OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY
przedstawiona w dniu 14 stycznia 2020 r.(1)
Sprawa C‑78/18
Komisja Europejska
przeciwko
Węgrom
(Przejrzystość stowarzyszeń)
Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Swobodny przepływ kapitału – Artykuły 63 i 65 TFUE – Poszanowanie życia prywatnego – Ochrona danych osobowych – Wolność zrzeszania się – Przejrzystość – Artykuły 7, 8 i 12 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Zagraniczne darowizny na rzecz organizacji pozarządowych prowadzących działalność w państwie członkowskim – Ustawodawstwo krajowe nakładające obwarowane sankcją obowiązki rejestracji, zgłaszania i przejrzystości na organizacje pozarządowe otrzymujące wsparcie zagraniczne
1. Na wniosek Komisji Trybunał ma rozstrzygnąć, czy wprowadzając w drodze ustawy(2) określone ograniczenia wobec pochodzących z zagranicy darowizn na rzecz tak zwanych „organizacji społeczeństwa obywatelskiego” Węgry uchybiły zobowiązaniom, które ciążą na nich na mocy art. 63 TFUE oraz art. 7, 8 i 12 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą praw podstawowych”).
2. Trybunał będzie musiał wydać orzeczenie w przedmiocie wniesionej przez Komisję skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, ponownie mierząc się z zadaniem sądowej kontroli działalności państw w taki sposób, żeby w jego analizie harmonijnie łączyły się traktatowe podstawowe swobody z prawami chronionymi przez kartę praw podstawowych.
I. Ramy prawne
A. Prawo Unii
1. Traktat FUE
3. Artykuł 63 TFUE stanowi:
„1. W ramach postanowień niniejszego rozdziału zakazane są wszelkie ograniczenia w przepływie kapitału między państwami członkowskimi oraz między państwami członkowskimi a państwami trzecimi.
2. W ramach postanowień niniejszego rozdziału zakazane są wszelkie ograniczenia w płatnościach między państwami członkowskimi oraz między państwami członkowskimi a państwami trzecimi”.
4. Artykuł 65 TFUE stanowi:
„1. Artykuł 63 nie narusza prawa państw członkowskich do:
a) stosowania odpowiednich przepisów ich prawa podatkowego traktujących odmiennie podatników ze względu na różne miejsce zamieszkania lub inwestowania kapitału;
b) podejmowania wszelkich środków niezbędnych do zapobiegania naruszeniom ich ustaw i aktów wykonawczych, zwłaszcza w sferze podatkowej i w dziedzinie nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami finansowymi lub ustanowienia procedur deklarowania przepływu kapitału do celów informacji administracyjnej bądź statystycznej lub podejmowania środków uzasadnionych powodami związanymi z porządkiem publicznym lub bezpieczeństwem publicznym.
2. Niniejszy rozdział nie przesądza o możliwości stosowania ograniczeń w dziedzinie prawa przedsiębiorczości zgodnych z Traktatami.
3. Środki i procedury określone w ustępach 1 i 2 nie powinny stanowić arbitralnej dyskryminacji ani ukrytego ograniczenia w swobodnym przepływie kapitału i płatności w rozumieniu artykułu 63.
[…]”.
2. Karta praw podstawowych
5. Artykuł 7 stanowi:
„Każdy ma prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, domu i komunikowania się”.
6. Artykuł 8 brzmi:
„1. Każdy ma prawo do ochrony danych osobowych, które go dotyczą.
2. Dane te muszą być przetwarzane rzetelnie w określonych celach i za zgodą osoby zainteresowanej lub na innej uzasadnionej podstawie przewidzianej ustawą. Każdy ma prawo dostępu do zebranych danych, które go dotyczą, i prawo do dokonania ich sprostowania.
3. Przestrzeganie tych zasad podlega kontroli niezależnego organu”.
7. Artykuł 12 ust. 1 stanowi:
„Każdy ma prawo do swobodnego pokojowego zgromadzania się [pokojowego gromadzenia się] oraz do swobodnego stowarzyszania się na wszystkich poziomach, zwłaszcza w sprawach politycznych, związkowych i obywatelskich, z którego wynika prawo każdego do tworzenia związków zawodowych i przystępowania do nich dla obrony swoich interesów”.
8. Artykuł 52 stanowi:
„1. Wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w niniejszej Karcie muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę tych praw i wolności. Z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności [W zgodzie z zasadą proporcjonalności] ograniczenia mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób.
[…]
3. W zakresie, w jakim niniejsza Karta zawiera prawa, które odpowiadają prawom zagwarantowanym w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, ich znaczenie i zakres są takie same jak praw przyznanych przez tę konwencję. Niniejsze postanowienie nie stanowi przeszkody, aby prawo Unii przyznawało szerszą ochronę.
[…]”.
B. Prawo krajowe. Ustawa LXXVI z 2017 r.
9. W preambule deklaruje się, co następuje:
„[…] organizacje powstałe w oparciu o wolność zrzeszania się stanowią wyraz samoorganizacji społeczeństwa, a ich działalność przyczynia się do demokratycznej kontroli i debaty publicznej nad sprawami publicznymi […]; organizacje te odgrywają decydującą rolę w kształtowaniu opinii publicznej,
– […] przejrzystość stowarzyszeń i fundacji w społeczeństwie leży w najbardziej istotnym interesie publicznym z uwagi na ich rolę w społeczeństwie,
– […] wsparcie udzielane organizacjom powstałym w oparciu o wolność zrzeszania się z nieznanych źródeł zagranicznych może być wykorzystane przez zagraniczne grupy interesów do forsowania – za pomocą oddziaływania społecznego tych organizacji – ich własnych interesów, zamiast interesów społeczności w życiu społecznym i politycznym Węgier oraz […] może stanowić zagrożenie dla politycznych i gospodarczych interesów kraju, a także dla funkcjonowania instytucji prawnych bez ingerencji z zewnątrz”.
10. Zgodnie z art. 1:
„1. Do celów stosowania niniejszej ustawy za organizację otrzymującą wsparcie zagraniczne uznaje się stowarzyszenia lub fundacje otrzymujące finansowanie określone w ust. 2.
2. W rozumieniu niniejszej ustawy każde przekazanie środków pieniężnych lub innych aktywów pochodzących, pośrednio lub bezpośrednio, z zagranicy, bez względu na tytuł prawny, uznaje się za wsparcie, z chwilą gdy osiągnie – samodzielnie lub łącznie – w danym roku podatkowym dwukrotność kwoty określonej w art. 6 ust. 1 lit. b) ustawy LIII z 2017 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu oraz ich zwalczaniu (zwanej dalej »ustawą Pmt«)[(3)].
3. Do kwoty wsparcia w rozumieniu ust. 2 nie wlicza się wsparcia, które stowarzyszenie lub fundacja otrzymuje na podstawie szczególnych przepisów w postaci finansowania z Unii Europejskiej przekazywanego za pośrednictwem [węgierskiej] instytucji budżetowej.
4. Niniejsza ustawa nie ma zastosowania do:
a) stowarzyszeń i fundacji niebędących organizacjami społeczeństwa obywatelskiego;
b) stowarzyszeń objętych ustawą I z 2004 r. o sporcie;
c) organizacji prowadzących działalność religijną;
d) organizacji i stowarzyszeń objętych ustawą CLXXIX z 2011 r. o prawach mniejszości narodowych, a także fundacji, które zgodnie ze swoim statutem prowadzą działalność bezpośrednio związaną z autonomią kulturalną mniejszości narodowej albo które reprezentują i chronią interesy danej mniejszości narodowej”.
11. Artykuł 2 stanowi:
„1. Z chwilą gdy kwota otrzymanego w danym roku wsparcia osiągnie dwukrotność kwoty określonej w art. 6 ust. 1 lit. b) ustawy Pmt, stowarzyszenie lub fundacja w rozumieniu art. 1 ust. 1 zgłaszają, w terminie 15 dni, że stały się organizacją otrzymującą wsparcie zagraniczne.
2. Organizacja otrzymująca wsparcie zagraniczne przekazuje zgłoszenie, o którym mowa w ust. 1, do sądu właściwego ze względu na jej siedzibę (zwanego dalej »sądem rejestrowym«) wraz z danymi określonymi w załączniku I[(4)]. Sąd rejestrowy dołącza zgłoszenie do akt stowarzyszenia lub fundacji znajdujących się w rejestrze organizacji obywatelskich oraz innych organizacji uznanych za niekomercyjne (zwanego dalej »rejestrem«) oraz dokonuje rejestracji stowarzyszenia lub fundacji jako organizacji otrzymującej wsparcie zagraniczne.
3. Stosując odpowiednio przepisy ust. 1, organizacja otrzymująca wsparcie zagraniczne przekazuje do sądu rejestrowego jednocześnie ze swoim rozliczeniem zgłoszenie zawierające dane określone w załączniku I dotyczące wsparcia otrzymanego w poprzednim roku. Odnośnie do danego roku zgłoszenie powinno zawierać:
a) w przypadku wsparcia poniżej 500 000 HUF[(5)] na darczyńcę – informacje wymienione w części II lit. A załącznika I,
b) w przypadku wsparcia wynoszącego co najmniej 500 000 HUF na darczyńcę – informacje wymienione w części II lit. B załącznika I.
4. Do 15 dnia każdego miesiąca sąd rejestrowy przekazuje ministrowi odpowiedzialnemu za prowadzenie portalu informacji obywatelskiej nazwę, siedzibę i numer identyfikacji podatkowej stowarzyszeń i fundacji, które wpisał do rejestru jako organizacje otrzymujące wsparcie zagraniczne w poprzednim miesiącu. Minister bezzwłocznie rozpowszechnia przekazane informacje w celu ich bezpłatnego publicznego udostępnienia na ustanowionej w tym celu platformie elektronicznej.
5. Po dokonaniu zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, organizacja otrzymująca wsparcie zagraniczne niezwłocznie zamieszcza na swojej stronie internetowej i w swoich publikacjach […] informację, że została uznana za organizację otrzymującą wsparcie zagraniczne w rozumieniu niniejszej ustawy.
6. Organizacja otrzymująca wsparcie zagraniczne pozostaje związana obowiązkiem określonym w ust. 5 tak długo, jak długo jest uznawana za organizację tego typu w rozumieniu niniejszej ustawy”.
12. Artykuł 3 stanowi:
„1. Jeśli stowarzyszenie lub fundacja nie wypełniają obowiązków wynikających z niniejszej ustawy, prokurator, gdy tylko poweźmie o tym wiadomość […], wzywa stowarzyszenie lub fundację do spełnienia w terminie 30 dni wynikających z ustawy obowiązków.
2. Jeśli organizacja otrzymująca wsparcie zagraniczne nie spełni obowiązku wskazanego przez prokuratora, prokurator ponownie wzywa ją do spełnienia obowiązków nałożonych niniejszą ustawą w terminie 15 dni. Po bezskutecznym upływie tego terminu w ciągu kolejnych 15 dni prokurator wnosi do właściwego sądu o nałożenie grzywny na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy CLXXXI z 2011 r. o sądowym rejestrze organizacji społeczeństwa obywatelskiego oraz mających zastosowanie zasadach i procedurach[(6)].
3. Po ponownym wezwaniu organizacji, o którym mowa w ust. 2, prokurator podejmuje działania z zachowaniem proporcjonalności i stosując w drodze analogii przepisy ustawy CLXXV z 2011 r. o prawie do stowarzyszania się, statusie stowarzyszeń o celach niezarobkowych i finansowaniu organizacji społeczeństwa obywatelskiego[(7)] oraz ustawy CLXXXI z 2011 r. o sądowym rejestrze organizacji społeczeństwa obywatelskiego oraz mających zastosowanie zasadach i procedurach[(8)].
13. Artykuł 4 stanowi:
„1. Jeśli wpłaty środków pieniężnych lub innych aktywów otrzymywanych przez organizację otrzymującą wsparcie zagraniczne nie osiągną w ciągu roku następującego po roku podatkowym, o którym mowa w art. 2 ust. 3, dwukrotności kwoty określonej w art. 6 ust. 1 ustawy Pmt, stowarzyszenie lub fundacja przestają być uznawane za organizację otrzymującą wsparcie zagraniczne oraz podają tę informację, stosując przepisy dotyczące zgłoszenia przez analogię, w terminie 30 dni od przyjęcia sprawozdania rocznego za rok, w którym ta okoliczność wystąpiła. Sąd rejestrowy powiadamia o tym, zgodnie z art. 2 ust. 4, ministra odpowiedzialnego za prowadzenie portalu informacji obywatelskiej, który niezwłocznie usuwa dane tej organizacji z ustanowionej w tym celu platformy elektronicznej.
2. Po dokonaniu zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, sąd rejestrowy wykreśla z rejestru informację, że stowarzyszenie lub fundacja są organizacją otrzymującą wsparcie zagraniczne”.
II. Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
14. W dniu 14 lipca 2017 r. Komisja skierowała do rządu węgierskiego wezwanie do usunięcia uchybienia dotyczące ustawy LXXVI z 2017 r., uznając, że ustawa ta narusza zobowiązania wynikające z art. 63 TFUE oraz z art. 7, 8 i 12 karty praw podstawowych.
15. W wezwaniu do usunięcia uchybienia wyznaczony został termin jednego miesiąca na przedstawienie uwag przez rząd węgierski. Rząd ten wniósł o przedłużenie terminu, na które Komisja nie wyraziła zgody.
16. W pismach z dnia 14 sierpnia i 7 września 2017 r. rząd węgierski udzielił Komisji odpowiedzi, odrzucając podniesione w wezwaniu zarzuty.
17. Komisja, nieusatysfakcjonowana odpowiedzią rządu węgierskiego, wydała w dniu 5 października 2017 r. uzasadnioną opinię, w której:
1) stwierdziła, że ustawą LXXVI z 2017 r., z naruszeniem wyżej wskazanych postanowień prawa Unii, Węgry wprowadziły zbędne, nieuzasadnione i dyskryminujące ograniczenia w związku z zagranicznymi darowiznami na rzecz organizacji społeczeństwa obywatelskiego na Węgrzech; i
2) wezwała rząd węgierski do podjęcia wszelkich niezbędnych środków w celu zastosowania się do uzasadnionej opinii lub przedstawienia uwag w terminie miesiąca.
18. Po kolejnej odmowie przedłużenia terminu rząd węgierski odpowiedział na uzasadnioną opinię Komisji w dniu 5 grudnia 2017 r., kontestując zarzucane mu uchybienie.
19. W dniu 7 grudnia 2017 r. Komisja postanowiła wnieść niniejszą skargę.
III. Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron
20. Skarga wpłynęła do Trybunału w dniu 6 lutego 2018 r.
21. Komisja wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że przyjmując ustawę nr LXXVI z 2017 r., Węgry uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 63 TFUE i art. 7, 8 i 12 karty praw podstawowych poprzez wprowadzenie zbędnych, nieuzasadnionych i dyskryminujących ograniczeń darowizn zagranicznych na rzecz organizacji społeczeństwa obywatelskiego. Komisja wnosi również o obciążenie tego państwa członkowskiego kosztami.
22. Rząd węgierski wnosi o uznanie skargi za niedopuszczalną lub, ewentualnie, jej oddalenie jako nieuzasadnionej, a także o obciążenie Komisji kosztami.
23. Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 26 września 2018 r. Królestwo Szwecji zostało dopuszczone do sprawy w charakterze interwenienta na poparcie żądań Komisji.
24. W dniu 22 października 2019 r. odbyła się rozprawa, w której uczestniczyły rządy węgierski i szwedzki oraz Komisja.
IV. Analiza
A. W przedmiocie niedopuszczalności skargi
1. Stanowiska stron
25. Zdaniem rządu węgierskiego skarga jest niedopuszczalna ze względu na nieprawidłowości zaistniałe w toku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi. W jego ocenie Komisja wyznaczyła krótsze niż zwykle terminy na przedstawienie uwag i niesłusznie odmówiła ich przedłużenia.
26. Nieprawidłowości te naruszają obowiązek lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE), prawo do dobrej administracji (art. 41 karty praw podstawowych), a dokładniej prawo do bycia wysłuchanym, oraz zasadę ogólną prawa do obrony.
27. Komisja twierdzi, że terminy nie były niewłaściwe ani bezzasadnie krótkie i że nie uniemożliwiły rządowi węgierskiemu przedłożenia szczegółowych uwag w przedmiocie zarzucanego uchybienia.
28. W odniesieniu do terminu do przedłożenia uwag dotyczących wezwania do usunięcia uchybienia Komisja podnosi, że jego przedłużenie było warunkowane zastosowaniem się do niego przez Węgry i opracowaniem realistycznego harmonogramu środków podejmowanych w celu jego dotrzymania(9). Komisja twierdzi ponadto, że terminy zostały wyznaczone przy uwzględnieniu faktu, że Węgry zdecydowały zaprzestać dialogu z Komisją, tak że tak krótkie terminy przypisać należy zachowaniu tego państwa członkowskiego.
2. Ocena
29. Według Trybunału „postępowanie poprzedzające wniesienie skargi ma na celu umożliwienie zainteresowanemu państwu członkowskiemu, po pierwsze, wywiązania się ze zobowiązań wynikających z prawa [Unii], a po drugie, danie mu skutecznej możliwości przedstawienia argumentów na swoją obronę wobec stawianych przez Komisję zarzutów”(10).
30. Aby osiągnąć ten dwojaki cel, Komisja jest zobowiązana „wyznaczyć rozsądny termin, aby państwa członkowskie mogły udzielić odpowiedzi na pismo wzywające do usunięcia uchybienia i zastosować się do uzasadnionej opinii lub, w razie konieczności, przygotować linię obrony”(11).
31. Z reguły termin, który Komisja wyznacza w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi, wynosi dwa miesiące(12). Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku należy trzymać się tego terminu – ważne jest, jak już wskazano, aby termin był „rozsądny”.
32. Tego, czy termin ten jest rozsądny, nie można jednak określić w sposób abstrakcyjny, lecz w odniesieniu do dwojakiego celu, któremu on służy(13). W szczególności państwo członkowskie musi być w stanie przygotować obronę swojego stanowiska wobec zarzutów Komisji.
33. W celu ustalenia, czy w danym przypadku wyznaczony przez Komisję termin jest rozsądny, należy „uwzględnić wszystkie okoliczności danej sprawy”(14). Na przykład „bardzo krótkie terminy mogą być uzasadnione w szczególnych przypadkach, w szczególności gdy w pilny sposób należy zapobiec naruszeniu bądź gdy państwo członkowskie jest w pełni świadome stanowiska Komisji na długo przed wszczęciem postępowania”(15).
34. W niniejszej sprawie Komisja stwierdziła, że termin na udzielenie odpowiedzi na uzasadnioną opinię mógłby zostać przedłużony jedynie w celu umożliwienia państwu członkowskiemu przyjęcia środków koniecznych do zastosowania się do tej opinii(16). Dodaje, że rząd węgierski nie wskazał we wniosku o przedłużenie, że ma taki zamiar.
35. Argument ten nie uwzględnia drugiego z celów postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, czyli umożliwienia państwu członkowskiemu przygotowania obrony wobec stawianych mu zarzutów. Nie jest on zatem zgodny z utrwalonym orzecznictwem Trybunału.
36. Jednak ostatecznie istotne jest to, czy działanie Komisji utrudniło państwu członkowskiemu przygotowanie obrony. Do państwa członkowskiego należy dostarczenie dowodu na takie utrudnienie(17).
37. Rząd węgierski nie udowodnił, że wyznaczone terminy negatywnie wpłynęły na obronę jego stanowiska. Nawet jeśli mógłby mieć rację, gdy zarzucał Komisji wyznaczenie, bez należytego uzasadnienia, terminu (jednomiesięcznego) krótszego, niż wyznaczany z reguły (dwumiesięczny), to de facto zarówno na odpowiedź na wezwanie do usunięcia uchybienia, jak i na odpowiedź na uzasadnioną opinię miał ten dwumiesięczny termin(18).
38. W tych okolicznościach uważam, że rząd węgierski był w stanie odpowiednio się bronić, ostatecznie skorzystawszy z terminu, o który wnioskował pierwotnie.
39. To, że Komisja postanowiła wnieść skargę zaledwie dwa dni po otrzymaniu od rządu węgierskiego odpowiedzi na uzasadnioną opinię, nie ma znaczenia dla dopuszczalności tej skargi.
40. Do Komisji należy wybór momentu, w którym rozpocznie postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, „a względy decydujące o tym wyborze nie mają wpływu na dopuszczalność skargi”, ponieważ „Komisja jest uprawniona do oceny, w którym dniu jest możliwe wniesienie skargi, a kontrola tej oceny zasadniczo nie należy do Trybunału”(19).
41. Rząd węgierski podnosi, że dwa dni były niewystarczające, aby Komisja wyrobiła sobie zdanie odnośnie do jego odpowiedzi na uzasadnioną opinię(20). Komisja odpowiada, że postanowiła wnieść skargę po przeprowadzeniu analizy odpowiedzi rządu węgierskiego z całym profesjonalizmem(21).
42. Podkreśliłem już kompetencje Komisji do wyboru momentu, w którym decyduje się wnieść tego rodzaju skargi. Ze względu na to nie widzę powodu, aby twierdzić, że w niniejszej sprawie Komisja podjęła decyzję bez uwzględnienia uwag rządu węgierskiego.
43. Odpowiedź na uzasadnioną opinię stanowi ostatnie stadium postępowania, na którym zainteresowane strony znają już dobrze swoje stanowiska. Zatem po zakończeniu poszczególnych etapów postępowania poprzedzającego wniesienie skargi dwa dni mogą być wystarczające do uczynienia kolejnego kroku, czyli sięgnięcia po skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
44. Odpowiedź na uzasadnioną opinię, która, jak to ma tutaj miejsce, stanowi jedynie powtórzenie tezy od samego początku podnoszonej przez rząd węgierski, wystarczy, aby Komisja doszła do wniosku, że w toku postępowania nie doszło do zmiany uprzednio już znanego stanowiska prawnego tego państwa członkowskiego. Co za tym idzie, skłonienie się ku wniesieniu skargi nie wymaga analiz dodatkowych względem analiz przeprowadzonych w toku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi.
45. Jak już powiedziano, chociaż decyzja została podjęta w dniu 7 grudnia 2017 r., skarga do Trybunału wpłynęła w dniu 6 lutego 2018 r. W skardze znajduje się szereg odesłań do treści odpowiedzi rządu węgierskiego, co potwierdza dokonanie szczegółowej analizy jego tez. Nie można zatem stwierdzić, że Komisja zaniedbała analizę odpowiedzi na tę opinię.
46. Ostatecznie istotne jest to, że postępowanie poprzedzające wniesienie skargi umożliwiło rządowi węgierskiemu przedstawienie argumentów zarówno przed Komisją, jak i, ostatecznie, Trybunałem, bez uszczerbku dla jego prawa do obrony.
47. Nie trzeba nawet nadmieniać, że w celu rozpatrzenia niniejszej skargi Trybunał dysponuje wszystkimi pismami wnoszonymi przez rząd węgierski w toku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi oraz, oczywiście, twierdzeniami zawartymi w odpowiedzi i w duplice w tym postępowaniu. W tych okoliczność uważam, że prawo państwa członkowskiego do obrony zostało zachowane.
B. Argumenty stron co do istoty
48. W pierwszej kolejności Komisja zarzuca Węgrom naruszenie swobody przepływu kapitału (art. 63 TFUE), a w drugiej, „odrębnie”(22), naruszenie szeregu praw i swobód ustanowionych w karcie praw podstawowych.
49. Z powodów, które dalej wyjaśnię(23), uważam, że badanie tych zarzutów nie powinno odbywać się „odrębnie”, lecz łącznie.
1. Argumenty Komisji i rządu szwedzkiego
50. Zdaniem Komisji, z którą zgadza się rząd szwedzki, darowizny unormowane w ustawie LXXVI z 2017 r. stanowią sposób przepływu (przekazania) kapitału. Ustawa ta powoduje pośrednie dyskryminujące ograniczenie przepływu kapitału ze względu na przynależność państwową, które nie znajduje uzasadnienia w obiektywnie istniejącej różnicy, w zakresie transparencji i kontroli, między sytuacją darczyńców mieszkających na Węgrzech a darczyńców mieszkających za granicą.
51. Nawet gdyby ustawa LXXVI z 2017 r. była stosowana w sposób niedyskryminujący, nie przestałaby stanowić ograniczenia w swobodzie przepływu kapitału z uwagi na uciążliwość nakładanych przez nią obowiązków zgłoszenia, rejestracji i jawności oraz wynikające z tego skutki odstraszające. Ponadto fakt, że obowiązki związane z dokonywaniem zgłoszeń i z jawnością mają być wykonywane ex post, nie wpływa na ich restrykcyjny charakter, nawet jeśli są mniej uciążliwe od obowiązków ex ante.
52. Przywołane przez rząd węgierski względy porządku publicznego i przejrzystości również nie stanowią uzasadnienia dla przepisów, które: a) stygmatyzują organizacje otrzymujące wsparcie zagraniczne (nie wszystkie, bo bez obiektywnego powodu niektóre wyłączają, jak organizacje sportowe czy religijne) i b) wychodzą z założenia nielegalnego charakteru działalności korzystającej z takiego wsparcia.
53. Środki te nie są również odpowiednie do osiągnięcia celów, do których dążył ustawodawca krajowy:
– W odniesieniu do ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego, nawet przyznając, że państwom członkowskim przysługuje pewien zakres uznania (art. 4 ust. 2 TUE), rząd węgierski nie uzasadnił, że organizacje objęte tymi środkami stanowią wystarczająco poważne zagrożenie dla suwerenności i ustroju konstytucyjnego.
– Nie uzasadnił również tego, że walka z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu wymaga ujawnienia finansowania węgierskich organizacji o celu niezarobkowym przez kapitał zagraniczny ani też w jaki sposób sporne środki przyczyniają się do tej walki.
54. W każdym wypadku środki te, które dołożono do innych już mających zastosowanie do organizacji społeczeństwa obywatelskiego, są nieproporcjonalne, gdyż można sobie wyobrazić inne, mniej restrykcyjne środki.
55. W odniesieniu do art. 12 karty praw podstawowych wymogi, formalności i sankcje przewidziane w ustawie LXXVI z 2017 r. naruszają wolność zrzeszania się organizacji społeczeństwa obywatelskiego, wpływając na ich funkcjonowanie, organizację i finansowanie. W szczególności sankcje niosą za sobą prawne zagrożenie dla ich istnienia, gdyż obejmują możliwość ich rozwiązania.
56. Przedmiotowe ograniczenia wolności zrzeszania się są również nieuzasadnione z tego powodu, że nie odpowiadają celom, którym mają służyć.
57. Przewidziany system kar nie jest również zgodny z zasadą proporcjonalności: środek w postaci rozwiązania może być brany pod uwagę jedynie jako ostateczność i w przypadkach szczególnie poważnych, a nie w przypadku drobnych naruszeń, zwłaszcza o charakterze administracyjnym.
58. W odniesieniu do art. 7 i 8 karty praw podstawowych ustawa LXXVI z 2017 r. stanowi nieuzasadnioną i nieproporcjonalną ingerencję w prawo do poszanowania życia prywatnego i do ochrony danych osobowych osób przekazujących darowizny.
59. Bez negowania, że przejrzystość organizacji społeczeństwa obywatelskiego i walka z anonimowymi darowiznami mogą stanowić cele interesu ogólnego, przesadne wydaje się uznanie, że darczyńcy, których darowizny przekraczają 500 000 HUF, są „osobami publicznymi”, zasługującymi na mniejszą ochronę ich danych osobowych (co pozwala, inter alia, na opublikowanie ich nazwisk w publicznie dostępnym rejestrze). W ten sposób cel w postaci przejrzystości automatycznie przeważa nad prawami podstawowych darczyńców.
2. Odpowiedź rządu węgierskiego
60. Rząd węgierski twierdzi, że ustawa LXXVI z 2017 r. wpisuje się w starania Unii o zapewnienie przejrzystości i identyfikowalności przepływów kapitału w celu zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu.
61. Ustawa ta nie nakłada pośredniego ograniczenia dyskryminującego opartego na przynależności państwowej, lecz dotyczy źródła wsparcia. Ponadto dotyczy również wsparcia pochodzącego z zagranicy udzielanego przez obywateli węgierskich, przy czym Komisja nie była w stanie udowodnić, że ci, którzy przekazują te kwoty, są głównie obcokrajowcami. W każdym wypadku kryterium źródła pochodzenia jest uzasadnione, gdyż wsparcie pochodzenia wewnętrznego jest dużo łatwiejsze do skontrolowania niż wsparcie z zewnątrz.
62. Sporne środki nie wywierają skutku odstraszającego, gdyż nie nakładają na objęte nimi podmioty żadnych nowych obowiązków administracyjnych. Ponadto obowiązki dotyczące publikacji są neutralne i nie wpływają na przeciętnego darczyńcę, lecz na tych, którzy przekazują ponad 500 000 HUF. Trybunał dopuścił takie jak te obowiązki zgłaszania ex post.
63. Jeśli chodzi o uzasadnienie ustawy LXXVI z 2017 r., ma ona na celu:
– Zwiększenie przejrzystości organizacji społeczeństwa obywatelskiego ze względu na ich rosnący wpływ na kształtowanie opinii publicznej i na samo życie publiczne. Ustawodawca bynajmniej nie zamierza krytykować ich roli, tylko chce je uznać i wspierać, o ile działają zgodnie z prawem. W związku z tym są traktowane korzystniej niż partie polityczne, które nie mogą otrzymywać pomocy zagranicznej.
– Przyczynienie się do walki z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu.
64. Ustawa LXXVI z 2017 r. nie realizuje tych celów w sposób niespójny: wyłącza niektóre rodzaje wsparcia, ponieważ jeżeli pochodzą ze źródeł węgierskich, mogą być kontrolowane dzięki wcześniej istniejącemu ustawodawstwu; a jeśli chodzi o stowarzyszenia religijne lub sportowe, to ich swoisty status prawny wymusza ich wyłączenie.
65. Jeśli chodzi o proporcjonalność środków, to pojęcie „wsparcia” zostało zdefiniowane w sposób, który nie jest mniej nieokreślony niż inne porównywalne pojęcia stosowane w prawie Unii.
66. Nie jest prawdą, że istniejące wcześniej przepisy nakładały na organizacje społeczeństwa obywatelskiego obowiązek zgłaszania otrzymanych darowizn. Ponadto środki takie jak sugerowane przez Komisję okazałyby się dużo bardziej uciążliwe.
67. Jeśli chodzi o obowiązki związane z rejestracją i jawnością, to nie są one stosowane automatycznie, lecz jedynie w granicach wyznaczonych przez ustawę. Granice te są wyrazem starań o ograniczenie informacji do tych dotyczących istotnego finasowania pochodzącego z zagranicy i są znacznie wyższe niż średnie darowizny dokonywane w praktyce.
68. Co się tyczy sankcji, to tworzy się stopniowy zespół środków, mających zastosowanie etapami i podlegających kontroli sądowej, przy czym rozwiązanie stanowi środek ostateczny, kiedy zostanie wykazana jasna i uporczywa wola nieprzestrzegania prawa.
69. Ustawa LXXVI z 2017 r. nie ograniczyła materialnej treści wolności zrzeszania się, lecz normuje korzystanie z niej, przy jej poszanowaniu. Obowiązek rejestracji i jawności ogranicza się do ujawnienia faktu neutralnego (otrzymanie wsparcia finansowego określonej wielkości pochodzącego z zagranicy), bez pociągania za sobą skutków stygmatyzujących i odstraszających, podnoszonych przez Komisję.
70. Cel w postaci przejrzystości uzasadnia przyjęcie deklaratywnych (nie prohibicyjnych) środków, zwykle stosowanych do partii politycznych, a zatem także do organizacji społeczeństwa obywatelskiego, którym Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPC) nadaje porównywalne znaczenie.
71. Dane, o których mowa w ustawie LXXVI z 2017 r. – nazwisko lub nazwa darczyńcy, miasto i państwo zamieszkania lub siedziby – nie mają charakteru osobowego i w żadnym wypadku wymogi ich dotyczące nie stanowią ingerencji w prawa chronione kartą praw podstawowych. Publikowana jest tylko część zebranych informacji, która dotyczy bardzo niewielkiej części osób fizycznych (3,6% darczyńców w 2015 r.).
72. Ostatecznie jednak ewentualna ingerencja w prawa gwarantowane przez art. 7 i 8 karty praw podstawowych jest uzasadniona z uwagi na uznawane przez Unię cele interesu ogólnego, takie jak większa przejrzystość finansowania organizacji społeczeństwa obywatelskiego i walka z anonimowymi darowiznami.
73. Konieczne było wreszcie wypełnienie luki prawnej dotychczas istniejącej w tym zakresie. Dowodem proporcjonalności środków jest to, że są one zbieżne ze środkami przewidzianymi w przepisach Unii dotyczących europejskich partii politycznych.
C. Wstępna ocena odnośnie do konieczności zastosowania łącznego kryterium kontroli
1. Stanowisko Trybunału
74. W opinii w sprawie Komisja/Węgry (Użytkowanie gruntów rolnych)(24) rzecznik generalny H. Saugmandsgaard Øe podkreślił, że Komisja po raz pierwszy wniosła o stwierdzenie, że państwo członkowskie – również Węgry – uchybiło obowiązkom ustanowionym w karcie praw podstawowych(25).
75. Fakt, że był to pierwszy taki przypadek, nie budził żadnego problemu związanego z dopuszczalnością, gdyż, jak stwierdził rzecznik generalny H. Saugmandsgaard Øe, wśród zobowiązań, którym uchybienie Komisja może zaskarżyć do Trybunału na mocy art. 258 TFUE, znajduje się poszanowanie praw zagwarantowanych w karcie praw podstawowych(26).
76. Kwestią problematyczną było wówczas (jak i teraz) to, że według Komisji Trybunał powinien orzec w przedmiocie podnoszonego naruszenia karty praw podstawowych odrębnie i niezależnie od naruszenia swobody przepływu, również zarzucanego Węgrom w tamtym postępowaniu.
77. Wobec takiego stanowiska rzecznik generalny twierdził, że Trybunał nie może dokonać oceny możliwego naruszenia karty praw podstawowych „niezależnie od kwestii naruszenia swobód przepływu”(27). W ten sposób zinterpretował to Trybunał w wyroku SEGRO i Horváth(28), orzekając w sprawie, w której „prawo własności i swobodny przepływ kapitału całkowicie się pokrywa[ły]”(29).
78. W wyroku z dnia 21 maja 2019 r.(30) Trybunał wolał jednak zbadać kolejno naruszenie art. 63 TFUE i naruszenie art. 17 karty praw podstawowych:
– Odnośnie do art. 63 TFUE Trybunał stwierdził, że przepis krajowy ogranicza prawo zainteresowanych do swobodnego przepływu kapitału(31).
– Następnie Trybunał skoncentrował się na tym, czy ograniczenie było uzasadnione, czy to nadrzędnymi względami interesu ogólnego, czy też względami wymienionymi w art. 65 TFUE(32).
– W tym ostatnim aspekcie stwierdził on, że przepis krajowy, który odwołuje się do obu rodzajów względów, musi być zgodny z prawami zagwarantowanymi przez kartę praw podstawowych. W konsekwencji jego zgodność z prawem Unii powinna mieć miejsce „zarówno w świetle wyjątków przewidzianych w traktatach i orzecznictwie […], jak i praw podstawowych gwarantowanych przez kartę [praw podstawowych]”(33).
– Należało zatem ustalić, czy przepis krajowy narusza także powołane wówczas prawo podstawowe (prawo własności gwarantowane przez art. 17 karty praw podstawowych)(34).
79. Po stwierdzeniu obu naruszeń – naruszenia art. 63 TFUE i naruszenia art. 17 karty praw podstawowych – Trybunał przystąpił do rozstrzygnięcia, czy jedno i drugie były uzasadnione.
– Odnośnie do naruszenia art. 63 TFUE kolejno odrzucił uzasadnienia oparte na określonych celach interesu ogólnego(35) oraz uzasadnienia opierające się na naruszeniach przepisów krajowych w dziedzinie kontroli dewizowej(36) i na ochronie porządku publicznego(37).
– Odnośnie do art. 17 karty praw podstawowych odrzucił tezę, że istnieją względy użyteczności publicznej uzasadniające pozbawienie prawa własności, gdy przepis krajowy nie przewiduje zapłaty słusznego odszkodowania(38).
80. Bez wątpienia Trybunał stara się skojarzyć podstawowe swobody zagwarantowane w traktatach i prawa podstawowe karty praw podstawowych, ale, jak podkreślił rzecznik generalny H. Saugmandsgaard Øe, istnieje pewne ryzyko, że ich analiza będzie się pokrywała(39).
81. Chociaż prawdopodobnie to pokrywanie się nie będzie miało zbyt dużych konsekwencji praktycznych, wydaje mi się, że jest możliwe skojarzenie swobód traktatowych z prawami z karty praw podstawowych, które będzie skutkowało połączeniem jednych i drugich w jedno kryterium kontroli.
2. Poszukiwanie łącznego kryterium kontroli
82. Zgodnie z tradycyjną konstrukcją Trybunału przy ocenie, czy nie doszło do naruszenia swobód chronionych traktatami, prawa podstawowe wchodzą w grę w zakresie, w jakim państwa członkowskie ograniczają te swobody lub utrudniają korzystanie z nich, powołując się na przyczyny lub względy dopuszczone przez prawo Unii(40).
83. Zasadą jest zatem, że Trybunał „nie jest władny oceniać zgodności z kartą [praw podstawowych] przepisów krajowych, które nie mieszczą się w zakresie zastosowania prawa Unii”(41). Jest to przesłanka wymagana do tego, aby prawa z karty praw podstawowych można było powoływać przeciw tym przepisom.
84. Być może na to tradycyjne podejście można nałożyć inne, bardziej skoncentrowane na zastosowaniu karty praw podstawowych, gdy Trybunał dokonuje wykładni traktatowych swobód, w których skład siłą rzeczy wchodzą prawa podstawowe gwarantowane przez samą kartę praw podstawowych.
85. Jak wskazałem powyżej, Trybunał „nie jest władny oceniać zgodności z kartą przepisów krajowych, które nie mieszczą się w zakresie zastosowania prawa Unii”(42). Jednak przy interpretacji prawa Unii (w naszym przypadku art. 63 TFUE) należy bezspornie brać pod uwagę wynikające z karty praw podstawowych konsekwencje.
86. Całe prawo Unii, zarówno pierwotne, jak i pochodne, zostało nasycone treścią praw podstawowych zawartych w karcie praw podstawowych, której moc prawna jest taka sama jak moc traktatów (art. 6 ust. 1 TUE). Uczyniono to w sposób radykalny, jak przystoi Unii opartej na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności i praw człowieka (art. 2 TUE), która stawia jednostkę w centrum swych działań (preambuła karty praw podstawowych).
87. Wejście w życie karty praw podstawowych oznaczało ostateczne przejście z poprzedniego systemu prawnego do innego, skupiającego się wokół osoby obywatela, czyli podmiotu praw zapewniających mu ramy prawne, pozwalające na samodzielne życie i swobodne podążanie za swoimi własnymi celami.
88. Właśnie dlatego klasycznych swobód chronionych traktatami nie można już interpretować niezależnie od karty praw podstawowych, której prawa należy traktować jako włączone do treści tych swobód. W tym znaczeniu Unia gwarantuje te swobody w kontekście normatywnym określonym przez prawa podstawowe karty praw podstawowych.
89. W związku z tym jeśli pojawia się kwestia zgodności przepisu krajowego z jedną z tych swobód klasycznych, karta praw podstawowych będzie miała zastosowanie zarówno jeżeli państwa członkowskie zamierzają powołać się na jakieś wyjątki przewidziane w tym zakresie przez traktaty, jak i w każdym innym przypadku dotyczącym praw podstawowych. Innymi słowy – te prawa podstawowe nie pojawiają się na scenie za pośrednictwem art. 65 TFUE, lecz bezpośrednią i główną drogą przez art. 63 TFUE.
90. Wydawać się może, że takie podejście nie jest dalekie od tego, które przyjmuje się, kiedy stosowanie karty praw podstawowych łączy się z zastosowaniem uzasadnienia wyraźnie dopuszczonego przez traktaty. Sadzę jednak, że są to odmienne podejścia, zarówno w zakresie podstaw koncepcyjnych, jak i ich konsekwencji.
91. Włączenie praw podstawowych do treści swobód gwarantowanych przez traktaty (jak wskazano, obowiązkowe po wejściu karty praw podstawowych w życie), oznacza, że prawa wynikające z karty praw podstawowych muszą być przestrzegane nie tylko w przepisach krajowych, które zamierzają odwołać się do prawa Unii w celu ograniczenia tych swobód, ale także w tych, które bez powoływania się na prawo Unii naruszają lub ograniczają te swobody. W przeciwnym razie mielibyśmy do czynienia z paradoksem polegającym na tym, że państwa członkowskie musiałyby przestrzegać praw podstawowych tylko wtedy, kiedy chcą uzasadnić ograniczenie chronionych swobód, ale nie kiedy je ograniczają bez jakiegokolwiek uzasadnienia.
92. W oparciu o tę przesłankę treść jakiejkolwiek swobody gwarantowanej przez traktaty należy uznać za ponownie zdefiniowaną wraz z włączeniem praw z karty praw podstawowych do pojęcia tej swobody.
93. Jeżeli, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, w grę wchodzi swoboda przepływu kapitału, to transakcjami korzystającymi z tej swobody są nie tylko transakcje podlegające ograniczeniom na podstawie art. 64 i 65 TFUE, lecz także te podlegające wszelkim innym ograniczeniom, do których kontroli konieczne będzie zbadanie, czy na mocy traktatów przestrzegane są prawa podstawowe, których ograniczenie dotyczy. Wśród tych ostatnich mogą oczywiście znaleźć się prawo do nabywania własności, wykonywanie prawa do pracy czy wolność zrzeszania się.
94. Ograniczenia podstawowych swobód dopuszczalne zgodnie z traktatami przed wejściem w życie karty praw podstawowych musiały być zgodne z wymogami konieczności, odpowiedniości i proporcjonalności, które obrosły bogatym orzecznictwem.
95. Pod rządami karty praw podstawowych należy rozstrzygnąć, kiedy badanie hipotetycznego naruszenia swobody przepływu kapitału musi zostać przeprowadzone zgodnie z tą tradycyjną techniką (ocena konieczności, odpowiedniości i proporcjonalności), a kiedy należy je przeprowadzić w świetle praw podstawowych, czyli z zastosowaniem surowszego kryterium kontroli.
96. W mojej ocenie jeśli ze względu na naruszenie art. 63 TFUE kwestionowany jest przepis krajowy bez wyraźnego odniesienia do możliwego naruszenia karty praw podstawowych (to znaczy skarga dotyczy zwykłego naruszenia swobody przepływu kapitału jako takiej, bez powiązania z naruszeniem konkretnego prawa podstawowego), to system oceny powinien być taki, jaki zawsze był do tego celu przez Trybunał używany, czyli klasyczny.
97. Natomiast jeżeli ograniczenie tej swobody przedstawia się jako główny lub bezpośredni powód naruszenia prawa podstawowego (to znaczy jeżeli przepis krajowy ograniczający swobodę przepływu kapitału dąży do ograniczenia prawa albo w sposób nieuchronny prowadzi do takiego rezultatu), powinien być to system oceny mający zastosowanie do wszelkiego rodzaju naruszeń praw podstawowych.
98. Należy zatem przezwyciężyć dualizm istniejący między „naruszeniami art. 63 TFUE” a „naruszeniami praw podstawowych przez dopuszczane przez traktaty ograniczenia art. 63 TFUE”.
99. Swoboda nadana przez art. 63 TFUE jest tylko jedna. Jej treść również jest tylko jedna i ma na celu swobodny przepływ kapitału, bez żadnych ograniczeń, oprócz tych dozwolonych przez traktaty, co obejmuje poszanowanie praw podstawowych, bez względu na to, czy korzystanie z tych praw może być ułatwiane dzięki wykonywaniu tej swobody, czy też zostać naruszone poprzez ograniczenie tej swobody.
100. W związku z tym każdorazowo należy ustalić, czy naruszenie art. 63 TFUE wynika z ograniczenia swobody przepływu kapitału, które kończy się na zwyczajnym ograniczeniu tego przepływu jako takiego, czy też poprzez to ograniczenie dochodzi w istocie do naruszenia prawa podstawowego(43). System oceny w obu przypadkach obejmuje kryteria klasyczne (ocena konieczności, odpowiedniości i proporcjonalności); będą to kryteria kwalifikowane pod względem surowości, jeśli istota sprawy polega na naruszeniu prawa podstawowego.
101. Wychodząc z powyższych założeń, przechodzę do badania skargi Komisji.
D. Ograniczenie swobody przepływu kapitału
102. Istota skargi Komisji leży w sposobie traktowania organizacji społeczeństwa obywatelskiego otrzymujących finansowanie zagraniczne przez ustawę LXXVI z 2017 r. Takie traktowanie pociąga za sobą, ze względu na swoje cechy i skutki, naruszenie wolności zrzeszania się (art. 12 karty praw podstawowych), a także, dodatkowo, naruszenie prawa do poszanowania życia prywatnego i ochrony danych osobowych (odpowiednio – art. 7 i 8 karty praw podstawowych).
103. Gdy skargę rozumie się w ten sposób, na pierwszy rzut oka przepisy, przeciwko którym skarga jest skierowana, mogą naruszać art. 63 TFUE. Gdyby zawarte w nich zasady przełożyły się na nieuzasadnione ograniczenie przepływu kapitału, byłyby one niezgodne z art. 63 TFUE, a jednocześnie mogłyby naruszyć prawa wynikające z karty praw podstawowych.
104. Trzeba będzie zatem rozstrzygnąć:
– Czy przedmiotem tych przepisów jest przepływ kapitału, a jeśli tak, to jakim poddają go warunkom?
– Jeżeli zostanie stwierdzone, że przepisy faktycznie określają warunki przepływu kapitału, to czy nałożone wymogi skutkują naruszeniem praw podstawowych powołanych przez Komisję, w którym to przypadku stanowiłyby one ograniczenie swobody zagwarantowanej w art. 63 TFUE?
– I wreszcie czy ograniczenie to może być uzasadnione zgodnie z prawem Unii, co stałoby na przeszkodzie uznaniu go za nieprawidłowe i wykluczałoby naruszenie, które podnosi Komisja?
1. W przedmiocie istnienia przepływu kapitału i poddania go warunkom w prawie krajowym
105. Ustawa LXXVI z 2017 r. wyznacza stowarzyszeniom lub fundacjom, które otrzymują wsparcie zagraniczne – z pewnymi wyjątkami – obowiązek powiadomienia władz o ich statusie „organizacji otrzymującej wsparcie zagraniczne”, gdy tylko kwota otrzymanego wsparcia osiągnie określony próg.
106. Organizacje te lub fundacje muszą również przekazać szereg informacji dotyczących kwoty i charakteru otrzymanego wsparcia, a także tożsamości darczyńcy. Obowiązkowe zgłoszenie dołączane jest do akt w rejestrze, w którym odnotowywany jest status organizacji otrzymującej wsparcie zagraniczne. Wszystkie te informacje publikowane są w tym oficjalnym rejestrze, dostępnym bezpłatnie. Organizacja otrzymująca wsparcie zagraniczne musi ten status podać na swojej stronie internetowej i w swoich publikacjach.
107. Nawet rząd węgierski nie zaprzecza, że „wsparcie” normowane przez ustawę LXXVI z 2017 r. – której art. 1 ust. 2 określa je jako „każde przekazanie środków pieniężnych lub innych aktywów […] bez względu na tytuł prawny” – stanowi „przepływ kapitału”.
108. W istocie ten rodzaj operacji z łatwością może zostać zaliczony do kategorii „przepływ kapitału”, jak wynika z nomenklatury przyjętej w załączniku I do dyrektywy 88/361(44) i która, zgodnie z orzecznictwem, zachowuje walor instrukcyjny dla zdefiniowania tego pojęcia(45).
109. Zgodnie z przepisami będącymi przedmiotem skargi przepływy kapitału w formie wsparcia dla niektórych stowarzyszeń i fundacji mających siedzibę na Węgrzech nie są zatem całkowicie wolne, ale podlegają pewnym wymogom. W szczególności tym, które już zostały przedstawione (odbiorcy wsparcia muszą zgłosić je organom krajowym do celów związanych z rejestracją i jawnością)(46).
110. Warunki te mają zastosowanie w zależności od siedziby lub miejsca zamieszkania darczyńcy, ponieważ decydującym kryterium jest to, że wsparcie pochodzi „bezpośrednio lub pośrednio z zagranicy”, jak określono w art. 1 ust. 2 ustawy nr LXXVI z 2017 r.
111. Wymóg „zagranicznego pochodzenia” dotyczy jednak obywateli innych państw członkowskich z o wiele większym prawdopodobieństwem niż obywateli węgierskich, mimo że oni również mogą przebywać poza Węgrami, a zatem mogą być objęci spornymi środkami.
112. W tym kontekście przypomnę, że według Trybunału przepis wewnętrzny należy uznać za pośrednio dyskryminujący, jeśli ze swej natury może dotyczyć w większym stopniu obywateli innego państwa członkowskiego niż własnych obywateli danego państwa(47).
113. Zarzuty Komisji nie stanowią w tym przypadku zwykłych „domniemań”, co zarzuca jej rząd węgierski. W swojej skardze Komisja kwestionuje zgodność z prawem nie praktyki administracyjnej, lecz przepisów ustawowych, których stosowanie może prowadzić do skutków opisanych w skardze(48).
114. Oprócz tego, że dotyczą głównie cudzoziemców, a zwłaszcza obywateli innych państw członkowskich, warunki określone w ustawie LXXVI z 2017 r. dotyczące darowizn na rzecz określonych stowarzyszeń i fundacji stanowią moim zdaniem ograniczenie takich przepływów kapitału.
115. Pragnę powtórzyć, że warunki te mogą ograniczać swobodę przepływu kapitału, gdyż:
– Mogą mieć negatywny wpływ na finansowanie stowarzyszeń i fundacji z siedzibą na Węgrzech, które otrzymują fundusze z zagranicy. W tym zakresie będą one miały negatywny wpływ na korzystanie z wolności zrzeszania się zagwarantowanej w art. 12 karty praw podstawowych.
– Mogą wpływać, również negatywnie, na prawo do poszanowania życia prywatnego i ochrony danych osobowych (art. 7 i 8 karty praw podstawowych) osób, które z zagranicy przekazują wpłaty dla wyżej wymienionych organizacji obywatelskich.
116. Ograniczenia przepływu kapitału nie stanowią same w sobie ostatecznych konsekwencji, ale stanowią też, jak wyjaśnię poniżej, środek do naruszenia niektórych praw podstawowych. Dlatego, zgodnie z nakreśloną już linią(49), kryterium kontroli musi być kryterium charakterystycznym dla tych praw, nie zaś typowym dla klasycznych swobód chronionych przez traktaty. Musi to być więc kryterium kwalifikowane lub wzmocnione pod względem jego surowości i wymagań.
2. W przedmiocie ingerencji w prawa podstawowe gwarantowane przez art. 7, 8 i 12 karty praw podstawowych
a) Wolność zrzeszania się
117. Artykuł 12 karty praw podstawowych przyznaje każdemu „prawo do […] swobodnego stowarzyszania się na wszystkich poziomach, zwłaszcza w sprawach politycznych, związkowych i obywatelskich”.
118. Obok swego ściśle indywidualnego wymiaru swoboda ta posiada wymiar obiektywny, co czyni ją jednym z filarów społeczeństw pluralistycznych, ponieważ korzystanie z niej umożliwia tworzenie bytów niezbędnych w systemie demokratycznym. Zaliczają się do nich oczywiście partie polityczne, ale także wszystkie te podmioty, które pomagają kształtować i wyrażać pluralizm kulturowy, religijny, społeczny i gospodarczy społeczeństwa.
119. Podmioty, których dotyczy ustawa LXXVI z 2017 r. („organizacje społeczeństwa obywatelskiego”), należą do drugiej z wymienionych powyżej grup, co oznacza, że należy pozostawić z boku partie polityczne i związki zawodowe, których szczególne cechy nie pozwalają na zrównanie ich z tymi pierwszymi(50).
120. Wspomniana ustawa, choć nie uniemożliwia tworzenia tych podmiotów ani nie ogranicza ich uprawnień do samoorganizacji, ma negatywny wpływ na ich możliwości finansowania, co implikuje zarówno wpływ na ich stabilność, jak i na przetrwanie, a konsekwencji na osiągnięcie ich celów społecznych(51).
121. Wymagania dotyczące jawności stosowane w przypadku darowizn otrzymywanych z zagranicy mogą mieć odstraszający wpływ na nastawienie potencjalnych darczyńców, a w konsekwencji zmniejszać ich darowizny dla stowarzyszeń. Bez względu na to, jak niewielki byłby ten wpływ, może okazać się on znaczący dla finansów organizacji społeczeństwa obywatelskiego, które zazwyczaj są utrzymywane dzięki datkom swoich współpracowników i sympatyków (niektóre z tych organizacji nawet czynią z rezygnacji z finansowania publicznego kwestię zasad, aby zachować swoją niezależność).
122. W szczególności darowizny z zagranicy, niezależnie od ich znaczenia gospodarczego, stanowią dla darczyńców mieszkających za granicą najbardziej bezpośredni, jeśli nie jedyny sposób uczestnictwa w działalności stowarzyszeń, które wspierają. Utrudnianie przekazywania swojego wkładu gospodarczego tym osobom oznacza de facto uniemożliwienie im po prostu korzystania z wolności zrzeszania się: dzięki wsparciu gospodarczemu na rzecz stowarzyszenia ci ludzie grupują się z innymi w celu zbiorowego dążenia do określonych celów, a na tym ostatecznie polega cel wolności zrzeszania się.
123. Komisja odnosi się do stygmatyzującego skutku spowodowanego obowiązkiem noszenia przez stowarzyszenia korzystające z darowizn z zagranicy etykiety „organizacji otrzymującej wsparcie zagraniczne”(52). I właśnie ten efekt osiąga się, gdy sama ustawa LXXVI z 2017 r. podkreśla w swojej preambule w widoczny sposób potencjalne negatywne konotacje tych darowizn(53), które mogłyby zagrozić interesom politycznym i gospodarczym kraju. W ten sposób roztacza się co najmniej aurę ogólnej podejrzliwości wokół darczyńców, wystarczającą, by niektórzy – lub liczni – spośród nich wycofali się z finansowania organizacji społeczeństwa obywatelskiego.
124. Należy również podkreślić, że jak przyznał rząd węgierski podczas rozprawy, obywatele Unii mają uzasadniony interes w uczestnictwie w życiu gospodarczym, społecznym i kulturalnym wszystkich państw członkowskich, a tym samym urzeczywistniać ideał „coraz bardziej ścisłej unii”. Ich prawa do czynnego i biernego prawa wyborczego w wyborach lokalnych (niezależne od ich statusu obywatela w państwie zamieszkania) oraz w wyborach do Parlamentu Europejskiego w którymkolwiek z okręgów krajowych stanowią instytucjonalne następstwo wspólnego interesu dotyczącego życia publicznego we wszystkich państwach członkowskich. Wolność zrzeszania się, a tym samym angażowania się w debatę publiczną ich społeczeństw, często sprowadza się do możliwości udziału w finansowaniu wybranych stowarzyszeń w dowolnym z tych państw. Jest to dodatkowy powód, dla którego ten sposób zbiorowego uczestnictwa w sprawach obywatelskich nie może być ograniczany ani osłabiany.
125. Ustawa LXXVI z 2017 r. przewiduje również możliwość przymusowego rozwiązania stowarzyszeń i fundacji, które nie przestrzegają obowiązków przekazywania informacji i jawności w zakresie otrzymanych darowizn, co stanowi najwyższy stopień ingerencji w życie tych organizacji(54). Choćby stosowanie tego środka było stopniowe i uzależnione od orzeczenia sądu, nadal stanowi ono ingerencję w swobodę zagwarantowaną w art. 12 karty praw podstawowych.
b) Prawo do poszanowania życia prywatnego i do ochrony danych osobowych
126. Ustawa LXXVI z 2017 r. zobowiązuje zainteresowane podmioty do przekazania sądowi rejestrowemu informacji o kwocie darowizny z zagranicy, a także nazwy lub nazwiska, miasta i kraju darczyńcy, zarówno osoby fizycznej, jak i prawnej(55). Rejestr, w którym te dane są umieszczane, jest swobodnie dostępny.
127. Przestrzeganie prawa do poszanowania życia prywatnego w odniesieniu do przetwarzania danych osobowych odnosi się do wszystkich informacji o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej(56).
128. Rozporządzenie (UE) 2016/679(57) w art. 4 ust. 1 stanowi, że „możliwa do zidentyfikowania osoba fizyczna to osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować, w szczególności na podstawie identyfikatora takiego jak imię i nazwisko, numer identyfikacyjny, dane o lokalizacji, identyfikator internetowy lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających fizyczną, fizjologiczną, genetyczną, psychiczną, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość osoby fizycznej”.
129. Nazwisko jest zatem samo w sobie wystarczające do ustalenia tożsamości, co pozwala odrzucić twierdzenia rządu węgierskiego, zgodnie z którym samo podanie nazwiska darczyńcy oraz miasta i kraju jego zamieszkania są niewystarczające do jego zidentyfikowania.
130. Rząd węgierski stara się bronić stanowiska, że dane te nie są danymi osobowymi (a zatem pozostają poza zakresem art. 8 karty praw podstawowych), powołując się na dwa wyroki Trybunału:
– Wyrok z dnia 6 listopada 2003 r., Lindqvist(58), z którego wywodzi on, że nie można zidentyfikować osoby tylko za pomocą nazwiska, lecz potrzebne są do tego inne dodatkowe dane, takie jak numer telefonu lub informacje związane z jej warunkami pracy lub sposobami spędzania przez nią wolnego czasu(59).
– Wyrok z dnia 9 listopada 2010 r., Volker und Markus Schecke i Eifert(60), z którego wywodzi on, że przy braku ujawnienia adresu darczyńcy jego nazwisko oraz miasto i kraj zamieszkania nie są wystarczające, aby go zidentyfikować(61).
131. Moim zdaniem te orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości raczej podważają stanowisko rządu węgierskiego. Co do wyroku w sprawie Lindqvist stwierdzono, że pojęcie „wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej” odnosi się „bez wątpienia do nazwiska osoby w połączeniu z jej numerem telefonu lub informacjami dotyczącymi jej warunków pracy czy sposobów spędzania przez nią wolnego czasu”(62).
132. Obowiązek sformułowany w ustawie LXXVI z 2017 r. oznacza, że nazwisko darczyńcy (które, pragnę podkreślić, wystarczy, aby go zidentyfikować)(63) jest nierozerwalnie związane z informacją o darowiźnie na rzecz określonego stowarzyszenia. Ten związek sam w sobie , że darczyńca sympatyzuje z tym stowarzyszeniem, co może przyczynić się do określenia profilu ideologicznego darczyńcy w najszerszym tego słowa znaczeniu(64).
133. W wyroku Volker und Markus Schecke i Eifert wskazano, że publikacja na stronie internetowej nazwisk i gmin zamieszkania beneficjentów niektórych rodzajów pomocy publicznej, a także jej kwot, „stanowi z tego względu, że dane te stają się dostępne osobom trzecim, ingerencję w […] życie prywatne [tych beneficjentów] w rozumieniu art. 7 [karty praw podstawowych]”(65). To, co ma zastosowanie w stosunku do pomocy otrzymanej przez daną osobę, musi również znajdować zastosowanie, moim zdaniem, do wsparcia, dzięki któremu osoba ta przyczynia się do utrzymania stowarzyszenia.
134. W związku z tym publikacja, w publicznie dostępnym rejestrze, zarówno nazwisk osób fizycznych, które przekazują darowiznę z zagranicy na rzecz niektórych stowarzyszeń z siedzibą na Węgrzech, jak i kwoty takich darowizn, stanowi w związku z przetwarzaniem ich danych osobowych ingerencję w życie prywatne tych osób.
135. Ponadto w zakresie, w jakim – jak właśnie wyjaśniłem – opublikowane dane (nazwisko i kwota darowizny) pozwalają na ustalenie ideologicznego profilu darczyńców, tych ostatnich może to odstraszyć lub przynajmniej zniechęcić do przyczynienia się do utrzymania organizacji obywatelskiej, z którą chcą współpracować, korzystając z wolności zrzeszania się.
136. Publikacja tych danych stanowi nie tylko ingerencję w prawa zagwarantowane w art. 7 i 8 karty praw podstawowych, ale także w wolność zrzeszania się, ponieważ jej odstraszający skutek może mieć wpływ na sytuację finansową organizacji społeczeństwa obywatelskiego, a zatem jej zdolność do prowadzenia działalności(66).
3. W przedmiocie uzasadnienia stwierdzonej ingerencji
137. Czy ingerencje, których analizy właśnie dokonałem, mogą znajdować uzasadnienie na gruncie art. 52 ust. 1 karty praw podstawowych? Przypomnę, że zgodnie z tym postanowieniem „wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w niniejszej Karcie muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę tych praw i wolności. Z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności, ograniczenia mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób”.
138. Sporne środki oczywiście spełniają wymóg wprowadzenia ustawą. Uważam również, że nie podważają istoty praw, których dotyczą, chociaż je ograniczają.
139. Odrębna kwestia polega na tym, żeby taka ingerencja była niezbędna dla zaspokojenia uzasadnionego interesu ogólnego i pozwalała to uczynić w sposób proporcjonalny, po tym, jak wykluczy się możliwość istnienia mniej restrykcyjnych środków lub rozwiązań.
i) W przedmiocie niezbędnego charakteru i skuteczności spornych środków
140. Rząd węgierski powołuje się na przejrzystość w finansowaniu stowarzyszeń otrzymujących wsparcie zagraniczne jako na wzgląd interesu publicznego. Dodaje, że interes ten jest ściśle związany z ochroną porządku publicznego oraz walką z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu.
141. Dla Komisji cele te odpowiadają zasadniczo celom uzasadniającym ingerencję w naruszone prawa. Z mojej strony podzielam tę ocenę, z którą zbieżna jest również doktryna ETPC(67).
142. Przyznaję jednocześnie, że państwa członkowskie posiadają pewien zakres uznania przy określaniu celów interesu ogólnego, które zamierzają wspierać(68).
143. Jednocześnie orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości dotyczące powoływania się na porządek publiczny jako powód uzasadniający ograniczenie swobód traktatowych ma zastosowanie do ograniczeń praw podstawowych. Z tego względu „wymogi bezpieczeństwa publicznego […] należy interpretować zawężająco, w ten sposób, że ich zakres nie może być ustalany jednostronnie przez każde państwo członkowskie bez kontroli instytucji Unii Europejskiej”, „na bezpieczeństwo publiczne można się bowiem powoływać tylko w przypadku rzeczywistego i dostatecznie poważnego zagrożenia mającego wpływ na podstawowe interesy społeczeństwa”(69).
144. W oparciu o tę przesłankę klauzula porządku publicznego może legitymizować środki nałożone na stowarzyszenia i fundacje podejrzane o jego naruszenie (to znaczy zagrażające mu w sposób rzeczywisty i poważny), ale nie regulację o charakterze ogólnym, która nakłada ex ante, na wszystkie organizacje, bez względu na ich cel i działalność, obowiązki związane z jawnością darowizn z zagranicy(70).
145. Jeśli chodzi o walkę z praniem pieniędzy, a w szczególności z finansowaniem terroryzmu, zgadzam się z rządem węgierskim, że mogą one uzasadnić środki przejrzystości i kontroli finansowania każdej osoby fizycznej lub prawnej(71). W szczególności wymaganie od podmiotów prawnych mających siedzibę w państwie członkowskim przekazywania władzom informacji o obiektywnie podejrzanych źródłach ich finansowania wydaje się zasadniczo odpowiednie do zapobiegania praniu pieniędzy oraz finansowaniu działań terrorystycznych i ich ścigania(72).
146. Nie sądzę, aby cokolwiek z tego można było rozsądnie podać w wątpliwość. Rząd węgierski nie był jednak w stanie zadowalająco wyjaśnić na rozprawie, dlaczego wspólne przepisy prawne dotyczące walki z praniem pieniędzy są jego zdaniem niewystarczające(73).
147. Nawet gdyby wykazano związek między spornymi środkami a walką z praniem pieniędzy (quod non), obowiązek dotyczący ujawniania, w sposób ogólny i niezróżnicowany, takich informacji, zanim nawet poddano je kontroli organów odpowiedzialnych za sprawdzenie, czy istnieją poszlaki wskazujące na pranie pieniędzy, przekracza moim zdaniem to, co jest absolutnie niezbędne do uzasadnienia tej ingerencji.
148. Mając na uwadze powyższe przesłanki, należy wyjaśnić, czy środki węgierskiego ustawodawcy sprostają wymogom innego powołanego celu, jakim jest przejrzystość finansowania organizacji społeczeństwa obywatelskiego. Na podstawie tego, co wyjaśnię poniżej, uważam, że nie.
149. W tych środkach istnieją trzy czynniki, które przyciągają uwagę:
– Po pierwsze, nie dotyczą one wszystkich stowarzyszeń i fundacji utworzonych na Węgrzech. Nie obejmują one spółek handlowych, chociaż niektóre z nich (na przykład właściciele mediów) również „odgrywają decydującą rolę w kształtowaniu opinii publicznej”(74).
– Po drugie, nie wykazano, w jaki sposób zebrane informacje rzeczywiście służą osiągnięciu celów, które je uzasadniają.
– Po trzecie, oprócz niewystarczającego z punktu widzenia kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji oraz z punktu widzenia ich funkcjonalności środki są nieproporcjonalne pod względem konsekwencji.
150. W odniesieniu do organizacji, których te środki dotyczą, ustawa LXXVI z 2017 r. wyklucza te finansowane z kraju, gdyż oddziałuje tylko na te, które otrzymują pomoc finansową z zagranicy. Ponadto w odniesieniu do tych ostatnich zwalnia te, które „nie są uważane za organizacje społeczeństwa obywatelskiego”(75), sportowe, prowadzące działalność religijną i związane z mniejszościami narodowymi.
151. Zgadzam się z Komisją, że nie odnotowano powodu, dla którego ustawa koncentruje się na datkach zagranicznych, z wyjątkiem ogólnego domniemania (w rzeczywistości podejrzenia) oszustwa, którego dopuszczają się osoby mające siedzibę za granicą lub w innych państwach członkowskich, co jest niezgodne z prawem Unii(76).
152. Argument rządu węgierskiego dotyczący większych trudności w kontrolowaniu pomocy zagranicznej nie współgra z faktem, również podkreślonym przez Komisję, iż poprzednie ramy regulacyjne przewidywały już obowiązek przedstawienia przez stowarzyszenia szczegółowych informacji na temat ich źródeł finansowania, w tym zagranicznych(77). W każdym przypadku trudności tej można było zaradzić, jak zostanie wyjaśnione, za pomocą mniej restrykcyjnych środków.
153. Jeśli tak naprawdę chodzi o kontrolowanie finansowania z zagranicy, wyłączenie związków sportowych, związków wyznaniowych i tych powiązanych z mniejszością narodową okazuje się niezbyt spójne: każdy z nich mógłby również zostać „wykorzystany przez zagraniczne grupy interesów do forsowania – za pomocą oddziaływania społecznego tych organizacji – ich własnych interesów, zamiast interesów społeczności w życiu społecznym i politycznym Węgier”, zgodnie z preambułą ustawy LXXVI z 2017 r.
154. Żadna z cech tych zwolnionych stowarzyszeń nie dotyczy odrębności ich finansowania, które sprawiają, że nie są one podatne na ryzyko, które dla którejkolwiek z organizacji podlegających spornym środkom może wynikać z otrzymywania funduszy z zagranicy(78).
155. Ponadto Komisja ma poważne wątpliwości co do przydatności zbieranych informacji: nic nie wskazuje na to, czy są one udostępniane osobom odpowiedzialnym za zwalczanie prania pieniędzy i finansowania terroryzmu(79). Ze swojej strony mogę jedynie podzielić te wątpliwości, których rząd węgierski nie rozwiał na rozprawie.
156. W tych warunkach odwołanie do przejrzystości stowarzyszeniowej nie jest zbyt spójne z wprowadzonym rozwiązaniem prawnym. A przede wszystkim nie uzasadnia podawania do publicznej wiadomości danych osobowych osób, które przekazują darowizny na finansowanie odpowiednich podmiotów.
157. Oprócz swego niewystarczającego charakteru i wątpliwej skuteczności sporne środki są nieproporcjonalne.
ii) W przedmiocie proporcjonalności środków
158. Po pierwsze, uważam za nieproporcjonalne, że limit obowiązku zgłaszania pomocy otrzymanej z zagranicy został ustalony na 500 000 HUF. Jest to zbyt niski próg dla obowiązku, który z wyżej wymienionych powodów poważnie zagraża korzystaniu z wolności zrzeszania się oraz prawu do prywatności i ochrony danych osobowych, w związku z tym, że dostarczone informacje muszą zostać opublikowane.
159. Po drugie, równe traktowanie wszystkich datków zagranicznych, w tym tych z pozostałych państw członkowskich, jest również nieproporcjonalne, w sytuacji gdy, jak powtarzam(80), obywatele Unii mogą być zainteresowani udziałem w życiu publicznym któregokolwiek z tych państw.
160. Po trzecie, obowiązek odnotowania statusu „organizacji otrzymującej wsparcie zagraniczne” na stronie internetowej i w publikacjach jest moim zdaniem również wymogiem nadmiernym, i to nie tyle z powodu materialnego obciążenia, które może wiązać się ze wskazaniem tej informacji, co z racji stygmatyzującego efektu, który mu towarzyszy, a o którym już wspomniałem.
161. Po czwarte, uważam, że nieproporcjonalne jest to, iż nieprzestrzeganie spornych obowiązków może ostatecznie doprowadzić do rozwiązania stowarzyszenia, które je narusza. Jest to bez wątpienia ekstremalne rozwiązanie, które zdaniem rządu węgierskiego stanowi element stopniowej reakcji na naruszenie prawa(81). Etapy te polegają najpierw na naruszeniu (po którym następuje wezwanie ze strony prokuratora), na ewentualnym niezastosowaniu się do tego wezwania (z ewentualnym nałożeniem grzywny) oraz na nieprzestrzeganiu ponownego wezwania, co otwiera drogę do innych sankcji, wśród których jest rozwiązanie organizacji.
162. Rząd węgierski pozostaje na stanowisku, że świadomy brak poszanowania kolejnych wezwań nie jest „drobnym wykroczeniem o charakterze administracyjnym” i uzasadnia rozwiązanie organizacji(82). Moim zdaniem jest wręcz przeciwnie, tak drastyczna sankcja wymaga znacznie więcej niż odmowy, nawet powtórnej, dostarczenia informacji takich jak te, których wymaga się ustawą LXXVI z 2017 r.(83).
iii) W przedmiocie możliwości zastosowania bardziej proporcjonalnych środków ograniczających
163. Charakter i waga spornych środków nie dają wiele możliwości stworzenia alternatyw tego samego rodzaju, to znaczy rozważenia środków skoncentrowanych na informacjach, które mają być upublicznione.
164. Te alternatywy oznaczałyby przyjęcie innego podejścia do osiągnięcia celów ustawy nr LXXVI z 2017 r. Konieczne byłoby raczej przeprowadzenie rygorystycznej i zindywidualizowanej oceny ryzyka instrumentalizacji stowarzyszeń, co pozwoliłoby na identyfikację tych, które znajdą się w sytuacji zagrażającej realizacji tych celów(84).
165. Jeśli chodzi o kontrolę źródeł nieprawidłowego finansowania, Komisja wskazuje, na przykład, na ustanowienie obowiązków w zakresie powiadamiania i nadzoru w odniesieniu do podejrzanych transakcji z krajów wysokiego ryzyka. Uważam, że w tym obszarze można oczekiwać najlepszych rezultatów skutecznego działania władz publicznych.
166. Wymóg rejestracji i podania do publicznej wiadomości nazwisk osób, które przekazują darowizny na rzecz wybranych stowarzyszeń, wydaje mi się jednak niemożliwy do zastąpienia środkiem alternatywnym, biorąc pod uwagę jego radykalnie inwazyjny charakter w sferze prywatności gwarantowanej kartą praw podstawowych.
167. Co się tyczy obowiązku informowania przez stowarzyszenia na swojej stronie internetowej oraz w swoich publikacjach o swoim statusie odbiorców funduszy zagranicznych, uważam, że jest to również nie na miejscu, ponieważ może to stanowić przeszkodę w korzystaniu z wolności zrzeszania się(85).
168. Wreszcie wykluczenie z tego zapisu państw członkowskich i ograniczenie go tylko do państw trzecich złagodziłoby ingerencję w prawo obywateli Unii uczestnictwa, poprzez stowarzyszanie się, w życiu publicznym wszystkich państw członkowskich. To ograniczenie geograficzne nie wykluczałoby jednak całkowicie stygmatyzującej konotacji, która nadal szkodziłaby stowarzyszeniom objętym tymi przepisami.
169. W zakresie, w jakim obowiązki związane z rejestracją i jawnością same w sobie nie podlegają zastąpieniu przez inne, o równoważnym charakterze, ustanowiony system sankcji jest niezgodny z kartą praw podstawowych. Dlatego zniesienie sankcji rozwiązania nie wystarczyłoby do uzdrowienia tego systemu, który sam w sobie, jako że pozwala na stosowanie sankcji za naruszenie warunków niezgodnych z kartą praw podstawowych, nie może być naprawiony.
170. Ostatecznie uważam, że ustawa LXXVI z 2017 r. nadmiernie ogranicza swobodny przepływ kapitału, zagwarantowany w art. 63 TFUE, ponieważ zawiera przepisy oznaczające nieuzasadnioną ingerencję w prawa podstawowe chronione na mocy art. 7, 8 i 12 karty praw podstawowych.
V. W przedmiocie kosztów
171. Na mocy art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Oba warunki zachodzą w niniejszej sprawie.
VI. Wnioski
172. Z uwagi na powyższe rozważania proponuję, aby Trybunał uwzględniając skargę Komisji:
– orzekł, że Węgry uchybiły zobowiązaniom, które na nich ciążą na mocy art. 63 TFUE, ze względu na naruszenie art. 7, 8 i 12 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej w zakresie, w jakim a Külföldről támogatott szervezetek átláthatóságáról szóló 2017. évi LXXVI. törvény (ustawa LXXVI z 2017 r. o przejrzystości organizacji otrzymujących wsparcie zagraniczne) wprowadza nieuzasadnione ograniczenia dotyczące darowizn z zagranicy, których niektóre stowarzyszenia i fundacje mające siedzibę na Węgrzech są beneficjentami;
– obciążył Węgry kosztami.