A TÖRVÉNYSZÉK ÍTÉLETE (kibővített hatodik tanács)
2023. július 5.(*)
„Megsemmisítés iránti kereset – Intézményi jog – A Parlament tagja – A Parlament elnökének a kiváltságok és mentességek védelmére irányuló kérelem teljesítésének megtagadása – Keresettel nem megtámadható jogi aktus – Elfogadhatatlanság”
A T‑115/20. sz. ügyben,
Carles Puigdemont i Casamajó (lakóhelye: Waterloo [Belgium]),
Antoni Comín i Oliveres (lakóhelye: Waterloo)
(képviselik őket: P. Bekaert, G. Boye, S. Bekaert ügyvédek és B. Emmerson KC)
felperesek
az Európai Parlament (képviselik: N. Görlitz és J.‑C. Puffer, meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen,
támogatja:
a Spanyol Királyság (képviselik: A. Gavela Llopis és J. Ruiz Sánchez, meghatalmazotti minőségben)
beavatkozó fél,
A TÖRVÉNYSZÉK (kibővített hatodik tanács),
a tanácskozás során tagjai: A. Marcoulli elnök (előadó), S. Frimodt Nielsen, H. Kanninen, J. Schwarcz és R. Norkus bírák,
hivatalvezető: M. Zwozdziak‑Carbonne tanácsos,
tekintettel az eljárás írásbeli szakaszára, különösen a 2021. június 17‑i végzésre, amellyel a Törvényszék úgy határozott, hogy a Parlament által emelt elfogadhatatlansági kifogásról az eljárást befejező határozatban dönt,
tekintettel a 2022. november 24‑i tárgyalásra,
meghozta a következő
Ítéletet
1 Az EUMSZ 263. cikken alapuló keresetükkel a felperesek, Carles Puigdemont i Casamajó és Antoni Comín i Oliveres az Európai Parlament elnökének az állítólagosan 2019. december 10‑i levelében foglalt azon határozatának megsemmisítését kérik, amelyet az arra irányuló kérelemre válaszul küldött, hogy a Parlament az eljárási szabályzatának 9. cikke alapján tartsa fenn parlamenti mentelmi jogukat.
A jogvita előzményei és a kereset előterjesztését követően felmerült tények
2 Az elsőrendű felperes a Generalitat de Cataluña (Katalónia regionális kormánya, Spanyolország) elnöke, A. Comín Oliveres pedig a Gobierno autonómico de Cataluña (Katalónia autonóm kormánya, Spanyolország) tagja volt a 2017. szeptember 6‑i Ley 19/2017 del Parlamento de Cataluña, reguladora del referéndum de autodeterminación (Katalónia parlamentjének az önrendelkezésről szóló népszavazásról szóló 19/2017. sz. törvénye; a DOGC 2017. szeptember 6‑i 7449A. száma, 1. o.) és a 2017. szeptember 8‑i Ley 20/2017 del Parlamento de Cataluña, de transitoriedad jurídica y fundacional de la República (Katalónia parlamentjének a köztársaság átmeneti jogi helyzetéről és alapításáról szóló 20/2017. sz. törvénye; a DOGC 2017. szeptember 8‑i 7451A. száma, 1. o.) elfogadása idején, valamint azon önrendelkezésről szóló népszavazás 2017. október 1‑jei megtartásakor, amelyet e két törvény közül az első írt elő, amelynek rendelkezéseit a Tribunal Constitucional (alkotmánybíróság, Spanyolország) egyik határozata időközben felfüggesztette.
3 Az említett törvények elfogadását és e népszavazás megtartását követően a Ministerio fiscal (ügyész, Spanyolország), az Abogado del Estado (az állam jogi képviselője, Spanyolország) és a VOX politikai párt büntetőeljárást indított több személy – köztük a felperesek – ellen, akiknek azt róják fel, hogy olyan cselekményeket követtek el, amelyek többek között a zendülés, a lázadás és a hűtlen kezelés bűncselekményi tényállását valósítják meg.
4 2018. július 9‑i végzésével a Tribunal Supremo (legfelsőbb bíróság, Spanyolország) a felperesek Spanyolországból történő elmenekülését követően megállapította, hogy a felperesek megtagadták a megjelenést, és felfüggesztette a velük szemben indított büntetőeljárást, amíg meg nem találják őket.
5 A felperesek ezt követően a Parlament tagjainak 2019. május 26‑i Spanyolországban tartott választásain indultak (a továbbiakban: 2019. május 26‑i választások). Ezeket követően beválasztották őket a Parlamentbe, amint az a választási eredményeknek a Junta Electoral Central (központi választási bizottság, Spanyolország) által „[a] 2019. május 26‑án tartott választásokon megválasztott európai parlamenti képviselők kihirdetéséről” szóló, 2019. június 13‑i határozatban (a BOE 2019. június 14‑i 142. száma, 62477. o.) történt hivatalos kihirdetéséből következik.
6 2019. június 14‑i levelükben a felperesek többek között azt kérték a Parlament elnökétől, hogy vegye tudomásul a 2019. május 26‑i választásoknak a 2019. június 13‑i nyilatkozatban szereplő eredményeit.
7 2019. június 15‑én a Tribunal Supremo (legfelsőbb bíróság) vizsgálóbírója elutasította a felpereseknek a spanyol büntetőbíróságok által a fenti 3. pontban említett büntetőeljárás velük szemben történő lefolytatása érdekében ellenük kibocsátott nemzeti elfogatóparancsok visszavonására irányuló kérelmét.
8 2019. június 17‑én a központi választási tanács közölte a Parlamenttel a Spanyolországban megválasztott jelöltek listáját, amelyen nem szerepeltek a felperesek nevei.
9 2019. június 20‑án a központi választási tanács egy határozatot közölt a Parlamenttel, amelyben megállapította, hogy a felperesek nem tették le a spanyol alkotmány tiszteletben tartására vonatkozó, az 1985. június 19‑i Ley orgánica 5/1985 de régimen electoral general (az általános választási rendszerről szóló 5/1985. sz. sarkalatos törvény; a BOE 1985. június 20‑i 147. száma, 19110. o.) 224. cikkének (2) bekezdésében előírt esküt, és e cikknek megfelelően bejelentette a felperesek számára biztosított képviselői helyek megüresedését, valamint minden olyan kiváltság felfüggesztését, amely őket a tisztségükből eredően megilletheti, amíg az esküt le nem teszik.
10 Ugyanezen a napon kelt levelükben a felperesek többek között arra kérték a Parlament akkori elnökét, hogy a Parlament akkor alkalmazandó eljárási szabályzatának 8. cikke alapján sürgősen tegyen meg minden szükséges intézkedést a kiváltságaik és mentességeik megerősítése érdekében. Kérelmüket 2019. június 24‑én megismételték.
11 2019. június 27‑i levelével a Parlament akkori elnöke válaszolt a felperesek 2019. június 14‑i, 20‑i és 24‑i levelére, lényegében jelezve feléjük, hogy nem tudja őket a jövőbeli parlamenti képviselőként kezelni, mivel nevük nem szerepel a megválasztott jelöltek spanyol hatóságok által hivatalosan közölt listáján.
12 2019. július 2‑án megnyitották a 2019. május 26‑i választásokat követően újonnan megválasztott Parlament első ülését.
13 A 2019. május 26‑i választásokon megválasztott három jelölt, köztük a felperesek nevében eljáró A európai parlamenti képviselő 2019. október 10‑i elektronikus levelében a Parlament 2019. július 3‑án megválasztott elnökéhez (a továbbiakban: a Parlament elnöke), a Parlament Jogi Bizottságának elnökéhez és alelnökéhez több különböző állampolgár és politikai párthoz tartozó 38 európai parlamenti képviselő – köztük a felperes – kérelmét intézte, amely többek között arra irányult, hogy a Parlament a kilencedik parlamenti ciklusra (2019–2024) alkalmazandó eljárási szabályzat 2023. január 17‑i parlementi határozattal történő módosítása előtti változatának (a továbbiakban: eljárási szabályzat) 9. cikke alapján védje meg az érintetteknek az Európai Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló (7.) jegyzőkönyv (HL 2010. C 83., 266. o.; a továbbiakban: 7. jegyzőkönyv) 9. cikkének első és második bekezdése szerinti parlamenti mentességét. Az e kérelem alátámasztására hivatkozott dokumentumokat a 2019. november 26‑i elektronikus levélben közölték a Parlamenttel.
14 2019. október 14‑én a Tribunal Supremo (legfelsőbb bíróság) büntetőtanácsának vizsgálóbírója nemzeti elfogatóparancsot, európai elfogatóparancsot és nemzetközi elfogatóparancsot bocsátott ki az elsőrendű felperes ellen annak érdekében, hogy vele szemben le lehessen folytatni a fenti 3. pontban említett büntetőeljárást. 2019. november 4‑én ugyanez a bíró hasonló elfogatóparancsokat bocsátott ki a másodrendű felperessel szemben. Ezt követően az első‑ és a másodrendű felperest 2019. október 17‑én, illetve november 7‑én Belgiumban őrizetbe vették, majd ugyanezen a napon feltételes szabadságra bocsátották.
15 A Parlament elnöke 2019. december 10‑i két, hasonló szövegezésű – A‑nak, illetve mind a 38 képviselőnek címzett – levelében válaszolt a fenti 13. pontban említett kérelemre. Az A‑nak címzett levélben (a továbbiakban: megtámadott aktus) a Parlament elnöke felhívta az érintett figyelmét a 2019. július 1‑jei Puigdemont i Casamajó és Comín i Oliveres kontra Parlament végzésre (T‑388/19 R, nem tették közzé, EU:T:2019:467), valamint lényegében arra, hogy a Parlament nem tekinthette a szóban forgó, 2019. május 26‑i választásokon megválasztottnak nyilvánított három jelöltet parlamenti képviselőnek a spanyol hatóságok az 1976. szeptember 20‑i 76/787/ESZAK, EGK, Euratom tanácsi határozathoz (HL 1976. L 278., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 1. kötet, 78. o.) csatolt, a 2002. június 25‑i és szeptember 23‑i 2002/772/EK, Euratom tanácsi határozattal (HL 2002. L 283., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 4. kötet, 137. o.) módosított, az Európai Parlament képviselőinek közvetlen és általános választójog alapján történő választásáról szóló okmány értelmében vett hivatalos értesítése hiányában. A Parlament elnöke ebben az értelemben hivatkozott a korábbi levelekre, azaz egyrészt elődjének 2019. június 27‑i levelére, amelyet a felperesekhez intézett (lásd a fenti 11. pontot), másrészt a 2019. augusztus 22‑i levélre, amelyet A‑hoz intézett azt illetően, hogy a Parlamentnek egyáltalán nem áll módjában bárhogyan is fellépni a másik megválasztott jelölt állítólagos mentességével kapcsolatban. A Parlament elnöke hivatkozott a Tribunal Supremo (legfelsőbb bíróság) e másik megválasztott jelöltre vonatkozó, 2019. október 14‑i ítéletére is. Ezt követően jelezte, hogy tudomásul vette Szpunar főtanácsnok Junqueras Vies ügyre vonatkozó indítványát (C‑502/19, EU:C:2019:958), és megvárta a Bíróság végleges határozatát. Végül emlékeztetett arra, hogy az eljárási szabályzat 9. cikkének (2) bekezdése lehetővé teszi a parlamenti képviselő vagy volt képviselő számára, hogy csak egy másik képviselő, nem pedig 38 képviselő járjon el helyette. Következésképpen a Parlament elnöke felhívta A‑t, hogy vonja le a saját következtetéseit e magyarázatokból.
16 A 2019. december 19‑i Junqueras Vies ítéletben (C‑502/19, EU:C:2019:1115) a Bíróság többek között kimondta, hogy az a személy, akinek a Parlamentbe való megválasztását hivatalosan kihirdették, de akinek nem engedélyezték, hogy e kihirdetést követően a belső jog által előírt bizonyos követelményeket teljesítsen, valamint hogy részvétel céljából megjelenjen a Parlamentben az említett intézmény első ülésén, olyan személynek minősül, aki a 7. jegyzőkönyv 9. cikkének második bekezdése alapján mentességet élvez.
17 2020. január 13‑i plenáris ülésén a Parlament – a 2019. december 19‑i Junqueras Vies ítélet (C‑502/19, EU:C:2019:1115) nyomán – 2019. július 2‑i hatállyal tudomásul vette a felperesek parlamenti képviselőnek való megválasztását.
18 Ugyanezen a napon a Tribunal Supremo (legfelsőbb bíróság) elnöke közölte a Parlamenttel a 2020. január 10‑én kelt, e bíróság büntetőtanácsának elnöke által továbbított kérelmet, amely e tanács vizsgálóbírójának ugyanazon a napon hozott azon végzéséből eredt, amelynek tárgya a felpereseket a 7. jegyzőkönyv 9. cikkének harmadik bekezdése alapján megillető mentességének felfüggesztése volt.
19 2021. március 9‑i határozataival a Parlament helyt adott a fenti 18. pontban említett kérelemnek.
A felek kérelmei
20 A felperesek azt kérik, hogy a Törvényszék:
– semmisítse meg a megtámadott jogi aktust;
– a Parlamentet kötelezze a költségek viselésére.
21 A Parlament azt kéri, hogy a Törvényszék:
– állapítsa meg, hogy a keresetről már nem szükséges határozni a 7. jegyzőkönyv 9. cikke első bekezdésének b) pontjában biztosított mentesség tekintetében, és a keresetet ezt meghaladó részében mint elfogadhatatlant, vagy másodlagosan mint megalapozatlant utasítsa el;
– másodlagosan a keresetet mint elfogadhatatlant, illetve harmadlagosan mint megalapozatlant utasítsa el;
– a felpereseket kötelezze a költségek viselésére.
22 A Spanyol Királyság azt kéri, hogy a Törvényszék:
– a megsemmisítés iránti keresetet elfogadhatatlanként vagy másodlagosan megalapozatlanként utasítsa el;
– a felpereseket kötelezze a költségek viselésére.
A jogkérdésről
Jogi háttér
Az uniós jog
23 A 7. jegyzőkönyv „[a]z Európai Parlament tagjai[ra]” vonatkozó III. fejezete tartalmazza többek között a 8. cikket, amely kimondja:
„A feladataik ellátása során kifejtett véleményük vagy leadott szavazatuk miatt az Európai Parlament tagjai ellen nem folytatható vizsgálat, nem vehetők őrizetbe, és nem vonhatók bírósági eljárás alá.”
24 A 7. sz. jegyzőkönyv 9. cikke ekként rendelkezik:
„Az Európai Parlament ülésszakainak ideje alatt az Európai Parlament tagjai:
a) saját államuk területén a parlamentjük tagjaira vonatkozó mentességet élvezik,
b) a többi tagállam területén mentességet élveznek mindenfajta őrizetbe vételre és bírósági eljárásra vonatkozó intézkedés alól.
A mentesség akkor is megilleti a tagokat, amikor az Európai Parlament üléseinek helyére utaznak, illetve onnan visszatérnek.
Nem lehet hivatkozni a mentességre olyan esetben, amikor valamely tagot bűncselekmény elkövetésében tetten érnek, továbbá a mentesség nem akadályozhatja meg az Európai Parlamentet azon jogának gyakorlásában, hogy valamely tagjának mentességét felfüggessze.”
25 A 7. jegyzőkönyv „Általános rendelkezések” című VII. fejezete tartalmazza többek között a 18. cikket, amely szerint:
„Az uniós intézmények e jegyzőkönyv alkalmazása érdekében kötelesek együttműködni az érintett tagállamok hatáskörrel rendelkező hatóságaival.”
26 Az eljárási szabályzat „Kiváltságok és mentességek” című 5. cikke előírja:
„(1) A képviselők [a 7. jegyzőkönyvben] foglaltaknak megfelelően kiváltságokat és mentességeket élveznek.
(2) Hatáskörének gyakorlása során a kiváltságok és a mentességek tekintetében a Parlament elsődlegesen arra törekszik, hogy demokratikus jogalkotó gyűlésként megőrizze integritását és biztosítsa a képviselők függetlenségét feladataik teljesítése során. A parlamenti mentelmi jog nem a képviselők személyes kiváltsága, hanem a Parlament egésze és a képviselők függetlenségének garanciája.
[…]”
27 Az eljárási szabályzatnak „A kiváltságok és mentességek védelme” című 7. cikke előírja:
„(1) Azokban az esetekben, amikor a tagállami hatóságok feltehetőleg megsértették vagy meg fogják sérteni egy képviselő vagy volt képviselő kiváltságait és mentességeit, határozat meghozatala iránti kérelem nyújtható be a Parlamenthez a 9. cikk (1) bekezdésének megfelelően, arra vonatkozóan, hogy ezen kiváltságokat és mentességeket megsértették‑e, vagy valószínű‑e, hogy meg fogják sérteni.
(2) A kiváltságok és mentességek fenntartására irányuló ilyen kérelem különösen akkor nyújtható be, ha megállapítást nyer, hogy a körülmények vagy adminisztratív vagy egyéb korlátozást jelenthetnek a képviselőknek a parlamenti ülésekre való utazása vagy onnan való elutazása tekintetében, vagy a feladataik ellátása során kifejtett vélemény vagy szavazás adminisztratív vagy egyéb korlátozását jelenthetik, vagy hogy e körülmények a 7. sz. jegyzőkönyv 9. cikkének hatálya alá tartozhatnak.
[…]
(5) Azokban az esetekben, amikor a képviselő kiváltságai és mentességei fenntartásának elutasításáról szóló határozatot hoztak, a képviselő kivételes esetben új bizonyíték benyújtásával a 9. cikk (1) bekezdésével összhangban a határozat felülvizsgálatát kérheti. A felülvizsgálatra irányuló kérelem elfogadhatatlan, ha a határozat ellen az [EUMSZ 263. cikk] szerinti eljárást indítottak, vagy ha [a Parlament elnöke] véleménye szerint a bemutatott új bizonyíték nem kellően megalapozott ahhoz, hogy felülvizsgálatra adjon okot.”
28 Az eljárási szabályzatnak „A mentelmi joggal kapcsolatos eljárások” című 9. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) A tagállamok illetékes hatósága által benyújtott, valamely képviselő mentelmi jogának felfüggesztésére irányuló, illetve a jelenlegi vagy volt képviselő által benyújtott, a kiváltságok és mentességek fenntartására irányuló, a [Parlament elnökéhez] intézett kérelmet a plenáris ülésen be kell jelenteni, és az illetékes bizottsághoz kell utalni.
(2) Az érintett képviselő vagy volt képviselő beleegyezésével a kérelmet egy másik képviselő is előterjesztheti, aki számára engedélyezni kell, hogy az érintett képviselőt vagy volt képviselőt az eljárás valamennyi szakaszában képviselje.
[…]
(3) A bizottság a mentelmi jog felfüggesztésére, illetve a kiváltságok és a mentességek fenntartására irányuló kérelmeket haladéktalanul, de összetettségükre figyelemmel vizsgálja meg.
[…]
(5) A bizottság felkérheti az érintett hatóságot, hogy a mentelmi jog felfüggesztésével, illetve fenntartásával kapcsolatos véleménye kialakításához szükséges bármely információt vagy felvilágosítást bocsásson rendelkezésére.
[…]”
A spanyol jog
29 A spanyol alkotmány 71. cikke kimondja:
„(1) A képviselők és a szenátorok feladataik ellátása során kifejtett véleményük tekintetében sérthetetlenséget élveznek.
(2) A képviselőket és a szenátorokat mandátumuk ideje alatt mentelmi jog is megilleti, és csak a bűncselekmény elkövetésében tetten ért tagok tartóztathatók le. Az adott kamara előzetes engedélye nélkül nem gyanúsíthatók meg és nem vonhatók eljárás alá.
(3) A képviselőkkel és a szenátorokkal szemben folytatott ügyekben a Tribunal Supremo [(legfelsőbb bíróság)] büntető kollégiuma rendelkezik hatáskörrel.
[…]”
30 A Ley de Enjuiciamiento Criminal (a büntetőeljárásról szóló törvénykönyv) 750–754. cikke a következőképpen szól:
„750. cikk
Az a bíró vagy bíróság, aki úgy véli, hogy a Cortes [szenátus és képviselőház, Spanyolország] valamely szenátora vagy képviselője ellen bűncselekmény elkövetése miatt eljárást kell indítani, a parlamenti ülésszak megnyitását követően tartózkodik az eljárás velük szembeni megindításától azon jogalkotó testület engedélyének megszerzéséig, amelyhez e személyek tartoznak.
751. cikk
Ha a szenátort vagy alsóházi képviselőt bűncselekmény elkövetésén tetten érik, az előző cikkben hivatkozott engedély nélkül letartóztatható, vagy ellene bírósági eljárás indítható; azonban a letartóztatásától vagy a bírósági eljárás megindításától számított huszonnégy órán belül az adott jogalkotó testülettel e tényt tudatni kell.
Az adott jogalkotó testületet azon szenátorral vagy alsóházi képviselővel szemben folyamatban lévő ügyről is tájékoztatni kell, akit terheltként választottak meg.
752. cikk
Ha a szenátor vagy a képviselő ellen a Parlament két ülésszaka közötti időszakban indítanak bírósági eljárást, az ügyet elbíráló bírónak vagy bíróságnak arról haladéktalanul tájékoztatnia kell az adott jogalkotó testületet.
Ugyanígy kell eljárnia, ha megválasztott szenátor vagy a képviselő ellen [a Szenátus, illetve a képviselőház] alakuló ülését megelőzően indul bírósági eljárás.
753. cikk
A bíróság hivatalvezetője mindenképpen felfüggeszti az eljárást azon a napon, amelyen a [Szenátust és a képviselőházat] – ülésszak alatt vagy azon kívül – tájékoztatják, és a helyzet változatlanul fennáll, amíg az adott jogalkotó testület határoz.
754. cikk
Ha a Szenátus vagy a képviselőház megtagadja a kért engedélyt, a szenátorral vagy a képviselővel szemben megszűnik az eljárás; a többi terhelttel szemben azonban tovább folytatódik.”
31 Az 1982. február 10‑i Reglamento del Congreso de los Diputados (a képviselőházról szóló rendelet; a BOE 1982. március 5‑i 55. száma, 5765. o.) a 11. cikkében a következőket írja elő:
„A képviselőket mandátumuk ideje alatt mentelmi jog is megilleti, és csak a bűncselekmény elkövetésében tetten ért tagok tartóztathatók le. A képviselők az adott kamara előzetes engedélye nélkül nem gyanúsíthatók meg és nem vonhatók eljárás alá.”
32 A Képviselőház eljárási szabályzatának 12. cikke a következőképpen rendelkezik:
„A Képviselőház elnöke, miután tudomást szerzett a képviselő letartóztatásáról, illetve bármely más olyan bírósági vagy közigazgatási intézkedésről, amely akadályozhatja mandátumának gyakorlását, haladéktalanul megteszi a Képviselőház és képviselői jogainak és kiváltságainak védelme érdekében szükséges intézkedéseket.”
33 Az 1994. május 3‑i Reglamento del Senado (a szenátusi rendelet, a BOE 1994. május 13‑i 114. száma, 14687. o.) 22. cikkének (1) bekezdése előírja:
„A szenátorokat mandátumuk ideje alatt mentelmi jog illeti meg, és csak bűncselekmény elkövetése esetén tarthatók fogva vagy tartóztathatók le. Az őrizetről vagy elfogásról haladéktalanul értesíteni kell a Szenátus elnökségét.
A szenátorok a szenátus előzetes engedélye nélkül nem vádolhatók meg és nem idézhetők bíróság elé, amelyet a mentelmi jog felfüggesztése iránti kérelemmel kell kérni. Ilyen engedélyre akkor is szükség van, ha valamely személy akkor válik szenátorrá, amikor ellene büntetőeljárást indítanak vagy vádat emelnek.”
A kereset elfogadhatóságáról
34 A Parlament a Törvényszék eljárási szabályzata 130. cikkének (1) bekezdése alapján elfogadhatatlansági kifogást emelt. A felperes az EUMSZ 263. cikk értelmében vett megtámadható jogi aktus hiányára alapított elfogadhatatlansági kifogásra hivatkozik, amely elsődlegesen a megtámadott jogi aktus tájékoztató vagy közbenső jellegén, másodlagosan pedig azon alapul, hogy a felpereseknek a 7. jegyzőkönyv 9. cikke szerinti mentességének az eljárási szabályzat 7. és 9. cikke alapján történő fenntartására vonatkozó határozat nem minősül sérelmet okozó aktusnak.
35 A felperesek vitatják a Parlament érvelését.
36 Az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében az EUMSZ 263. cikk értelmében vett megtámadható jogi aktusnak minősül az intézmények által hozott valamennyi olyan jogi aktus, függetlenül azok jellegétől vagy formájától, amelyek olyan kötelező joghatások kiváltására irányulnak, amelyek a felperes érdekeit sérthetik, jelentősen módosítva annak jogi helyzetét (1981. november 11‑i IBM kontra Bizottság ítélet, 60/81, EU:C:1981:264, 9. pont; 2010. január 26‑i Internationaler Hilfsfonds kontra Bizottság ítélet, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, 51. pont).
37 Ezzel szemben az EUMSZ 263. cikkben előírt bírósági felülvizsgálat nem vonatkozik egy olyan jogi aktusra sem, amely nem vált ki kötelező joghatást (lásd: 2021. július 15‑i FBF‑ítélet, C‑911/19, EU:C:2021:599, 37. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
38 Annak megállapításához, hogy a megtámadott jogi aktus kivált‑e kötelező joghatásokat, az aktus lényegét kell figyelembe venni, és az említett hatásokat olyan objektív kritériumok alapján kell megítélni, mint az említett aktus tartalma, adott esetben figyelembe véve az utóbbi aktus elfogadásának körülményeit, valamint az elfogadó intézmény jogkörét (lásd: 2018. február 20‑i Belgium kontra Bizottság ítélet, C‑16/13 P, EU:C:2018:79, 32. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2020. július 9‑i Cseh Köztársaság kontra Bizottság ítéletet, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, 47. pont).
A megtámadott aktus állítólagos tájékoztató vagy közbenső jellegéről
39 A Parlament elsődlegesen azt állítja, hogy a megtámadott aktus pusztán tájékoztató jellegű, és közbenső aktusnak minősül. A határozat tartalma nem utal semmilyen, a felperesek mentelmi jogának fenntartására irányuló kérelmet elutasító vagy annak elfogadhatatlanságát megállapító határozatra, és nem módosítja ez utóbbiak jogi helyzetét sem. A Parlament szerint a megtámadott aktus arra szorítkozik, hogy a címzettje számára információkat szolgáltasson az eljárási szabályzat 7. és 9. cikkének hatályáról, valamint bizonyos eljárási követelményekről, a Törvényszék releváns ítélkezési gyakorlatát leíró jellegű összefoglalóról, valamint a hátterének bizonyos körülményeiről. A Parlament arra is hivatkozik, hogy tekintettel a Bíróság Junqueras Vies ügyben hozott ítéletének (2019. december 19‑i Junqueras Vies ítélet, C‑502/19, EU:C:2019:1115) időbeli közelségére, a Parlament elnöke nem szándékozott végleges álláspontot elfogadni. A megtámadott jogi aktus következtetése egyértelművé teszi, hogy annak egyetlen célja az volt, hogy A számára ténybeli, jogi és eljárási szempontból valamennyi releváns információt megadjon, különösen az azzal kapcsolatos kétségekre tekintettel, hogy a védelem iránti kérelem megfelel‑e az eljárási szabályzat 9. cikke (2) bekezdése első albekezdésének, annak érdekében, hogy azt kiigazíthassa vagy felmondhassa.
40 Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a tájékoztató jellegű aktusok nem érinthetik a címzett érdekeit, és nem is módosíthatják annak jogi helyzetét az említett aktusok kézhezvételét megelőző helyzethez képest (lásd: 2012. december 11‑i Sina Bank kontra Tanács ítélet, T‑15/11, EU:T:2012:661, 30. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Ugyanez a helyzet az olyan közbenső jogi aktusok esetén, amelyek az adott intézmény ideiglenes álláspontját tükrözik, azon közbenső jogi aktusok kivételével, amelyek önálló joghatásokat váltanak ki, ha az azokhoz kapcsolódó jogellenesség nem orvosolható az azon végleges határozattal szemben indított keresettel, amelynek az az előkészítő szakaszát képezi (lásd: 2021. június 3‑i Magyarország kontra Parlament ítélet, C‑650/18, EU:C:2021:426, 44. és 46. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
41 A jelen ügyben a megtámadott aktussal a Parlament elnöke hangsúlyozza, hogy az eljárási szabályzat szerint a kiváltságok és mentességek fenntartására irányuló, az eljárási szabályzat 7. és 9. cikkén alapuló kérelem csak a Parlament valamely tagjának vagy volt képviselőjének az említett kiváltságai és mentességei fenntartására irányulhat. Ezt követően lényegében mind a 2019. július 1‑jei Puigdemont i Casamajó és Comín i Oliveres kontra Parlament végzésre (T‑388/19 R, nem tették közzé, EU:T:2019:467), mind az elődje és a saját maga által írt levelekre hivatkozva kifejti, hogy a spanyol hatóságok általi hivatalos tájékoztatás hiányában a felperesek nem tekinthetők úgy, hogy megszerezték a Parlament tagjának jogállását. Végül emlékeztet arra, hogy az eljárási szabályzat 9. cikkének (2) bekezdése lehetővé teszi, hogy a Parlament tagját vagy volt tagját kizárólag egy másik tag képviselje, nem pedig 38 képviselő. Következésképpen a Parlament elnöke felhívta A‑t, hogy vonja le a saját következtetéseit e magyarázatokból (lásd a fenti 15. pontot).
42 Az ilyen záró megfogalmazás, amely az aktus címzettjére bízza az aktus hatálya meghatározásának felelősségét, a Parlament állításával ellentétben nem tekinthető „egyértelműen tisztázónak” azt a tényt illetően, hogy a megtámadott aktus kizárólag arra irányul, hogy A számára ténybeli, jogi és eljárási információkat szolgáltasson.
43 Az eljárási szabályzat 9. cikkének (1) bekezdése alapján ugyanis, ha valamely képviselő vagy volt képviselő a kiváltságok és mentességek védelme iránti kérelemmel fordul a Parlament elnökéhez, e kérelmet a plenáris ülésen be kell jelenteni, és az illetékes bizottsághoz kell utalni. Márpedig nem vitatott, hogy a megtámadott jogi aktus az egyetlen olyan, a felperesek mentelmi jogának fenntartására irányuló kérelemre válaszul hozott intézkedés, amelyet nem jelentettek be a plenáris ülésen, és nem utalták az illetékes bizottsághoz sem.
44 Egyébiránt a fent említett záró formula a tíz pontból álló megállapítás után szerepel, amely lényegében azt hivatott kifejteni, hogy a felperesek nem tekinthetők olyannak, mint akik megszerezték a parlamenti képviselői jogállást, és ezért nem élvezhetik az e jogálláshoz kapcsolódó mentességeket. Az egyik pont azt is kétségbe vonja, hogy a védelem iránti kérelem megfelel‑e az eljárási szabályzat 9. cikke (2) bekezdése rendelkezéseinek.
45 Ebben az összefüggésben az, hogy a megtámadott jogi aktus harmincadik pontjában a Bíróság által a Junqueras Vies ügyre (2019. december 19‑i Junqueras Vies ítélet, C‑502/19, EU:C:2019:1115) utal, nem elegendő ahhoz, hogy a megtámadott jogi aktus a Parlament által hivatkozott közbenső aktusnak minősüljön, különösen akkor, ha az ilyen utalás úgy értelmezhető, mint a kérelem előterjesztői által Szpunar főtanácsnok ezen ügyre vonatkozó indítványára való hivatkozásra adott válasz.
46 Következésképpen meg kell állapítani, hogy a megtámadott aktussal, összességében véve, a Parlament elnöke hallgatólagosan megtagadta, hogy a felperesek mentelmi jogának fenntartására irányuló kérelmet a plenáris ülés elé terjessze, és azt az illetékes bizottsághoz utalja vizsgálatra.
47 Ebből következik, hogy a Parlament által felhozott elfogadhatatlansági kifogást el kell utasítani annyiban, amennyiben az a megtámadott jogi aktus tájékoztató vagy közbenső jellegén alapul.
A felperesek mentelmi jogának fenntartására vonatkozó esetleges parlamenti határozat joghatásainak hiányáról
48 A Parlament arra hivatkozik, hogy a megtámadott jogi aktus nem vált ki joghatásokat, mivel a felperesek mentelmi jogának a 7. jegyzőkönyv 9. cikkében előírt fenntartására vonatkozó határozat önmagában nem jár kötelező erővel a nemzeti hatóságokra nézve. Bár a Parlament szerint nem zárható ki eleve, hogy a képviselő mentelmi jogának a 7. jegyzőkönyv 9. cikkében előírt fenntartásáról szóló határozat joghatásokat váltson ki, e joghatások bekövetkezése az azon nemzeti jog által a parlamenti közgyűléseknek biztosított hatásköröktől függ, amelyre a 7. jegyzőkönyv 9. cikke első bekezdésének a) pontja utal. Márpedig a spanyol jog egyetlen rendelkezése sem biztosít lehetőséget a spanyol parlamenti közgyűléseknek arra, hogy a valamely tagjukkal szemben folyamatban lévő bírósági eljárások felfüggesztését kérjék.
49 A Parlament hozzáteszi, hogy azokat a nemzeti jogi aktusokat, amelyek a felperesek szerint a megtámadott aktusból erednek, a spanyol hatóságok kizárólag a nemzeti jog alapján, önállóan fogadták el. Azt állítja továbbá, hogy a 7. jegyzőkönyv 9. cikkéből nem lehet arra következtetni, hogy a képviselő mentelmi jogának fenntartásáról szóló határozat joghatásokat váltana ki. A Parlament végül emlékeztet arra, hogy eljárási szabályzata nem alapozhat meg jogi kötelezettségeket a tagállamokkal szemben.
50 Először is a felperesek azt állítják, hogy a Parlamentnek a képviselő 7. jegyzőkönyv 9. cikke szerinti mentelmi jogának fenntartására vonatkozó határozata joghatásokat vált ki.
51 E tekintetben arra hivatkoznak, hogy nincs hasonlóság a Parlamentnek a 7. jegyzőkönyv 8. cikkében előírt mentelmi joggal kapcsolatos jogkörei és az e jegyzőkönyv 9. cikkében előírt mentelmi jog tekintetében őt megillető hatáskörök között. Így ez utóbbit illetően a Parlament joghatásokkal bíró, a mentelmi jog fenntartására vonatkozó határozat elfogadására vonatkozó hatásköre azon a hatáskörén alapul, hogy e jegyzőkönyv 9. cikkének harmadik bekezdése alapján felfüggesztheti a mentelmi jogot, amelyből az következik, hogy a Parlament kizárólagos hatáskörrel rendelkezik annak eldöntésére, hogy e mentelmi jog az adott ügyben védi‑e valamelyik tagját, vagy sem.
52 A felperesek azt is előadják, hogy még annak feltételezése esetén is, hogy a Parlamentnek a képviselő mentelmi jogának fenntartására vonatkozó hatáskörét a nemzeti jogban kell keresni, a spanyol jog ruházza a nemzeti igazságügyi hatóságokkal szembeni kényszerítő intézkedések elfogadására vonatkozó hatáskört a parlamenti közgyűlésekre.
53 Másodszor a felperesek azzal érvelnek, hogy ha a Parlament elnöke megindította volna a mentelmi joguk fenntartására irányuló eljárást, a nemzeti igazságügyi hatóságok a lojális együttműködés elve alapján kötelesek lettek volna legalább a Parlament előtti eljárás befejezéséig felfüggeszteni a velük szemben indított eljárást, ami megakadályozta volna a 2019. október 14‑i és november 4‑i elfogatóparancsok kiadását. Ezenkívül a megtámadott jogi aktus azzal a hatással járt, hogy megfosztotta őket az Európai Unió Alapjogi Chartájában biztosított bizonyos jogoktól, köztük a mandátumuk gyakorlásához való jogtól.
– Előzetes észrevételek
54 Az ítélkezési gyakorlat szerint valamely uniós intézménynek a hozzá intézett kérelemre adott válasza nem minősül szükségszerűen az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése értelmében vett határozatnak, és így e válasz címzettje előtt nyitva áll a megsemmisítés iránti kereset lehetősége (1993. január 27‑i Miethke kontra Parlament végzés, C‑25/92, EU:C:1993:32, 10. pont; 2022. szeptember 15‑i PNB Banka kontra EKB ítélet, C‑326/21 P, nem tették közzé, EU:C:2022:693, 92. pont; 2012. szeptember 5‑i Farage kontra Parlament és Buzek végzés, T‑564/11, nem tették közzé, EU:T:2012:403, 27. pont).
55 Egyébiránt, amennyiben az uniós intézmény határozata megtagadó jellegű, azt azon kérelem jellegére figyelemmel kell értékelni, amelyre válaszként érkezett (1972. március 8‑i Nordgetreide kontra Bizottság ítélet, 42/71, EU:C:1972:16, 5. pont; 1992. november 24‑i Buckl és társai kontra Bizottság ítélet, C‑15/91 és C‑108/91, EU:C:1992:454, 22. pont; 2018. október 9‑i Multiconnect kontra Bizottság ítélet, T‑884/16, nem tették közzé, EU:T:2018:665, 45. pont). Közelebbről: a megtagadás akkor minősül az EUMSZ 263. cikk értelmében vett megsemmisítés iránti keresettel megtámadható aktusnak, ha azon jogi aktus, amelynek meghozatalát az intézmény megtagadta, e rendelkezés értelmében megtámadható lett volna (lásd: 1996. október 22‑i Salt Union kontra Bizottság ítélet, T‑330/94, EU:T:1996:154, 32. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Ebből következik, hogy a hozzá intézett kérelem valamely intézmény általi elutasítása nem minősül megsemmisítés iránti keresettel megtámadható jogi aktusnak, ha e kérelem nem arra irányul, hogy ezen intézmény kötelező joghatásokat kiváltó intézkedést fogadjon el (2012. szeptember 5‑i Farage kontra Parlament és Buzek végzés, T‑564/11, nem tették közzé, EU:T:2012:403, 27. pont; 2018. február 1‑jei Collins kontra Parlament végzés, T‑919/16, nem tették közzé, EU:T:2018:58, 19. pont).
56 Következésképpen a jelen ügyben annak meghatározása érdekében, hogy az EUMSZ 263. cikk értelmében vett megtámadható aktusnak minősül‑e az, hogy a Parlament elnöke megtagadta a felperesek mentelmi jogának fenntartására irányuló kérelmet, meg kell vizsgálni, hogy a kért, mentelmi jog fenntartására vonatkozó határozat alkalmas‑e joghatások kiváltására, és emlékeztetni kell arra, hogy az említett kérelem a felpereseket a 7. jegyzőkönyv 9. cikkének első és második bekezdése alapján megillető parlamenti mentelmi jogának fenntartására irányult.
57 Rögtön emlékeztetni kell arra, hogy az EUSZ 5. cikk (1) bekezdésének és az EUSZ 13. cikk (2) bekezdésének megfelelően a Parlament a Szerződésekben rá ruházott hatáskörök határain belül jár el. Márpedig, jóllehet a 7. jegyzőkönyv 9. cikkének harmadik bekezdése kifejezetten rendelkezik az európai parlamenti képviselő mentelmi jogának felfüggesztéséről, mentelmi jogának fenntartását csak az eljárási szabályzat 7. és 9. cikke írja elő.
58 Továbbá a Bíróság azt is kimondta, hogy a Parlament által a 7. jegyzőkönyv 8. cikkében előírt mentelmi jog fenntartására vonatkozóan hozott határozat olyan véleményt jelent, amely nem kötelező erejű a nemzeti igazságügyi hatóságokra nézve (lásd ebben az értelemben: 2008. október 21‑i Marra ítélet, C‑200/07 és C‑201/07, EU:C:2008:579, 39. pont; 2011. szeptember 6‑i Patriciello ítélet, C‑163/10, EU:C:2011:543, 39. pont). E következtetés levonása során a Bíróság a következő elemekre támaszkodott: először is, a 7. jegyzőkönyv nem biztosít hatáskört a Parlament számára arra, hogy valamely parlamenti képviselővel szemben annak véleménye vagy leadott szavazata miatt indult bírósági eljárás esetén a 7. jegyzőkönyv 8. cikke alkalmazása feltételeinek teljesülését vizsgálja. Másodszor, az ilyen hatáskör nem eredhet az eljárási szabályzat rendelkezéseiből, amely olyan belső szervezeti aktus, amely a Parlament javára nem állapíthat meg olyan hatásköröket, amelyeket jogi aktus – a jelen esetben a jegyzőkönyv – kifejezetten nem ismer el. Harmadszor az a körülmény, amelynek értelmében valamely tagállam nemzeti joga a nemzeti parlament tagjai mentességének fenntartására irányuló eljárást oly módon szabályozza, hogy megengedi e parlament számára a beavatkozást, ha a nemzeti bíróság ezt a mentességet nem ismeri el, nem jelenti ugyanezen hatáskör elismerését a Parlament számára az e tagállamból származó európai parlamenti képviselők tekintetében, mivel a 7. jegyzőkönyv 8. cikke nem ír elő kifejezetten ilyen hatáskört, és nem utal a nemzeti jogszabályokra (2008. október 21‑i Marra ítélet, C‑200/07 et C‑201/07, EU:C:2008:579, 32., 38. és 40. pont). Ezzel ellentétesen a Bíróság azt mondta ki, hogy a Parlament azon határozata, amely megtagadja a 7. jegyzőkönyv 8. cikkében előírt mentelmi jog fenntartását, szintén nem minősül kötelező joghatásokat kiváltó aktusnak (lásd ebben az értelemben: 2012. szeptember 5‑i Farage kontra Parlament és Buzek végzés, T‑564/11, nem tették közzé, EU:T:2012:403, 28. pont; 2018. február 1‑jei Collins kontra Parlament végzés, T‑919/16, nem tették közzé, EU:T:2018:58, 21. pont).
59 A felperesek azt állítják, hogy ez az ítélkezési gyakorlat nem alkalmazható a 7. jegyzőkönyv 9. cikkében előírt mentelmi jog fenntartásáról szóló határozatokra. Álláspontjuk szerint a Parlament azon hatásköre, hogy e mentelmi jogot fenntartó, a nemzeti igazságügyi hatóságokra nézve kötelező erejű határozatokat fogadjon el, a 7. jegyzőkönyv 9. cikkének harmadik bekezdése szerinti, e mentelmi jog felfüggesztésére vonatkozó kizárólagos hatáskörén, vagy adott esetben azon nemzeti jogon alapul, amelyre az említett jegyzőkönyv 9. cikke első bekezdésének a) pontja utal.
60 Ezért a felperesek által hivatkozott két jogalapot egymás után kell megvizsgálni.
– A Parlamentnek a mentelmi jog felfüggesztésére vonatkozó joga alapján fennálló hatásköre
61 A felperesek arra hivatkoznak, hogy a 7. jegyzőkönyv 9. cikkének harmadik bekezdése szerinti, a mentelmi jog felfüggesztésére vonatkozó jog magában foglalja azt a jogot, hogy azt ne függesszék fel, azaz véleményük szerint a mentelmi jog fenntartásához való jogot. Előadják, hogy a mentelmi jog nemzeti hatóságok kérelme alapján történő felfüggesztését megtagadó határozatnak és a mentelmi jognak a képviselő kérelme alapján történő fenntartására vonatkozó határozatnak azonos kötelező joghatásokkal kell bírnia. A felperesek szerint ugyanis kizárólag a Parlament rendelkezik hatáskörrel arra, hogy kötelező jelleggel döntsön arról, hogy a 7. jegyzőkönyv 9. cikkében előírt mentelmi jog valamely képviselőt egy adott ügyben védelemben részesít‑e, vagy sem. Így az EUMSZ 343. cikkel, az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésével és a saját 18. cikkével összefüggésben értelmezett 7. jegyzőkönyv lehetővé teszi a Parlament számára, hogy a képviselő és nem valamely tagállam kérésére megtagadja valamely képviselő mentelmi jogának – tehát a felperesek szerint az ő védelmének – felfüggesztését. Ez az egyetlen olyan értelmezés, amely lehetővé teszi a mentességek hatékony érvényesülésének biztosítását és a tényleges érvényesülés elve tiszteletben tartásának biztosítását.
62 E tekintetben először is emlékeztetni kell arra, hogy a 7. jegyzőkönyv 9. cikkének harmadik bekezdése kizárólagos jogot biztosít a Parlamentnek az említett jegyzőkönyv 9. cikkében előírt mentelmi jog felfüggesztésére, vagyis arra, hogy megfossza a képviselőt az e rendelkezés alapján őt megillető védelemtől. Az ilyen határozat az EUMSZ 263. cikk értelmében vett megtámadható jogi aktusnak minősül (2008. október 15‑i Mote kontra Parlament ítélet, T‑345/05, EU:T:2008:440, 31. pont). E jog gyakorlása azt feltételezi, hogy az illetékes hatóság a mentelmi jog felfüggesztésére irányuló kérelemmel fordult a Parlamenthez. A Bíróság így már megállapította, hogy a képviselőt egy adott eljárás keretében megilleti a 7. jegyzőkönyv 9. cikke szerinti mentelmi jog, és ezen eljárás folytatása érdekében kérte a Parlamenttől e mentelmi jog felfüggesztését. A Parlamentnek tehát döntenie kell arról, hogy felfüggeszti‑e ezt a mentességet, vagy sem, anélkül hogy a 7. jegyzőkönyv pontosan meghatározná azokat a szempontokat, amelyekre támaszkodnia kell. E tekintetben tehát nagyon széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik, figyelemmel az ilyen határozat politikai jellegére (lásd ebben az értelemben: 2013. január 17‑i Gollnisch kontra Parlament ítélet, T‑346/11 és T‑347/11, EU:T:2013:23, 59. pont; 2020. február 12‑i Bilde kontra Parlament ítélet, T‑248/19, nem tették közzé, EU:T:2020:46, 19. pont).
63 Ezzel ellentétben a Parlamentet az eljárási szabályzat 7. és 9. cikke alapján csak akkor lehet felhívni arra, hogy a képviselőt a 7. jegyzőkönyv 9. cikke szerint megillető mentelmi jogot fenntartsa, ha nem nyújtottak be a mentelmi jog felfüggesztésére irányuló kérelmet. Az ítélkezési gyakorlat értelmében ugyanis e mentesség fenntartása csak abban az esetben lehetséges, ha a mentesség felfüggesztésére irányuló kérelem hiányában azt az illetékes hatóságok cselekménye veszélyezteti (lásd ebben az értelemben: 2013. január 17‑i Gollnisch kontra Parlament ítélet, T‑346/11 és T‑347/11, EU:T:2013:23, 52. pont). Az ilyen, a mentesség fenntartása iránti kérelemről való döntéshez a Parlamentnek az eljárási szabályzat 7. cikkének (1) bekezdése alapján meg kell vizsgálnia, hogy fennáll‑e vagy lehetséges‑e a 7. jegyzőkönyv 9. cikkében foglalt mentesség megsértése.
64 Ebből következik, hogy a mentesség felfüggesztésére irányuló kérelem és a 7. jegyzőkönyv 9. cikkében előírt mentesség fenntartása iránti kérelem vizsgálata két külön eljárás alá tartozik.
65 Másodszor, a felperesek állításával ellentétben, a 7. jegyzőkönyv 9. cikkében előírt mentesség felfüggesztésére vonatkozó, az e cikk harmadik bekezdésében biztosított kizárólagos jogot nem lehet úgy értelmezni, mint amely kizárólagos hatáskört biztosít a Parlamentnek arra, hogy kötelező hatállyal döntsön arról, hogy valamely képviselő a neki felrótt cselekmények kapcsán rendelkezik‑e a 7. jegyzőkönyv 9. cikkében előírt mentességgel.
66 E hatáskör ugyanis elsősorban a hatóságok, különösen a nemzeti igazságügyi hatóságok hatáskörébe tartozik, amelyek bírósági eljárásokat folytatnak, és ennek keretében kötelesek alkalmazni a 7. jegyzőkönyv rendelkezéseit. Ily módon, ha e hatóságok megállapítják, hogy a képviselőnek felrótt cselekmények a 7. jegyzőkönyv – adott esetben a nemzeti joggal összefüggésben értelmezett – 9. cikkében előírt mentesség hatálya alá tartoznak, amennyiben folytatni kívánják az említett eljárásokat, kötelesek e mentesség felfüggesztését kérni a Parlamenttől. Egyrészt emlékeztetni kell arra, hogy e hatáskört az e rendelkezések alkalmazására hivatott nemzeti bíróságok azon lehetőségének, sőt kötelezettségének sérelme nélkül kell gyakorolni, hogy az EUMSZ 267. cikk alapján az említett jegyzőkönyv értelmezésére vonatkozó kérdést terjeszthetnek a Bíróság elé. Másrészt a nemzeti hatóságok e hatásköre nem zárja ki a Parlament azon hatáskörét, amelyet akkor kell gyakorolnia, amikor a mentesség felfüggesztésére irányuló kérelem tárgyában eljárva megvizsgálja, hogy a képviselő ténylegesen részesül‑e a 7. jegyzőkönyv 9. cikkében előírt mentességben, mielőtt döntene arról, hogy fel kell‑e azt függeszteni, vagy sem (lásd ebben az értelemben: 2013. január 17‑i Gollnisch kontra Parlament ítélet, T‑346/11 és T‑347/11, EU:T:2013:23, 47. pont). Az ilyen vizsgálat tehát az említett jegyzőkönyv 9. cikkének harmadik bekezdésében a Parlament számára elismert hatáskörbe tartozik, amennyiben arra a mentelmi jog felfüggesztésére irányuló kérelem keretében kerül sor.
67 A felperesek azzal érvelnek, hogy a 7. jegyzőkönyv 9. cikkét illetően a Parlament és a tagállamok közötti hatáskörmegosztásra vonatkozó ilyen értelmezés veszélyeztetné a Parlament tagjait megillető mentességek hatékony érvényesülését, és ebből következően a Parlament működésének és függetlenségének védelmére irányuló célt.
68 Mindazonáltal először is valamely uniós jogi rendelkezésnek a hatékony érvényesülésének megőrzése érdekében történő tág értelmezése nem vezethet az Unió és a tagállamok közötti, a Szerződések által kialakított hatáskörmegosztás megsértéséhez. Márpedig ez lenne a helyzet, ha a 7. jegyzőkönyv 9. cikkének harmadik bekezdéséből az következne, hogy a Parlament kizárólagos hatáskörrel rendelkezik annak meghatározására, hogy a képviselővel szemben folytatott bírósági eljárás megkérdőjelezi‑e a parlamenti képviselő mentelmi jogát, vagy sem. Másodszor, a 7. jegyzőkönyv 9. cikke által a képviselőknek biztosított védelem, akárcsak a tagállami hatóságok annak tiszteletben tartására való kötelezettsége, közvetlenül a 7. jegyzőkönyvből ered, nem pedig a Parlament eljárási szabályzatának valamely rendelkezéséből vagy az e szabályzat alapján elfogadott parlamenti határozatból. Következésképpen e védelem kötelező a bírósági eljárásokat lefolytató hatóságokra is. E nemzeti hatóságok tehát kötelesek felfüggeszteni ezeket az eljárásokat, ha megállapítják, hogy a 7. jegyzőkönyv 9. cikkében előírt mentelmi jogról van szó, és kötelesek az e mentelmi jog felfüggesztésére irányuló kérelmet benyújtani a Parlamenthez. A 7. jegyzőkönyv 9. cikkének a nemzeti hatóságok általi megsértése miatt az Európai Bizottság kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárást indíthat, amelynek az EUMSZ 258. cikk értelmében biztosítania kell, hogy a tagállamok betartsák a Szerződések rendelkezéseit.
69 Ebből következik, hogy a nemzeti hatóságok által előterjesztett, mentesség felfüggesztése iránti kérelemnek helyt nem adó határozat és a mentelmi jog képviselő kérelmére történő fenntartására vonatkozó határozat elfogadására nem ugyanabban a jogi keretben kerül sor. A felperesek állításával ellentétben tehát joghatásaiknak nem kell szükségképpen azonosaknak lenniük.
70 Következésképpen a felperesek megalapozatlanul állítják, hogy a Parlament a 7. jegyzőkönyv 9. cikkének harmadik bekezdése alapján az említett jegyzőkönyv 9. cikke szerinti mentesség fenntartásáról szóló határozatokat fogadhat el, amelyek a nemzeti igazságügyi hatóságokra nézve kötelező joghatásokat váltanak ki.
– A Parlament nemzeti jogon alapuló hatásköre
71 A Parlament azt állítja, hogy a 7. jegyzőkönyv 9. cikkében előírt mentesség fenntartásáról szóló határozat joghatásainak megállapításához figyelembe kell venni az e cikkben szereplő nemzeti jogra való utalást. Ily módon, ha valamely tagállam joga hatáskört biztosít a nemzeti parlamentnek arra, hogy az egyik képviselőjével szembeni eljárás felfüggesztését kérje, a Parlament ugyanilyen hatáskörrel rendelkezik az ezen államban megválasztott európai parlamenti képviselő tekintetében. A Parlament úgy véli, hogy ilyen esetben a képviselő mentelmi jogának fenntartására vonatkozó határozat kötelező joghatásokat váltana ki, és a mentelmi jog fenntartásának elutasításáról szóló határozat megsemmisítés iránti kereset tárgyát képezheti.
72 A felperesek azt állítják, hogy a joghatásoknak a 7. jegyzőkönyv 9. cikke első bekezdésének a) pontjában hivatkozott nemzeti joghoz való kapcsolása nem észszerű, mivel eltérő bánásmódot vezet be a mentességek között, és a felfüggesztés iránti kérelem hiányában védelem nélkül hagyja a 7. jegyzőkönyv 9. cikke első bekezdésének b) pontjában és második bekezdésében előírt mentességeket, holott azokra kizárólag az uniós jog az irányadó. Egyébiránt ez a nemzeti joghoz való kapcsolódás sérti a képviselők közötti egyenlőség elvét és a személyek szabad mozgását, mivel a mentességek ugyanazon tagállam általi megsértése esetén a Parlament az ezen államban, nem pedig a más államokban megválasztott képviselőt védheti.
73 Másodlagosan a felperesek azt állítják, hogy még ha feltételezzük is, hogy a Parlamentnek a képviselő mentelmi jogának fenntartására vonatkozó hatáskörét a nemzeti jogban kell keresni, a képviselőház eljárási szabályzata 12. cikkének rendelkezései és a büntetőeljárási törvénykönyv 751. cikkének (2) bekezdése és 753. cikke együttesen lehetővé teszik a Parlament számára, hogy a nemzeti igazságügyi hatóságokkal szemben kényszerítő intézkedéseket fogadjon el. A felperesek hozzáteszik, hogy e nemzeti rendelkezéseket úgy kell értelmezni, hogy biztosítsák, hogy a Parlament teljes mértékben el tudja látni feladatát.
74 E tekintetben először is emlékeztetni kell arra, hogy a 7. jegyzőkönyv 9. cikke első bekezdésének a) pontja szerint az Európai Parlament tagjai saját területükön élvezik a nemzeti jog által a parlamentjük tagjai számára biztosított mentességeket (lásd a fenti 24. pontot). E rendelkezés értelmében a képviselők által a nemzeti területükön élvezett mentelmi jog terjedelmét és tartalmát a különböző nemzeti jogszabályok határozzák meg, amelyekre e rendelkezés visszautal (lásd ebben az értelemben: 2010. március 19‑i Gollnisch kontra Parlament ítélet, T‑42/06, EU:T:2010:102, 106. pont).
75 Nem vitatott, hogy a nemzeti jogok a parlamenti mentelmi jog érdemi tartalmát illetően eltérőek. Így ez abban állhat, hogy az igazságügyi vagy rendőri hatóságok nem hozhatnak bizonyos intézkedéseket a nemzeti parlament tagjaival szemben anélkül, hogy előzetesen engedélyt kaptak volna, általában azon közgyűléstől, amelyhez tartoznak. Ez a nemzeti parlament számára biztosított azon lehetőségből is állhat, hogy hivatalból vagy az érintett tag kérelmére kérje az e taggal szemben már elfogadott bizonyos intézkedések – mint például a szabadságelvonással járó intézkedések vagy büntetőeljárások – felfüggesztését, különösen, ha e hatóságok nem ismerik el az említett tag mentelmi jogát. A nemzeti parlamentre ruházott ezen hatáskör szükségszerűen e parlament képviselői mentelmi jogának érdemi tartalmának részét képezi.
76 Ebből következik, hogy a 7. jegyzőkönyv 9. cikke első bekezdésének a) pontjában a nemzeti jogra tett utalás azt jelenti, hogy abban az esetben, ha valamely tagállam joga a nemzeti parlament tagjai mentelmi jogának fenntartására irányuló eljárást ír elő, amely lehetővé teszi a parlament számára, hogy beavatkozzon az igazságügyi vagy rendőri hatóságok előtti eljárásba, többek között az egyik tagjával szemben indított eljárások felfüggesztését kérve, ugyanilyen hatáskört ír elő a Parlament számára az ezen államban megválasztott európai parlamenti képviselők tekintetében (lásd ebben az értelemben: 2010. március 19‑i Gollnisch kontra Parlament ítélet, T‑42/06, EU:T:2010:102, 105. és 115. pont).
77 Amennyiben a felperesek arra hivatkoznak, hogy az ilyen értelmezés eltérő bánásmódot eredményezne a parlamenti képviselők között aszerint, hogy melyik államban választották meg őket, meg kell állapítani, hogy ez a különbség a 7. jegyzőkönyv 9. cikke első bekezdésének a) pontjában a nemzeti jogra tett utalásból ered.
78 Másodszor a jelen ügyben meg kell állapítani, hogy a spanyol alkotmány 71. cikke (lásd a lenti 29. pontot) nem ruház semmilyen hatáskört a nemzeti parlamentre annak érdekében, hogy – adott esetben az e taggal szemben indított eljárások felfüggesztését vagy fogva tartásának felfüggesztését kérve – beavatkozzon abban az esetben, ha a nemzeti hatóságok nem ismerik el a nemzeti parlament valamely tagjának mentelmi jogát.
79 A felperesek ugyanakkor azt állítják, hogy egyrészt a büntetőeljárásról szóló törvény 751. cikke (2) bekezdésének és 753. cikkének, másrészt a képviselőház eljárási szabályzata 12. cikkének együttesen értelmezett rendelkezései hatáskört biztosítanak a nemzeti parlamentnek arra, hogy az igazságügyi hatóságokkal szemben kötelező erejű jogi aktusokat fogadjon el tagjai mentelmi joga védelmének biztosítása érdekében, amennyiben e mentelmi jog veszélybe kerül.
80 E tekintetben e rendelkezések szövegéből az következik, hogy a büntetőeljárásról szóló törvény 751. cikkének (2) bekezdése és 753. cikke nem biztosít saját hatáskört a spanyol parlamentnek, különösen nem a büntetőeljárás felfüggesztésének kérelmezésére vonatkozó hatáskört. Az említett büntetőeljárási törvénykönyv 753. cikkében előírt eljárás felfüggesztése ugyanis a szóban forgó képviselő helyzetére vonatkozó, az illetékes hatóságok által a nemzeti parlamentnek nyújtott információhoz kapcsolódó automatikus joghatás. Ez a joghatás ideiglenes, mivel a felfüggesztés addig tart, amíg a nemzeti parlament határozatot nem hoz.
81 Ezenkívül meg kell állapítani, hogy a fenti 79. pontban említett rendelkezések felperesek általi értelmezését a Tribunal Supremo (legfelsőbb bíróság) és a Tribunal Constitucional (alkotmánybíróság) elutasította. Közelebbről, a Tribunal Constitucional (alkotmánybíróság) a 2021. március 18‑i 70/2021. sz. ítéletben, amelynek megoldását későbbi ítéletekben is alkalmazta, lényegében úgy ítélte meg, hogy a nemzeti parlament csak arra rendelkezik hatáskörrel, hogy engedélyezze vagy ne engedélyezze a valamely képviselője ellen folytatott eljárásokat, és – ellentétben azzal, amit más államok alkotmánya előír – nem rendelkezik más egyéb olyan hatáskörrel, mint például a fogva tartás vagy a büntetőeljárás felfüggesztése. A Tribunal Constitucional (alkotmánybíróság) arra is emlékeztetett, hogy a büntetőeljárásról szóló törvénykönyv, valamint a szenátus és a képviselőház eljárási szabályzatának rendelkezéseit a spanyol alkotmány 71. cikkének rendelkezéseivel összhangban kell értelmezni.
82 Meg kell tehát állapítani, hogy a nemzeti jognak a fenti 29–33. pontban felidézett rendelkezései, ahogyan azokat a nemzeti bíróságok értelmezik, nem biztosítanak hatáskört a spanyol parlamentnek arra, hogy fenntartsa valamely tagjának mentességét, amennyiben a nemzeti bíróság nem ismeri el ezt a mentességet, többek között azzal, hogy a vele szemben indított bírósági eljárás felfüggesztését kéri. Következésképpen a Parlament a 7. jegyzőkönyv 9. cikke első bekezdésének a) pontjában hivatkozott nemzeti jog alapján nem rendelkezik ilyen hatáskörrel a Spanyol Királyság címén megválasztott képviselők tekintetében.
83 A fentiek összességéből következik, hogy a Parlament nem rendelkezik normatív jogi aktusból eredő hatáskörrel a felperesek mentelmi jogának fenntartásáról szóló olyan határozat elfogadására, amely kötelező joghatásokat váltana ki a spanyol igazságügyi hatóságokkal szemben. Következésképpen a Parlament a felperesek mentelmi jogának fenntartására irányuló kérelemre válaszul nem fogadhatott el kötelező joghatásokat kiváltó határozatot.
84 Ezt a következtetést a felperesek többi érve nem kérdőjelezi meg.
85 Egyrészt, amennyiben a felperesek a lojális együttműködés elvének alkalmazásából eredő joghatásokra hivatkoznak, az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében rögzített ezen elvből az következik, hogy a tagállamok kötelesek minden olyan intézkedést megtenni, amely alkalmas az uniós jog hatályának és hatékonyságának biztosítására. A 7. jegyzőkönyv 18. cikke értelmében, amely e tekintetben az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében kimondott elvet pontosítja, az uniós intézmények és a tagállami hatóságok kötelesek együttműködni az e jegyzőkönyv rendelkezéseinek értelmezését és alkalmazását érintő konfliktusok elkerülése érdekében (lásd: 2020. december 17‑i Bizottság kontra Szlovénia [Az EKB irattárai] ítélet, C‑316/19, EU:C:2020:1030, 119. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Így, amikor egy nemzeti bíróság előtt európai parlamenti képviselővel szemben eljárás indul, és e bíróság arról értesül, hogy ugyanezen képviselő kiváltságai és mentességei fenntartására irányuló eljárás van folyamatban, az említett bíróság köteles az eljárást felfüggeszteni (2008. október 21‑i Marra ítélet, C‑200/07 és C‑201/07, EU:C:2008:579, 43. pont).
86 A felperesek szerint a megtámadott aktus szükségképpen joghatásokat váltott ki, mivel ha a Parlament elnöke megindította volna a mentelmi joguk fenntartására irányuló eljárást, azt a plenáris ülésen közölte volna, és azt az illetékes bizottsághoz utalta volna, a spanyol igazságügyi hatóságoknak fel kellett volna függeszteniük a velük szemben folytatott büntetőeljárást.
87 E tekintetben emlékeztetni kell arra az ítélkezési gyakorlatra, amely szerint a határozat elfogadására irányuló kérelmet elutasító jogi aktus joghatásait az így kért határozat joghatásai alapján kell megítélni (lásd a fenti 55. pontot). Ebből következik, hogy a megtámadott jogi aktus joghatásait a kért védelmi határozat joghatásaira tekintettel kell vizsgálni. Márpedig az ilyen határozat a jelen esetben nem fejtett volna ki joghatást (lásd a fenti 83. pont). Azt is hangsúlyozni kell, hogy a felperesek által hivatkozott, a nemzeti bírósági eljárásra gyakorolt halasztó hatály nem a parlamenti képviselő mentelmi jogának fenntartására irányuló eljárás megindításából ered, hanem azon következtetésekből, amelyeket a nemzeti bíróságnak a lojális együttműködés elvének tiszteletben tartása mellett le kell vonnia az ilyen eljárás megindításával kapcsolatban tudomására hozott információkból (lásd ebben az értelemben: 2008. október 21‑i Marra ítélet, C‑200/07 és C‑201/07, EU:C:2008:579, 43. pont), amelynek felülvizsgálata az uniós bíróság feladata.
88 Másrészt a felperesek azzal érvelnek, hogy a Parlament elnöke a megtámadott aktussal lehetővé tette a spanyol igazságügyi hatóságok számára, hogy – többek között a fenti 14. pontban említett elfogatóparancsok kibocsátásával – továbbra is megsértsék a mentelmi jogukat és bizonyos alapvető jogaikat. Márpedig meg kell állapítani, hogy az állítólagos jogsértések a nemzeti szinten elfogadott jogi aktusokból erednek, és hogy a Parlament nem rendelkezett hatáskörrel arra, hogy jogilag kötelező erejű határozattal akadályozza meg e jogi aktusok kibocsátását.
89 A fentiek összességéből következik, hogy a megtámadott jogi aktus nem vitatható az EUMSZ 263. cikk szerinti megsemmisítés iránti keresettel. Helyt kell tehát adni a Parlament által felhozott elfogadhatatlansági kifogásnak, és ennélfogva a keresetet mint elfogadhatatlant el kell utasítani, anélkül hogy vizsgálni kellene a Parlament által előterjesztett, okafogyottság megállapítása iránti kérelmet, a Spanyol Királyság által felhozott, a felperesek eljáráshoz fűződő érdekének hiányára alapított elfogadhatatlansági kifogást, végül pedig a Parlament és a Spanyol Királyság által a felperesek által a tárgyalás napján benyújtott új bizonyítékokkal kapcsolatban felhozott elfogadhatatlansági kifogást.
A költségekről
90 Az eljárási szabályzat 134. cikkének (1) bekezdése alapján a Törvényszék a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte.
91 A felpereseket, mivel pervesztesek lettek, a Parlament kérelmének megfelelően kötelezni kell saját költségeiknek és a Parlament költségeinek viselésére.
92 Az eljárási szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése alapján a Spanyol Királyság maga viseli saját költségeit.
A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (kibővített hatodik tanács)
a következőképpen határozott:
1) A Törvényszék a keresetet elutasítja.
2) A Törvényszék Carles Puigdemont i Casamajót és Antoni Comín i Oliverest kötelezi saját költségei, valamint az Európai Parlament részéről felmerült költségek viselésére.
3) A Spanyol Királyság maga viseli saját költségeit.
Marcoulli | Frimodt Nielsen | Kanninen |
Kihirdetve Luxembourgban, a 2023. július 5‑i nyilvános ülésen.
Aláírások