MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE
od 22. veljače 2024.(1)
Predmet C‑40/23 P
Europska komisija
protiv
Kraljevine Nizozemske
„Žalba – Državne potpore – Članci 107 i 108. UFEU‑a – Uredba (EU) 2015/1589 – Članak 4. stavak 3. – Proglašenje spojivosti mjere koja nije kvalificirana kao državna potpora s unutarnjim tržištem – Načelo pravne sigurnosti”
1. Ovom žalbom Europska komisija pobija presudu Općeg suda od 16. studenoga 2022., Kraljevina Nizozemska/Komisija(2), kojom je poništena Odluka C(2020) 2998 final(3).
2. Prema mišljenju Općeg suda, Komisija je prekoračila svoje ovlasti kada je u toj odluci mjeru proglasila spojivom s unutarnjim tržištem, a da je prethodno nije kvalificirala kao „potporu” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
3. Ovaj spor između Komisije i nizozemske vlade omogućuje Sudu da prvi put (ako ne griješim) odluči o pitanju relevantnom za sustav nadzora državnih potpora koji je uspostavljen člancima 107. i 108. UFEU‑a i utvrđen Uredbom (EU) 2015/1589(4).
I. Okolnosti spora
4. Okolnosti spora opisane su u točkama 2. do 18. pobijane presude i mogu se sažeti na sljedeći način:
– U skladu s Direktivom (EU) 2015/1535(5), nizozemska tijela obavijestila su 27. ožujka 2019. Komisiju o nacrtu Zakona o zabrani uporabe ugljena za proizvodnju električne energije.
– Tim nacrtom zakona, o kojem Komisija nije obaviještena u skladu s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a, nastojale su se smanjiti emisije ugljikova dioksida (CO2). Njime se predviđala mogućnost naknade štete nastale elektrani na ugljen na koju je, u odnosu na druge elektrane, neproporcionalno utjecala zabrana uporabe ugljena za proizvodnju električne energije.
– Nakon obavijesti o nacrtu zakona na temelju Direktive 2015/1535, Komisija je na vlastitu inicijativu započela s ispitivanjem informacija o navodnoj potpori.
– Komisija je od nizozemskih tijela zatražila da joj dostave određene podatke, a ona su joj opetovano odgovorila da naknada štete predviđena zakonom ne predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
– Zakon je donesen 11. prosinca 2019. i stupio je na snagu 20. prosinca 2019. U tom je trenutku u Nizozemskoj postojalo pet elektrana na ugljen(6).
– Budući da se za elektranu Hemweg 8(7), zbog njezinih značajki, nije odobrilo prijelazno razdoblje od pet do deset godina, koje je odobreno za ostale četiri elektrane, te je se moralo zatvoriti krajem 2019., njezin vlasnik (društvo Vattenfall) dobio je od nizozemskog ministra gospodarstva i klimatske politike naknadu štete u iznosu od 52,5 milijuna eura.
– Komisija je 12. svibnja 2020. donijela Odluku u kojoj je zaključila da je mjera naknade štete koja je društvu Vattenfall dodijeljena zbog zatvaranja Hemwega 8 spojiva s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a.
– Kad je riječ o mogućem postojanju državne potpore, u točki 48. Odluke navedeno je da se „s obzirom na informacije koje su pružila nizozemska tijela ne može s dovoljnim stupnjem sigurnosti zaključiti da […] postoji pravo na naknadu štete u iznosu od 52,5 milijuna eura”. Komisija je iz toga zaključila da nije moguće isključiti da se mjerom koja se ispituje „dotičnom poduzetniku dodjeljuje državna potpora”.
– Komisija je u točki 49. Odluke tvrdila da se, u svakom slučaju, „ne [treba] donijeti konačan zaključak […] u vezi s pitanjem dodjeljuje li se mjerom operatoru pogodnost i predstavlja li stoga državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, s obzirom na to da je, čak i u slučaju postojanja državne potpore, smatra[la] da je mjera spojiva s unutarnjim tržištem”(8).
II. Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda
5. Kraljevina Nizozemska pobijala je Odluku pred Općim sudom 27. srpnja 2020.
6. U prilog svojoj tužbi, Kraljevina Nizozemska istaknula je pet tužbenih razloga:
– Prva tri tužbena razloga istaknula je „u slučaju da pobijanu odluku treba razumjeti na način da nužno podrazumijeva kvalifikaciju predmetne mjere kao potpore”(9).
– Četvrti i peti tužbeni razlog bili su usmjereni „protiv pobijane odluke jer se njome ne odlučuje o pitanju predstavlja li predmetna mjera državnu potporu”(10). Temeljili su se na: (a) nenadležnosti Komisije da na temelju članka 107. stavka 3. UFEU‑a proglasi mjeru spojivom s unutarnjim tržištem, a da je prije toga nije kvalificirala kao potporu; i (b) povredi načela pravne sigurnosti.
7. Opći sud prihvatio je posljednja dva tužbena razloga i poništio Odluku.
8. Argumenti koji su ga naveli da prihvati četvrti tužbeni razlog bili su, u biti, sljedeći:
– „Upotreba pojma,potpora’ u članku 107. stavku 3. UFEU‑a podrazumijeva to da se spojivost nacionalne mjere s unutarnjim tržištem može ispitati tek nakon što je ta mjera kvalificirana kao potpora”(11).
– „Osim toga, ustaljena je sudska praksa ta da kada Komisija, nakon faze prethodnog ispitivanja, ne može steći uvjerenje da državna mjera nije,potpora’ u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a ili pak, ako je se kvalificira kao potporu, da je u skladu s Ugovorom, ili ako u okviru tog postupka nije mogla nadvladati sve poteškoće u ocjeni spojivosti razmatrane mjere, ta je institucija obvezna pokrenuti postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a pri čemu ne raspolaže marginom prosudbe”(12).
– „Komisija može smatrati spojivom s unutarnjim tržištem samo mjeru koja ulazi u područje primjene članka 107. stavka 1. UFEU‑a, odnosno mjeru koja je kvalificirana kao državna potpora”(13).
– Taj se zaključak potkrepljuje člankom 4. Uredbe 2015/1589, koji se tumači s obzirom na sudsku praksu Suda.
– Iz prethodno navedenog proizlazi da se „člankom 4. Uredbe 2015/1589, koji se u ovom slučaju primjenjuje na temelju članka 15. stavka 1. navedene uredbe […] utvrđuje iscrpan popis odluka koje Komisija može donijeti nakon prethodnog ispitivanja predmetne nacionalne mjere, među kojima se ne nalazi mogućnost donošenja odluke kojom se nacionalna mjera proglašava spojivom s unutarnjim tržištem, a da Komisija nije prethodno odlučila o kvalifikaciji te mjere kao državne potpore”(14).
– U ovom je slučaju „nesporno da je Komisija sumnjala u kvalifikaciju predmetne mjere kao potpore […], tako da je […] donijela odluku da se u pobijanoj odluci neće izjasniti o tom pitanju, zaključivši da je predmetna mjera spojiva s unutarnjim tržištem”. Stoga je „Komisija donijela odluku protivnu članku 107. stavku 3. UFEU‑a i članku 4. stavku 3. Uredbe 2015/1589”(15).
– U konačnici „Komisija [je] prekoračila svoje ovlasti, time što je u pobijanoj odluci zaključila da je predmetna mjera spojiva s unutarnjim tržištem a da prethodno nije odlučila o pitanju predstavlja li takva mjera potporu”(16).
9. Kad je riječ o povredi načela pravne sigurnosti, Opći sud prihvatio je peti tužbeni razlog na temelju sljedećih razmatranja:
– „[K]omisija [je] u pobijanoj odluci predmetnu mjeru proglasila spojivom s unutarnjim tržištem. Međutim, nije izvršila kvalifikaciju te mjere, iako […] je riječ o preduvjetu koji je nužan za ispitivanje spojivosti navedene mjere s unutarnjim tržištem”(17).
– „[…] [U] slučaju da konkurenti društva Vattenfall pokrenu postupak pred nacionalnim sudovima o zakonitosti predmetne mjere i ako je potonji kvalificiraju kao državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, iz toga bi proizašlo da bi članak 108. stavak 3. UFEU‑a bio povrijeđen zbog činjenice da Komisija nije bila obaviještena o predmetnoj mjeri i da je Kraljevina Nizozemska dužna od društva Vattenfall zahtijevati kamate za razdoblje trajanja nezakonitosti”(18).
– „[I]zostanak kvalifikacije predmetne mjere ostavio je Kraljevinu Nizozemsku u neizvjesnosti u pogledu dodjele nove potpore na temelju pravila o zbrajanju potpora”(19).
– „Iz toga se, dakle, ne može zaključiti da se Kraljevina Nizozemska, adresat pobijane odluke, na temelju pobijane odluke mogla točno upoznati sa svojim pravima i obvezama i postupiti u skladu s njima”(20).
– „U tim okolnostima valja presuditi da je Komisija povrijedila načelo pravne sigurnosti, odlučivši da neće odlučiti o pitanju treba li predmetnu mjeru kvalificirati kao državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a”(21).
III. Žalba i postupak pred Sudom
10. Žalbom koju je tajništvo Suda zaprimilo 26. siječnja 2023. Komisija od Suda zahtijeva da:
– ukine pobijanu presudu;
– odbije četvrti i peti tužbeni razlog koji su istaknuti u postupku pred Općim sudom;
– izvrši ovlast dodijeljenu člankom 61. prvim stavkom drugom rečenicom Statuta Suda Europske unije kako bi odlučio o sporu i odbio tužbu kao neosnovanu u cijelosti;
– naloži Kraljevini Nizozemskoj snošenje troškova.
11. Komisija temelji svoju žalbu na jednom žalbenom razlogu koji se sastoji od dva dijela. U prvom dijelu navodi (a) pogrešno tumačenje članka 107. stavka 3. UFEU‑a i članka 4. stavka 3. Uredbe 2015/1589, a u drugom (b) pogrešku koja se tiče prava u tumačenju načela pravne sigurnosti.
12. U slučaju ukidanja pobijane presude, Komisija zahtijeva da se prva tri tužbena razloga proglase nedopuštenima ili barem neosnovanima te da se četvrti i peti tužbeni razlog odbiju kao neosnovani.
13. Nizozemska vlada zahtijeva da se žalba odbije i Komisiji naloži snošenje troškova.
14. Podneseni su odgovarajuća replika i odgovor na repliku.
IV. Ocjena
A. Prvi dio žalbenog razloga: pogrešno tumačenje članka 107. stavka 3. UFEU‑a i članka 4. stavka 3. Uredbe 2015/1589
1. Argumenti Komisije i Kraljevine Nizozemske
15. Komisija tvrdi da se pobijana presuda temeljila na preuskom tumačenju članka 107. stavka 3. UFEU‑a i članka 4. stavka 3. Uredbe 2015/1589 time što je ocijenjeno da navedena institucija nije nadležna za donošenje Odluke.
16. Prema Komisijinu mišljenju:
– Opći sud polazi od (neosnovane) pretpostavke da bi nadležnost trebala biti izričito predviđena posebnom odredbom Uredbe 2015/1589.
– Tumačenjem navedenih odredbi u odnosu na njihove ciljeve potvrđuje se da se nijednom od njih ne zahtijeva prethodna kvalifikacija mjere kao državne potpore kako bi se odlučilo o njezinoj spojivosti s unutarnjim tržištem.
– Suprotno tomu, tumačenje koje je prihvatio Opći sud podrazumijeva sve posljedice nesigurnosti koja je svojstvena postupku koji se nepotrebno produljuje, u slučajevima u kojima se unaprijed može isključiti nespojivost mjere s unutarnjim tržištem.
17. Nizozemska vlada zagovara ispravak pobijane presude. Prema njezinu mišljenju:
– Pojam „potpora” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a odlučujući je za nadležnosti Komisije. U skladu sa sudskom praksom, Komisija najprije treba ispitati postoji li državna potpora, a zatim ocijeniti je li ona spojiva s unutarnjim tržištem.
– U određenim slučajevima može biti jednostavnije utvrditi je li neka mjera spojiva s unutarnjim tržištem nego je li ona državna potpora. Međutim, Komisija može isključiti nespojivost samo ako se država članica i Komisija slažu u pogledu toga da se mjera o kojoj je riječ smatra državnom potporom.
– Budući da se u ovom slučaju vodi spor u tom pogledu i da sporna mjera nije prijavljena, Komisija ne bi smjela, kao čuvarica Ugovorâ, izostaviti bitan element sustava državnih potpora.
2. Analiza
18. Opis problema koji se iznosi u tom prvom dijelu žalbenog razloga čini se, u načelu, jednostavan, ali je odgovor na njega zamršen i složen.
19. Odmah ću istaknuti da je Opći sud, prema mojem mišljenju, pogriješio kada je utvrdio da je Komisija „prekoračila svoje ovlasti”(22) u odluci u kojoj je ona zapravo izvršavala ovlasti koje su joj dodijeljene člancima 107. i 108. UFEU‑a i Uredbom 2015/1589.
20. Prema mišljenju Općeg suda, Komisija ni u kojem slučaju nije nadležna za donošenje odluke kojom proglašava spojivost državne mjere s unutarnjim tržištem ako je prethodno nije kvalificirala kao državnu potporu.
21. Prema mojem mišljenju, ta teza sadržava pogrešku koja se tiče prava i koju treba otkloniti(23).
22. Među ovlastima koje su Komisiji dodijeljene člancima 107. i 108. UFEU‑a nalazi se i ovlast da zaključi postupak prethodnog ispitivanja (koji se provodi u skladu s člankom 4. Uredbe 2015/1589) a da pritom ne osporava ispitanu nacionalnu mjeru. To se dogodilo u ovom slučaju.
23. Drukčije bi bilo da, kao posljedica odlučivanja u tom smislu, određena odluka sadržava pogrešku koja ima poništavajuće učinke (različitu od nepostojanja nadležnosti) zbog primjene članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a na mjeru koja se ispituje a da se prethodno nije razjasnilo je li riječ o državnoj potpori(24).
24. Stoga, ako zanemarimo navedeno o Komisijinoj nadležnosti, u okviru žalbe o kojoj je riječ treba se usredotočiti na to treba li sustav nadzora državnih potpora (članci 107. i 108. UFEU‑a i Uredba 2015/1589) usko tumačiti ili se naprotiv može prihvatiti Komisijina teza. Ta institucija zagovara teleološko i funkcionalno shvaćanje zadaća koje joj se povjeravaju kao jamcu tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu.
25. Argumenti koji idu u prilog uskom tumačenju, poput onog koji je prihvatio Opći sud i koji u žalbi o kojoj je riječ zagovara nizozemska vlada, nisu malobrojni i nesumnjivo se temelje na čvrstim razlozima.
26. Međutim, prema mojem mišljenju, u situacijama poput onih u ovom predmetu, moglo bi biti potrebno ponovno tumačiti primjenjive propise kako bi se njihovo doslovno značenje uskladilo s teleološkim aspektom i kako bi ono u konačnici dovelo do prihvaćanja valjanosti Odluke.
27. Najprije ću se osvrnuti na tumačenje na kojem se temelji pobijana presuda.
a) Usko tumačenje
28. Na prvi pogled, Opći sud tumači članke 107. i 108. UFEU‑a prema logičkom slijedu:
– Najprije treba utvrditi je li mjera „potpora”. Drugim riječima, jesu li javna sredstva ili koristi dodijeljeni određenom poduzeću ili proizvodnom sektoru samo u svrhu dodjele pomoći ili pogodnosti(25).
– Ako Komisija dvoji o kvalifikaciji mjere koja se ispituje kao „potpore”, u smislu članka 107. stavka 1., treba pokrenuti službeni istražni postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a.
29. Taj isti slijed može se izvesti iz članka 4. Uredbe 2015/1589 koji se odnosi na prijavljene potpore(26). Kao što to ističe Opći sud(27), slijed ispitivanja državnih potpora u dvije uzastopne faze koje se usredotočuju na različita pitanja potvrđuje se u odredbama sadržanima u tom članku, na temelju kojeg:
– Komisija mora „slijedom prethodnog ispitivanja” najprije ustanoviti da mjera koju je država članica planirala i prijavila „ne predstavlja potporu” (stavak 2.).
– „U slučaju kada Komisija, nakon prethodnog ispitivanja, ustanovi da ne postoje nikakve sumnje u pogledu spojivosti prijavljene mjere s načelima unutarnjeg tržišta u onoj mjeri u kojoj je to obuhvaćeno člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a, donosi odluku kojom se utvrđuje da je predmetna mjera spojiva s načelima unutarnjeg tržišta (‚odluka o neospornosti’). U takvoj se odluci točno navodi koja je iznimka primijenjena u skladu s UFEU‑om” (stavak 3.)(28).
– „U slučaju kada Komisija, nakon prethodnog ispitivanja, ustanovi da postoje sumnje u pogledu spojivosti prijavljene mjere s načelima unutarnjeg tržišta, Komisija donosi odluku o pokretanju postupka u skladu s člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a […]” (stavak 4.)
30. Stoga iz članaka 107. i 108. UFEU‑a, u vezi s člankom 4. Uredbe 2015/1589, proizlazi da je odlučivanje o potpori postupak u kojem: (a) najprije treba utvrditi postojanje državne potpore i (b) zatim ocijeniti je li ta potpora spojiva s unutarnjim tržištem, iako je, u načelu, nezakonita.
31. Priznavanje tog pristupa koji je primijenjen u pobijanoj presudi dovelo bi do toga da Komisija ne bi mogla odlučivati o spojivosti sporne mjere s unutarnjim tržištem ako prethodno nije odlučila predstavlja li ona potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
32. Priznajem da je to tumačenje čvrsto utemeljeno na primjenjivim zakonskim odredbama. Međutim, s obzirom na ono što ću navesti u nastavku, ne vjerujem da je to jedino moguće tumačenje, a niti da se mora primijeniti na ovaj slučaj. Čak i ako se čini da je to potkrijepljeno tekstom nemalog broja presuda Suda, upitno je može li se ta sudska praksa ekstrapolirati na slučajeve poput ovog.
b) Proizlazi li tumačenje iz sudske prakse Suda?
33. Prije svega valja pojasniti da rješenje koje se zagovara u pobijanoj presudi dosad nije (ako ne griješim) prihvaćeno nijednom izričitom odlukom Suda donesenom u okolnostima sličnim onima u ovom sporu.
34. Kao što je istaknula Komisija(29), presuda British Aggregates, navedena u točki 54. pobijane presude, odnosi se, u dijelu na koji se poziva Opći sud, na opseg (iscrpnog) sudskog nadzora nad Komisijinim ocjenama u pogledu kvalifikacije mjere kao državne potpore. U toj se presudi ne odlučuje o Komisijinoj nadležnosti da mjeru proglasi spojivom s unutarnjim tržištem ako se prethodno nije razjasnilo je li riječ o državnoj potpori(30).
35. To je slučaj i s presudom od 24. svibnja 2011., Komisija/Kronoply i Kronotex(31), čije se točke 43. i 44. navode u točki 58. pobijane presude:
– S jedne strane, u navedenim točkama 43. i 44. samo se u biti prenosi članak 4. Uredbe (EZ) br. 659/1999(32).
– S druge strane, u tom se predmetu u Komisijinoj odluci potvrdilo postojanje državne potpore koju je Komisija nakon završetka prethodnog ispitivanja spojivosti mjere s unutarnjim tržištem odlučila ne osporiti. Sadržajna rasprava odnosila na elemente kojima se Komisija koristila kako bi proglasila tu spojivost.
36. Zapravo ne nedostaje odlukâ Suda u kojima se u svakom slučaju tvrdi da o kvalifikaciji mjere kao potpore treba odlučiti prije ocjene njezine spojivosti s unutarnjim tržištem. Međutim, riječ je o tvrdnjama koje se, prema mojem mišljenju, uzgredno iznose i koje nisu nužno relevantne za obrazloženje odluke koju Sud donosi u svakom pojedinom slučaju.
37. U presudi od 16. ožujka 2021., Komisija/Poljska(33), tvrdi se, na primjer, da je „Komisija dužna pokrenuti službeni istražni postupak ako se nakon prethodnog ispitivanja iz članka 4. Uredbe 2015/1589 nije mogla uvjeriti da je prijavljena mjera spojiva s unutarnjim tržištem. Isto vrijedi kada ima dvojbe u pogledu same kvalifikacije te mjere kao,potpore’ u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a”(34).
38. Međutim, predmet navedene presude bile su dvije tužbe podnesene protiv Komisije zbog pokretanja službenog istražnog postupka te naknadne odluke kojom je sporna porezna mjera kvalificirana kao državna potpora nespojiva s unutarnjim tržištem.
39. Kad je riječ o presudi od 24. studenoga 2020., Viasat Broadcasting UK(35), u njoj se navodi da se „pitanje treba li mjeru kvalificirati kao državnu potporu postavlja […] prije onoga koje se sastoji od provjere, prema potrebi, je li potpora nespojiva u smislu članka 107. UFEU‑a i ipak je potrebno za izvršenje zadaće koja je zadana korisniku predmetne mjere, na temelju članka 106. stavka 2. UFEU‑a […]. Posljedično, Komisija mora, prije eventualnog ispitivanja mjere u odnosu na tu odredbu, moći provjeriti je li ta mjera državna potpora […]”(36).
40. Međutim, u okviru te tužbe raspravljalo se treba li „plati[ti] kamate za razdoblje u kojem su potpore koje je [društvo] primilo nezakonito provedene prije donošenja konačne odluke Europske komisije kojom su proglašene spojivima s unutarnjim tržištem”.
41. Konačno, u presudi od 31. siječnja 2023., Komisija/Braesch i dr.(37), utvrđuje se da, „kada Komisija, nakon prethodnog ispitivanja utvrđenog u članku 108. stavku 3. UFEU‑a, ustanovi da prijavljena mjera predstavlja,državnu potporu’, u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, oko koje ne postoje sumnje u pogledu spojivosti s unutarnjim tržištem, donosi odluku […] kojom utvrđuje da je ta mjera spojiva s unutarnjim tržištem, u skladu s člankom 107. stavkom 3. UFEU‑a”.
42. Ni tom prilikom Sud nije odlučivao o onome što je ovdje predmet rasprave. Komisija je u odluci na koju se odnosio spor smatrala da su određene mjere predstavljale „državne potpore”, u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, koje se mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem zbog razloga financijske stabilnosti, u skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (b) UFEU‑a(38).
43. Kad je riječ o ranijim odlukama Općeg suda, Komisija ističe da je u presudi od 20. lipnja 2019.(39) taj sud priznao da Komisija može ocijeniti spojivost državne mjere s unutarnjim tržištem „u slučaju da ta mjera predstavlja potporu”. Prema tome je priznao da se u Komisijinoj odluci mjera može proglasiti spojivom s unutarnjim tržištem, a da se prethodno nije nužno odlučilo o kvalifikaciji te mjere kao potpore(40).
44. Sud dosad nije odlučivao o pitanju koje se postavlja u ovom postupku (ponovno, ako ne griješim), s obzirom na to da se nije susreo sa slučajem u kojem se dovodi u pitanje Komisijina nadležnost da mjeru, koja prethodno nije kvalificirana kao potpora u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, proglasi spojivom s unutarnjim tržištem.
c) Usklađeno i funkcionalno tumačenje
45. Smatram da dosad iznesenom tumačenju valja dati alternativno tumačenje ako se polazi od toga da je zakonitost bilo koje državne potpore uvjetovana ocjenom o njezinoj spojivosti s unutarnjim tržištem.
46. Uzimajući u obzir okolnosti slučaja, ponavljam da pitanje je li Komisija nadležna da proglasi mjeru spojivom s unutarnjim tržištem nije toliko odlučujuće koliko je odlučujuće pitanje u kojim uvjetima može proglasiti njezinu nespojivost.
47. Prema mojem mišljenju, iz članaka 107. i 108. UFEU‑a proizlazi da je Komisiji dodijeljena opća nadležnost za osiguravanje nepovredivosti tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu. Ta joj je nadležnost dodijeljena kako bi se zajamčilo da države članice neće narušiti ili prijetiti da će narušiti tržišno natjecanje dodjelom potpora financiranih državnim sredstvima(41).
48. Dokaz o postojanju te opće nadležnosti jest sadržaj članka 12. stavka 1. Uredbe 2015/1589: „[…] Komisija na vlastitu inicijativu može ispitati podatke o navodno nezakonitoj potpori iz bilo kojeg izvora”(42).
49. Ovlašću iz tog članka potvrđuje se da Komisija ima obvezu aktivnog nadzora kako bi osigurala nepovredivost tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu. Ta se obveza ne odnosi samo na ispitivanje nacrtâ potpora koje prijave države članice ili moguće pritužbe koje Komisija primi od zainteresiranih osoba, nego se općenito proširuje i na sve javne mjere koje mogu narušiti tržišno natjecanje na unutarnjem tržištu.
50. S obzirom na tu opću obvezu nadzora, Komisijina šutnja u pogledu mjere koja joj nije prijavljena, koja nije bila predmet pritužbe zainteresirane osobe ili koja joj, neovisno o načinu na koji je saznala za tu mjeru, nije uzrokovala sumnju koja bi ju navela da postupi na vlastitu inicijativu, podrazumijeva, u konačnici, prešutno proglašavanje spojivosti s unutarnjim tržištem, odnosno prihvaćanje da nije riječ o mjeri kojom bi se moglo narušiti tržišno natjecanje.
51. U istom smislu, podsjetit ću na to da se, u skladu s člankom 4. stavkom 6. Uredbe 2015/1589, smatra da je Komisija odobrila mjeru ako ne donese odluku u skladu sa stavcima 2., 3. ili 4. tog članka, a u roku koji je predviđen u stavku 5. tog članka. Drugim riječima, smatra se da je odobrenje dodijeljeno iako Komisija nije donijela izričitu odluku u jednom ili drugom smislu, o tome predstavlja li nacionalna mjera potporu.
52. Naime, slažem se s Komisijom(43) da je teško shvatiti zašto do ishoda, do kojeg može doći zbog njezina nedjelovanja (prešutno odobravanje mjere bez prethodne ocjene njezina statusa potpore), ne može doći njezinom izričitom odlukom da neće osporavati tu mjeru jer je smatra spojivom s unutarnjim tržištem, neovisno o tome je li riječ o državnoj potpori.
53. Za razliku od onoga što je slučaj s proglašavanjem spojivosti za koje, ponavljam, nije nužno da se mjera koja se ispituje prethodno kvalificira kao potpora, Komisija može javnu potporu izričito proglasiti nespojivom samo u strogo određenim slučajevima: kada je, na temelju članka 107. UFEU‑a i nakon postupaka predviđenih člankom 108. UFEU‑a, potrebno to konkretno proglašenje u pogledu mjera koje predstavljaju potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a. Konkretnije, u pogledu mjera koje su u cijelosti u skladu s definicijom iz potonje odredbe i koje treba zatim ocijeniti s aspekta nespojivosti s unutarnjim tržištem(44).
54. Stoga, i u odnosu na ovaj slučaj, kada Komisija u okviru prvog prethodnog ispitivanja nedvojbeno isključi mogućnost da je sporna mjera nespojiva s unutarnjim tržištem, ona time samo ispunjava svoju opću obvezu osiguravanja nepovredivosti tržišnog natjecanja.
55. Neovisno o tome je li riječ o potpori u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, u svakom je slučaju relevantno da sporna mjera nije imala neopravdane negativne učinke na tržišno natjecanje(45) i trgovinu među državama članicama, te da je pridonijela postizanju jasno utvrđenog cilja od zajedničkog interesa (očuvanje okoliša smanjenjem emisije onečišćujućih tvari).
56. Da je Komisija došla do suprotnog zaključka i da je prima facie upozorila da bi ta mjera mogla biti nespojiva s unutarnjim tržištem, bila bi dužna pokrenuti službeni istražni postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a. U okviru tog postupka, nakon što u svim aspektima provjeri(46) je li riječ o državnoj potpori u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, može je, ovisno o slučaju, proglasiti nezakonitom.
57. U preostalom dijelu slažem se s Komisijom(47) da se u članku 107. UFEU‑a ne navodi redoslijed kojim ta institucija treba pristupiti ispitivanju toga je li neka nacionalna mjera državna potpora ili je li spojiva s unutarnjim tržištem kako bi donijela odluku poput odluke koja je sporna u ovom predmetu. Načinom na koji Opći sud tumači tu odredbu neopravdano se ograničavaju mogućnosti djelovanja koje se tom odredbom dodjeljuju Komisiji.
58. Kao što to tvrdi sama Komisija, taj je pristup, osim što se njime poštuje opća nadležnost koja joj se dodjeljuje u području zaštite unutarnjeg tržišta od mogućih poremećaja uzrokovanih javnim potporama, prirodno u skladu sa zahtjevima načela dobre uprave.
59. Naime, ne bi imalo previše smisla namijeniti oskudna sredstva neke institucije Unije pokretanju službenog istražnog postupka, poput onog iz članka 108. stavka 2. UFEU‑a (koji je ponekad zamršen i složen), samo kako bi se utvrdilo ima li neka mjera prirodu državne potpore, kada se, nakon strogog prethodnog ispitivanja(48), može nedvojbeno isključiti da je nespojiva s unutarnjim tržištem, čak i pod pretpostavkom da je riječ o potpori(49).
60. Konačno, smatram da treba prihvatiti prvi dio žalbenog razloga, s obzirom na to da je Komisija bila nadležna donijeti Odluku te da ta odluka ne sadržava nikakvu pogrešku koja ima poništavajuće učinke jer se njome sporna nacionalna mjera proglasila spojivom s unutarnjim tržištem (i nije osporavala), neovisno o tome je li ta mjera državna potpora.
B. Drugi dio žalbenog razloga
1. Argumenti Komisije i Kraljevine Nizozemske
61. Komisija tvrdi da pobijana presuda sadržava pogrešku koja se tiče prava u tumačenju načela pravne sigurnosti. U prilog svojoj tezi ističe sljedeće argumente:
– Odluka ide u prilog pravnoj sigurnosti jer se u njoj utvrđuje da je sporna mjera spojiva s unutarnjim tržištem. Konkretno, u njoj se jasno navodi da Komisija neće pokrenuti službeni postupak ispitivanja niti će naložiti povrat sporne naknade štete.
– Suprotnom tomu, rješenje Općeg suda podrazumijeva da Komisija, u slučajevima poput ovog, treba provesti detaljno i složeno ispitivanje kako bi utvrdila predstavlja li mjera potporu, što narušava pravnu sigurnost umjesto da je ojača.
– U skladu sa sudskom praksom Suda(50), iako Komisija, ako utvrdi da je mjera spojiva s unutarnjim tržištem, o tome mora obavijestiti državu članicu, ipak nije obvezna donijeti nikakvu odluku ako tijekom prethodnog ispitivanja zaključi da ne treba pokrenuti postupak iz članka 108. stavka 2. UFEU‑a.
– Posljedično, ako načelo pravne sigurnosti nije povrijeđeno činjenicom da Komisija nije donijela odluku (i da stoga nije odlučila o kvalifikaciji mjere kao državne potpore), ne bi bilo povrijeđeno ni da, kao što je to ovdje slučaj, Komisija donese odluku o neospornosti jer smatra da je mjera spojiva s unutarnjim tržištem (a da ne donese odluku o njezinoj kvalifikaciji kao državnoj potpori).
– Čak i da je Komisija zaključila da nema državne potpore, konkurenti bi imali mogućnost osporavati tu odluku. Isto tako, mogli bi zahtijevati plaćanje kamata za razdoblje nezakonitosti i da je Komisija smatrala da je mjera državna potpora ili da je nije ispitala.
– Uredbom 2015/1589 ne nalaže se prethodno ispitivanje neprijavljene mjere. Ako postoji pravna nesigurnost u ovom slučaju, ona bi išla na teret Kraljevini Nizozemskoj, koja je isplatila naknadu štete, i društvu, koje je primilo naknadu, a da tu naknadu nisu prijavili Komisiji.
– Navodna nesigurnost uzrokovana u slučaju zbrajanja s naknadnim plaćanjima bila bi isključivo hipotetska i u potpunosti uvjerljiva.
– Čak i da je ocijenila postojanje državne potpore, Komisija je, suprotno onomu što tvrdi Opći sud, mogla odlučiti da neće odrediti njezin točan iznos.
62. Nizozemska vlada ustraje na tome da Komisija nije bila nadležna za donošenje sporne odluke i da je samim time povrijedila načelo zakonitosti, što podrazumijeva povredu načela pravne sigurnosti. Tome dodaje sljedeće argumente:
– Budući da nije donijela odluku o postojanju državne potpore, Komisija je dovela nizozemsku vladu u nesiguran položaj jer situacija i pravni odnosi nisu ni jasni ni predvidivi. Nije jasno zašto bi detaljnim ispitivanjem pitanja sigurnost bila narušena umjesto ojačana, a da se pritom ne objasni razlog zbog kojeg bi to ispitivanje trebalo nužno biti dugo i složeno.
– Činjenica da se u ovom trenutku nije pokrenuo nikakav postupak pred nacionalnim sudom nije relevantna jer je mogućnost pokretanja jedan od razloga zbog kojih se Odlukom povređuje načelo pravne sigurnosti.
– Zbrajanje mjere s naknadnim plaćanjima često je hipotetsko, s obzirom na to da je riječ o budućem događaju, ali odlučujuća je činjenica da je to moguće i da to države članice moraju uzeti u obzir.
2. Analiza
63. Ako bi se prihvatilo, kao što to zagovaram, da je Komisija nadležna proglasiti mjeru, koju prethodno nije kvalificirala kao potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, spojivom s unutarnjim tržištem, Odluka bi bila donesena u skladu s načelom zakonitosti. Tom bi se mjerom poštovalo načelo pravne sigurnosti.
64. Ako, kao što sam to pokušao objasniti, Komisija može proglasiti spojivost mjere financirane javnim sredstvima s unutarnjim tržištem (ali, ponavljam, ne i proglasiti njezinu nespojivost, a da je prethodno nije kvalificirala kao potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a), učinak tog proglašenja zapravo je isključenje samog postojanja nezakonite potpore sa stajališta prava Unije.
65. Nezakonitost (hipotetske) javne potpore nužno ovisi o njezinoj spojivosti s unutarnjim tržištem. Samo su potpore koje, osim što su javne, utječu na trgovinu među državama članica i narušavaju ili prijete da će narušiti tržišno natjecanje, nespojive s unutarnjim tržištem, a time i nezakonite.
66. Stoga, ocijeniti je li neka mjera s tim značajkama spojiva s unutarnjim tržištem, neovisno o tome je li ona u konačnici državna potpora, isto je kao utvrditi da, s obzirom na to da ima prirodu potpore, nije nezakonita potpora u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
67. S obzirom na navedeno, proglašenje spojivosti s unutarnjim tržištem u Odluci podrazumijeva prešutnu potvrdu nepostojanja nezakonite potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
68. Polazeći od te pretpostavke, ne vidim zašto bi se u ovom predmetu utvrdila povreda načela pravne sigurnosti.
69. Kao prvo, s obzirom na to da se Odlukom ne osporava mjera, njome se potvrđuje njezina valjanost te, neizravno, ocjena nizozemske vlade, te se njome sa stajališta prava Unije dopušta provedba mjere bez zadrške.
70. Kao drugo, čini mi se da je neosnovana zabrinutost za buduću i hipotetsku odluku nacionalnog suda kojom se mjera, koju je Komisija proglasila spojivom s unutarnjim tržištem i stoga zakonitom sa stajališta prava Unije, kvalificira kao potpora koja je protivna članku 107. stavku 1. UFEU‑a. Nacionalni sudovi ne mogu preispitivati takvu Komisijinu odluku.
71. Opći sud slaže se s tezom nizozemske vlade kada u točki 65. pobijane presude tvrdi da konkurenti društva Vattenfall mogu pokrenuti postupak pred nacionalnim sudovima kako bi ti sudovi „kvalificira[li] [spornu mjeru] kao državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a”. Međutim, kao što sam to upravo naveo, Komisijinom se Odlukom ta mogućnost, u biti, sprečava.
72. Kao treće, ne smatram ni da bi moglo biti dodatnih problema u pogledu budućeg zbrajanja novih potpora zbog nepoštovanja pravnih pravila kojima se propisuje obveza uzimanja u obzir ukupnog iznosa primljenih potpora ili kojima se uvode određena ograničenja za to zbrajanje(51).
73. Hipotetska priroda tog prigovora dolazi do izražaja, među ostalim, prilikom utvrđivanja da nije utvrđeno da je nizozemska vlada službeno obavijestila Komisiju o (naknadnim) odlukama koje proizlaze iz primjene Zakona o zabrani uporabe ugljena za proizvodnju električne energije(52). Ako je tomu tako, nije jasno kako bi se zbrajanje potpora po toj osnovi moglo dogoditi a posteriori.
74. Ukratko smatram da i taj drugi dio žalbenog razloga treba prihvatiti.
C. Konačno rješenje spora
75. U skladu s člankom 61. Statuta Suda Europske unije, prihvaćenjem žalbe Sud ukida pobijanu presudu i, ovisno o slučaju, konačno odlučuje o sporu ako stanje postupka to dopušta.
76. Prema mojem mišljenju, stanje postupka dopušta Sudu da konačno odluči o sporu.
77. Nizozemska vlada iznijela je pred Općim sudom prva tri tužbena razloga za poništenje u slučaju da se u Odluci utvrdi da je sporna mjera državna potpora. Međutim, kao što je to utvrdio Opći sud koji ih nije analizirao(53), ta tri tužbena razloga polaze od pogrešne pretpostavke: u Odluci se ne odlučuje o prirodi mjere, nego se samo utvrđuje da, čak i da je riječ o državnoj potpori, ona bi bila spojiva s unutarnjim tržištem.
78. Četvrti tužbeni razlog temeljio se na nenadležnosti Komisije da donese Odluku, a peti, na povredi načela pravne sigurnosti. S obzirom na dosad navedeno, oba su tužbena razloga neosnovana.
79. Stoga tužbu nizozemske vlade treba odbiti.
D. Troškovi
80. U skladu s člankom 184. Poslovnika suda, i na zahtjev Komisije, Kraljevini Nizozemskoj treba naložiti snošenje troškova.
V. Zaključak
81. S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da:
– prihvati žalbu;
– ukine presudu Općeg suda od 16. studenoga 2022., Kraljevina Nizozemska/Komisija (T‑469/20, EU:T:2022:713);
– izvrši ovlast utvrđenu u članku 61. Statuta Suda Europske unije kako bi konačno odlučio o sporu na način da tužbu za poništenje koju je podnijela Kraljevina Nizozemska odbije kao neosnovanu;
– naloži Kraljevini Nizozemskoj snošenje troškova.