određena prava zajamčena Poveljom Europske unije o temeljnim pravima, među kojima je i pravo izvršavanja njihovih mandata.
– Uvodne napomene
54 Prema sudskoj praksi, odgovor institucije Unije na zahtjev koji joj je upućen nije nužno odluka u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, protiv koje adresat tog odgovora može podnijeti tužbu za poništenje (rješenje od 27. siječnja 1993., Miethke/Parlament, C‑25/92, EU:C:1993:32, t. 10.; presuda od 15. rujna 2022., PNB Banka/ESB, C‑326/21 P, neobjavljena, EU:C:2022:693, t. 92. i rješenje od 5. rujna 2012., Farage/Parlament i Buzek, T‑564/11, neobjavljeno, EU:T:2012:403, t. 27.).
55 Osim toga, kada je odluka institucije Unije negativni akt, tu odluku treba ocjenjivati s obzirom na prirodu zahtjeva na koji je ona odgovor (presude od 8. ožujka 1972., Nordgetreide/Komisija, 42/71, EU:C:1972:16, t. 5.; od 24. studenoga 1992., Buckl i dr./Komisija, C‑15/91 i C‑108/91, EU:C:1992:454, t. 22. i od 9. listopada 2018., Multiconnect/Komisija, T‑884/16, neobjavljena, EU:T:2018:665, t. 45.). Posebice, odbijanje je akt u odnosu na koji se može podnijeti tužba za poništenje u smislu članka 263. UFEU‑a ako se akt koji je institucija odbila donijeti mogao pobijati na temelju te odredbe (vidjeti presudu od 22. listopada 1996., Salt Union/Komisija, T‑330/94, EU:T:1996:154, t. 32. i navedenu sudsku praksu). Iz toga slijedi da to što je institucija odbila zahtjev koji joj je upućen nije akt koji može biti predmet tužbe za poništenje ako taj zahtjev nije usmjeren na to da ta institucija donese mjeru koja proizvodi obvezujuće pravne učinke (rješenja od 5. rujna 2012., Farage/Parlament i Buzek, T‑564/11, neobjavljeno, EU:T:2012:403, t. 27. i od 1. veljače 2018., Collins/Parlament, T‑919/16, neobjavljeno, EU:T:2018:58, t. 19.).
56 Stoga u ovom slučaju, kako bi se utvrdilo je li odbijanje predsjednika Parlamenta povodom zahtjeva za zaštitu imuniteta tužiteljâ akt koji se može pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a, valja ispitati može li zatražena odluka o zaštiti proizvesti pravne učinke, pri čemu se podsjeća na to da se navedenim zahtjevom nastoji zaštititi parlamentarni imunitet tužiteljâ predviđen u članku 9. prvom i drugom stavku Protokola br. 7.
57 Uvodno valja podsjetiti na to da u skladu s člankom 5. stavkom 1. i člankom 13. stavkom 2. UEU‑a, Parlament djeluje u granicama nadležnosti koje su mu dodijeljene Ugovorima. Međutim, iako je skidanje imuniteta europskog zastupnika izričito predviđeno člankom 9. trećim stavkom Protokola br. 7, zaštita njegova imuniteta predviđena je samo člancima 7. i 9. Poslovnika.
58 Nadalje, već je presuđeno da je odluka Parlamenta o zaštiti imuniteta predviđena u članku 8. Protokola br. 7 obavijest koja ne proizvodi obvezujuće učinke u odnosu na nacionalna pravosudna tijela (vidjeti u tom smislu presude od 21. listopada 2008., Marra, C‑200/07 i C‑201/07, EU:C:2008:579, t. 39. i od 6. rujna 2011., Patriciello, C‑163/10, EU:C:2011:543, t. 39.). Da bi došao do tog zaključka, Sud se temelji na sljedećim elementima: kao prvo, Protokol br. 7 ne predviđa nadležnost Parlamenta za provjeru, u slučaju sudskog progona zastupnika zbog njegovih stavova i glasovanja, jesu li ispunjeni uvjeti provedbe članka 8. Protokola 7. Kao drugo, takva nadležnost ne može proizići iz odredaba Poslovnika, koji je unutarnji organizacijski akt koji ne može u korist Parlamenta zasnovati nadležnosti koje nisu izričito priznate normativnim aktom, u ovom slučaju Protokolom br. 7. Kao treće, okolnost prema kojoj pravo države članice predviđa postupak zaštite imuniteta članova nacionalnog parlamenta i omogućuje mu da intervenira kad nacionalni sud ne priznaje taj imunitet, ne podrazumijeva priznanje istih ovlasti Parlamentu u odnosu na europske zastupnike koji dolaze iz te države članice jer članak 8. Protokola br. 7 ne predviđa izričito takvu nadležnost niti upućuje na pravila nacionalnog prava (presuda od 21. listopada 2008., Marra, C‑200/07 i C‑201/07, EU:C:2008:579, t. 32., 38. i 40.). Suprotno tomu, presuđeno je da ni odluka Parlamenta da ne zaštiti imunitet predviđen u članku 8. Protokola br. 7 nije akt koji proizvodi obvezujuće pravne učinke (vidjeti u tom smislu rješenja od 5. rujna 2012., Farage/Parlament i Buzek, T‑564/11, neobjavljeno, EU:T:2012:403, t. 28., i od 1. veljače 2018., Collins/Parlament, T‑919/16, neobjavljeno, EU:T:2018:58, t. 21.).
59 Tužitelji tvrde da se ta sudska praksa ne može prenijeti na odluku o zaštiti imuniteta predviđenog u članku 9. Protokola br. 7. Prema njihovu mišljenju, nadležnost Parlamenta za donošenje odluka o zaštiti tog imuniteta koje imaju obvezujuće učinke u odnosu na nacionalna pravosudna tijela temelji se na njegovoj isključivoj nadležnosti za skidanje tog imuniteta na temelju članka 9. trećeg stavka Protokola br. 7 odnosno, ovisno o slučaju, u nacionalnom pravu na koje upućuje članak 9. prvi stavak točka (a).
60 Stoga valja redom ispitati dva temelja na koja se tužitelji tako pozivaju.
– Nadležnost Parlamenta na temelju njegova prava na skidanje imuniteta
61 Tužitelji ističu da pravo skidanja imuniteta predviđeno člankom 9. trećim stavkom Protokola br. 7 uključuje pravo da ga se ne skine, odnosno, prema njihovu mišljenju, pravo da ga se zaštiti. Tvrde da odluka da se imunitet ne skine nakon zahtjeva nacionalnih tijela i odluka o zaštiti imuniteta nakon zahtjeva zastupnika trebaju imati iste obvezujuće učinke. Naime, prema mišljenju tužiteljâ, Parlament je jedini nadležan za obvezujuće odlučivanje štiti li imunitet predviđen u članku 9. Protokola br. 7 člana u određenom predmetu. Tako se Protokolom br. 7, u vezi s člankom 343. UFEU‑a, člankom 4. stavkom 3. UEU‑a i člankom 18. Protokola br. 7, Parlamentu omogućuje da odbije skinuti imunitet zastupnika, dakle, prema mišljenju tužiteljâ, da ga zaštiti na zahtjev potonjeg, a ne države članice. Riječ je o jedinom tumačenju kojim se može zajamčiti koristan učinak imuniteta i osigurati poštovanje načela djelotvornosti.
62 U tom pogledu, kao prvo, valja podsjetiti na to da članak 9. treći stavak Protokola br. 7 dodjeljuje Parlamentu isključivo pravo skidanja imuniteta predviđenog u članku 9. navedenog protokola, odnosno pravo da se zastupniku uskrati zaštita na koju ima pravo na temelju te odredbe. Takva je odluka akt koji se može pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a (presuda od 15. listopada 2008., Mote/Parlament, T‑345/05, EU:T:2008:440, t. 31.). Ostvarivanje tog prava podrazumijeva da je nadležno tijelo Parlamentu podnijelo zahtjev za skidanje imuniteta. On je tako već utvrdio da zastupnik uživa imunitet predviđen člankom 9. Protokola br. 7 u okviru određenog postupka te je zatražio njegovo skidanje od Parlamenta kako bi nastavio s tim postupkom. Parlament tada mora odlučiti hoće li skinuti taj imunitet, a da Protokol br. 7 ne precizira kriterije na kojima mora temeljiti svoju odluku. U tom pogledu dakle ima široku diskrecijsku ovlast uzimajući u obzir političku prirodu takve odluke (vidjeti u tom smislu presude od 17. siječnja 2013., Gollnisch/Parlament, T‑346/11 i T‑347/11, EU:T:2013:23, t. 59. i od 12. veljače 2020., Bilde/Parlament, T‑248/19, neobjavljenu, EU:T:2020:46, t. 19.).
63 Naprotiv, Parlament može biti pozvan zaštititi imunitet zastupnika predviđen člankom 9. Protokola br. 7 na temelju članaka 7. i 9. Poslovnika samo ako nije podnesen zahtjev za skidanje imuniteta. Naime, prema sudskoj praksi, zaštita tog imuniteta moguća je samo u slučaju kada je, ako nije podnesen zahtjev za skidanje imuniteta, taj imunitet ugrožen djelovanjem nadležnih tijela (vidjeti u tom smislu presudu od 17. siječnja 2013., Gollnisch/Parlament, T‑346/11 i T‑347/11, EU:T:2013:23, t. 52.). Kako bi odlučio o takvom zahtjevu za zaštitu, Parlament mora, u skladu s člankom 7. stavkom 1. Poslovnika, ispitati je li postojala ili može li doći do povrede imuniteta predviđenog u članku 9. Protokola br. 7.
64 Iz toga slijedi da su ispitivanje zahtjeva za skidanje imuniteta i ispitivanje zahtjeva za zaštitu imuniteta iz članka 9. Protokola br. 7 dva različita postupka.
65 Kao drugo, suprotno onomu što tvrde tužitelji, isključivo pravo skidanja imuniteta predviđenog člankom 9. Protokola br. 7 koje je dodijeljeno trećim stavkom tog članka ne može se tumačiti na način da Parlamentu dodjeljuje isključivu nadležnost donijeti odluku s obvezujućim učinkom o tome uživa li zastupnik imunitet predviđen člankom 9. Protokola br. 7 na temelju činjenica koje mu se stavljaju na teret.
66 Naime, ta nadležnost prije svega pripada nacionalnim pravosudnim tijelima koja provode sudske postupke i moraju u tom okviru primijeniti odredbe predviđene Protokolom br. 7. Dakle, ako ta tijela utvrde da su činjenice koje se stavljaju na teret obuhvaćene imunitetom predviđenim u članku 9. Protokola br. 7 u vezi s, ovisno o slučaju, nacionalnim pravom, ona su obvezna, ako žele slijediti navedene postupke, od Parlamenta zatražiti njegovo skidanje. S jedne strane, valja podsjetiti na to da se ta nadležnost izvršava ne dovodeći u pitanje mogućnost, pa čak i obvezu, nacionalnih sudova koji primjenjuju te odredbe da na temelju članka 267. UFEU‑a Sudu upute pitanje o tumačenju navedenog protokola. S druge strane, ta nadležnost nacionalnih tijela ne isključuje onu koju izvršava Parlament kada, u postupku po zahtjevu za skidanje imuniteta, ispituje koristi li zastupnik stvarno imunitet predviđen člankom 9. Protokola br. 7 prije odluke treba li ga skinuti (vidjeti u tom smislu presudu od 17. siječnja 2013., Gollnisch/Parlament, T‑346/11 i T‑347/11, EU:T:2013:23, t. 47.). Takvo ispitivanje stoga ulazi u nadležnost koja je Parlamentu priznata člankom 9. trećim stavkom navedenog protokola kada je provedeno u okviru zahtjeva za skidanje imuniteta.
67 Tužitelji tvrde da bi takvo tumačenje u pogledu podjele nadležnosti između Parlamenta i država članica u vezi s člankom 9. Protokola br. 7 ugrozilo koristan učinak imuniteta priznatih članovima Parlamenta i stoga cilj zaštite funkcioniranja i neovisnosti Parlamenta koji oni slijede.
68 Međutim, kao prvo, široko tumačenje odredbe prava Unije kako bi se očuvao njezin korisni učinak ne može dovesti do zanemarivanja podjele nadležnosti između Unije i njezinih država članica koja je izvršena Ugovorima. To bi bio slučaj ako bi se iz članka 9. trećeg stavka Protokola br. 7 zaključilo da Parlament ima isključivu nadležnost za utvrđivanje dovodi li sudski postupak u odnosu na zastupnika u pitanje njegov imunitet. Kao drugo, zaštita koju članak 9. Protokola br. 7 dodjeljuje zastupnicima, kao i obveza tijela država članica da je poštuju, proizlaze izravno iz Protokola br. 7, a ne iz odredbe Poslovnika Parlamenta ili iz odluke Parlamenta donesene na temelju tog poslovnika. Prema tome, ta se zaštita nalaže tijelima koja vode sudske postupke. Ta nacionalna tijela stoga moraju prekinuti te postupke ako utvrde da je u pitanju imunitet predviđen člankom 9. Protokola br. 7 i Parlamentu uputiti zahtjev za skidanje tog imuniteta. Ako nacionalna tijela ne poštuju članak 9. Protokola br. 7, to može dovesti do toga da Europska komisija, koja na temelju članka 258. UFEU‑a mora osigurati da države članice poštuju odredbe Ugovorâ, pokrene postupak zbog povrede obveze.
69 Iz toga slijedi da se odluka o neprihvaćanju zahtjeva za skidanje imuniteta koji su podnijela nacionalna tijela i odluka o zaštiti imuniteta na zahtjev zastupnika ne donose u istom pravnom okviru. Suprotno onomu što tvrde tužitelji, njihovi pravni učinci stoga ne moraju nužno biti isti.
70 Dakle, tužitelji neosnovano tvrde da Parlament na temelju članka 9. trećeg stavka Protokola br. 7 može donositi odluke o zaštiti imuniteta predviđenog u članku 9. navedenog protokola koje proizvode obvezujuće pravne učinke u odnosu na nacionalna pravosudna tijela.
– Nadležnost Parlamenta na temelju nacionalnog prava
71 Parlament tvrdi da je radi utvrđivanja pravnih učinaka odluke o zaštiti imuniteta predviđenog u članku 9. Protokola br. 7 potrebno uzeti u obzir upućivanje na nacionalno pravo u tom članku. Stoga, kada pravo države članice nacionalnom parlamentu dodjeljuje nadležnost da zahtijeva odgodu kaznenog progona protiv jednog od svojih članova, Parlament ima istu nadležnost u pogledu europskog zastupnika izabranog u toj državi. Parlament smatra da u takvom slučaju odluka o zaštiti imuniteta zastupnika proizvodi obvezujuće pravne učinke i da odluka da se ne štiti imunitet može biti predmet tužbe za poništenje.
72 Tužitelji tvrde da povezanost pravnih učinaka s nacionalnim pravom na koju upućuje članak 9. prvi stavak točka (a) Protokola br. 7 nije razumna jer uvodi razliku u postupanju između imuniteta, ostavljajući bez zaštite, u slučaju nepostojanja zahtjeva za skidanje, imunitete predviđene u članku 9. prvom stavku točki (b) i drugom podstavku Protokola br. 7, iako su uređeni isključivo pravom Unije. Osim toga, ta bi povezanost s nacionalnim pravom kršila načelo jednakosti među zastupnicima i pravo na slobodno kretanje osoba jer u slučaju da ista država članica povrijedi imunitet, Parlament može zaštititi zastupnika izabranog u toj državi, a zastupnika izabranog na temelju drugih država ne.
73 Podredno, tužitelji tvrde da, čak i pod pretpostavkom da se nadležnost Parlamenta za zaštitu imuniteta zastupnika mora tražiti u nacionalnom pravu, odredbe članka 12. Poslovnika Zastupničkog doma i odredbe članka 751. stavka 2. u vezi s člankom 753. Zakonika o kaznenom postupku omogućile bi Parlamentu da donese obvezujuće mjere za nacionalna pravosudna tijela. Tužitelji dodaju da te nacionalne odredbe treba tumačiti na način da se njima jamči da Parlament u potpunosti može ispuniti svoju zadaću.
74 U tom pogledu, kao prvo, valja podsjetiti na to da, u skladu s člankom 9. prvim stavkom točkom (a) Protokola br. 7 članovi parlamenta na državnom području svoje države uživaju imunitet priznat članovima parlamenta te države (vidjeti točku 24. ove presude). Ta odredba podrazumijeva da su opseg i doseg imuniteta koji uživaju europski zastupnici na državnom području svoje države, odnosno drugim riječima materijalni sadržaj tog imuniteta, određeni različitim nacionalnim pravima na koja se upućuje (vidjeti u tom smislu presudu od 19. ožujka 2010., Gollnisch/Parlament, T‑42/06, EU:T:2010:102, t. 106.).
75 Nesporno je da se nacionalna prava razlikuju u pogledu materijalnog sadržaja parlamentarnog imuniteta. Stoga se on može sastojati od nemogućnosti pravosudnih ili policijskih tijela da donesu određene mjere u pogledu članova nacionalnog parlamenta a da prethodno nisu pribavili odobrenje, uglavnom od skupštine kojoj pripadaju. Također se može sastojati od mogućnosti da nacionalni parlament po službenoj dužnosti ili na zahtjev dotičnog člana zatraži suspenziju određenih mjera koje su već donesene protiv njega, kao što su mjere oduzimanja slobode ili radnje kaznenog progona, osobito ako ta tijela ne priznaju imunitet navedenog člana. Ta ovlast dodijeljena nacionalnom parlamentu nužno je dio materijalnog sadržaja imuniteta članova tog parlamenta.
76 Iz toga slijedi da upućivanje na nacionalno pravo u članku 9. prvom stavku točki (a) Protokola br. 7 podrazumijeva da se – u slučaju da pravo države članice predviđa postupak zaštite imuniteta članova nacionalnog parlamenta, koji tom parlamentu omogućuje da intervenira kod pravosudnih ili policijskih tijela, osobito zahtijevajući prekid kaznenog progona protiv jednog od njegovih članova – Parlamentu priznaju iste ovlasti u odnosu na europske zastupnike izabrane na temelju te države (vidjeti u tom smislu presudu od 19. ožujka 2010., Gollnisch/Parlament, T‑42/06, EU:T:2010:102, t. 105. i 115.).
77 U dijelu u kojem tužitelji ističu da bi takvo tumačenje dovelo do različitog postupanja prema članovima Parlamenta ovisno o državi na temelju koje su izabrani, valja istaknuti da takva razlika proizlazi iz upućivanja na nacionalno pravo u članku 9. prvom stavku točki (a) Protokola br. 7.
78 Kao drugo, u ovom slučaju valja utvrditi da članak 71. španjolskog Ustava (vidjeti točku 29. ove presude) ne dodjeljuje nikakvu nadležnost nacionalnom parlamentu za intervenciju kad nacionalna tijela ne priznaju imunitet članu parlamenta, ovisno o slučaju, tražeći prekid progona tog člana ili prestanak zadržavanja.
79 Međutim, tužitelji tvrde da odredbe članka 751. stavka 2. u vezi s člankom 753. Zakonika o kaznenom postupku, s jedne strane, i članka 12. Poslovnika Zastupničkog doma, s druge strane, nacionalnom parlamentu dodjeljuju ovlast donošenja obvezujućih akata u odnosu na pravosudna tijela kako bi se osigurala zaštita imuniteta njegovih članova kada je taj imunitet ugrožen.
80 U tom pogledu iz njihova teksta proizlazi da članak 751. stavak 2. i članak 753. Zakonika o kaznenom postupku ne dodjeljuju vlastitu nadležnost španjolskom parlamentu, osobito ne ovlast da zahtijeva prekid kaznenog postupka. Naime, prekid postupka predviđenog u članku 753. navedenog zakonika o kaznenom postupku automatski je učinak povezan s obaviješću o situaciji predmetnog zastupnika koju su nadležna tijela dala nacionalnom parlamentu. Taj je učinak privremen jer prekid traje dok nacionalni parlament ne donese odluku.
81 Osim toga, valja utvrditi da su Tribunal Supremo (Vrhovni sud) i Tribunal Constitucional (Ustavni sud) odbili tumačenje odredbi navedenih u točki 79. ove presude koje su dali tužitelji. Konkretno, u presudi 70/2021 od 18. ožujka 2021., čije je rješenje preuzeto u kasnijim presudama, Tribunal Constitucional (Ustavni sud) u biti je presudio da je nacionalni parlament nadležan samo odobriti ili ne odobriti kazneni progon koji se vodi protiv jednog od njegovih članova, uz iznimku svake druge ovlasti, poput prekida zadržavanja ili kaznenog progona, suprotno onomu što je predviđeno ustavom drugih država. Tribunal Constitucional (Ustavni sud) također je podsjetio na to da odredbe Zakonika o kaznenom postupku i poslovnikâ Senata i Zastupničkog doma treba tumačiti u skladu s odredbama članka 71. španjolskog Ustava.
82 Stoga valja utvrditi da odredbe nacionalnog prava navedene u točkama 29. do 33. ove presude, kako ih tumače nacionalni sudovi, ne dodjeljuju španjolskom parlamentu ovlast zaštite imuniteta jednog od svojih članova kada nacionalni sud ne priznaje taj imunitet, osobito zahtijevajući prekid sudskog postupka pokrenutog protiv njega. Stoga Parlament na temelju nacionalnog prava na koje upućuje članak 9. prvi stavak točka (a) Protokola br. 7 ne raspolaže takvom ovlašću u pogledu zastupnika izabranih na temelju Kraljevine Španjolske.
83 Iz svega prethodno navedenog proizlazi da Parlament nema nadležnost koja proizlazi iz normativnog akta za donošenje odluke o zaštiti imuniteta tužiteljâ koja proizvodi obvezujuće pravne učinke u odnosu na španjolska pravosudna tijela. Stoga Parlament u odgovoru na zahtjev za zaštitu imuniteta tužiteljâ nije mogao donijeti odluku koja proizvodi obvezujuće pravne učinke.
84 Drugi argumenti tužiteljâ ne dovode u pitanje taj zaključak.
85 S jedne strane, u dijelu u kojem se tužitelji pozivaju na učinke koji proizlaze iz primjene načela lojalne suradnje, iz tog načela, utvrđenog u članku 4. stavku 3. UEU‑a, proizlazi da države članice moraju poduzeti sve mjere prikladne za jamčenje dosega i učinkovitosti prava Unije. U skladu s člankom 18. Protokola br. 7, kojim se u tom smislu precizira načelo predviđeno člankom 4. stavkom 3. UEU‑a, institucije Unije i tijela država članica moraju surađivati radi sprečavanja sukoba u vezi s tumačenjem i primjenom odredaba tog protokola (vidjeti u tom smislu presudu od 17. prosinca 2020., Komisija/Slovenija (Arhivi ESB‑a), C‑316/19, EU:C:2020:1030, t. 119. i navedenu sudsku praksu). Stoga, ako je protiv europskog zastupnika podnesena tužba pred nacionalnim sudom i kad je taj sud obaviješten da je pokrenut postupak za zaštitu povlastica i imuniteta tog zastupnika, navedeni sud mora prekinuti sudski postupak (presuda od 21. listopada 2008., Marra, C‑200/07 i C‑201/07, EU:C:2008:579, t. 43.).
86 Tužitelji smatraju da je pobijani akt nužno proizveo pravne učinke jer bi – da je predsjednik Parlamenta pokrenuo postupak za zaštitu njihova imuniteta priopćivši ga na plenarnoj sjednici i uputivši ga nadležnom odboru – španjolska pravosudna tijela morala prekinuti kazneni postupak koji se protiv njih vodi.
87 U tom pogledu valja podsjetiti na sudsku praksu prema kojoj se učinci akta kojim se odbija zahtjev za donošenje odluke moraju ocijeniti s obzirom na učinke tako zatražene odluke (vidjeti točku 55. ove presude). Iz toga slijedi da učinke pobijanog akta treba ispitati s obzirom na učinke odluke o zaštiti koja se tražila. Međutim, učinci takve odluke u ovom su slučaju nepostojeći (vidjeti točku 83. ove presude). Valja također istaknuti da suspenzivni učinak na nacionalni sudski postupak, na koji se pozivaju tužitelji, proistječe ne samo iz pokretanja postupka zaštite imuniteta člana Parlamenta, nego i iz posljedica koje nacionalni sud treba izvući iz informacije koja mu se daje na znanje vezano za pokretanje takvog postupka, uz poštovanje načela lojalne suradnje (vidjeti u tom smislu presudu od 21. listopada 2008., Marra, C‑200/07 i C‑201/07, EU:C:2008:579, t. 43.) čiji nadzor provodi sud Unije.
88 S druge strane, tužitelji tvrde da je predsjednik Parlamenta pobijanim aktom omogućio španjolskim pravosudnim tijelima da nastave kršiti njihov imunitet i neka od njihovih temeljnih prava, osobito izdavanjem uhidbenih naloga navedenih u točki 14. ove presude. Međutim, valja utvrditi da navodne povrede proizlaze iz akata donesenih na nacionalnoj razini i da Parlament nije imao nikakvu nadležnost da se pravno obvezujućom odlukom usprotivi njihovu donošenju.
89 Iz svega prethodno navedenog proizlazi da se pobijani akt ne može osporavati tužbom za poništenje predviđenom u članku 263. UFEU‑a. Stoga valja prihvatiti prigovor nedopuštenosti koji je istaknuo Parlament i, prema tome, odbaciti tužbu kao nedopuštenu a da pritom nije potrebno ispitati zahtjev Parlamenta za djelomičnu obustavu postupka ni argument o postojanju zapreke vođenju postupka koji je istaknula Kraljevina Španjolska koji se temelji na nepostojanju pravnog interesa tužiteljâ ni, naposljetku, argument o postojanju zapreke vođenju postupka koji su istaknuli Parlament i Kraljevina Španjolska u pogledu novih dokaza koje su tužitelji podnijeli na dan rasprave.
Troškovi
90 Na temelju članka 134. stavka 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
91 Budući da tužitelji nisu uspjeli u postupku, valja im naložiti snošenje vlastitih troškova, kao i onih Parlamenta, sukladno njegovu zahtjevu.
92 Naposljetku, na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika, Kraljevina Španjolska snosit će vlastite troškove.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (šesto prošireno vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Tužba se odbija.
2. Carlesu Puigdemontu i Casamajóu i Antoniju Comínu i Oliveresu nalaže se snošenje vlastitih troškova, kao i troškova Europskog parlamenta.
3. Kraljevina Španjolska snosit će vlastite troškove.
Marcoulli | Frimodt Nielsen | Kanninen |
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 5. srpnja 2023.
Potpisi