SODBA SODIŠČA ZA USLUŽBENCE EVROPSKE UNIJE
(tretji senat)
z dne 26. junija 2013
Združene zadeve F‑135/11, F‑51/12 in F‑110/12
BU
proti
Evropski agenciji za zdravila (EMA)
„Javni uslužbenci – Začasni uslužbenec – Nepodaljšanje pogodbe za določen čas – Akt, ki ima negativne posledice – Zahteva v smislu člena 90(1) Kadrovskih predpisov – Zahteva za prekvalifikacijo pogodbe – Razumni rok – Pritožba na zavrnitev ugovora – Člen 8 PZDU – Dolžnost skrbnega ravnanja“
Predmet: Tožba, vložena na podlagi člena 270 PDEU, ki se za Pogodbo ESAE uporablja na podlagi njenega člena 106a, vpisana pod številko F‑135/11, s katero BU predlaga razglasitev ničnosti „odločbe z dne 30. maja 2011“ Evropske agencije za zdravila (EMA ali v nadaljevanju: Agencija), s katero je organ EMA, pooblaščen za sklepanje pogodb o zaposlitvi (v nadaljevanju: OPSP) „zavrnil preučitev možnosti za podaljšanje njegove pogodbe začasnega uslužbenca“. BU z drugo tožbo, ki je bila v sodnem tajništvu Sodišča za uslužbence vložena 7. maja in vpisana pod opravilno številko F‑51/12, predlaga razglasitev ničnosti odločbe z dne 1. septembra 2011, s katero je OPSP zavrnil njegovo zahtevo, ki je bila priložena k elektronskemu sporočilu z dne 23. avgusta 2011, za podaljšanje njegove pogodbe začasnega uslužbenca. BU s tretjo tožbo, ki je bila v sodno tajništvo Sodišča za uslužbence vložena 1. oktobra 2012 in vpisana pod opravilno številko F‑110/12, predlaga razglasitev ničnosti odločbe z dne 21. novembra 2011, s katero je OPSP zavrnil njegovo zahtevo za spremembo njegove pogodbe pomožnega uslužbenca z dne 16. septembra 2002.
Odločitev: Odločba Evropske agencije za zdravila, da se pogodba BU ne podaljša, vročena z dopisom z dne 30. maja 2011, se razglasi za nično. V preostalem se tožba F‑135/11 zavrne. Tožbi F‑51/12 in F‑110/12 se zavrneta. Evropska agencija za zdravila nosi svoje stroške in stroške, ki jih je priglasil BU v zadevah F‑135/11 in F‑51/12. BU nosi svoje stroške in stroške, ki jih je priglasila Evropska agencija za zdravila v zadevi F‑110/12.
Povzetek
1. Pritožbe uradnikov – Izpodbijanje pogodbe pomožnega uslužbenca, pogodbenega uslužbenca ali pogodbenega uslužbenca za pomožne naloge – Zahteva za prekvalifikacijo te pogodbe v pogodbo začasnega uslužbenca – Pravna sredstva
(Kadrovski predpisi, člena 90 in 91; Pogoji za zaposlitev drugih uslužbencev, člen 2(a))
2. Pritožbe uradnikov – Zahteva v smislu člena 90(1) Kadrovskih predpisov – Rok za vložitev – Razumni rok – Zahteva za prekvalifikacijo pogodbe – Merila presoje
(Statut Sodišča, člen 46; Kadrovski predpisi, člen 90(1); Pogoji za zaposlitev drugih uslužbencev, člen 2(a))
3. Pritožbe uradnikov – Akt ki posega v položaj – Pojem – Dopis, naslovljen na začasnega uslužbenca, s katerim je opozorjen na datum izteka njegove pogodbe – Izključitev – Odločitev o nepodaljšanju pogodbe – Vključitev
(Kadrovski predpisi, člen 90(2))
4. Uradniki – Začasni uslužbenci – Zaposlovanje – Podaljšanje pogodbe za določen čas – Diskrecijska pravica uprave – Sodni nadzor – Obseg
(Pogoji za zaposlitev drugih uslužbencev, člena 8 in 47, prvi odstavek, (b))
5. Uradniki – Začasni uslužbenci – Zaposlovanje – Nepodaljšanje pogodbe za določen čas – Sodni nadzor – Obseg – Odločitev brez predhodne preučitve položaja uslužbenca glede na interes službe – Nezakonitost
(Pogoji za zaposlitev drugih uslužbencev, člena 2(a) in 8, prvi odstavek)
6. Pritožbe uradnikov – Sodba o razglasitvi ničnosti – Učinki – Razglasitev ničnosti odločbe o nepodaljšanju pogodbe začasnega uslužbenca – Možnost uprave, da sprejme novo odločbo v skladu s sodbo – Zavrnitev predloga za povračilo premoženjske škode, ki je nastala z odločbo, ki je bila razglašena za nično
(Kadrovski predpisi, člena 90 in 91)
1. Pomožni uslužbenec, pogodbeni uslužbenec ali pogodbeni uslužbenec za pomožne naloge lahko pri upravi po izteku roka za vložitev pritožbe zoper njegovo pogodbo vloži zahtevo za to, da se mu ob upoštevanju nalog, ki jih je dejansko opravljal, delovna doba, ki jo je formalno opravil na podlagi pogodbe o zaposlitvi, prizna kot delovna doba začasnega uslužbenca in ta uslužbenec, če je bila njegova zahteva zavrnjena, pri sodišču lahko vloži tožbo zoper zavrnitev njegove zahteve pod pogoji iz členov 90 in 91 Kadrovskih predpisov.
(Glej točko 22.)
Napotitev na:
Splošno sodišče Evropske unije: 21. september 2011, Adjemian in drugi proti Komisiji, T‑325/09 P, točka 88;
Sodišče za uslužbence: 13. junij 2012, Davids proti Komisiji, F‑105/11, točka 56.
2. Člen 90(1) Kadrovskih predpisov sicer res ne določa rokov, v katerih je treba vložiti zahteve na podlagi te določbe, vendar je treba spoštovati razumen rok v vseh primerih, ki se razlikujejo od primerov, za katere je zakonodajalec določil rok ali ga je izrecno izključil. Pravna podlaga za določitev razumnega roka v primeru, da v besedilu ni posebnih določb, je namreč načelo pravne varnosti, ki preprečuje, da bi institucije in fizične ali pravne osebe ukrepale brez časovnih omejitev, s čimer bi bila lahko ogrožena stabilnost pridobljenih pravnih položajev. Zato to, da v Kadrovskih predpisih ni določen rok, samo po sebi ne pomeni, da je mogoče vložiti zahtevo brez spoštovanja te omejitve. Razumnost roka je treba presojati glede na posebne okoliščine vsake zadeve in zlasti glede na pomen spora za zainteresirano stranko, zapletenost zadeve in ravnanje vpletenih strank.
V zvezi s predlogom za prekvalifikacijo pogodbe pomožnega uslužbenca v pogodbo začasnega uslužbenca na podlagi člena 2(a) Pogojev za zaposlitev drugih uslužbencev velja, da čeprav možnost zahtevati to prekvalifikacijo lahko pomeni protiutež zlorabam zaporednih pogodb za določen čas, na podlagi tega ni mogoče sklepati, da je večletni rok mogoče opredeliti kot razumni rok.
Glede tega petletni rok, ki se uporabi v odškodninskih sporih s področja javnih uslužbencev po analogiji s členom 46 Statuta Sodišča, ni nujno razumni rok. Obstaja namreč temeljna razlika med odškodninsko tožbo, s katero se predlaga zgolj prisoditev odškodnine ter kompenzacijskih in zamudnih obresti, in zahtevo za prekvalifikacijo prejšnje pogodbe. Ta zahteva namreč predpostavlja sprejetje ukrepov, s katerimi bo retroaktivno obnovljeno delovno razmerje med tem uslužbencem in njegovim delodajalcem, ki poleg tega lahko vplivajo na strukturo zaposlenih in na kadrovsko politiko v upravi, zlasti v agenciji z omejenim osebjem.
Okoliščine prekvalifikacije namreč zahtevajo še hitrejše ukrepanje, ker pomen ni zanemarljiv, saj se nanaša na samo naravo delovnega razmerja zainteresirane osebe in uprave, z vsemi posledicami, ki izhajajo iz razlike med ureditvama za pomožne uslužbence in za začasne uslužbence kot tudi med ureditvama za začasne uslužbence s pogodbo za določen čas ali s pogodbo za nedoločen čas.
(Glej točke 24, 25, 31 in 32.)
Napotitev na:
Sodišče: 28. februar 2013, Arango Jaramillo in drugi proti EIB, C‑334/12 RX‑II, točka 28;
Sodišče prve stopnje: 25. marec 1998, Koopman proti Komisiji, T‑202/97, točka 25; 26. junij 2009, Marcuccio proti Komisiji, T‑114/08 P, točka 25;
Splošno sodišče Evropske unije: zgoraj navedena sodba Adjemian in drugi proti Komisiji, točki 67 in 87; 14. december 2011, Allen in drugi proti Komisiji, T‑433/10 P, točki 26 in 31;
Sodišče za uslužbence: 1. februar 2007, Tsarnavas proti Komisiji, F‑125/05, točka 50; 11. maj 2010, Nanopoulos proti Komisiji, F‑30/08, točka 117; 13. april 2011, Sukup proti Komisiji, F‑73/09, točka 83.
3. Dopis uprave, v katerem je uslužbenec samo opozorjen na določbe svoje pogodbe o datumu izteka te pogodbe in ki tako ne vsebuje nobenega novega elementa v primerjavi z navedenimi določbami, ni akt, ki ima negativne posledice. Vendar v primeru, ko se pogodba lahko podaljša, odločitev uprave po preučitvi, da je ne podaljša, pomeni akt, ki ima negativne posledice, ki je ločen od zadevne pogodbe in zoper katerega je mogoče vložiti pritožbo ali tožbo v rokih, določenih v Kadrovskih predpisih.
(Glej točko 36.)
Napotitev na:
Sodišče prve stopnje: 15. oktober 2008, Potamianos proti Komisiji, T‑160/04, točka 21;
Sodišče za uslužbence: 15. september 2011, Bennett in drugi proti UUNT, F‑102/09, točki 57 in 59 in navedena sodna praksa.
4. Zaradi široke diskrecijske pravice, ki jo ima uprava na področju podaljševanja pogodb začasnih uslužbencev, mora biti nadzor sodišča Unije nad to presojo omejen na vprašanje, ali je uprava glede na načine in sredstva, ki so jo lahko pripeljali do njene presoje, ostala v okviru nespornih meja in svoje pravice ni uporabila očitno napačno.
Vendar, čeprav ima uprava široko diskrecijsko pravico, sodišče Unije, pri katerem je vložena ničnostna tožba zoper akt, ki je bil sprejet v okviru izvrševanja te pravice, vseeno izvaja nadzor nad zakonitostjo, ki se izraža drugače. Tako sodišče Unije zagotavlja spoštovanje dolžnosti skrbnega ravnanja. Ta dolžnost pa, tako kot načelo dobrega upravljanja, med drugim pomeni, da kadar pristojni organ odloča o položaju uradnika ali uslužbenca, tudi v okviru izvrševanja široke diskrecijske pravice, upošteva vse elemente, ki lahko vplivajo na njegovo odločitev. Ob tem mora organ upoštevati ne samo interese službe, ampak tudi interes zadevnega uradnika ali uslužbenca.
Natančneje, zahteve po učinkoviti, celoviti in podrobni preučitvi veljajo za upravo še toliko bolj, kadar je ta organizirala notranji postopek, ki predvideva posvetovanje z nadrejenimi uslužbenca zaradi eventualnega podaljšanja njegove pogodbe. Ta postopek posvetovanja namreč ne bi imel nobenega učinka, če nadrejeni, s katerimi se je treba posvetovati, ne bi izvrševali svoje pristojnosti za podajo mnenja pod zgoraj navedenimi pogoji in če organ, ki mora sprejeti odločitev, sam ne bi bil dolžan dejansko upoštevati njihovih priporočil.
(Glej točke od 48 do 51.)
Napotitev na:
Sodišče: 28. maj 1980, Kuhner proti Komisiji, 33/79 in 75/79, točka 22; 29. oktober 1981, Arning proti Komisiji, 125/80, točka 19;
Sodišče za uslužbence: 13. junij 2012, Macchia proti Komisiji, F‑63/11, točke 45, 47 in 50 in navedena sodna praksa, predmet pritožbe pred Splošnim sodiščem Evropske unije, zadeva T‑368/12 P.
5. Čeprav sodišče Unije ni pristojno, da nadzira izbiro kadrovske politike, ki jo namerava izvajati institucija za opravljanje nalog, ki so ji dodeljene, lahko upravičeno, kadar mora odločiti o predlogu za razglasitev ničnosti zavrnitve podaljšanja pogodbe začasnega uslužbenca, preveri, ali razlogi, ki jih je navedla uprava, niso v nasprotju z osnovnimi merili in pogoji, ki jih je v Kadrovskih predpisih določil zakonodajalec in katerih namen je zlasti zagotoviti pogodbenemu osebju možnost, da so sčasoma, kjer je to ustrezno, upravičeni do določene kontinuitete zaposlitve. Tako je treba razumeti člen 8, prvi odstavek, Pogojev za zaposlitev drugih uslužbencev, ki določa, da je pogodbo začasnega uslužbenca v smislu člena 2(a) PZDU mogoče samo enkrat podaljšati za določen čas, vsako naslednje podaljšanje pa je za nedoločen čas, kar je mogoče razlagati kot preventivne ukrepe, namenjene boju proti negotovosti zaposlitve. Ta razlaga je okrepljena z dolžnostjo skrbnega ravnanja, iz katere med drugim izhaja, da mora pristojni organ preveriti, ali ne obstaja delovno mesto, na katero bi bilo mogoče začasnega uslužbenca koristno zaposliti ali premestiti v interesu službe in ob upoštevanju prednostnih zahtev zadeve. Ta razlaga velja še toliko bolj, kadar delodajalec organizira postopek, ki je namenjen oceni primernosti podaljšanja delovnega razmerja, ki ga veže do svojih uslužbencev.
Zato organ, pooblaščen za sklepanje pogodb o zaposlitvi krši dolžnost skrbnega ravnanja in člen 8 Pogojev za zaposlitev drugih uslužbencev, če se pri zavrnitvi predloga za podaljšanje pogodbe začasnega uslužbenca, sklenjene na podlagi člena 2(a) teh pogojev, abstraktno sklicuje na proračunske možnosti ter na odlike in sposobnosti zadevne osebe, ne da bi v okviru individualnega preizkusa položaja zadevne osebe in nalog, ki bi jih lahko ta opravljala v instituciji, raziskal, ali interesa službe, ki ga zasleduje, ni mogoče uskladiti z dodelitvijo novih nalog in funkcij zadevni osebi in torej z možnostjo podaljšanja njene pogodbe ali ponudbo nove pogodbe začasnega ali pogodbenega uslužbenca.
(Glej točke 57, 59 in 60.)
Napotitev na:
Sodišče: 8. marec 2012, Huet, C‑251/11, točka 37;
Sodišče za uslužbence: 9. december 2010, Schuerings proti ETF, F‑87/08, točki 58 in 60, ki je predmet pritožbe pred Splošnim sodiščem Evropske unije, zadeva T‑107/11 P; 9. december 2010, Vandeuren proti ETF, F‑88/08, točki 59 in 60, ki je predmet pritožbe pred Splošnim sodiščem Evropske unije, zadeva T‑108/11; zgoraj navedena sodba Macchia proti Komisiji, točke 54, 60 in 61.
6. Kadar sodišče Unije razglasi ničnost odločbe uprave o nepodaljšanju pogodbe začasnega uslužbenca, ker ni bila opravljena celovita in podrobna preučitev dejstev z vidika interesa službe in odlik ter sposobnosti zadevnega uslužbenca, tej upravi, ker ni mogoče izključiti, da bo lahko glede tožeče stranke sprejela novo odločbo o nepodaljšanju pogodbe začasnega uslužbenca po opravljeni celoviti in podrobni preučitvi spisa, ni mogoče naložiti, naj navedenemu uslužbencu nadomesti izgubo dohodka po izteku njegove pogodbe začasnega uslužbenca, niti v obliki začasnega plačila enega evra.
(Glej točke od 64 do 66.)