Verbundene Rechtssachen C‑793/19 und C‑794/19
Bundesrepublik Deutschland
gegen
SpaceNet AG
und
Telekom Deutschland GmbH
(Vorabentscheidungsersuchen des Bundesverwaltungsgerichts)
Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 20. September 2022
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Verarbeitung personenbezogener Daten im Bereich der elektronischen Kommunikation – Vertraulichkeit der Kommunikation – Betreiber elektronischer Kommunikationsdienste – Allgemeine und unterschiedslose Vorratsspeicherung von Verkehrs- und Standortdaten – Richtlinie 2002/58/EG – Art. 15 Abs. 1 – Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Art. 6, 7, 8 und 11 sowie Art. 52 Abs. 1 – Art. 4 Abs. 2 EUV“
1. Rechtsangleichung – Telekommunikationssektor – Verarbeitung personenbezogener Daten und Schutz der Privatsphäre in der elektronischen Kommunikation – Richtlinie 2002/58 – Geltungsbereich – Nationale Regelung, die die Betreiber elektronischer Kommunikationsdienste zur Vorratsspeicherung von Verkehrs- und Standortdaten verpflichtet – Ziele des Schutzes der nationalen Sicherheit und der Kriminalitätsbekämpfung – Einbeziehung
(Art. 4 Abs. 2 EUV; Richtlinie 2002/58 des Europäischen Parlaments und des Rates in der durch die Richtlinie 2009/136 geänderten Fassung, Art. 1 Abs. 1 und 3, Art. 3 und Art. 15 Abs. 1)
(vgl. Rn. 48)
2. Rechtsangleichung – Telekommunikationssektor – Verarbeitung personenbezogener Daten und Schutz der Privatsphäre in der elektronischen Kommunikation – Richtlinie 2002/58 – Befugnis der Mitgliedstaaten, bestimmte Rechte und Pflichten zu beschränken – Nationale Rechtsvorschriften, die die Betreiber elektronischer Kommunikationsdienste zu einer allgemeinen und unterschiedslosen Vorratsspeicherung der Verkehrs- und Standortdaten verpflichten – Ziel der Bekämpfung schwerer Kriminalität und der Verhütung ernster Bedrohungen der öffentlichen Sicherheit – Unzulässigkeit – Länge des Zeitraums der allgemeinen und unterschiedslosen Vorratsspeicherung dieser Daten – Keine Auswirkung – Nationale Rechtsvorschriften zur Vorratsspeicherung bestimmter Kategorien von Daten – Ziele des Schutzes der nationalen Sicherheit, der Bekämpfung schwerer Kriminalität und der Verhütung ernster Bedrohungen der öffentlichen Sicherheit – Zulässigkeit – Voraussetzungen
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 7, Art. 8, Art. 11 und Art. 52 Abs. 1; Richtlinie 2002/58 des Europäischen Parlaments und des Rates in der durch die Verordnung Nr. 2009/136 geänderten Fassung, Art. 15 Abs. 1)
(vgl. Rn. 49-75, 77-81, 83-85, 87-94, 97-99, 110, 113, 116-121, 127-131 und Tenor)
Zusammenfassung
In den letzten Jahren hat sich der Gerichtshof in mehreren Urteilen zur Vorratsspeicherung von und zum Zugang zu personenbezogenen Daten im Bereich elektronischer Kommunikationen geäußert(1).
In jüngerer Zeit hat der Gerichtshof (Große Kammer) mit dem Urteil La Quadrature du net u. a.(2) vom 6. Oktober 2020 seine auf das Urteil Tele2 Sverige und Watson u. a.(3) zurückgehende Rechtsprechung zur Unverhältnismäßigkeit einer allgemeinen und unterschiedslosen Vorratsspeicherung von Verkehrs- und Standortdaten betreffend die elektronische Kommunikation bestätigt. Er hat auch Klarstellungen vorgenommen, insbesondere zum Umfang der Befugnisse, die die Datenschutzrichtlinie für elektronische Kommunikation den Mitgliedstaaten im Bereich der Speicherung solcher Daten zum Schutz der nationalen Sicherheit, zur Kriminalitätsbekämpfung und zum Schutz der öffentlichen Sicherheit einräumt.
In den vorliegenden verbundenen Rechtssachen reichte das Bundesverwaltungsgericht (Deutschland), bei dem die Bundesrepublik Deutschland Revision gegen zwei Urteile eingelegt hatte, mit denen den Klagen zweier Unternehmen, der SpaceNet AG (Rechtssache C‑793/19) und der Telekom Deutschland GmbH (Rechtssache C‑794/19), die Internetzugangsdienste anbieten, stattgegeben worden war, zwei Ersuchen um Vorabentscheidung ein. Mit ihren Klagen wandten sich die Unternehmen gegen die nach der deutschen Regelung(4) bestehende Verpflichtung, Verkehrs- und Standortdaten betreffend die elektronische Kommunikation ihrer Kunden zu speichern.
Die vom vorlegenden Gericht geäußerten Zweifel betrafen insbesondere die Vereinbarkeit einer nationalen Regelung, die die Betreiber öffentlich zugänglicher elektronischer Kommunikationsdienste, insbesondere zur Verfolgung schwerer Straftaten oder zur Abwehr einer konkreten Gefahr für die nationale Sicherheit, zu einer allgemeinen und unterschiedslosen Vorratsspeicherung eines Großteils der Verkehrs- und Standortdaten der Nutzer dieser Dienste verpflichtet und eine Speicherungsfrist von mehreren Wochen sowie Regeln vorsieht, die einen wirksamen Schutz der auf Vorrat gespeicherten Daten vor Missbrauchsrisiken sowie vor jedem unberechtigten Zugang gewährleisten sollen, mit der Datenschutzrichtlinie für elektronische Kommunikation(5) im Licht der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta)(6) und von Art. 4 Abs. 2 EUV.
Mit seinem Urteil bestätigt der Gerichtshof (Große Kammer) die auf das Urteil La Quadrature du Net u. a. sowie das jüngst ergangene Urteil Commissioner of An Garda Síochána u. a.(7) zurückgehende Rechtsprechung und präzisiert deren Tragweite. Er erinnert insbesondere daran, dass die allgemeine und unterschiedslose Speicherung von Verkehrs- und Standortdaten betreffend die elektronische Kommunikation präventiv zur Bekämpfung schwerer Kriminalität und zur Verhütung ernster Bedrohungen der öffentlichen Sicherheit unzulässig ist.
Würdigung durch den Gerichtshof
Der Gerichtshof bestätigt zunächst die Anwendbarkeit der Datenschutzrichtlinie für elektronische Kommunikation auf die in Rede stehende nationale Regelung, gibt sodann eine didaktische Darstellung der sich aus seiner Rechtsprechung ergebenden Grundsätze und prüft danach eingehend die vom vorlegenden Gericht hervorgehobenen Merkmale der in Rede stehenden nationalen Regelung.
Was zunächst den Umfang der auf Vorrat gespeicherten Daten anbelangt, stellt der Gerichtshof fest, dass sich die in der in Rede stehenden nationalen Regelung vorgesehene Pflicht zur Vorratsspeicherung auf einen umfangreichen Satz von Verkehrs- und Standortdaten erstreckt und nahezu alle die Bevölkerung bildenden Personen betrifft, ohne dass diese sich auch nur mittelbar in einer Lage befänden, die Anlass zur Strafverfolgung geben könnte. Er weist außerdem darauf hin, dass diese Regelung die anlasslose, flächendeckende und personell, zeitlich und geografisch undifferenzierte Vorratsspeicherung eines Großteils der Verkehrs- und Standortdaten vorschreibt, deren Umfang im Wesentlichen dem der Daten entspricht, die in den Rechtssachen gespeichert wurden, in denen das Urteil La Quadrature du net u. a. ergangen ist. In Anbetracht dieser Rechtsprechung stellt der Gerichtshof fest, dass eine Verpflichtung zur Vorratsdatenspeicherung wie die im vorliegenden Fall in Rede stehende daher nicht als gezielte Vorratsdatenspeicherung angesehen werden kann.
Sodann weist der Gerichtshof bezüglich der Frist für die Vorratsspeicherung der Daten darauf hin, dass sich aus der Datenschutzrichtlinie für elektronische Kommunikation(8) ergibt, dass die Vorratsspeicherungsfrist, die eine nationale Maßnahme vorsieht, die eine allgemeine und unterschiedslose Vorratsdatenspeicherung vorschreibt, zwar ein relevanter Faktor unter anderen ist, um zu bestimmen, ob das Unionsrecht einer solchen Maßnahme entgegensteht, wobei diese Richtlinie verlangt, dass diese Frist „begrenzt“ sein muss. Die Schwere des Eingriffs ergibt sich jedoch aus der Gefahr, dass die auf Vorrat gespeicherten Daten insbesondere in Anbetracht ihrer Menge und Vielfalt es in ihrer Gesamtheit ermöglichen, sehr genaue Schlüsse auf das Privatleben der Person bzw. der Personen zu ziehen, deren Daten gespeichert wurden, und insbesondere die Erstellung eines Profils der betroffenen Person bzw. der betroffenen Personen ermöglichen, das im Hinblick auf das Recht auf Achtung des Privatlebens eine ebenso sensible Information darstellt wie der Inhalt der Kommunikationen selbst. Folglich ist die Speicherung von Verkehrs- oder Standortdaten in jedem Fall schwerwiegend, unabhängig von der Länge des Speicherzeitraums und von der Menge oder der Art der gespeicherten Daten, sofern der Satz gespeicherter Daten geeignet ist, solche Schlüsse zuzulassen(9).
Was schließlich die Garantien anbelangt, die die gespeicherten Daten gegen Missbrauchsrisiken und vor jedem unberechtigten Zugang schützen sollen, stellt der Gerichtshof unter Bezugnahme auf seine frühere Rechtsprechung fest, dass die Vorratsspeicherung der Daten und der Zugang zu ihnen unterschiedliche Eingriffe in die Grundrechte der Betroffenen darstellen, die eine gesonderte Rechtfertigung erfordern. Daraus folgt, dass nationale Rechtsvorschriften, die die vollständige Einhaltung der Voraussetzungen gewährleisten, die sich aus der Rechtsprechung im Bereich des Zugangs zu auf Vorrat gespeicherten Daten ergeben, naturgemäß den schwerwiegenden Eingriff in die Rechte der Betroffenen, der sich aus der allgemeinen Vorratsspeicherung dieser Daten ergeben würde, weder beschränken noch beseitigen können.
Im Übrigen weist der Gerichtshof in Beantwortung der vor ihm vorgebrachten Argumente erstens darauf hin, dass eine Bedrohung für die nationale Sicherheit, um eine Maßnahme allgemeiner und unterschiedsloser Vorratsspeicherung von Verkehrs- und Standortdaten für einen begrenzten Zeitraum rechtfertigen zu können, real und aktuell, zumindest aber vorhersehbar sein muss, was das Eintreten hinreichend konkreter Umstände voraussetzt. Eine solche Bedrohung unterscheidet sich somit ihrer Art, ihrer Schwere und der Besonderheit der sie begründenden Umstände nach von der allgemeinen und ständigen Gefahr, dass – auch schwere – Spannungen oder Störungen der öffentlichen Sicherheit auftreten, oder schwerer Straftaten. Somit kann Kriminalität – auch besonders schwere Kriminalität – nicht mit einer Bedrohung der nationalen Sicherheit gleichgesetzt werden.
Zweitens weist der Gerichtshof darauf hin, dass es gegen die Hierarchie der dem Gemeinwohl dienenden Ziele verstoßen würde, die eine nach der Datenschutzrichtlinie für elektronische Kommunikation erlassene Vorschrift rechtfertigen können(10), wenn der Zugang zu Verkehrs- und Standortdaten, die allgemein und unterschiedslos auf Vorrat gespeicherten wurden, um einer ernsten Bedrohung für die nationale Sicherheit zu begegnen, zum Zweck der Bekämpfung schwerer Kriminalität gestattet würde. Dies liefe nämlich darauf hinaus, es zuzulassen, dass der Zugang für ein Ziel von geringerer Bedeutung als das Ziel, das die Speicherung rechtfertigte, nämlich der Schutz der nationalen Sicherheit, gerechtfertigt sein könnte, was die Gefahr begründen würde, dass das Verbot einer allgemeinen und unterschiedslosen Vorratsspeicherung zum Zweck der Bekämpfung schwerer Straftaten seine praktische Wirksamkeit verliert.
Der Gerichtshof gelangt unter Bestätigung seiner früheren Rechtsprechung zu dem Schluss, dass die Datenschutzrichtlinie für elektronische Kommunikation im Licht der Charta nationalen Rechtsvorschriften entgegensteht, die präventiv zur Bekämpfung schwerer Kriminalität und zur Verhütung schwerer Bedrohungen der öffentlichen Sicherheit eine allgemeine und unterschiedslose Vorratsspeicherung von Verkehrs- und Standortdaten vorsehen.
Dagegen steht sie nationalen Rechtsvorschriften nicht entgegen, die es zum Schutz der nationalen Sicherheit gestatten, den Betreibern elektronischer Kommunikationsdienste aufzugeben, Verkehrs- und Standortdaten allgemein und unterschiedslos auf Vorrat zu speichern, wenn sich der betreffende Mitgliedstaat einer als real und aktuell oder vorhersehbar einzustufenden ernsten Bedrohung für die nationale Sicherheit gegenübersieht. Insoweit stellt der Gerichtshof klar, dass diese Anordnung Gegenstand einer wirksamen, zur Prüfung des Vorliegens einer solchen Situation sowie der Beachtung der vorzusehenden Bedingungen und Garantien dienenden Kontrolle durch ein Gericht oder eine unabhängige Verwaltungsstelle sein kann, deren Entscheidung bindend ist, und die Anordnung nur für einen auf das absolut Notwendige begrenzten, aber im Fall des Fortbestands der Bedrohung verlängerbaren Zeitraum ergehen darf.
Die Richtlinie steht im Licht der Charta auch nationalen Rechtsvorschriften nicht entgegen, die zum Schutz der nationalen Sicherheit, zur Bekämpfung schwerer Kriminalität und zur Verhütung schwerer Bedrohungen der öffentlichen Sicherheit auf der Grundlage objektiver und nicht diskriminierender Kriterien anhand von Kategorien betroffener Personen oder mittels eines geografischen Kriteriums für einen auf das absolut Notwendige begrenzten, aber verlängerbaren Zeitraum eine gezielte Vorratsspeicherung von Verkehrs- und Standortdaten vorsehen.
Das Gleiche gilt für nationale Rechtsvorschriften, die zum Schutz der nationalen Sicherheit, zur Bekämpfung schwerer Kriminalität und zur Verhütung schwerer Bedrohungen der öffentlichen Sicherheit für einen auf das absolut Notwendige begrenzten Zeitraum eine allgemeine und unterschiedslose Vorratsspeicherung der IP-Adressen, die der Quelle einer Verbindung zugewiesen sind, vorsehen, sowie für die die Identität der Nutzer elektronischer Kommunikationsmittel betreffenden Daten, bei denen feststeht, dass die Speicherung zur Bekämpfung schwerer Kriminalität beitragen kann, sofern diese Daten es ermöglichen, die Personen zu identifizieren, die solche Kommunikationsmittel im Zusammenhang mit der Vorbereitung oder Begehung einer zur schweren Kriminalität zählenden Tat verwendet haben.
Nichts Anderes gilt für nationale Rechtsvorschriften, die es zur Bekämpfung schwerer Kriminalität und, a fortiori, zum Schutz der nationalen Sicherheit gestatten, den Betreibern elektronischer Kommunikationsdienste mittels einer Entscheidung der zuständigen Behörde, die einer wirksamen gerichtlichen Kontrolle unterliegt, aufzugeben, während eines festgelegten Zeitraums die ihnen zur Verfügung stehenden Verkehrs- und Standortdaten umgehend zu sichern.
Alle vorgenannten Rechtsvorschriften müssen allerdings durch klare und präzise Regeln sicherstellen, dass bei der Speicherung der fraglichen Daten die für sie geltenden materiellen und prozeduralen Voraussetzungen eingehalten werden und dass die Betroffenen über wirksame Garantien zum Schutz vor Missbrauchsrisiken verfügen. Diese verschiedenen Rechtsvorschriften können nach der Wahl des nationalen Gesetzgebers und unter Einhaltung der Grenzen des absolut Notwendigen zusammen Anwendung finden.