PRESUDA SUDA (drugo vijeće)
13. lipnja 2024.(*)
„Žalba – Državne potpore – Zakon kojim se zabranjuje uporaba ugljena za proizvodnju električne energije – Prijevremeno zatvaranje elektrane na ugljen – Dodjela naknade – Odluka kojom se mjera proglašava spojivom s unutarnjim tržištem bez odlučivanja o postojanju državne potpore – Izvršavanje nadležnosti Europske komisije”
U predmetu C‑40/23 P,
povodom žalbe na temelju članka 56. Statuta Suda Europske unije, podnesene 26. siječnja 2023.,
Europska komisija, koju zastupaju I. Georgiopoulos, B. Stromsky i H. van Vliet, u svojstvu agenata,
tužiteljica,
a druga stranka u postupku je:
Kraljevina Nizozemska, koju zastupaju M. K. Bulterman, A. Hanje i J. Langer, u svojstvu agenata,
tužitelj u prvostupanjskom postupku,
SUD (drugo vijeće),
u sastavu: A. Prechal, predsjednica vijeća, F. Biltgen, N. Wahl, J. Passer (izvjestitelj) i M. L. Arastey Sahún, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Campos Sánchez‑Bordona,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 22. veljače 2024.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Svojom žalbom Europska komisija traži ukidanje presude Općeg suda Europske unije od 16. studenoga 2022., Nizozemska/Komisija (T‑469/20, u daljnjem tekstu: pobijana presuda, EU:T:2022:713), kojom je taj sud prihvatio tužbu Kraljevine Nizozemske kojom je tražila poništenje Komisijine odluke C(2020) 2998 final od 12. svibnja 2020. o državnoj potpori SA.54537 (2020/NN) – Nizozemska, Zabrana uporabe ugljena za proizvodnju električne energije u Nizozemskoj (SL 2020., C 220, str. 2., u daljnjem tekstu: sporna odluka).
Pravni okvir
2 Članak 107. u svom stavku 1. i stavku 3. točki (c) UFEU‑a propisuje:
„1. Osim ako je Ugovorima drukčije predviđeno, svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava u bilo kojem obliku koja narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj, nespojiva je s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj utječe na trgovinu među državama članicama.
[…]
3. Sljedeće se vrste potpora mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem:
[…]
c) potpore za olakšavanje razvoja određenih gospodarskih djelatnosti ili određenih gospodarskih područja ako takve potpore ne utječu negativno na trgovinske uvjete u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno zajedničkom interesu”.
3 Članak 108. UFEU‑a u svojim stavcima 2. i 3. propisuje:
„2. Ako Komisija ustanovi, nakon što je pozvala odnosne stranke da podnesu svoje primjedbe, da potpora koju je dodijelila neka država ili potpora iz državnih sredstava nije spojiva s unutarnjim tržištem s obzirom na članak 107. ili da se takva potpora koristi na način suprotan pravilima, ona donosi odluku prema kojoj dotična država mora ukinuti ili izmijeniti takvu potporu u roku koji odredi Komisija.
[…]
3. Komisija se pravodobno obavješćuje o svim planovima za dodjelu ili izmjenu potpora kako bi se o njima mogla očitovati. Ako smatra da je svaki takav plan nespojiv s unutarnjim tržištem s obzirom na članak 107., Komisija bez odgode pokreće postupak predviđen stavkom 2. Dotična država članica ne primjenjuje predložene mjere sve dok se taj postupak ne okonča konačnom odlukom.”
4 Uvodna izjava 7. Uredbe Vijeća (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. [UFEU‑a] (SL 2015., L 248, str. 9. i ispravak SL 2017., L 186, str. 17.), koja u biti glasi isto kao i uvodna izjava 7. Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 93. [UEZ‑a] (SL 1999., L 83, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4, str. 16.), glasi:
„Razdoblje u kojem Komisija treba obaviti prethodno ispitivanje prijavljene potpore trebalo bi biti određeno na dva mjeseca od primitka potpune prijave ili od datuma primitka valjano obrazložene izjave dotične države članice koja smatra da je prijava potpuna, jer dodatni podaci koje je Komisija zatražila nisu dostupni ili su već bili dostavljeni. Zbog razloga pravne sigurnosti, taj postupak ispitivanja trebalo bi zaključiti odlukom.”
5 Članak 4. Uredbe 2015/1589, koji u biti glasi isto kao i članak 4. Uredbe br. 659/1999, određuje:
„1. Komisija ispituje prijavu neposredno odmah nakon njezina primitka. Ne dovodeći u pitanje članak 10., Komisija donosi odluku u skladu sa stavcima 2., 3. ili 4. ovog članka.
2. U slučaju kada, slijedom prethodnog ispitivanja, Komisija ustanovi da prijavljena mjera ne predstavlja potporu, takav nalaz bilježi u obliku odluke.
3. U slučaju kada Komisija, nakon prethodnog ispitivanja, ustanovi da ne postoje nikakve sumnje u pogledu spojivosti prijavljene mjere s načelima unutarnjeg tržišta u onoj mjeri u kojoj je to obuhvaćeno člankom 107. stavkom 1. [UFEU‑a], donosi odluku kojom se utvrđuje da je predmetna mjera spojiva s načelima unutarnjeg tržišta („odluka o neospornosti”). U takvoj se odluci točno navodi koja je iznimka primijenjena u skladu s [UFEU‑om].
4. U slučaju kada Komisija, nakon prethodnog ispitivanja, ustanovi da postoje sumnje u pogledu spojivosti prijavljene mjere s načelima unutarnjeg tržišta, Komisija donosi odluku o pokretanju postupka u skladu s člankom 108. stavkom 2. [UFEU‑a] („odluka o pokretanju službenog istražnog postupka”).
5. Odluke iz stavaka 2., 3. i 4. ovog članka donose se u roku od dva mjeseca. Spomenuti rok počinje dan nakon primitka potpune prijave. Prijava se smatra potpunom ako u roku od dva mjeseca od njezinog primitka, ili od primitka bilo kakvih dodatnih zatraženih podataka, Komisija ne zatraži nikakve daljnje podatke. Rok se može produljiti uz obostranu suglasnost Komisije i dotične države članice. Ako je to potrebno, Komisija može odrediti kraće rokove.
6. U slučaju kada Komisija ne donese odluku u skladu sa stavcima 2., 3. ili 4. u roku koji je utvrđen u stavku 5. ovog članka, smatra se da je Komisija odobrila potporu. Nakon toga dotična država članica može pristupiti provedbi predmetnih mjera nakon što o tome unaprijed obavijesti Komisiju, osim ako Komisija u roku od 15 dana od primitka spomenute obavijesti ne donese odluku u skladu s ovim člankom.”
6 Članak 6. stavak 1. Uredbe 2015/1589 glasi:
„Odluka o pokretanju službenog istražnog postupka sadrži sažeti prikaz svih bitnih činjeničnih i pravnih pitanja, obuhvaća prethodnu ocjenu Komisije o tome predstavlja li predložena mjera potporu te navodi moguće sumnje u pogledu njezine spojivosti s načelima unutarnjeg tržišta. Odlukom se od dotične države članice i od drugih zainteresiranih strana zahtijeva da u propisanom roku, koji u pravilu ne smije biti dulji od mjesec dana, iznesu primjedbe. U valjano utemeljenim slučajevima, Komisija može produljiti propisani rok.”
Okolnosti spora
7 Okolnosti spora opisane su u točkama 2. do 18. pobijane presude i mogu se sažeti na sljedeći način.
8 Nizozemska tijela obavijestila su Komisiju 27. ožujka 2019. o nacrtu Zakona o zabrani uporabe ugljena za proizvodnju električne energije, u skladu s Direktivom (EU) 2015/1535 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. rujna 2015. o utvrđivanju postupka pružanja informacija u području tehničkih propisa i pravila o uslugama informacijskog društva (SL 2015., L 241, str. 1.). Komisija nije, na temelju članka 108. stavka 3. UFEU‑a, bila obaviještena o tom nacrtu zakona, čiji je cilj bio smanjiti emisije ugljikova dioksida (CO2) u Nizozemskoj i koji je predviđao naknadu štete nastale elektrani na ugljen na koju je, u odnosu na druge elektrane iste vrste, neproporcionalno utjecala zabrana uporabe ugljena za proizvodnju električne energije.
9 Nakon obavijesti o nacrtu zakona na temelju Direktive 2015/1535, Komisija je samoinicijativno započela provjeravati informacije o navodnoj potpori.
10 Kraljevina Nizozemska donijela je 11. prosinca 2019. Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie (Zakon o zabrani ugljena za proizvodnju električne energije, Stb. 2019., br. 493.). Člankom 4. tog zakona bila je predviđena mogućnost dodjele naknade elektrani na koju je, u odnosu na druge elektrane, neproporcionalno utjecala zabrana uporabe ugljena za proizvodnju električne energije. Na temelju tog zakona, društvo Vattenfall NV, operator jedne od pet postojećih elektrana na ugljen u Nizozemskoj, i to elektrane Hemweg 8, primilo je od nizozemske države naknadu u iznosu od 52,5 milijuna eura (u daljnjem tekstu: dotična mjera). Naime, zbog nedostataka u pogledu njezinih ekoloških tehničkih značajki, toj elektrani, za razliku od ostalih četiriju elektrana na ugljen u Nizozemskoj, nije odobreno prijelazno razdoblje predviđeno tim zakonom te je stoga bila prisiljena na prijevremeno zatvaranje.
11 Komisija je 12. svibnja 2020. donijela spornu odluku. Što se tiče postojanja državne potpore, ta je institucija u točki 48. te odluke zaključila da se „s obzirom na informacije koje su pružila nizozemska tijela ne može s dovoljnim stupnjem sigurnosti zaključiti da u tom predmetu postoji pravo na naknadu štete u iznosu od 52,5 milijuna eura”. Komisija je iz toga zaključila da „nije moguće isključiti da se [dotičnom] mjerom predmetnom poduzetniku dodjeljuje državna potpora”. Međutim, Komisija je u točki 49. navedene odluke smatrala da se „u ovom slučaju ipak ne može donijeti konačan zaključak u vezi s pitanjem dodjeljuje li se [dotičnom] mjerom operatoru pogodnost i predstavlja li stoga državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, s obzirom na to da je, čak i u slučaju postojanja državne potpore, smatrala da je [ta] mjera spojiva s unutarnjim tržištem”. Komisija je zaključila da je „[dotična] mjera spojiva s unutarnjim tržištem u skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (c) [UFEU‑a]”.
Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda
12 Tužbom koju je Kraljevina Nizozemska 21. srpnja 2020. podnijela tajništvu Općeg suda, pokrenut je postupak radi poništenja sporne odluke.
13 Ta je država članica istaknula pet tužbenih razloga za poništenje. Prva tri tužbena razloga bila su istaknuta u slučaju da spornu odluku, unatoč njezinu tekstu, treba shvatiti na način da podrazumijeva kvalifikaciju dotične mjere kao državne potpore. Četvrti i peti tužbeni razlog, usmjereni protiv te odluke u dijelu u kojem njome nije odlučeno o takvoj kvalifikaciji, temeljili su se redom, na nenadležnosti Komisije da mjeru proglasi spojivom na temelju članka 107. stavka 3. UFEU‑a, a da je prije toga nije kvalificirala kao državnu potporu, te na povredi načela pravne sigurnosti.
14 Opći sud je pobijanom presudom, nakon što je utvrdio da Komisija u spornoj odluci nije odlučila o pitanju predstavlja li dotična mjera potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, prihvatio tužbu na temelju četvrtog i petog tužbenog razloga za poništenje.
Zahtjevi stranaka
15 Komisija svojom žalbom od Suda u biti zahtijeva da:
– ukine pobijanu presudu;
– sam odluči o sporu i tužbu odbije u cijelosti kao neosnovanu i
– naloži Kraljevini Nizozemskoj snošenje troškova.
16 Kraljevina Nizozemska od Suda zahtijeva da:
– odbije žalbu i
– naloži Komisiji snošenje troškova.
O žalbi
17 U prilog svojoj žalbi, Komisija ističe jedan žalbeni razlog koji se sastoji od dvaju dijelova, od kojih se prvi temelji na pogrešnom tumačenju članka 107. stavka 3. UFEU‑a i članka 4. stavka 3. Uredbe 2015/1589, a drugi na pogrešci koja se tiče prava pri tumačenju načela pravne sigurnosti.
Prvi dio jedinog žalbenog razloga
Argumentacija stranaka
18 Komisija tvrdi da je Opći sud, time što je presudio da nije nadležna za odlučivanje o tome da je mjera spojiva s unutarnjim tržištem a da prije toga nije utvrdila da ta mjera predstavlja državnu potporu, neopravdano restriktivnim doslovnim tumačenjem tih odredbi, povrijedio članak 107. stavak 3. UFEU‑a i članak 4. stavak 3. Uredbe 2015/1589.
19 Komisija tvrdi da ni stavak 1. ni stavak 3. članka 107. UFEU‑a ne sadržavaju postupovna pravila niti se odnose na ovlasti dodijeljene Komisiji u području nadzora nad državnim potporama. Njihov je jedini cilj zabraniti određene mjere i pojasniti da su mjere koje ispunjavaju određene kriterije dopuštene. Opći sud stoga pogrešno tvrdi da se tim dvama odredbama zabranjuje donošenje odluka kao što je sporna odluka. Pojam „potpora” koji se upotrebljava u članku 107. stavku 3. UFEU‑a koristi se u širem smislu, a ne radi označavanja državne potpore u tehničkom smislu tog pojma, na način da se ne može isključiti mogućnost da navedeni pojam obuhvaća i mjere čija je kvalifikacija kao državne potpore i dalje neizvjesna. U presudi od 22. prosinca 2008., British Aggregates/Komisija (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, t. 113.), na koju se poziva Opći sud, ne nalazi se nikakva naznaka u pogledu toga što Komisija mora učiniti ako je uvjerena u spojivost neke mjere, ali još nije došla do zaključka o tome je li ta mjera državna potpora.
20 Što se tiče članka 4. stavka 3. Uredbe 2015/1589, upotreba izraza „u onoj mjeri u kojoj je to obuhvaćeno člankom 107. stavkom 1. [UFEU‑a]” ne znači niti to da se spojivost mjere može ispitati samo ako je ta mjera kvalificirana kao državna potpora, pri čemu izraz „u onoj mjeri u kojoj” u njegovu uobičajenom smislu treba smatrati jednakim izrazu „pod uvjetom da”, a njega treba razmatrati u vezi s glavnim prijedlogom u kojem je predviđeno da Komisija „donosi odluku kojom se utvrđuje da je predmetna mjera spojiva s načelima unutarnjeg tržišta”. Jedino utvrđenje koje je potrebno kako bi Komisija mogla donijeti odluku o neospornosti odnosi se na činjenicu da ne postoje nikakve sumnje u pogledu spojivosti te mjere s unutarnjim tržištem.
21 Komisija usto ističe i da druge odredbe Uredbe 2015/1589, iako sadržavaju pojam „državna potpora”, omogućuju državama članicama ili njoj samoj da slijede postupak predviđen tom uredbom i za mjere za koje nije utvrđeno da predstavljaju državne potpore. To bi, primjerice, bio slučaj s člankom 2. te uredbe kojim je predviđeno da države članice moraju prijaviti sve nacrte nove državne potpore.
22 Komisija usto smatra da takvo tumačenje članka 4. stavka 3. Uredbe 2015/1589 koje je prihvatio Opći sud dovodi do bezizlazne situacije jer sprječava Komisiju da donese bilo kakvu odluku nakon provedbe prethodnog ispitivanja. Naime, u okolnostima poput onih u ovom slučaju, Komisija bi bila spriječena donijeti bilo kakvu odluku jer u nedostatku sumnji u pogledu spojivosti dotične mjere s unutarnjim tržištem ne bi mogla ni pokrenuti službeni istražni postupak na temelju članka 4. stavka 4. te uredbe, a niti – na temelju članka 4. stavka 2. navedene uredbe – utvrditi da ta mjera ne predstavlja potporu ako nije dovoljno sigurna u pravo korisnika na naknadu.
23 Opći sud se u točki 58. pobijane presude pogrešno pozvao na presudu od 24. svibnja 2011., Komisija/Kronoply i Kronotex (C‑83/09 P, EU:C:2011:341), kako bi tvrdio da se člankom 4. stavkom 3. te uredbe utvrđuje iscrpan popis odluka koje Komisija može donijeti nakon prethodnog ispitivanja. Naime, ta presuda ne sadržava nikakvo konačno tumačenje u tom smislu nego, s druge strane, potvrđuje da Komisija u ovom slučaju nije mogla pokrenuti službeni istražni postupak samo kako bi utvrdila da je dotična mjera državna potpora, u nedostatku sumnji u spojivost te mjere s unutarnjim tržištem.
24 Komisija osim toga ističe da je člankom 4. stavkom 6. Uredbe 2015/1589 predviđeno da se mjera smatra odobrenom ako ta institucija nije donijela odluku u određenom roku, čak i ako prije toga nije bilo dokazano da ta mjera predstavlja državnu potporu. Komisija bi stoga, na temelju članka 4. stavka 3. te uredbe, trebala moći odlučiti da je mjera spojiva s unutarnjim tržištem, a da to prije toga nije dokazala.
25 Isto tako, predviđajući da odluka o pokretanju službenog istražnog postupka obuhvaća „prethodnu ocjenu” o tome predstavlja li mjera potporu, članak 6. stavak 1. navedene uredbe potvrđuje da je potpuno moguće da Komisija, u trenutku kada mora odlučiti o načinu na koji će okončati postupak prethodnog ispitivanja, još nije zauzela konačno stajalište o postojanju potpore.
26 Naposljetku, Opći sud nije uzeo u obzir logiku i posljedice sustava nadzora nad državnim potporama predviđenog člancima 107. do 109. UFEU‑a i odredbama Uredbe 2015/1589, osobito njezinim člankom 4. stavkom 3., kojima se želi uspostaviti ravnoteža između, s jedne strane, potrebe da države članice i zainteresirane stranke dobiju pojašnjenja u pogledu kvalifikacije mjere kao državne potpore i, s druge strane, potrebe brzog ishođenja odobrenja te mjere. Tvrdi naime da postoje situacije u kojima je jednostavnije ocijeniti je li neka mjera spojiva s unutarnjim tržištem, nego utvrditi predstavlja li državnu potporu. Donošenjem, u takvim slučajevima, odluke o neospornosti bez pokretanja službenog istražnog postupka, Komisija postupa u skladu s načelom dobre uprave. U tom pogledu, moguća je analogija s pristupom koji je Sud prihvatio u presudi od 26. veljače 2002., Vijeće/Boehringer (C‑23/00 P, EU:C:2002:118, t. 51. i 52.).
27 Sud je već pojasnio da cilj prethodnog ispitivanja nije omogućiti Komisiji donošenje iscrpnog i konačnog mišljenja o usklađenosti dotične mjere s Ugovorom, nego samo oblikovati „prethodno mišljenje” i da se to mišljenje ponajprije mora odnositi na spojivost te mjere s unutarnjim tržištem, neovisno o njezinoj eventualnoj kvalifikaciji kao državne potpore (presuda od 11. prosinca 1973., Lorenz, 120/73, EU:C:1973:152, t. 3.).
28 Nizozemska vlada osporava Komisijine argumente i zahtijeva od Suda da odbije prvi dio jedinog žalbenog razloga.
Ocjena Suda
29 U ovom se dijelu jedinog žalbenog razloga u bitnome postavlja pitanje je li Opći sud u pobijanoj presudi pogrešno presudio da članak 107. stavak 3. UFEU‑a i članak 4. stavak 3. Uredbe 2015/1589 Komisiji nalažu da neku mjeru, prije nego što je proglasi spojivom s unutarnjim tržištem, kvalificira kao državnu potporu.
30 Nakon što je u točkama 51. i 52. pobijane presude podsjetio na tekst članka 107. stavka 1. i stavka 3. točke (c) UFEU‑a, Opći sud je u točki 53. te presude naveo da upotreba pojma „potpora” u članku 107. stavku 3. UFEU‑a podrazumijeva to da se spojivost nacionalne mjere s unutarnjim tržištem može ispitati tek nakon što je ta mjera kvalificirana kao državna potpora.
31 U točki 54. pobijane presude Opći sud je dodao – pozivajući se na presudu od 22. prosinca 2008., British Aggregates/Komisija (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, t. 113.) – da je ustaljena sudska praksa ta da kada Komisija, nakon faze prethodnog ispitivanja, ne može steći uvjerenje da državna mjera nije potpora u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a ili pak, ako je se kvalificira kao potporu, da je u skladu s Ugovorom, ili ako u okviru tog postupka nije mogla nadvladati sve poteškoće u ocjeni spojivosti razmatrane mjere, ta je institucija obvezna pokrenuti postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a pri čemu u tom pogledu ne raspolaže marginom prosudbe.
32 U točki 55. pobijane presude, Opći sud je iz tih razmatranja izveo zaključak da Komisija može smatrati spojivom s unutarnjim tržištem samo mjeru koja ulazi u područje primjene članka 107. stavka 1. UFEU‑a, odnosno mjeru koja je kvalificirana kao državna potpora.
33 U točkama 56. do 60. pobijane presude naveo je da je taj zaključak potkrijepljen odredbama članka 4. Uredbe 2015/1589 kojima se, u vezi sa sudskom praksom Suda, a osobito presudom od 24. svibnja 2011., Komisija/Kronoply i Kronotex (C‑83/09 P, EU:C:2011:341, t. 43. i 44.), utvrđuje iscrpan popis odluka koje Komisija može donijeti nakon prethodnog ispitivanja, a među njima se ne nalazi odluka kojom se ispitana mjera proglašava spojivom s unutarnjim tržištem, a da prije toga nije odlučila o kvalifikaciji te mjere kao državne potpore.
34 Komisija tvrdi da je doslovno tumačenje članka 107. stavka 3. UFEU‑a koje je dao Opći sud, neopravdano restriktivno. Prije svega tvrdi da je pojam „potpore” upotrijebljen u članku 107. stavku 3. UFEU‑a u njegovu općem smislu, a ne u tehničkom smislu kako bi označavao državne potpore.
35 Međutim, valja primijetiti da se pojam „potpore” – iako se u članku 107. stavku 1. UFEU‑a u vezi s drugim izrazima iz te odredbe zapravo upotrebljava u uobičajenom smislu svakodnevnog jezika – nasuprot tomu, u članku 107. stavku 3. UFEU‑a upotrebljava samo za označavanje državnih potpora. Naime, iz članka 107. stavka 1. UFEU‑a, razmatranog u cjelini, proizlazi da su s unutarnjim tržištem nespojive samo mjere koje ispunjavaju uvjete koji proizlaze iz tog stavka 1. i koje slijedom toga predstavljaju državne potpore, osim ako je Ugovorima drukčije predviđeno. Stoga se članak 107. stavak 3. UFEU‑a, u kojem se, odstupajući od te odredbe, nabrajaju mjere koje se mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem, može odnositi samo na državne potpore.
36 Komisija dakle pogrešno tvrdi da je doslovno tumačenje članka 107. stavka 3. UFEU‑a koje je dao Opći sud pogrešno.
37 Osim toga, iako je točno da u članku 107. UFEU‑a, kao što to tvrdi Komisija, nisu navedena postupovna pravila niti da se on izravno odnosi na njezine ovlasti, iz te odredbe ipak proizlazi, kao što je to istaknuto u točki 35. ove presude, da kvalifikacija neke mjere kao državne potpore u smislu stavka 1. navedene odredbe predstavlja uvjet koji prethodi eventualnoj primjeni iznimke predviđene u njezinu stavku 3. Europska unija je stoga ovlaštena odlučivati o usklađenosti s unutarnjim tržištem mjera koje predstavljaju državne potpore, a ne odlučivati o usklađenosti mjera za koje nije određeno da predstavljaju državne potpore. Člancima 108. i 109. UFEU‑a izvršavanje te nadležnosti dodijeljeno je Komisiji i Vijeću Europske unije koji djeluju pod nadzorom Suda. Međutim, institucije Unije mogu djelovati samo u granicama nadležnosti koje su im dodijeljene (presuda od 14. lipnja 2016., Komisija/McBride i dr., C‑361/14 P, EU:C:2016:434, t. 36.).
38 Kad je riječ o Komisijinu upućivanju na presudu od 11. prosinca 1973., Lorenz (120/73, EU:C:1973:152, t. 3.), Sud u njoj nije presudio, suprotno onomu što tvrdi Komisija, da se u mišljenju sastavljenom u okviru prethodnog ispitivanja mjere može, ovisno o slučaju, zanemariti pitanje kvalifikacije ispitane mjere kao državne potpore. U predmetu povodom kojeg je donesena ta presuda, u kojem u konačnici nije bila upitna narav prijavljenih mjera kao državne potpore, bilo je postavljeno pitanje obveze Komisije da prethodno ispitivanje zaključi donošenjem odluke. Sud je presudio da Komisija, iako je u interesu dobre uprave da ta institucija – kada nakon tog ispitivanja ocijeni da je „potpora” u skladu s Ugovorom o EZ‑u – o tome obavijesti državu članicu, ipak nije dužna donijeti odluku u smislu članka 189. UEZ‑a (koji je nakon izmjene postao članak 288. UFEU‑a), pri čemu članak 93. UEZ‑a (koji je nakon izmjene postao članak 108. UFEU‑a) propisuje obvezu donošenja takvog akta tek po okončanju kontradiktornog postupka (presuda od 11. prosinca 1973., Lorenz, 120/73, EU:C:1973:152, t. 5. i 6.). Uzgredno valja primijetiti da je ta mogućnost nedonošenja odluke prestala s donošenjem Uredbe br. 659/1999, čijim je člankom 4. stavkom 1. u vezi s uvodnom izjavom 7. te uredbe određeno da prethodno ispitivanje od tada treba zbog pravne sigurnosti zaključiti odlukom.
39 Kad je riječ o Komisijinim kritikama usmjerenima protiv navoda iz točaka 56. do 60. pobijane presude, a koje se odnose na članak 4. stavak 3. Uredbe 2015/1589, valja istaknuti da Opći sud te navode iznosi samo podredno, u prilog svojem zaključku koji je na temelju odredbi UFEU‑a iznesen u točki 55. te presude. Te su kritike stoga bespredmetne (vidjeti u tom smislu presudu od 14. lipnja 2016., Marchiani/Parlament, C‑566/14 P, EU:C:2016:437, t. 59. i 60.).
40 U svakom slučaju, izraz „u onoj mjeri u kojoj je to obuhvaćeno člankom 107. stavkom 1. [UFEU‑a]” sadržan u članku 4. stavku 3. Uredbe 2015/1589 treba tumačiti u skladu sa značenjem – koje je Opći sud pravilno utvrdio u točkama 53. do 55. pobijane presude – članka 107. stavaka 1. i 3. UFEU‑a. U tom pogledu valja podsjetiti na to da se tekst sekundarnog prava, prema ustaljenoj sudskoj praksi, mora tumačiti u najvećoj mogućoj mjeri u skladu s odredbama Ugovorâ i općim načelima prava Unije (presuda od 10. srpnja 2008., Bertelsmann i Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, t. 174. i navedena sudska praksa).
41 Kad je riječ o Komisijinim kritikama protiv upućivanjâ Općeg suda na presude od 22. prosinca 2008., British Aggregates/Komisija (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, t. 113.) i od 24. svibnja 2011., Komisija/Kronoply i Kronotex (C‑83/09 P, EU:C:2011:341, t. 43. i 44.), valja istaknuti da, iako je točno da se te presude nisu konkretno odnosile na pitanje Komisijine nadležnosti za donošenje odluke o neospornosti u pogledu mjere za koju nije utvrdila da ima narav državne potpore, Sud je ipak u navedenim presudama, u skladu s odredbama članka 107. UFEU‑a, najprije utvrdio narav mjere kao državne potpore kao preduvjet za ispitivanje eventualne spojivosti te mjere s unutarnjim tržištem.
42 Valja dodati, s jedne strane, da je Sud u drugim presudama naveo da je „Komisija dužna pokrenuti službeni istražni postupak ako nakon prethodnog ispitivanja iz članka 4. Uredbe 2015/1589 […] ima sumnje u pogledu same kvalifikacije mjere kao „potpore” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a” (presuda od 16. ožujka 2021., Komisija/Poljska, C‑562/19 P, EU:C:2021:201, t. 50. i navedena sudska praksa; vidjeti u tom smislu i presudu od 6. listopada 2021., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisija, C‑174/19 P i C‑175/19 P, EU:C:2021:801, t. 65. do 67. i navedenu sudsku praksu).
43 S druge strane presudio je da se pitanje treba li mjeru kvalificirati kao državnu potporu postavlja prije onoga koje se sastoji od provjere, prema potrebi, je li potpora nespojiva u smislu članka 107. UFEU‑a i ipak je potrebno za izvršenje zadaće koja je zadana korisniku predmetne mjere, na temelju članka 106. stavka 2. UFEU‑a (presuda od 24. studenoga 2020., Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, t. 35.).
44 Kad je riječ o Komisijinu argumentu prema kojem ju stajalište Općeg suda dovodi u bezizlaznu situaciju, sprječavajući je da u okolnostima poput onih o kojima je riječ u ovom slučaju nakon prethodnog ispitivanja donese bilo kakvu odluku, dovoljno je istaknuti, poput Kraljevine Nizozemske, da ta bezizlazna situacija proizlazi isključivo iz pogrešnog stajališta prema kojem je Komisija nadležna zaključiti da ne postoji sumnja u pogledu spojivosti mjere koju nije kvalificirala kao državnu potporu i da stoga, posljedično, nije nadležna za pokretanje službenog istražnog postupka u takvoj situaciji. Budući da to stajalište nije prihvaćeno, više nije riječ ni o bezizlaznoj situaciji, u korist pokretanja službenog istražnog postupka, u skladu s člankom 4. stavkom 4. Uredbe 2015/1589 i sudskom praksom navedenom u točki 42. ove presude.
45 Kad je riječ o Komisijinu upućivanju na članak 4. stavak 6. Uredbe 2015/1589, valja istaknuti da je svrha te odredbe ispraviti propust Komisijina neizvršavanja njezinih ovlasti donošenja odluka na temelju tog članka 4. Na navedenoj odredbi, osobito u vezi s uvodnom izjavom 7. te uredbe, ne može se utemeljiti nadležnost Komisije za odlučivanje da je mjera koju nije kvalificirala kao državnu potporu spojiva s unutarnjim tržištem.
46 Što se tiče okolnosti da se u članku 6. stavku 1. Uredbe 2015/1589 spominje „preliminarna ocjena” mjere, važno je istaknuti da to ne znači, suprotno onomu što tvrdi Komisija, da ona može okončati prethodno ispitivanje odlukom o neospornosti u pogledu mjere koju nije kvalificirala kao državnu potporu.
47 Što se tiče Komisijine tvrdnje prema kojoj postoje situacije u kojima je, kako s obzirom na načelo dobre uprave tako i s obzirom na interes zainteresiranih stranaka, prikladnije utvrditi je li mjera spojiva s unutarnjim tržištem, nego utvrditi predstavlja li ona potporu, valja istaknuti da to načelo i tako navedena razmatranja o svrsishodnosti ne mogu dovesti u pitanje strukturu i dosljednost članka 107. UFEU‑a, čiji je doseg naveden u točkama 35. i 37. ove presude.
48 U tom je pogledu irelevantno Komisijino pozivanje, u vezi s načelom dobre uprave, na presudu od 26. veljače 2002., Vijeće/Boehringer (C‑23/00 P, EU:C:2002:118) kako bi opravdala svoju mogućnost ispitivanja spojivosti mjere s unutarnjim tržištem a da prije toga nije utvrdila da ona predstavlja državnu potporu. Naime, iako je točno da iz točke 52. te presude proizlazi da je na sudu Unije da ocijeni opravdava li dobro sudovanje u okolnostima konkretnog slučaja odbijanje tužbe kao neosnovane, bez odlučivanja o argumentima o postojanju zapreke vođenju postupka koje je istaknuo tuženik, problematika koja se pojavljuje u ovom slučaju odnosi se pak na samu nadležnost Komisije za donošenje određenih odluka. Međutim, Komisija tu svoju nadležnost mora izvršavati u skladu s uvjetima navedenima u Ugovorima, što u ovom slučaju, kao što to osobito proizlazi iz točaka 35. i 37. ove presude, od te institucije zahtijeva da odluči o kvalifikaciji mjere kao državne potpore prije nego što, ovisno o slučaju, može ispitati može li se takva potpora, unatoč toj kvalifikaciji, smatrati spojivom s unutarnjim tržištem.
49 Stoga se Komisija ne može osloboditi takve obveze s obzirom na razmatranja povezana s najvećom ili s manjom lakoćom kojom se takva kvalifikacija ili takvo ispitivanje spojivosti mogu izvršiti u konkretnom slučaju.
50 Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da treba odbiti prvi dio jedinog žalbenog razloga.
Drugi dio jedinog žalbenog razloga
51 S obzirom na to da je odbijen prvi dio žalbenog razloga, nije potrebno ispitati drugi dio tog žalbenog razloga. Naime, iz ispitivanja tog prvog dijela i njegova odbijanja proizlazi da je Opći sud pobijanom presudom s pravom poništio spornu odluku prihvativši tužbeni razlog koji se temelji na nenadležnosti Komisije. Iz toga slijedi da pitanje je li Opći sud, ako je to slučaj, mogao počiniti pogrešku koja se tiče prava prilikom ispitivanja tužbenog razloga koji se temelji na mogućoj povredi načela pravne sigurnosti ni u kojem slučaju ne može utjecati na poništenje sporne odluke o kojem je odluku donio Opći sud ni, prema tome, na ishod ove žalbe.
52 U tim okolnostima ovu žalbu treba odbiti.
Troškovi
53 Na temelju članka 184. stavka 2. Poslovnika Suda, kad žalba nije osnovana, Sud odlučuje o troškovima. U skladu s člankom 138. stavkom 1. tog poslovnika, koji se na temelju članka 184. stavka 1. tog poslovnika primjenjuje na žalbeni postupak, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
54 Budući da Komisija nije uspjela u postupku, valja joj, sukladno zahtjevu Kraljevine Nizozemske, naložiti snošenje vlastitih troškova kao i troškova te države članice.
Slijedom navedenog, Sud (drugo vijeće) proglašava i presuđuje:
1. Žalba se odbija.
2. Europska komisija snosit će, osim vlastitih troškova, i troškove Kraljevine Nizozemske.
Potpisi