Združeni zadevi C‑793/19 in C‑794/19
Bundesrepublik Deutschland
proti
SpaceNet AG
in
Telekom Deutschland GmbH
(Predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki ju je vložilo Bundesverwaltungsgericht)
Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 20. septembra 2022
„Predhodno odločanje – Obdelava osebnih podatkov na področju elektronskih komunikacij – Zaupnost sporočil – Ponudniki elektronskih komunikacijskih storitev – Splošna in neselektivna hramba podatkov o prometu in podatkov o lokaciji – Direktiva 2002/58/ES – Člen 15(1)– Listina Evropske unije o temeljnih pravicah – Členi 6, 7, 8 in 11 ter člen 52(1) – Člen 4(2) PEU“
1. Približevanje zakonodaj – Telekomunikacijski sektor – Obdelava osebnih podatkov in varstvo zasebnosti na področju elektronskih komunikacij – Direktiva 2002/58 – Področje uporabe – Nacionalna ureditev, s katero je ponudnikom elektronskih komunikacijskih storitev naložena hramba podatkov o prometu in lokaciji – Cilja zaščite nacionalne varnosti in boja proti kriminalu – Vključitev
(člen 4(2) PEU; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2002/58, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/136, členi 1(1) in (3), 3 ter 15(1))
(Glej točko 48.)
2. Približevanje zakonodaj – Telekomunikacijski sektor – Obdelava osebnih podatkov in varstvo zasebnosti na področju elektronskih komunikacij – Direktiva 2002/58 – Možnost držav članic, da omejijo obseg nekaterih pravic in obveznosti – Nacionalni ukrepi, s katerimi je ponudnikom elektronskih komunikacijskih storitev naložena splošna in neselektivna hramba podatkov o prometu in podatkov o lokaciji – Cilj boja proti hudemu kriminalu in preprečevanja resnih groženj javni varnosti – Nedopustnost – Trajanje obdobja splošne in neselektivne hrambe teh podatkov – Nevplivanje – Nacionalni ukrepi v zvezi s hrambo nekaterih kategorij podatkov – Cilji zaščite nacionalne varnosti, boja proti hudemu kriminalu in preprečevanja resnih groženj javni varnosti – Dopustnost – Pogoji
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, členi 7, 8, 11 in 52(1); Direktiva 2002/58 Evropskega parlamenta in Sveta, kakor je bila spremenjena z Direktivo št. 2009/136, člen 15(1))
(Glej točke od 49 do 75, od 77 do 81, od 83 do 85, od 87 do 94, od 97 do 99, 110, 113, od 116 do 121 in od 127 do 131 ter izrek.)
Povzetek
Sodišče se je v zadnjih letih v več sodbah izreklo o hrambi in dostopu do osebnih podatkov na področju elektronskih komunikacij.(1)
Nedavno je Sodišče s sodbo La Quadrature du net in drugi(2), ki jo je veliki senat izdal 6. oktobra 2020, potrdilo svojo sodno prakso, ki izhaja iz sodbe Tele2 Sverige ter Watson in drugi(3) o nesorazmernosti splošne in neselektivne hrambe podatkov o prometu in podatkov o lokaciji glede elektronskih komunikacij. Podalo je tudi nekatera pojasnila, zlasti glede obsega pooblastil, ki jih Direktiva o zasebnosti in elektronskih komunikacijah priznava državam članicam na področju hrambe takih podatkov za zaščito nacionalne varnosti, boj proti kriminalu in zagotavljanje javne varnosti.
V obravnavanih združenih zadevah je Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Nemčija), pri katerem je Zvezna republika Nemčija vložila revizijo zoper dve sodbi, s katerima je bilo ugodeno tožbama, ki sta ju vložili družbi SpaceNet AG (zadeva C‑793/19) in Telekom Deutschland GmbH (zadeva C‑794/19), ki opravljata storitve dostopa do interneta, vložilo dva predloga za sprejetje predhodne odločbe. Z navedenima tožbama sta ti družbi izpodbijali obveznost, naloženo z nemško ureditvijo,(4) da hranita podatke o prometu in podatke o lokaciji v zvezi z elektronskimi komunikacijami svojih strank.
Dvomi, ki jih je izrazilo predložitveno sodišče, so se nanašali zlasti na to, ali je z Direktivo o zasebnosti in elektronskih komunikacijah(5) v povezavi z Listino Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina)(6) in členom 4(2) PEU združljiva nacionalna ureditev, ki od ponudnikov elektronskih komunikacijskih storitev, ki so dostopne javnosti, zlasti za pregon hudih kaznivih dejanj oziroma za preprečevanje konkretnega tveganja za nacionalno varnost, zahteva splošno in neselektivno hrambo večine podatkov o prometu in podatkov o lokaciji uporabnikov teh storitev, pri čemer določa večtedensko obdobje hrambe ter pravila za zagotovitev učinkovitega varstva hranjenih podatkov pred tveganji zlorabe in pred vsakršnim nezakonitim dostopom do teh podatkov.
Sodišče, ki je odločalo v velikem senatu, je s sodbo potrdilo sodno prakso, ki izhaja iz sodbe La Quadrature du Net in drugi ter novejše sodbe Commissioner of An Garda Síochána in drugi(7), pri čemer je podrobno določilo obseg te sodne prakse. Sodišče je med drugim opozorilo, da preventivna splošna in neselektivna hramba podatkov o prometu in podatkov o lokaciji glede elektronskih komunikacij zaradi boja proti hudemu kriminalu in preprečevanja resnih groženj javni varnosti ni dovoljena.
Presoja Sodišča
Sodišče je najprej potrdilo, da se Direktiva o zasebnosti in elektronskih komunikacijah uporablja za zadevno nacionalno ureditev, čemur je sledilo didaktično opozorilo na načela, ki izhajajo iz njegove sodne prakse, nato pa je podrobno preučilo značilnosti zadevne nacionalne ureditve, ki jih je poudarilo predložitveno sodišče.
Kar zadeva, najprej, obseg hranjenih podatkov, Sodišče poudarja, da obveznost hrambe, ki je določena z zadevno nacionalno ureditvijo, zajema zelo širok nabor podatkov o prometu in podatkov o lokaciji ter da se nanaša na skoraj vse osebe, ki tvorijo prebivalstvo, ne da bi bile te – niti posredno – v položaju, ki bi lahko pripeljal do kazenskega pregona. Poudarja tudi, da ta ureditev nalaga splošno hrambo brez razloga in brez osebnega, časovnega in geografskega razlikovanja za večino upoštevnih podatkov o prometu in podatkov o lokaciji, katerih obseg v bistvu ustreza obsegu hranjenih podatkov iz zadev, v katerih je bila izdana sodba La Quadrature du net in drugi. Zato je Sodišče ob upoštevanju te sodne prakse ugotovilo, da obveznosti hrambe podatkov, kot je ta v obravnavani zadevi, ni mogoče šteti za ciljno usmerjeno hrambo podatkov.
Dalje, v zvezi s trajanjem hrambe podatkov je Sodišče opozorilo, da iz Direktive o zasebnosti in elektronskih komunikacijah(8) izhaja, da je obdobje hrambe, določeno z nacionalnim ukrepom, ki nalaga splošno in neselektivno obveznost hrambe, sicer eden od pomembnih dejavnikov pri ugotavljanju, ali pravo Unije nasprotuje takemu ukrepu, saj navedena direktiva zahteva, da je to obdobje „določeno“. Vendar teža posega izhaja iz tveganja, da bi bilo na podlagi shranjenih podatkov, obravnavanih kot celota, zlasti glede na njihovo število in raznolikost, mogoče priti do zelo natančnih ugotovitev o zasebnem življenju osebe ali oseb, katerih podatki so bili shranjeni, in, natančneje, da bi bili ti sredstvo za ugotavljanje profila zadevne osebe ali oseb, kar je prav tako občutljiva informacija z vidika pravice do spoštovanja zasebnega življenja kot sama vsebina komunikacij. Zato hramba podatkov o prometu ali podatkov o lokaciji vsekakor pomeni resen poseg, ne glede na trajanje obdobja hrambe, količino ali naravo hranjenih podatkov, če je na podlagi nabora hranjenih podatkov mogoče priti do takih ugotovitev.(9)
Nazadnje, glede jamstev, katerih namen je varstvo hranjenih podatkov pred tveganji zlorabe in pred vsakršnim nezakonitim dostopom, je Sodišče ob opiranju na predhodno sodno prakso poudarilo, da sta hramba podatkov in dostop do njih ločeni poseganji v temeljne pravice zadevnih oseb, za kateri je potrebna ločena utemeljitev. Iz tega izhaja, da nacionalna zakonodaja, ki zagotavlja polno spoštovanje pogojev, ki izhajajo iz sodne prakse na področju dostopa do hranjenih podatkov, sama po sebi ne more niti omejiti niti odpraviti resnega posega v pravice zadevnih oseb, ki bi izhajal iz splošne hrambe teh podatkov.
Poleg tega je Sodišče, da bi odgovorilo na trditve, ki so mu bile predložene, na prvem mestu, poudarilo, da mora biti grožnja za nacionalno varnost resnična in sedanja ali vsaj predvidljiva, kar predpostavlja nastanek dovolj konkretnih okoliščin, da se lahko upraviči splošen in neselektiven ukrep hrambe podatkov o prometu in podatkov o lokaciji za določen čas. Taka grožnja se torej po svoji naravi, resnosti in posebnosti okoliščin, ki jo sestavljajo, razlikuje od splošnega in stalnega tveganja nastanka napetosti ali nemirov, tudi hudih, ki bi ogrozili javno varnost, ali tveganja hudih kaznivih dejanj. Kriminala, tudi če je zelo hud, torej ni mogoče enačiti z grožnjo za nacionalno varnost.
Na drugem mestu, Sodišče je navedlo, da če bi se za boj proti hudemu kriminalu dovolil dostop do podatkov o prometu in podatkov o lokaciji, ki so bili hranjeni na splošno in neselektivno za spopadanje z resno grožnjo za nacionalno varnost, bi bilo to v nasprotju s to hierarhijo ciljev v splošnem interesu, s katerimi je mogoče utemeljiti ukrep, sprejet na podlagi Direktive o zasebnosti in elektronskih komunikacijah.(10) To bi namreč pomenilo, da je mogoče dostop utemeljiti s ciljem, ki je manj pomemben od tistega, s katerim je bila utemeljena hramba, in sicer zaščita nacionalne varnosti, kar bi lahko odvzelo polni učinek prepovedi splošne in neselektivne hrambe za boj proti hudemu kriminalu.
Sodišče je s potrditvijo svoje predhodne sodne prakse ugotovilo, da Direktiva o zasebnosti in elektronskih komunikacijah v povezavi z Listino nasprotuje nacionalnim zakonskim ukrepom, ki preventivno zaradi boja proti hudemu kriminalu in preprečevanja resnih groženj javni varnosti določajo splošno in neselektivno hrambo podatkov o prometu in podatkov o lokaciji.
Ne nasprotuje pa nacionalnim zakonskim ukrepom, ki za zaščito nacionalne varnosti omogočajo uporabo odredbe, s katero se ponudnikom elektronskih komunikacijskih storitev naloži splošna in neselektivna hramba podatkov o prometu in podatkov o lokaciji v položajih, ko se zadevna država članica spopada z resno grožnjo nacionalni varnosti, ki se izkaže za resnično in sedanjo ali predvidljivo. V zvezi s tem je Sodišče pojasnilo, da mora biti glede sklepa o tej odredbi mogoč nadzor s strani sodišča ali neodvisnega upravnega organa, katerega odločitev je zavezujoča, da se preveri obstoj enega od teh položajev ter spoštovanje pogojev in jamstev, ki morajo biti določeni, pri čemer je mogoče ta sklep izdati le za obdobje, katerega trajanje je omejeno na to, kar je nujno potrebno, vendar ga je v primeru nadaljnjega obstoja te grožnje mogoče podaljšati.
Ta direktiva, ki se razlaga ob upoštevanju Listine, ne nasprotuje niti zakonskim ukrepom, s katerimi je za zaščito nacionalne varnosti, boj proti hudemu kriminalu in preprečevanje resnih groženj javni varnosti za obdobje, katerega trajanje je omejeno na to, kar je nujno potrebno, vendar ga je mogoče podaljšati, določena ciljna hramba podatkov o prometu in podatkov o lokaciji, ki je na podlagi objektivnih in nediskriminatornih elementov omejena glede na kategorije zadevnih oseb ali z geografskim merilom.
Enako velja za nacionalne zakonske ukrepe, s katerimi je za zaščito nacionalne varnosti, boj proti hudemu kriminalu in preprečevanje resnih groženj javni varnosti za obdobje, katerega trajanje je omejeno na to, kar je nujno potrebno, določena splošna in neselektivna hramba naslovov IP, dodeljenih viru povezave, ter podatkov o civilni identiteti uporabnikov elektronskih komunikacijskih sredstev, glede katerih ni sporno, da lahko njihova hramba prispeva k boju proti hudemu kriminalu, če ti podatki omogočajo identifikacijo oseb, ki so ta sredstva uporabile v okviru priprave ali izvršitve dejanja, ki spada v hud kriminal.
Enako velja za nacionalne zakonske ukrepe, s katerimi je za boj proti hudemu kriminalu in a fortiori za zaščito nacionalne varnosti omogočena uporaba odredbe, s katero je ponudnikom elektronskih komunikacijskih storitev prek sklepa pristojnega organa, ki je predmet učinkovitega sodnega nadzora, za določeno obdobje naložena takojšnja hramba podatkov o prometu in podatkov o lokaciji, ki jih imajo ti ponudniki storitev na voljo.
Vendar je Sodišče navedlo, da morajo ti ukrepi z jasnimi in natančnimi pravili zagotavljati, da je hramba zadevnih podatkov pogojena s spoštovanjem zadevnih materialnih in postopkovnih pogojev ter da imajo zadevne osebe na voljo učinkovita jamstva proti tveganjem zlorabe. Ti različni ukrepi se lahko glede na izbiro nacionalnega zakonodajalca in ob spoštovanju meja tega, kar je nujno potrebno, uporabljajo skupaj.