Συνεκδικασθείσες υποθέσεις C‑793/19 και C‑794/19
Bundesrepublik Deutschland
κατά
SpaceNet AG
και
Telekom Deutschland GmbH
(αιτήσεις του Bundesverwaltungsgericht για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως)
Απόφαση του Δικαστηρίου (τμήμα μείζονος συνθέσεως) της 20ής Σεπτεμβρίου 2022
«Προδικαστική παραπομπή – Επεξεργασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα στον τομέα των ηλεκτρονικών επικοινωνιών – Απόρρητο των επικοινωνιών – Πάροχοι υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών – Γενική και χωρίς διάκριση διατήρηση των δεδομένων κινήσεως και των δεδομένων θέσεως – Οδηγία 2002/58/ΕΚ – Άρθρο 15, παράγραφος 1 – Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Άρθρα 6, 7, 8 και 11, καθώς και άρθρο 52, παράγραφος 1 – Άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ»
1. Προσέγγιση των νομοθεσιών – Τομέας των τηλεπικοινωνιών – Επεξεργασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα και προστασία της ιδιωτικής ζωής στον τομέα των ηλεκτρονικών επικοινωνιών – Οδηγία 2002/58 – Πεδίο εφαρμογής – Εθνική ρύθμιση η οποία επιβάλλει στους παρόχους υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών υποχρέωση διατηρήσεως των δεδομένων κινήσεως και των δεδομένων θέσεως – Σκοποί της προστασίας της εθνικής ασφάλειας και της καταπολεμήσεως της εγκληματικότητας – Εμπίπτει
(Άρθρο 4 § 2, ΣΕΕ· οδηγία 2002/58 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2009/136, άρθρα 1 §§ 1 και 3, 3 και 15 § 1)
(βλ. σκέψη 48)
2. Προσέγγιση των νομοθεσιών – Τομέας των τηλεπικοινωνιών – Επεξεργασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα και προστασία της ιδιωτικής ζωής στον τομέα των ηλεκτρονικών επικοινωνιών – Οδηγία 2002/58 – Δυνατότητα των κρατών μελών να περιορίζουν ορισμένα δικαιώματα και υποχρεώσεις – Εθνικά μέτρα τα οποία επιβάλλουν στους παρόχους υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών γενική και χωρίς διάκριση διατήρηση των δεδομένων κινήσεως και των δεδομένων θέσεων – Σκοπός καταπολεμήσεως της σοβαρής εγκληματικότητας και της προλήψεως των σοβαρών απειλών κατά της δημόσιας ασφάλειας – Δεν επιτρέπεται – Χρονική διάρκεια της γενικής και χωρίς διάκριση διατηρήσεως των εν λόγω δεδομένων – Δεν ασκεί επιρροή – Εθνικά μέτρα περί διατηρήσεως ορισμένων κατηγοριών δεδομένων – Σκοποί της προστασίας της εθνικής ασφάλειας, της καταπολεμήσεως της σοβαρής εγκληματικότητας και της προλήψεως των σοβαρών απειλών κατά της δημόσιας ασφάλειας – Επιτρεπτό – Προϋποθέσεις
(Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, άρθρα 7, 8, 11 και 52 § 1· οδηγία 2002/58 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2009/136, άρθρο 15 § 1)
(βλ. σκέψεις 49-75, 77-81, 83-85, 87-94, 97-99, 110, 113, 116-121, 127-131 και διατακτ.)
Σύνοψη
Τα τελευταία έτη το Δικαστήριο έχει αποφανθεί, με πλείονες αποφάσεις, επί του ζητήματος της διατηρήσεως και της προσβάσεως σε δεδομένα προσωπικού χαρακτήρα στον τομέα των ηλεκτρονικών επικοινωνιών (1).
Πλέον πρόσφατα, το τμήμα μείζονος συνθέσεως του Δικαστηρίου, με την απόφαση La Quadrature du net κ.λπ. (2), την οποία εξέδωσε στις 6 Οκτωβρίου 2020, επιβεβαίωσε τη νομολογία που διατυπώθηκε με την απόφαση Tele2 Sverige και Watson κ.λπ. (3) σχετικά με το ότι η γενική και χωρίς διάκριση διατήρηση των σχετικών με τις ηλεκτρονικές επικοινωνίες δεδομένων κινήσεως και δεδομένων θέσεως στερείται αναλογικότητας. Παρέσχε επίσης διευκρινίσεις όσον αφορά, μεταξύ άλλων, το εύρος των εξουσιών που αναγνωρίζει η οδηγία για την προστασία της ιδιωτικής ζωής στις ηλεκτρονικές επικοινωνίες ότι διαθέτουν τα κράτη μέλη σε θέματα διατηρήσεως τέτοιων δεδομένων προς τους σκοπούς της προστασίας της εθνικής ασφάλειας, της καταπολεμήσεως της εγκληματικότητας και της προστασίας της δημόσιας ασφάλειας.
Στο πλαίσιο των υπό κρίση συνεκδικασθεισών υποθέσεων, το Bundesverwaltungsgericht (Ομοσπονδιακό Διοικητικό Δικαστήριο, Γερμανία) υπέβαλε δύο αιτήσεις προδικαστικής αποφάσεως, έχοντας επιληφθεί αναιρέσεως (Revision) ασκηθείσας από την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας κατά δύο αποφάσεων με τις οποίες είχαν γίνει δεκτές οι προσφυγές δύο εταιριών, συγκεκριμένα δε της SpaceNet AG (υπόθεση C‑793/19) και της Telekom Deutschland GmbH (υπόθεση C‑794/19), που παρέχουν υπηρεσίες προσβάσεως στο Διαδίκτυο. Με τις εν λόγω προσφυγές, οι εταιρίες αμφισβητούσαν την υποχρέωση η οποία τους επιβλήθηκε βάσει της γερμανικής ρυθμίσεως (4) να διατηρούν δεδομένα κινήσεως και δεδομένα θέσεως των ηλεκτρονικών επικοινωνιών των πελατών τους.
Το αιτούν δικαστήριο διατηρούσε αμφιβολίες ιδίως ως προς το αν είναι συμβατή με την οδηγία για την προστασία της ιδιωτικής ζωής στις ηλεκτρονικές επικοινωνίες (5), ερμηνευόμενη υπό το πρίσμα του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: Χάρτης) (6) και του άρθρου 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ, εθνική ρύθμιση η οποία επιβάλλει στους παρόχους διαθέσιμων στο κοινό υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών, προς τον σκοπό ιδίως της διώξεως σοβαρών ποινικών αδικημάτων ή της αποτροπής συγκεκριμένου κινδύνου που απειλεί την εθνική ασφάλεια, υποχρέωση γενικής και χωρίς διάκριση διατηρήσεως του μεγαλύτερου μέρους των δεδομένων κινήσεως και των δεδομένων θέσεως των χρηστών των εν λόγω υπηρεσιών, προβλέποντας διατήρηση χρονικής διάρκειας πλειόνων εβδομάδων, καθώς και κανόνες που αποσκοπούν στη διασφάλιση αποτελεσματικής προστασίας των διατηρούμενων δεδομένων έναντι των κινδύνων καταχρήσεως και έναντι κάθε παράνομης προσβάσεως στα δεδομένα αυτά.
Με την απόφασή του, το τμήμα μείζονος συνθέσεως του Δικαστηρίου επιβεβαιώνει, διευκρινίζοντας παράλληλα το περιεχόμενό της, τη νομολογία που διατυπώθηκε με την απόφαση La Quadrature du Net κ.λπ. και, πλέον πρόσφατα, με την απόφαση Commissioner of An Garda Síochána κ.λπ. (7). Υπενθυμίζει ιδίως ότι δεν επιτρέπεται η γενική και χωρίς διάκριση διατήρηση των σχετικών με τις ηλεκτρονικές επικοινωνίες δεδομένων κινήσεως και δεδομένων θέσεως προληπτικώς, για την καταπολέμηση της σοβαρής εγκληματικότητας και την πρόληψη των σοβαρών απειλών κατά της δημόσιας ασφάλειας.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Το Δικαστήριο επιβεβαιώνει καταρχάς ότι η οδηγία για την προστασία της ιδιωτικής ζωής στις ηλεκτρονικές επικοινωνίες τυγχάνει εφαρμογής στην περίπτωση της επίμαχης εθνικής ρυθμίσεως, εν συνεχεία υπενθυμίζει λεπτομερώς τις αρχές που διατυπώθηκαν με τη νομολογία του και, τέλος, προβαίνει σε ενδελεχή έλεγχο των χαρακτηριστικών γνωρισμάτων της επίμαχης εθνικής ρυθμίσεως, όπως αυτά επισημάνθηκαν από το αιτούν δικαστήριο.
Όσον αφορά, κατά πρώτον, το εύρος των διατηρούμενων δεδομένων, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι η υποχρέωση διατηρήσεως την οποία προβλέπει η επίμαχη εθνική ρύθμιση καταλαμβάνει ευρύτατο σύνολο δεδομένων κινήσεως και δεδομένων θέσεως και ότι αφορά το σύνολο σχεδόν των προσώπων που συνθέτουν τον πληθυσμό, χωρίς τα πρόσωπα αυτά να βρίσκονται, έστω και εμμέσως, σε κατάσταση δυνάμενη να προκαλέσει ποινικές διώξεις. Επισημαίνει επίσης ότι η ρύθμιση αυτή επιβάλλει την άνευ αιτιολογίας γενική και χωρίς διάκριση διατήρηση, από προσωπικής, χρονικής και γεωγραφικής απόψεως, του μεγαλύτερου μέρους των δεδομένων κινήσεως και των δεδομένων θέσεως των οποίων το εύρος αντιστοιχεί, κατ’ ουσίαν, σε εκείνο των δεδομένων που διατηρούνταν στις υποθέσεις επί των οποίων εκδόθηκε η απόφαση La Quadrature du net κ.λπ. Ως εκ τούτου, λαμβανομένης υπόψη της συγκεκριμένης νομολογίας, το Δικαστήριο κρίνει ότι υποχρέωση διατηρήσεως δεδομένων όπως η επίμαχη εν προκειμένω δεν μπορεί να θεωρηθεί στοχευμένη διατήρηση δεδομένων.
Εν συνεχεία, όσον αφορά τη χρονική διάρκεια διατηρήσεως των δεδομένων, το Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι από την οδηγία για την προστασία της ιδιωτικής ζωής στις ηλεκτρονικές επικοινωνίες (8) προκύπτει ότι η χρονική διάρκεια διατηρήσεως που προβλέπεται από εθνικό μέτρο το οποίο επιβάλλει υποχρέωση γενικής και χωρίς διάκριση διατηρήσεως αποτελεί, βεβαίως, κρίσιμο παράγοντα, μεταξύ άλλων, προκειμένου να καθορισθεί αν το δίκαιο της Ένωσης αντιτίθεται σε ένα τέτοιο μέτρο, δεδομένου ότι στην εν λόγω περίοδο απαιτείται το χρονικό διάστημα διατηρήσεως να είναι «ορισμένο». Εντούτοις, η σοβαρότητα της επεμβάσεως οφείλεται στον κίνδυνο, ιδίως λόγω του αριθμού και του ποικίλου χαρακτήρα τους, τα διατηρούμενα δεδομένα, θεωρούμενα στο σύνολό τους, να καθιστούν δυνατή τη συναγωγή ακριβέστατων συμπερασμάτων όσον αφορά την ιδιωτική ζωή του προσώπου ή των προσώπων των οποίων τα δεδομένα διατηρήθηκαν και, ειδικότερα, να παρέχουν τα μέσα για τον προσδιορισμό του προφίλ του υποκειμένου ή των υποκειμένων των δεδομένων, πληροφορία εξίσου ευαίσθητη, όσον αφορά το δικαίωμα στον σεβασμό της ιδιωτικής ζωής, με το ίδιο το περιεχόμενο των επικοινωνιών. Ως εκ τούτου, η διατήρηση δεδομένων κινήσεως ή δεδομένων θέσεως χαρακτηρίζεται εν πάση περιπτώσει ως σοβαρή, ανεξαρτήτως της διάρκειας του χρονικού διαστήματος διατηρήσεως και του όγκου ή του είδους των διατηρούμενων δεδομένων, όταν από το σύνολο των διατηρούμενων δεδομένων μπορούν να συναχθούν τέτοια συμπεράσματα (9).
Τέλος, όσον αφορά τις εγγυήσεις για την προστασία των διατηρούμενων δεδομένων από τους κινδύνους καταχρήσεως και από κάθε παράνομη πρόσβαση, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι, βάσει της προγενέστερης νομολογίας, η διατήρηση των δεδομένων και η πρόσβαση σε αυτά συνιστούν χωριστές επεμβάσεις στα θεμελιώδη δικαιώματα των οικείων προσώπων, οι οποίες χρήζουν χωριστής δικαιολογήσεως. Ως εκ τούτου, μια εθνική νομοθεσία η οποία διασφαλίζει την πλήρη τήρηση των προϋποθέσεων που διατύπωσε η νομολογία όσον αφορά την πρόσβαση στα διατηρούμενα δεδομένα δεν μπορεί, ως εκ της φύσεώς της, να περιορίσει ή να θεραπεύσει τη σοβαρή επέμβαση στα δικαιώματα των οικείων προσώπων, η οποία οφείλεται στη γενική διατήρηση των δεδομένων αυτών.
Επιπλέον, απαντώντας στα επιχειρήματα που προβλήθηκαν ενώπιόν του, το Δικαστήριο επισημαίνει, κατά πρώτον, ότι μια απειλή για την εθνική ασφάλεια πρέπει να είναι πραγματική και ενεστώσα ή, τουλάχιστον, προβλέψιμη, στοιχείο που προϋποθέτει την επέλευση αρκούντως συγκεκριμένων περιστάσεων, ώστε να μπορεί να δικαιολογήσει ένα μέτρο γενικής και χωρίς διάκριση διατηρήσεως των δεδομένων κινήσεως και των δεδομένων θέσεως, για περιορισμένο χρονικό διάστημα. Επομένως, μια τέτοια απειλή διακρίνεται ως εκ της φύσεως και της σοβαρότητάς της, καθώς και ως εκ του συγκεκριμένου χαρακτήρα των περιστάσεων που τη συναποτελούν, από τον γενικό και διαρκή κίνδυνο προκλήσεως εντάσεων ή έστω σοβαρών διαταράξεων της δημόσιας ασφάλειας ή από εκείνον της διαπράξεως σοβαρών ποινικών αδικημάτων. Κατά συνέπεια, η εγκληματικότητα, ακόμη και η ιδιαιτέρως σοβαρή, δεν μπορεί να εξομοιωθεί με απειλή για την εθνική ασφάλεια.
Κατά δεύτερον, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι η άδεια προσβάσεως, προς τον σκοπό της καταπολεμήσεως της εγκληματικότητας, σε δεδομένα κινήσεως και σε δεδομένα θέσεως που διατηρούνται κατά γενικό τρόπο και χωρίς διάκριση, προκειμένου να αντιμετωπισθεί σοβαρή απειλή για την εθνική ασφάλεια, θα αντέβαινε στην ιεραρχία των σκοπών γενικού συμφέροντος που δύνανται να δικαιολογήσουν μέτρο το οποίο λαμβάνεται βάσει της οδηγίας για την προστασία της ιδιωτικής ζωής στις ηλεκτρονικές επικοινωνίες (10). Πράγματι, ένα τέτοιο ενδεχόμενο θα ισοδυναμούσε με την παραδοχή ότι η πρόσβαση δύναται να δικαιολογηθεί από σκοπό μικρότερης σημασίας σε σχέση με εκείνον βάσει του οποίου δικαιολογήθηκε η διατήρηση, συγκεκριμένα δε η προστασία της εθνικής ασφάλειας, κάτι που θα στερούσε από κάθε πρακτική αποτελεσματικότητα την απαγόρευση γενικής και χωρίς διάκριση διατηρήσεως προς τον σκοπό της καταπολεμήσεως της σοβαρής εγκληματικότητας.
Το Δικαστήριο αποφαίνεται, επιβεβαιώνοντας την προγενέστερη νομολογία του, ότι η οδηγία για την προστασία της ιδιωτικής ζωής στις ηλεκτρονικές επικοινωνίες, ερμηνευόμενη υπό το πρίσμα του Χάρτη, αντιτίθεται σε εθνικά νομοθετικά μέτρα τα οποία προβλέπουν προληπτικώς, για την καταπολέμηση της σοβαρής εγκληματικότητας και την πρόληψη των σοβαρών απειλών κατά της δημόσιας ασφάλειας, γενική και χωρίς διάκριση διατήρηση των δεδομένων κινήσεως και των δεδομένων θέσεως.
Αντιθέτως, δεν αντιτίθεται σε εθνικά νομοθετικά μέτρα τα οποία επιτρέπουν, προς τον σκοπό της προστασίας της εθνικής ασφάλειας, τη δυνατότητα να διατάσσονται οι πάροχοι υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών να προβαίνουν σε γενική και χωρίς διάκριση διατήρηση των δεδομένων κινήσεως και των δεδομένων θέσεως σε περιπτώσεις κατά τις οποίες το οικείο κράτος μέλος αντιμετωπίζει σοβαρή απειλή για την εθνική ασφάλεια η οποία αποδεικνύεται ότι είναι πραγματική και ενεστώσα ή προβλέψιμη. Το Δικαστήριο διευκρινίζει συναφώς ότι η απόφαση που προβλέπει τη συγκεκριμένη διαταγή μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο αποτελεσματικού ελέγχου είτε από δικαστήριο είτε από ανεξάρτητη διοικητική αρχή της οποίας η απόφαση έχει δεσμευτικό αποτέλεσμα, προκειμένου να εξακριβωθεί αν συντρέχει κάποια από τις περιπτώσεις αυτές καθώς και αν τηρούνται οι σχετικές προϋποθέσεις και εγγυήσεις που πρέπει να έχουν θεσπισθεί, και υπό τον όρο ότι η εν λόγω διαταγή μπορεί να ισχύει μόνο για το απολύτως αναγκαίο χρονικό διάστημα, με δυνατότητα, πάντως, παρατάσεως της ισχύος της σε περίπτωση που εξακολουθεί να υφίσταται η εν λόγω απειλή.
Η συγκεκριμένη οδηγία, ερμηνευόμενη υπό το πρίσμα του Χάρτη, δεν αντιτίθεται ούτε σε εθνικά νομοθετικά μέτρα τα οποία προβλέπουν, προς τους σκοπούς της προστασίας της εθνικής ασφάλειας, της καταπολεμήσεως του σοβαρού εγκλήματος και της προλήψεως των σοβαρών απειλών κατά της δημόσιας ασφάλειας, στοχευμένη διατήρηση των δεδομένων κινήσεως και των δεδομένων θέσεως η οποία πρέπει να οριοθετείται βάσει αντικειμενικών στοιχείων που δεν εισάγουν δυσμενείς διακρίσεις, ανάλογα με τις κατηγορίες των υποκειμένων των διατηρούμενων δεδομένων ή με τη χρήση γεωγραφικού κριτηρίου, μόνο για το απολύτως αναγκαίο χρονικό διάστημα, με δυνατότητα, όμως, παρατάσεώς του.
Το αυτό ισχύει και στην περίπτωση εθνικών νομοθετικών μέτρων τα οποία προβλέπουν, προς τους σκοπούς της προστασίας της εθνικής ασφάλειας, της καταπολεμήσεως του σοβαρού εγκλήματος και της προλήψεως των σοβαρών απειλών κατά της δημόσιας ασφάλειας, γενική και χωρίς διάκριση διατήρηση των διευθύνσεων IP που έχουν αποδοθεί στην πηγή συνδέσεως, για χρονικό διάστημα περιοριζόμενο στο απολύτως αναγκαίο, καθώς και των δεδομένων σχετικά με την ταυτότητα των χρηστών μέσων ηλεκτρονικών επικοινωνιών, σε περίπτωση κατά την οποία δεν αμφισβητείται ότι η διατήρηση των συγκεκριμένων δεδομένων μπορεί να συμβάλει στην καταπολέμηση της σοβαρής εγκληματικότητας, εφόσον τα εν λόγω δεδομένα καθιστούν δυνατή την ταυτοποίηση των προσώπων που χρησιμοποίησαν τα μέσα αυτά στο πλαίσιο της προπαρασκευής ή της τελέσεως πράξεως που σχετίζεται με τη σοβαρή εγκληματικότητα.
Η ως άνω οδηγία δεν αντιτίθεται ούτε σε εθνικά νομοθετικά μέτρα τα οποία επιτρέπουν, για την καταπολέμηση του σοβαρού εγκλήματος και, κατά μείζονα λόγο, την προστασία της εθνικής ασφάλειας, τη δυνατότητα να διατάσσονται οι πάροχοι υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών, μέσω αποφάσεως της αρμόδιας αρχής υποκείμενης σε αποτελεσματικό δικαστικό έλεγχο, να προβαίνουν, για ορισμένο χρονικό διάστημα, στην κατεπείγουσα διατήρηση των δεδομένων κινήσεως και των δεδομένων θέσεως που διαθέτουν οι εν λόγω πάροχοι υπηρεσιών.
Το Δικαστήριο επισημαίνει, πάντως, ότι άπαντα τα προμνημονευθέντα μέτρα πρέπει να διασφαλίζουν, με σαφείς και ακριβείς κανόνες, ότι η διατήρηση των επίμαχων δεδομένων εξαρτάται από την τήρηση των σχετικών ουσιαστικών και διαδικαστικών προϋποθέσεων και ότι τα πρόσωπα τα οποία αφορούν τα εν λόγω δεδομένα διαθέτουν αποτελεσματικές εγγυήσεις έναντι των κινδύνων καταχρήσεως. Τα διάφορα αυτά μέτρα μπορούν να εφαρμόζονται από κοινού κατ’ επιλογήν του εθνικού νομοθέτη και τηρουμένων των ορίων του απολύτως αναγκαίου.