Sag C-107/23 PPU [Lin] (i)
Straffesag
mod
C.I. m.fl.
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Curtea de Apel Brașov)
Domstolens dom (Store Afdeling) af 24. juli 2023
»Præjudiciel forelæggelse – beskyttelse af Unionens finansielle interesser – artikel 325, stk. 1, TEUF – BFI-konventionen – artikel 2, stk. 1 – forpligtelse til at træffe effektive og afskrækkende foranstaltninger for at bekæmpe svig, der skader Unionens finansielle interesser – forpligtelse til at fastsætte strafferetlige sanktioner – merværdiafgift (moms) – direktiv 2006/112/EF – alvorlig momssvig – forældelsesfrist for strafansvar – en forfatningsdomstols dom, hvorved en national bestemmelse, der omhandler grunde til afbrydelse af denne frist, er blevet erklæret ugyldig – systemisk risiko for straffrihed – beskyttelse af de grundlæggende rettigheder – artikel 49, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – det strafferetlige legalitetsprincip – krav om forudsigelighed og nøjagtighed i straffeloven – princippet om anvendelse med tilbagevirkende kraft af en mildere straffebestemmelse (lex mitior) – retssikkerhedsprincippet – national norm til beskyttelse af grundlæggende rettigheder – en medlemsstats retsinstansers forpligtelse til at undlade at anvende denne medlemsstats forfatningsdomstols og/eller øverste domstols domme, såfremt de ikke er i overensstemmelse med EU-retten – dommeres disciplinære ansvar ved manglende efterlevelse af disse domme – princippet om EU-rettens forrang«
1. Præjudicielle spørgsmål – præjudiciel hasteprocedure – betingelser – undersøgelse ex officio ved Domstolen – frihedsberøvet person – tvistens løsning kan have betydning for denne frihedsberøvelse
(Statutten for Domstolen, art. 23a; Domstolens procesreglement, art. 107)
(jf. præmis 48-56)
2. Den Europæiske Unions egne indtægter – beskyttelse af Den Europæiske Unions finansielle interesser – bekæmpelse af svig og andre ulovlige aktiviteter – medlemsstaternes forpligtelse til at indføre effektive og afskrækkende sanktioner – rækkevidde – kriminalitet, der skader Unionens finansielle interesser – fastsættelse af forældelsesfrister – medlemsstaternes kompetence – grænser
(Art. 4, stk. 2, TEUF; konventionen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, art. 2, stk. 1)
(jf. præmis 79-86)
3. Den Europæiske Unions egne indtægter – beskyttelse af Den Europæiske Unions finansielle interesser – bekæmpelse af svig og andre ulovlige aktiviteter – medlemsstaternes forpligtelse til at indføre effektive og afskrækkende sanktioner – rækkevidde – den nationale dommers forpligtelser – overholdelse af de grundlæggende rettigheder – national norm til beskyttelse af det strafferetlige legalitetsprincip – krav om strafferettens forudsigelighed og nøjagtighed – domme afsagt af en medlemsstats forfatningsdomstol, hvorved en national bestemmelse, som regulerer grundene til afbrydelse af forældelsesfristen for strafansvar, erklæres ugyldig – virkning – henlæggelse af et betydeligt antal straffesager, herunder sager om alvorlig svig, der skader Unionens finansielle interesser – de nationale retters pligt til at undlade at anvende disse domme – foreligger ikke
(Art. 325, stk. 1, TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 51, stk. 1; konventionen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, art. 2, stk. 1)
(jf. præmis 91-101, 110-118 og 125 samt domskonkl. 1)
4. EU-ret – principper – det strafferetlige legalitetsprincip – rækkevidde
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 49, stk. 1)
(jf. præmis 104-108)
5. Den Europæiske Unions egne indtægter – beskyttelse af Den Europæiske Unions finansielle interesser – bekæmpelse af svig og andre ulovlige aktiviteter – medlemsstaternes forpligtelse til at indføre effektive og afskrækkende sanktioner – rækkevidde – den nationale dommers forpligtelser – overholdelse af de grundlæggende rettigheder – national norm til beskyttelse af princippet om anvendelse med tilbagevirkende kraft af en mildere straffebestemmelse (lex mitior) – tvivl om afbrydelsen af forældelsesfristen for strafansvar i sager vedrørende alvorlig svig, der skader Unionens finansielle interesser – norm, der finder anvendelse på proceduremæssige skridt, der blev gennemført, inden den nationale bestemmelse, som regulerer grundene til en sådan afbrydelse, blev erklæret ugyldig – de nationale retters pligt til at undlade at anvende denne norm
(Art. 325, stk. 1, TEUF; konventionen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, art. 2, stk. 1)
(jf. præmis 119-125 og domskonkl. 1)
6. EU-ret – forrang – afgørelser vedtaget af en medlemsstats forfatningsdomstol og øverste domstol, som er i strid med EU-retlige bestemmelser med direkte virkning – national lovgivning eller praksis, som forbyder dommerne ved denne medlemsstats retsinstanser af egen drift at undlade at anvende disse afgørelser, idet de ellers risikerer at ifalde disciplinært ansvar – ikke tilladt
(Art. 267 TEUF og art. 325, stk. 1, TEUF; konventionen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, art. 2, stk. 1)
(jf. præmis 128-137 og domskonkl. 2)
Resumé
I 2010 undlod C.I., C.O., K.A., L.N. og S.P. (herefter »de berørte personer«) helt eller delvist i deres regnskaber at registrere handelstransaktioner og indtægter fra salg til nationale modtagere af dieselolie, som var blevet erhvervet under udsættelsen af betalingen af punktafgift, hvorved de forvoldte skade på statens budget, navnlig med hensyn til merværdiafgift (moms) og punktafgift på dieselolie.
Ved dom offentliggjort den 25. juni 2018 fandt Curtea Constituțională (forfatningsdomstol, Rumænien), at en national bestemmelse, der regulerede afbrydelsen af forældelsesfristen for strafansvar, var forfatningsstridig, idet den tilsidesatte det strafferetlige legalitetsprincip (1). Denne domstol præciserede endvidere i en dom offentliggjort den 9. juni 2022, at henset til den rumænske lovgivers manglende indgriben umiddelbart efter den nævnte dom afsagt i 2018, fastsatte rumænsk ret ingen grunde til afbrydelse af den nævnte forældelsesfrist mellem datoen for offentliggørelsen af den sidstnævnte dom og datoen for ikrafttrædelsen af den bestemmelse, som erstattede den bestemmelse, der var blevet fundet ugyldig, hvilket var den 30. maj 2022 (2).
Ved dom af 30. juni 2020 afsagde Curtea de Apel Brașov (appeldomstolen i Brașov, Rumænien), der var den forelæggende ret, kendelse om domfældelse af eller stadfæstelse af domme afsagt over for de berørte personer, hvorved de pågældende blev idømt fængselsstraffe for afgiftssvig og kriminel sammensværgelse. De berørte personer iværksatte særlige retsmidler med påstand om ophævelse af denne dom med den begrundelse, at de blev dømt, selv om forældelsesfristen for deres strafansvar var udløbet. De gjorde nærmere bestemt gældende, at den omstændighed, at gældende ret i den ovennævnte periode ikke fastsatte nogen mulighed for afbrydelse af forældelsesfristen for strafansvar, i sig selv udgjorde en mildere straffebestemmelse, som skulle anvendes på dem i overensstemmelse med princippet om anvendelse med tilbagevirkende kraft af en mildere straffebestemmelse (lex mitior). I denne forbindelse påberåbte de sig en dom afsagt af Înalta Curte de Casație și Justiție (kassationsdomstol, Rumænien) den 25. oktober 2022, hvorved denne fastslog, at der principielt kunne iværksættes et særligt retsmiddel med påstand om ophævelse af en endelig dom baseret på virkningerne af dommene afsagt af forfatningsdomstolen som en mildere straffebestemmelse (lex mitior) (3).
Den forelæggende ret konstaterede, at såfremt en sådan fortolkning skulle lægges til grund, ville forældelsesfristen i det foreliggende tilfælde være udløbet, inden afgørelsen om domfældelse af de berørte personer var blevet endelig, hvilket ville medføre, at straffesagen blev henlagt, og at de pågældende ikke kunne dømmes.
Den forelæggende ret ønskede oplyst, om denne fortolkning var forenelig med EU-retten, for så vidt som den ville medføre, at de berørte personer ikke ville ifalde strafansvar for alvorlig svig til skade for Unionens finansielle interesser. Den forelæggende ret fremhævede desuden, at såfremt det måtte blive fastslået, at det ikke var muligt at anlægge en fortolkning i overensstemmelse med EU-retten, kunne den være forpligtet til at undlade at anvende dommene afsagt af forfatningsdomstolen og/eller den øverste domstol. Den nye disciplinærordning gjorde det imidlertid muligt at pålægge dommere sanktioner, såfremt de i ond tro og eller ved grov uagtsomhed havde tilsidesat domme afsagt af disse retsinstanser.
Inden for rammerne af den præjudicielle hasteprocedure, som var iværksat ex officio, præciserede Domstolen (Store Afdeling) de forpligtelser, der for medlemsstaterne følger af dels kravene om at bekæmpe svig, der skader Unionens finansielle interesser, dels kravet om overholdelse af de grundlæggende rettigheder, således som disse er beskyttet ved EU-retten og national ret.
Domstolens bemærkninger
Domstolen fastslog, at hverken artikel 325, stk. 1, TEUF eller BFI-konventionens (4) artikel 2, stk. 1, forpligter en medlemsstats retsinstanser til at undlade at anvende domme afsagt af en forfatningsdomstol, hvorved det er blevet fastslået, at den nationale lovbestemmelse, der omhandlede grundene til afbrydelse af forældelsesfristen i straffesager, var ugyldig, selv om disse domme havde til følge, at et betydeligt antal straffesager, herunder sager vedrørende alvorlig svig, der skadede Unionens finansielle interesser, ville blive henlagt på grund af forældelse af strafansvaret.
I denne henseende præciserede Domstolen indledningsvis, at selv om vedtagelsen af regler om forældelse af strafansvaret for overtrædelser, der skader Unionens finansielle interesser, på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen henhørte under medlemsstaternes kompetence, var disse under udøvelsen af denne kompetence forpligtet til at overholde de forpligtelser, der følger af EU-retten. Medlemsstaterne skal således bekæmpe svig og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Unionens finansielle interesser, ved hjælp af afskrækkende og effektive foranstaltninger samt træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at adfærd, der udgør svig, som skader sådanne interesser, herunder momssvig, kan straffes med strafferetlige sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har en afskrækkende virkning. I denne forbindelse skal medlemsstaterne sikre, at de regler om forældelsesfrister, som er foreskrevet i national ret, kan føre til en effektiv sanktionering af de lovovertrædelser, der er forbundet med en sådan svig.
Anvendelsen af domme afsagt af forfatningsdomstolen, hvorved det er blevet fastslået, at den nationale lovbestemmelse, der omhandlede grundene til afbrydelse af forældelsesfristen i straffesager, var ugyldig, ville imidlertid medføre, at straffesagen blev henlagt, og at de berørte personer ikke ville kunne dømmes. Anvendelsen heraf ville desuden medføre bortfald af strafansvar i et betydeligt antal sager, som således ville indebære en systemisk risiko for straffrihed for handlinger, der udgør alvorlig svig, som skader Unionens finansielle interesser. En sådan risiko er uforenelig med de forpligtelser, som medlemsstaterne er pålagt ved artikel 325, stk. 1, TEUF og BFI-konventionens artikel 2, stk. 1.
Da disse bestemmelser har direkte virkning, påhviler det i medfør af princippet om EU-rettens forrang principielt de nationale retter at sikre den fulde virkning af EU-rettens krav, idet den om fornødent skal undlade at anvende enhver national lovgivning, der i forbindelse med sager om alvorlig svig, der skader Unionens finansielle interesser, er til hinder for anvendelsen af effektive og afskrækkende sanktioner til bekæmpelse af sådanne overtrædelser. Det fremgår således, at disse retter principielt er forpligtet til at undlade at anvende de nævnte domme.
Da de straffesager, der var indledt for lovovertrædelser på momsområdet, udgør en gennemførelse af EU-retten som omhandlet i artikel 51, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), skal det endvidere undersøges, om forpligtelsen til at undlade at anvende disse domme er i strid med beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder og i det foreliggende tilfælde med de rettigheder, der i Unionens retsorden er sikret ved chartrets artikel 49, stk. 1 (5). For så vidt som de regler, der regulerer forældelse i straffesager, ikke er omfattet af anvendelsesområdet for denne bestemmelse, kan forpligtelsen til at undlade at anvende de nævnte domme ikke tilsidesætte de grundlæggende rettigheder, således som disse er sikret ved den nævnte bestemmelse.
Når en ret i en medlemsstat skal efterprøve, om en national bestemmelse eller foranstaltning er forenelig med de grundlæggende rettigheder, og denne bestemmelse eller foranstaltning gennemfører EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1, i en situation, hvor medlemsstaternes virke ikke fuldt ud er reguleret af EU-retten, er det imidlertid fortsat muligt for nationale myndigheder og retter at anvende nationale normer til beskyttelse af de grundlæggende rettigheder, forudsat at denne anvendelse ikke gør indgreb i det beskyttelsesniveau, som er fastsat i chartret, eller i EU-rettens forrang, enhed og effektive virkning. For så vidt som reglerne om afbrydelse af forældelsesfristen for strafansvar i rumænsk ret hører under materiel strafferet og følgelig er underlagt det strafferetlige legalitetsprincip og princippet om anvendelse med tilbagevirkende kraft af en mildere straffebestemmelse (lex mitior), skal disse principper anses for nationale normer til beskyttelse af de grundlæggende rettigheder.
I denne henseende henviste Domstolen for det første til den betydning i såvel Unionens retsorden som i de nationale retsordener, som princippet om, at strafbare forhold og straffe skal have lovhjemmel, har med sit krav om forudsigelighed og præcision samt kravet om, at gældende straffebestemmelser ikke må have tilbagevirkende kraft. Disse krav er et særligt udtryk for retssikkerhedsprincippet, der er et centralt element i retsstaten, som er fastlagt i artikel 2 TEU som både en grundlæggende EU-værdi og en fælles værdi for medlemsstaterne.
I det foreliggende tilfælde har forfatningsdomstolen anvendt en national norm til beskyttelse af det strafferetlige legalitetsprincip med de krav om strafferettens forudsigelighed og nøjagtighed, der følger heraf, som supplerer den beskyttelse mod vilkårlighed på det strafferetlige område, som EU-retten giver på grundlag af retssikkerhedsprincippet. På baggrund af betydningen af denne beskyttelse mod vilkårlighed kan en sådan norm være til hinder for den forpligtelse, som påhviler de nationale retter i medfør af artikel 325, stk. 1 og 2, TEUF, til at undlade at anvende nationale bestemmelser om forældelsesfrister i straffesager.
Domstolen fastslog for det andet, at i medfør af artikel 325, stk. 1, TEUF og BFI-konventionens artikel 2, stk. 1, er en medlemsstats retsinstanser derimod forpligtede til at undlade at anvende en national beskyttelsesnorm vedrørende princippet om anvendelse med tilbagevirkende kraft af en mildere straffebestemmelse (lex mitior), som gør det muligt, herunder i forbindelse med søgsmål anlagt til prøvelse af endelige domme, at rejse tvivl om afbrydelse af forældelsesfristen for strafansvar i grove tilfælde af svig, der skader Unionens finansielle interesser, som følge af proceduremæssige skridt, der fandt sted, inden den nationale lovbestemmelse, der omhandler grundene til afbrydelse af forældelsesfristen i straffesager, blev erklæret ugyldig.
I modsætning til den nationale beskyttelsesnorm vedrørende det strafferetlige legalitetsprincip med de krav om strafferettens forudsigelighed og nøjagtighed, der følger heraf, som er begrænset til at neutralisere den fristafbrydende virkning af proceduremæssige skridt, der fandt sted i perioden fra den 25. juni 2018, datoen for offentliggørelsen af den dom, hvorved den omhandlede nationale lovbestemmelse blev erklæret ugyldig, til den 30. maj 2022, datoen for ikrafttrædelsen af den bestemmelse, som erstattede den, gør den nationale beskyttelsesnorm vedrørende princippet om anvendelse med tilbagevirkende kraft af en mildere straffebestemmelse (lex mitior) det nemlig muligt at neutralisere den fristafbrydende virkning af proceduremæssige skridt, der fandt sted inden den 25. juni 2018. Anvendelsen af en sådan national beskyttelsesnorm kan således forværre den systemiske risiko for straffrihed for grove tilfælde af svig, der skader Unionens finansielle interesser, hvilket er i strid med artikel 325 TEUF og BFI-konventionens artikel 2, stk. 1.
Under disse omstændigheder, og henset til den nødvendige afvejning mellem sidstnævnte nationale beskyttelsesnorm og bestemmelserne i artikel 325 TEUF og BFI-konventionens artikel 2, stk. 1, kan en national rets anvendelse af denne norm bringe EU-rettens forrang, enhed og effektivitet i fare.
Endelig fastslog Domstolen, at princippet om EU-rettens forrang er til hinder for en lovgivning eller en national praksis, hvorefter en medlemsstats ordinære retsinstanser er bundet af afgørelser fra denne medlemsstats forfatningsdomstol og øverste domstol og derfor ikke af egen drift kan undlade at anvende den retspraksis, der følger af sådanne afgørelser, idet dommerne ved disse retsinstanser ellers risikerer at ifalde disciplinært ansvar, også selv om de, henset til en dom afsagt af Domstolen, måtte finde, at en sådan retspraksis er i strid med bestemmelser i EU-retten, der har direkte virkning. Det forhold, at en national retsinstans udøver de opgaver, som den således er betroet i medfør af traktaterne, og overholder de forpligtelser, der påhviler den i medfør heraf, når den i overensstemmelse med princippet om EU-rettens forrang anvender en EU-retlig bestemmelse såsom artikel 325, stk. 1, TEUF eller BFI-konventionens artikel 2, stk. 1, og Domstolens fortolkning heraf, kan nemlig pr. definition ikke kvalificeres som en disciplinærforseelse for dommere, der har sæde i denne retsinstans, idet denne bestemmelse og dette princip ellers ipso facto ville blive tilsidesat.