Edición provisional
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
de 13 de junio de 2024 (*)
«Recurso de casación — Ayudas de Estado — Ley que prohíbe la utilización del carbón para la producción de electricidad — Cierre anticipado de una central eléctrica de carbón — Concesión de una indemnización — Decisión que declara la medida compatible con el mercado interior sin pronunciarse sobre la existencia de una ayuda de Estado — Ejercicio de la competencia de la Comisión Europea»
En el asunto C‑40/23 P,
que tiene por objeto un recurso de casación interpuesto, con arreglo al artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el 26 de enero de 2023,
Comisión Europea, representada por los Sres. I. Georgiopoulos, B. Stromsky y H. van Vliet, en calidad de agentes,
parte recurrente,
en el que la otra parte en el procedimiento es:
Reino de los Países Bajos, representado por las Sras. M. K. Bulterman y A. Hanje y por el Sr. J. Langer, en calidad de agentes,
parte demandante en primera instancia,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
integrado por la Sra. A. Prechal, Presidenta de Sala, y los Sres. F. Biltgen, N. Wahl y J. Passer (Ponente) y la Sra. M. L. Arastey Sahún, Jueces;
Abogado General: Sr. M. Campos Sánchez-Bordona;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 22 de febrero de 2024;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso de casación, la Comisión Europea solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General de 16 de noviembre de 2022, Países Bajos/Comisión (T‑469/20, en lo sucesivo, «sentencia recurrida», EU:T:2022:713), por la que dicho Tribunal estimó el recurso del Reino de los Países Bajos dirigido a la anulación de la Decisión C (2020) 2998 final de la Comisión, de 12 de mayo de 2020, relativa a la ayuda de Estado SA.54537 (2020/NN) — Países Bajos, Prohibición del carbón para la producción de electricidad en los Países Bajos (DO 2020, C 220, p. 2; en lo sucesivo, «Decisión controvertida»).
Marco jurídico
2 El artículo 107 TFUE, apartados 1 y 3, letra c), dispone:
«1. Salvo que los Tratados dispongan otra cosa, serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
[…]
3. Podrán considerarse compatibles con el mercado interior:
[…]
c) las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común».
3 El artículo 108 TFUE, apartados 2 y 3, establece lo siguiente:
«2. Si, después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, la Comisión comprobare que una ayuda otorgada por un Estado o mediante fondos estatales no es compatible con el mercado interior en virtud del artículo 107, o que dicha ayuda se aplica de manera abusiva, decidirá que el Estado interesado la suprima o modifique en el plazo que ella misma determine.
[…]
3. La Comisión será informada de los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas con la suficiente antelación para poder presentar sus observaciones. Si considerare que un proyecto no es compatible con el mercado interior con arreglo al artículo 107, la Comisión iniciará sin demora el procedimiento previsto en el apartado anterior. El Estado miembro interesado no podrá ejecutar las medidas proyectadas antes [de] que en dicho procedimiento haya recaído decisión definitiva.»
4 El considerando 7 del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 [TFUE] (DO 2015, L 248, p. 9), que está redactado en los mismos términos, en esencia, que el considerando 7 del Reglamento (CE) n.º 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 [CE] (DO 1999, L 83, p. 1), enuncia:
«El período de que dispone la Comisión para la conclusión del examen preliminar de las ayudas notificadas debe establecerse en dos meses a partir de la fecha de recepción de la notificación completa o de una declaración debidamente motivada del Estado miembro interesado en la que señala que la notificación es completa, ya sea porque no dispone de la información adicional solicitada por la Comisión o porque aquella ya haya sido facilitada. Por razones de seguridad jurídica, dicho examen debe concluir con una decisión.»
5 El artículo 4 del Reglamento 2015/1589, que está redactado en los mismos términos, en esencia, que el artículo 4 del Reglamento n.º 659/1999, dispone lo siguiente:
«1. La Comisión procederá al examen de la notificación desde el momento de su recepción. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 10, la Comisión adoptará una decisión con arreglo a lo establecido en los apartados 2, 3 o 4 de dicho artículo.
2. Cuando, tras un examen preliminar, la Comisión compruebe que la medida notificada no constituye una ayuda, lo declarará mediante decisión.
3. Si, tras un examen preliminar, la Comisión comprueba que la medida notificada, en tanto en cuanto esté comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 107 [TFUE], apartado 1, […] no plantea dudas en cuanto a su compatibilidad con el mercado interior, decidirá que la medida es compatible con el mercado común (“decisión de no formular objeciones”). La decisión especificará la excepción del [Tratado FUE] que haya sido aplicada.
4. Si, tras un examen preliminar, la Comisión comprueba que la medida notificada plantea dudas sobre su compatibilidad con el mercado interior, decidirá incoar el procedimiento contemplado en el artículo 108 [TFUE], apartado 2 […] (“decisión de incoar el procedimiento de investigación formal”).
5. Las decisiones a que se refieren los apartados 2, 3 y 4 del presente artículo se adoptarán en el plazo de dos meses. Este plazo comenzará a contar a partir del día siguiente a la recepción de la notificación completa. La notificación se considerará completa si, en el plazo de dos meses a partir de su recepción, o de la recepción de cualquier información adicional solicitada, la Comisión no solicita más información. El plazo podrá prorrogarse con el consentimiento tanto de la Comisión como del Estado miembro interesado. Cuando proceda, la Comisión podrá fijar un plazo más breve.
6. Cuando la Comisión no haya adoptado una decisión de conformidad con los apartados 2, 3 o 4 dentro del plazo establecido en el apartado 5, se considerará que la Comisión ha autorizado la ayuda. Acto seguido, el Estado miembro interesado podrá ejecutar las medidas tras haber informado previamente a la Comisión, salvo que esta adopte una decisión de conformidad con el presente artículo en un plazo de quince días laborables a partir de la recepción de dicha información.»
6 El artículo 6, apartado 1, del Reglamento 2015/1589 tiene el siguiente tenor:
«La decisión de incoar el procedimiento de investigación formal deberá resumir las principales cuestiones de hecho y de derecho, incluir una valoración inicial de la Comisión en cuanto al carácter de ayuda de la medida propuesta y exponer las dudas sobre su compatibilidad con el mercado interior. En dicha decisión se invitará al Estado miembro interesado y a las demás partes interesadas a presentar sus observaciones en un plazo determinado que por lo general no será superior a un mes. En casos debidamente justificados, la Comisión podrá prorrogar dicho plazo.»
Antecedentes del litigio
7 Los antecedentes del litigio se describen en los apartados 2 a 18 de la sentencia recurrida y pueden resumirse como sigue.
8 El 27 de marzo de 2019, las autoridades neerlandesas notificaron a la Comisión un proyecto de ley sobre la prohibición de utilización del carbón para la producción de electricidad, de conformidad con la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información (DO 2015, L 241, p. 1). Este proyecto de ley, que tenía por objeto la reducción de las emisiones de dióxido de carbono (CO2) en los Países Bajos y preveía la compensación del perjuicio ocasionado a una central eléctrica de carbón que, en relación con otras centrales del mismo tipo, se viera afectada de manera desproporcionada por la prohibición de utilizar carbón para la producción de electricidad, no fue notificado a la Comisión con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 3.
9 A raíz de la notificación del proyecto de ley conforme a la Directiva 2015/1535, la Comisión acometió, por iniciativa propia, el examen de la información relativa a una presunta ayuda.
10 El 11 de diciembre de 2019, el Reino de los Países Bajos adoptó la Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie (Ley de Prohibición de Utilización del Carbón para la Producción de Electricidad) (Stb. 2019, n.º 493). El artículo 4 de dicha Ley establecía la posibilidad de conceder una indemnización a una central que, en relación con las demás centrales, se viera afectada de forma desproporcionada por la prohibición de utilizar carbón para la producción de electricidad. A este título, la sociedad Vattenfall NV, que explotaba una de las cinco centrales eléctricas de carbón existentes en los Países Bajos, a saber, la central Hemweg 8, obtuvo una indemnización de un importe de 52,5 millones de euros (en lo sucesivo «medida controvertida»). En efecto, debido a la mediocridad de sus características técnicas medioambientales, dicha central no disfrutó, a diferencia de las otras cuatro centrales eléctricas de carbón existentes en los Países Bajos, del período transitorio previsto por dicha Ley y, por tanto, se vio obligada a cerrar anticipadamente.
11 El 12 de mayo de 2020, la Comisión adoptó la Decisión controvertida. En cuanto a la existencia de una ayuda de Estado, la Comisión consideró, en el apartado 48 de dicha Decisión, que, «habida cuenta de la información facilitada por las autoridades neerlandesas, no [podía] concluirse, con un grado suficiente de certeza, que en ese asunto exist[iera] un derecho a indemnización por importe de 52,5 millones de euros». La Comisión dedujo de ello que «no [podía] excluirse que la medida en cuestión conced[iera] una ayuda de Estado a la empresa en cuestión». Sin embargo, la Comisión estimó en el apartado 49 de dicha Decisión que «no obstante, no [procedía] extraer una conclusión definitiva en el presente asunto en cuanto a la cuestión de si la medida [controvertida] [suponía] o no un beneficio para el explotador y constitu[ía], por tanto, una ayuda de Estado, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, ya que, incluso en caso de que existiera una ayuda de Estado, consider[aba] que [tal] medida [era] compatible con el mercado interior». La Comisión concluyó «que la medida [controvertida] [era] compatible con el mercado interior de conformidad con el artículo 107 [TFUE], apartado 3, letra c)».
Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida
12 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 21 de julio de 2020, el Reino de los Países Bajos interpuso un recurso por el que solicitaba la anulación de la Decisión controvertida.
13 Este Estado miembro invocó cinco motivos de anulación. Los tres primeros motivos se planteaban para el supuesto de que, pese a sus términos, la Decisión controvertida debiera entenderse en el sentido de que implica la calificación de ayuda de Estado de la medida controvertida. Los motivos cuarto y quinto, dirigidos contra dicha Decisión sobre la base de que no se pronuncia acerca de tal calificación, se fundaban, respectivamente, en la falta de competencia de la Comisión para declarar una medida compatible con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 3, sin haberla calificado previamente de ayuda de Estado y en la vulneración del principio de seguridad jurídica.
14 Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal General, tras constatar que, en la Decisión controvertida, la Comisión no se había pronunciado sobre la cuestión de si la medida controvertida constituía una ayuda en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, estimó el recurso, a título de los motivos de anulación cuarto y quinto.
Pretensiones de las partes
15 Mediante su recurso de casación, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia, en esencia, que:
– Anule la sentencia recurrida.
– Resuelva él mismo el litigio y desestime el recurso en su totalidad por infundado.
– Condene en costas al Reino de los Países Bajos.
16 El Reino de los Países Bajos solicita al Tribunal de Justicia que:
– Desestime el recurso de casación.
– Condene en costas a la Comisión.
Sobre el recurso de casación
17 En apoyo de su recurso de casación, la Comisión invoca un motivo único que consta de dos partes, basadas, la primera de ellas, en la interpretación errónea del artículo 107 TFUE, apartado 3, y del artículo 4, apartado 3, del Reglamento 2015/1589 y, la segunda, en un error de Derecho en la interpretación del principio de seguridad jurídica.
Sobre la primera parte del motivo único de casación
Alegaciones de las partes
18 La Comisión alega que, al declarar que no es competente para decidir que una medida es compatible con el mercado interior sin haber constatado previamente que dicha medida era una ayuda de Estado, el Tribunal General infringió, por haber efectuado una interpretación literal indebidamente restrictiva de estas disposiciones, el artículo 107 TFUE, apartado 3, y el artículo 4, apartado 3, del Reglamento 2015/1589.
19 La Comisión sostiene que ni el apartado 1 ni el apartado 3 del artículo 107 TFUE establecen normas de procedimiento ni se refieren a las facultades conferidas a la Comisión en materia de control de las ayudas de Estado. Aduce que únicamente tienen por objeto prohibir determinadas medidas y precisar que las medidas que responden a ciertos criterios están autorizadas. Considera que, por tanto, el Tribunal General afirmó erróneamente que estas dos disposiciones prohíben la adopción de decisiones como la Decisión controvertida. Según la Comisión, el término «ayuda» empleado en el artículo 107 TFUE, apartado 3, se utiliza en sentido amplio y no para designar una ayuda de Estado en el sentido técnico de dicho término, de modo que no se puede excluir que este pueda comprender también medidas cuya calificación como ayuda de Estado resulte incierta. La sentencia de 22 de diciembre de 2008, British Aggregates/Comisión (C‑487/06 P, EU:C:2008:757), apartado 113, citada por el Tribunal General, no contiene ninguna indicación sobre qué debe hacer la Comisión si está convencida de la compatibilidad de una medida pero aún no ha llegado a una conclusión acerca de si dicha medida constituye una ayuda de Estado.
20 En relación con el artículo 4, apartado 3, del Reglamento 2015/1589, la Comisión alega que el empleo de la expresión «en tanto en cuanto esté comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 107 [TFUE], apartado 1» no significa que la compatibilidad de una medida solo pueda examinarse cuando dicha medida haya sido calificada de ayuda de Estado, debiendo entenderse los términos «en tanto en cuanto», en su sentido corriente, como equivalentes a los de «en la medida en que» y que tal conjunción de subordinación ha de leerse en relación con la proposición principal que establece que la Comisión «decidirá que la medida es compatible con el mercado común». La Comisión precisa que la única comprobación requerida para que pueda adoptar una decisión de no formular objeciones es la relativa al hecho de que la medida no plantee dudas acerca de su compatibilidad con el mercado interior.
21 La Comisión señala, además, que otras disposiciones del Reglamento 2015/1589, pese a que en ellas figure el término «ayuda de Estado», permiten a los Estados miembros o a la Comisión seguir el procedimiento establecido por este Reglamento también para medidas que no se haya demostrado que constituyen ayudas de Estado. Indica que tal es el caso, por ejemplo, del artículo 2 de dicho Reglamento, que prevé la notificación por los Estados miembros de cualquier proyecto de una nueva ayuda de Estado.
22 Asimismo, la Comisión considera que la interpretación adoptada por el Tribunal General en relación con el artículo 4, apartado 3, del Reglamento 2015/1589 conduce a un punto muerto, puesto que le impide adoptar cualquier decisión al término de su examen preliminar. Señala que, en circunstancias como las del presente asunto, se ve imposibilitada para adoptar cualquier decisión, ya que no puede ni incoar un procedimiento de investigación formal, sobre la base del artículo 4, apartado 4, de este Reglamento, al no existir dudas sobre la compatibilidad de la medida controvertida con el mercado interior, ni constatar, sobre la base del artículo 4, apartado 2, de dicho Reglamento, que esa medida no constituye una ayuda, a falta de certeza suficiente en cuanto al derecho del beneficiario de la medida a ser indemnizado.
23 La Comisión alega que, en el apartado 58 de la sentencia recurrida, el Tribunal General invocó erróneamente la sentencia de 24 de mayo de 2011, Comisión/Kronoply y Kronotex (C‑83/09 P, EU:C:2011:341), para sostener que el artículo 4, apartado 3, del mismo Reglamento establece una lista exhaustiva de las decisiones que la Comisión puede adoptar al término del examen preliminar. Sostiene que dicha sentencia no contiene ninguna interpretación definitiva en este sentido, sino que, en cambio, confirma que, en el caso de autos, la Comisión no podía incoar el procedimiento de investigación formal con el único fin de acreditar que la medida en cuestión era una ayuda de Estado, al no existir dudas sobre la compatibilidad de dicha medida con el mercado interior.
24 Por otra parte, la Comisión señala que el artículo 4, apartado 6, del Reglamento 2015/1589 establece que, cuando ella no haya adoptado una decisión dentro del plazo establecido, se considerará que ha autorizado una medida, aun cuando no se haya demostrado previamente que dicha medida constituía una ayuda de Estado. Aduce que, por tanto, en virtud del artículo 4, apartado 3, de dicho Reglamento, la Comisión debería poder decidir que una medida es compatible con el mercado interior sin proceder previamente a tal demostración.
25 Asimismo, la Comisión sostiene que, al establecer que la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal incluirá una «valoración inicial» destinada a determinar si la medida tiene carácter de ayuda, el artículo 6, apartado 1, de dicho Reglamento confirma que, en el momento en que la Comisión debe pronunciarse sobre el modo en que pone fin al procedimiento de examen preliminar, es perfectamente posible que no haya adoptado una posición definitiva sobre la existencia de una ayuda.
26 Por último, aduce que el Tribunal General no tuvo en cuenta la lógica y las consecuencias del régimen de control de las ayudas de Estado previsto por los artículos 107 TFUE a 109 TFUE y por las disposiciones del Reglamento 2015/1589, en particular su artículo 4, apartado 3, que persiguen establecer un equilibrio entre, por un lado, la necesidad para los Estados miembros y las partes interesadas de obtener precisiones en cuanto a la calificación de una medida como ayuda de Estado y, por otro lado, la de obtener rápidamente una autorización de dicha medida. Precisa que existen situaciones en las que es más fácil apreciar si una medida es compatible con el mercado interior que determinar si constituye una ayuda de Estado. La Comisión aduce que, en tales situaciones, al decidir no formular objeciones sin incoar un procedimiento de investigación formal, se atiene al principio de buena administración. Sostiene que, a este respecto, es posible establecer una analogía con el enfoque adoptado por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 26 de febrero de 2002, Consejo/Boehringer (C‑23/00 P, EU:C:2002:118), apartados 51 y 52.
27 La Comisión observa que el Tribunal de Justicia ya ha precisado que el examen preliminar no tiene por objeto permitir a la Comisión emitir un dictamen exhaustivo y definitivo sobre la conformidad con el Tratado de la medida de que se trate, sino únicamente que se forme una «opinión preliminar», y que dicha opinión debe referirse principalmente a la compatibilidad de esa medida con el mercado interior, independientemente de su eventual calificación como ayuda de Estado (sentencia de 11 de diciembre de 1973, Lorenz, 120/73, EU:C:1973:152, apartado 3).
28 El Gobierno neerlandés rebate las alegaciones de la Comisión y solicita al Tribunal de Justicia que desestime la primera parte del motivo único de casación.
Apreciación del Tribunal de Justicia
29 Esta parte del motivo único plantea, en esencia, la cuestión de si, en la sentencia recurrida, el Tribunal General consideró erróneamente que el artículo 107 TFUE, apartado 3, y el artículo 4, apartado 3, del Reglamento 2015/1589 obligan a la Comisión a calificar una medida de ayuda de Estado antes de decidir que dicha medida es compatible con el mercado interior.
30 El Tribunal General, tras recordar, en los apartados 51 y 52 de la sentencia recurrida, los términos del artículo 107 TFUE, apartados 1 y 3, letra c), expuso, en el apartado 53 de dicha sentencia, que el uso del término «ayuda» en el artículo 107 TFUE, apartado 3, implica que la compatibilidad de una medida nacional con el mercado interior solo puede examinarse después de que dicha medida haya sido calificada de ayuda de Estado.
31 En el apartado 54 de la sentencia recurrida, el Tribunal General añadió, remitiéndose a la sentencia de 22 de diciembre de 2008, British Aggregates/Comisión (C‑487/06 P, EU:C:2008:757), apartado 113, que, según reiterada jurisprudencia, cuando la Comisión no puede llegar a la convicción, tras un primer examen, de que una medida estatal no constituye una ayuda en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, o que, en el caso de que se la califique de ayuda, es compatible con el Tratado, o cuando dicho examen no le haya permitido superar todas las dificultades inherentes a la apreciación de la compatibilidad de la medida considerada, dicha institución está obligada a iniciar el procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, sin disponer a este respecto de un margen de apreciación.
32 En el apartado 55 de la sentencia recurrida, el Tribunal General concluyó de tales consideraciones que solo una medida comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1, es decir, una medida calificada de ayuda de Estado, puede ser considerada por la Comisión compatible con el mercado interior.
33 En los apartados 56 a 60 de la sentencia recurrida, el Tribunal General expuso que esta conclusión se ve corroborada por el artículo 4 del Reglamento 2015/1589, que, interpretado a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en particular la sentencia de 24 de mayo de 2011, Comisión/Kronoply y Kronotex (C‑83/09 P, EU:C:2011:341), apartados 43 y 44, establece una lista exhaustiva de las decisiones que la Comisión puede adoptar tras el examen preliminar, entre las que no figura una decisión por la que se declare que la medida examinada es compatible con el mercado interior sin que la Comisión se haya pronunciado previamente sobre la calificación de ayuda de Estado de dicha medida.
34 La Comisión alega que la interpretación literal del artículo 107 TFUE, apartado 3, llevada a cabo por el Tribunal General es indebidamente restrictiva. Sostiene, antes de nada, que el término «ayudas» se utiliza en el artículo 107 TFUE, apartado 3, en su sentido general, y no en sentido técnico para designar las ayudas de Estado.
35 No obstante, cabe observar que, si bien es efectivamente en su sentido habitual en el lenguaje corriente como se utiliza el término «ayudas» en el artículo 107 TFUE, apartado 1, junto con las demás menciones que figuran en esta disposición, es, en cambio, para designar tan solo las ayudas de Estado como se utiliza en el artículo 107 TFUE, apartado 3. En efecto, del artículo 107 TFUE, apartado 1, leído en su conjunto, se desprende que solo son incompatibles con el mercado interior las medidas en las que concurran las condiciones establecidas en dicho apartado 1 y que, por consiguiente, constituyan ayudas de Estado, salvo que el Tratado disponga otra cosa. En consecuencia, el artículo 107 TFUE, apartado 3, que, como excepción a lo dispuesto en dicha disposición, enumera las medidas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior, no puede referirse sino a las ayudas de Estado.
36 Por tanto, la Comisión yerra al sostener que la interpretación literal del artículo 107 TFUE, apartado 3, efectuada por el Tribunal General es errónea.
37 Por otro lado, si bien es cierto que, como sostiene la Comisión, el artículo 107 TFUE no establece normas de procedimiento ni se refiere directamente a las facultades de esta, no es menos cierto que, como se ha puesto de relieve en el apartado 35 de la presente sentencia, de dicha disposición resulta que la calificación de una medida como ayuda de Estado en el sentido del apartado 1 de la misma disposición constituye una condición previa para la eventual aplicación de la excepción prevista en su apartado 3. Así, a la Unión Europea le ha sido atribuida una competencia para pronunciarse sobre la compatibilidad con el mercado interior de las medidas constitutivas de ayudas de Estado, y no para pronunciarse sobre la compatibilidad de medidas de las que no se haya determinado que constituyan ayudas de Estado. Los artículos 108 TFUE y 109 TFUE confieren el ejercicio de esta competencia a la Comisión y al Consejo de la Unión Europea, que actúan bajo el control del Tribunal de Justicia. Ahora bien, las instituciones de la Unión solo pueden actuar dentro de los límites de su competencia de atribución (sentencia de 14 de junio de 2016, Comisión/McBride y otros, C‑361/14 P, EU:C:2016:434, apartado 36).
38 En cuanto a la referencia que hace la Comisión a la sentencia de 11 de diciembre de 1973, Lorenz (120/73, EU:C:1973:152), apartado 3, el Tribunal de Justicia no declaró, contrariamente a lo que sugiere la Comisión, que la opinión forjada en el marco del examen preliminar de una medida pueda, en su caso, hacer abstracción de la cuestión de la calificación de ayuda de Estado de la medida examinada. En el asunto que dio lugar a dicha sentencia, en el que la naturaleza de ayuda de Estado de las medidas notificadas no era, por lo demás, dudosa, la cuestión que se planteaba era la de la obligación de la Comisión de concluir el examen preliminar mediante una decisión. El Tribunal de Justicia ha declarado que, si bien, en interés de una buena administración, cuando la Comisión entienda, después de tal examen, que la «ayuda» es conforme al Tratado CE, debe comunicarlo al Estado miembro, no obstante, no está obligada a adoptar una decisión en el sentido del artículo 189 CE (actualmente artículo 288 TFUE, tras su modificación), puesto que el artículo 93 CE (actualmente artículo 108 TFUE, tras su modificación) impone dicho acto jurídico solo al término del procedimiento contradictorio (sentencia de 11 de diciembre de 1973, Lorenz, 120/73, EU:C:1973:152, apartados 5 y 6). Es preciso observar, incidentalmente, que esta posibilidad de no adoptar una decisión dejó de existir con el Reglamento n.º 659/1999, cuyo artículo 4, apartado 1, interpretado a la luz del considerando 7 de dicho Reglamento, determinó que, en adelante, por motivos de seguridad jurídica, el examen preliminar debía concluir con una decisión.
39 Por lo que respecta a las críticas de la Comisión contra las aseveraciones que figuran en los apartados 56 a 60 de la sentencia recurrida, en relación con el artículo 4, apartado 3, del Reglamento 2015/1589, procede señalar que tales aseveraciones no son formuladas por el Tribunal General sino a mayor abundamiento, en apoyo de su conclusión expresada, sobre la base de las disposiciones del Tratado FUE, en el apartado 55 de dicha sentencia. Por tanto, tales críticas son inoperantes (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de junio de 2016, Marchiani/Parlamento, C‑566/14 P, EU:C:2016:437, apartados 59 y 60).
40 En cualquier caso, la expresión «en tanto en cuanto esté comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 107 [TFUE], apartado 1», contenida en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento 2015/1589, debe interpretarse de forma acorde con el significado —que el Tribunal General apreció correctamente, en los apartados 53 a 55 de la sentencia recurrida— del artículo 107 TFUE, apartados 1 y 3. A este respecto, cabe recordar que, según jurisprudencia reiterada, un texto de Derecho derivado debe interpretarse, en la medida de lo posible, de la manera que mejor se adecue a las disposiciones de los tratados y a los principios generales del Derecho de la Unión (sentencia de 10 de julio de 2008, Bertelsmann y Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, apartado 174 y jurisprudencia citada).
41 En cuanto atañe a las críticas de la Comisión relativas a las referencias del Tribunal General a las sentencias de 22 de diciembre de 2008, British Aggregates/Comisión (C‑487/06 P, EU:C:2008:757), apartado 113, y de 24 de mayo de 2011, Comisión/Kronoply y Kronotex (C‑83/09 P, EU:C:2011:341), apartados 43 y 44, se debe poner de relieve que, si bien es cierto que estas sentencias no versan específicamente sobre la cuestión de la competencia de la Comisión para adoptar una decisión de no formular objeciones respecto a una medida sobre la que no ha determinado que tenga naturaleza de ayuda de Estado, no lo es menos que, en dichas sentencias, el Tribunal de Justicia, de forma coherente con los términos del artículo 107 TFUE, estimó que la determinación de la naturaleza de ayuda de Estado de una medida es una cuestión previa al examen de la eventual compatibilidad de esa medida con el mercado interior.
42 Es preciso añadir, por una parte, que el Tribunal de Justicia, en otras sentencias, ha declarado que «la Comisión está obligada a incoar el procedimiento de investigación formal si, tras el examen previo contemplado en el artículo 4 del Reglamento 2015/1589, […] [sigue] teniendo dudas sobre la propia calificación de dicha medida como “ayuda”, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1» (sentencia de 16 de marzo de 2021, Comisión/Polonia, C‑562/19 P, EU:C:2021:201, apartado 50 y jurisprudencia citada; véase también, en este sentido, la sentencia de 6 de octubre de 2021, Scandlines Danmark y Scandlines Deutschland/Comisión, C‑174/19 P y C‑175/19 P, EU:C:2021:801, apartados 65 a 67 y jurisprudencia citada).
43 Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha estimado que la cuestión de si una ayuda debe ser calificada de ayuda de Estado es previa a la eventual verificación de si una ayuda incompatible en el sentido del artículo 107 TFUE es, no obstante, necesaria para el cumplimiento de la misión confiada al beneficiario de la medida de que se trate, en el sentido del artículo 106 TFUE, apartado 2 (sentencia de 24 de noviembre de 2020, Viasat Broadcasting UK/Comisión, C‑445/19 P, EU:C:2020:952, apartado 35).
44 Por lo que respecta a la alegación de la Comisión de que la posición del Tribunal General la sitúa en un punto muerto, impidiéndole que, en circunstancias como las del presente asunto, adopte cualquier decisión tras el examen preliminar, basta señalar, como hace el Reino de los Países Bajos, que tal situación se debe únicamente a la posición errónea según la cual la Comisión es competente para determinar que no existe ninguna duda sobre la compatibilidad de una medida que no ha calificado de ayuda de Estado y, por tanto, carece de competencia para incoar el procedimiento de investigación formal en tal situación. Desde el momento en que esta posición se descarta, desaparece la situación de punto muerto, en favor de la incoación del procedimiento de investigación formal, con arreglo al artículo 4, apartado 4, del Reglamento 2015/1589 y a la jurisprudencia recordada en el apartado 42 de la presente sentencia.
45 En cuanto a la referencia de la Comisión al artículo 4, apartado 6, del Reglamento 2015/1589, cabe destacar que esta disposición tiene por objeto paliar la falta de ejercicio por la Comisión de su competencia decisoria en virtud de dicho artículo 4. Esta disposición, interpretada esencialmente a la luz del considerando 7 del mismo Reglamento, no puede fundamentar una competencia de la Comisión para decidir que una medida que ella no ha calificado de ayuda de Estado es compatible con el mercado interior.
46 En relación con la circunstancia de que el artículo 6, apartado 1, del Reglamento 2015/1589 menciona una «valoración inicial» de la medida, ha de señalarse que tal mención no significa, contrariamente a cuanto sostiene la Comisión, que esta última pueda concluir el examen preliminar mediante una decisión de no formular objeciones sobre una medida que no ha calificado de ayuda de Estado.
47 Por cuanto concierne a la afirmación de la Comisión de que existen situaciones en las que, tanto a la luz del principio de buena administración como del interés de las partes interesadas, es más apropiado determinar si la medida es compatible con el mercado interior que determinar si es una ayuda, procede señalar que dicho principio y las consideraciones de oportunidad así invocadas no ponen en entredicho la lógica interna y la coherencia del artículo 107 TFUE, cuyo alcance se ha recordado en los apartados 35 y 37 de la presente sentencia.
48 A este respecto, carece de pertinencia que la Comisión invoque, en relación con el principio de buena administración, la sentencia de 26 de febrero de 2002, Consejo/Boehringer (C‑23/00 P, EU:C:2002:118), a fin de justificar que pueda examinar la compatibilidad de una medida con el mercado interior sin haber determinado que constituye una ayuda de Estado. En efecto, si bien del apartado 52 de dicha sentencia se desprende que corresponde al juez de la Unión apreciar si una buena administración de la justicia puede justificar, en las circunstancias del caso de autos, que se desestime el recurso en cuanto al fondo sin pronunciarse sobre las causas de inadmisión propuestas por la parte demandada, la problemática que suscita el presente asunto se refiere, por su parte, a la propia competencia de la Comisión para adoptar determinadas decisiones. Pues bien, esta competencia de la Comisión debe ejercerse respetando las condiciones establecidas en los Tratados, lo que, en el presente asunto, como se desprende, en particular, de los apartados 35 y 37 de la presente sentencia, exige a dicha institución que se pronuncie sobre la calificación de ayuda de Estado de una medida antes de poder examinar, en su caso, si pese a esta calificación tal ayuda puede considerarse compatible con el mercado interior.
49 Así pues, la Comisión no puede eximirse de tal obligación en función de consideraciones relacionadas con la mayor o menor facilidad con la que tal calificación o tal examen de compatibilidad puedan efectuarse en un caso concreto.
50 De cuanto antecede resulta que la primera parte del motivo único de casación debe desestimarse.
Sobre la segunda parte del motivo único de casación
51 Habida cuenta de que se ha desestimado la primera parte del motivo de casación, no es necesario examinar la segunda parte de este motivo. En efecto, del examen de la primera parte y de su desestimación se desprende que, mediante la sentencia recurrida, el Tribunal General anuló fundadamente la Decisión controvertida al estimar el motivo basado en la falta de competencia de la Comisión. De ello resulta que la cuestión de si el Tribunal General pudo cometer un error de Derecho con ocasión del examen del motivo basado en una eventual vulneración del principio de seguridad jurídica en ningún caso puede afectar a la anulación de la Decisión controvertida pronunciada por el Tribunal General ni, por tanto, a la resolución del presente recurso de casación.
52 En estas circunstancias, procede desestimar el presente recurso de casación.
Costas
53 Con arreglo al artículo 184, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, este decidirá sobre las costas cuando el recurso de casación sea infundado. A tenor del artículo 138, apartado 1, de dicho Reglamento de Procedimiento, aplicable al procedimiento de casación en virtud de su artículo 184, apartado 1, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
54 Al haber sido desestimadas las pretensiones de la Comisión, procede, conforme a lo solicitado por el Reino de los Países Bajos, condenarla a cargar con sus propias costas y con las de este Estado miembro.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) decide:
1) Desestimar el recurso de casación.
2) La Comisión Europea cargará, además de con sus propias costas, con las del Reino de los Países Bajos.
Firmas